Российское законодательство и опыт ЕС: участие работников в управлении организацией
Еще одно направление, в котором можно было бы усовершенствовать отечественное трудовое законодательство с учетом международных правовых норм, - это введение механизмов вовлечения в управление предприятием представителей работников, аналогичных существующим в Европейском союзе (ЕС). Первый механизм, о котором идет речь, - это процедуры информирования и консультаций с представителями работников путем создания непрофсоюзных представительских структур, которые в Западной Европе принято называть производственными советами или комитетами предприятия. Второй - вовлечение представителей работников в управляющие органы компаний. По вопросу информирования и консультаций с представителями работников в ЕС изначально в 1994 г. была принята Директива о европейских производственных советах*(157), которая была пересмотрена в 2009 г.*(158) Европейские производственные советы - структуры, которые создаются в крупных (более 1000 работников) компаниях, выходящих в своей деятельности за пределы одной страны ЕС*(159). В менее крупных компаниях - с числом работников 50 и более - проведение процедур информирования и консультаций в ЕС обязательно после принятия Директивы 2002 г.*(160) Второй механизм обеспечивает вовлечение работников в управление предприятиями путем участия их представителей в наблюдательных советах и советах директоров. В 2001 г. в ЕС была принята Директива об участии работников в управлении "Европейскими компаниями"*(161) (N 2001/86/ЕС)*(162). В этой директиве предусматривается, что нормы, касающиеся участия работников в управлении такой "Европейской компанией", не должны быть для работников хуже, чем те, которые предусмотрены их национальным законодательством.
|
|
|
На примере этих актов можно увидеть двойное взаимодействие национального и наднационального правового регулирования труда. Изначально процедуры информирования и консультаций, а также вовлечения работников в управляющие органы компаний развивались в "локомотивах" экономики Западной Европы - Германии и Франции. Постепенно они становились обычной практикой и в других западноевропейских государствах*(163). После этого на уровне ЕС принимались достаточно гибкие и учитывающие специфику различных национальных правовых систем директивы и регламенты, обобщающие эту практику, устанавливающие ее обязательность для всех стран Европейского сообщества (позже - Европейского союза). После того как произошло расширение ЕС, в результате чего к нему присоединился ряд государств Восточной Европы с менее развитой экономикой, эти новые члены ЕС были обязаны имплементировать соответствующие акты ЕС в своем национальном трудовом законодательстве*(164). То есть правовое регулирование этого вопроса на национальном уровне сначала сформировало наднациональные нормы, которые затем стали основой для модификации национального законодательства других стран ЕС.
|
|
|
В России законодательно установлена и обязанность работодателя "учитывать мнение" представительного органа работников (ст. 371-374 ТК РФ), и даже такая форма социального партнерства, как "участие работников, их представителей в управлении организацией" (ст. 27 ТК РФ). Однако механизмы консультаций почти никак не ограничивают свободу работодателя поступать как он считает нужным и несопоставимы со значительно более серьезными и жесткими консультационными и информационными процедурами в ЕС. Система информирования и консультаций, во-первых, подразумевает значительно более широкий круг вопросов, подлежащих обсуждению с представителями работников. Во-вторых, консультации и информирование проводятся, в том числе по поводу планов работодателя, затрагивающих положение работников, например, в отношении предстоящей реструктуризации бизнеса. Работники узнают об этом заранее и имеют возможность не только высказать свое мнение, но и повлиять на решение работодателя. В-третьих, создание механизма информирования и консультаций в соответствии с актами ЕС - это обязанность работодателя. Расходы, связанные с деятельностью непрофсоюзных органов представительства работников, возлагаются на работодателя. Реализуются эти положения ЕС на национальном уровне. Так, французским комитетам предприятия выделяется бюджет в размере 0,2% от общей суммы расходов работодателя по заработной плате и дополнительные средства на социальную и культурную деятельность на предприятии*(165). В российском же законодательстве принятие локальных актов или увольнение работников "с учетом мнения" осуществляется только в тех случаях, когда в организации есть представитель, мнение которого необходимо учесть. Работодатель не обязан ни создавать или содействовать созданию таких органов, ни осуществлять их финансирование. В-четвертых, сама процедура информирования и консультаций в ЕС налагает значительно больше обязательств на работодателя. Например, в соответствии с Директивой 2002 г., важен не только сам факт проведения информирования и консультаций, но и то, что они были проведены "...с целью достижения соглашений в отношении решений работодателя..."*(166).
|
|
|
На национальном уровне эти требования конкретизируются различными способами*(167). Так, немецкие производственные советы, создающиеся в организациях с числом работающих пять и более человек*(168), имеют право "совместного принятия решений" (нем. Mitbestimmung) в отношении целого ряда вопросов, относящихся обычно к управленческой компетенции работодателя*(169). К таким вопросам относятся вопросы: внутреннего распорядка организации и дисциплины труда; начало и окончание рабочего дня, включая перерывы и распределение рабочего времени в течение недели; временные сокращения или увеличение обычной продолжительности рабочего времени; время, место и способ выплаты заработной платы; установление общих принципов в отношении предоставления ежегодных отпусков, составления графика отпусков, установление времени и продолжительности предоставления отпуска конкретному работнику, если между работником и работодателем не достигнуто согласие по этому вопросу; установка и применение технического оборудования, предназначенных для наблюдения за поведением и работой работников; положения о предотвращении несчастных случаев на работе, профессиональных заболеваний и охраны здоровья в предусмотренных законодательством и иными положениями об охране труда рамках, а также многие другие вопросы. Такое совместное принятие решений не считается ограничением конституционного права работодателя на ведение экономической деятельности, как посчитал Конституционный Суд РФ*(170) в отношении вопроса, который в значительно меньшей степени связывает работодателя, чем немецкое законодательство. В Германии член производственного совета может быть уволен лишь в исключительных случаях, при наличии таких веских оснований, как грубое нарушение трудовой дисциплины, и только с согласия производственного совета или по решению суда по трудовым спорам. Во Франции комитеты предприятия, состоящие на паритетной основе из представителей работников и работодателей, вообще получают в собственное управление социальные аспекты деятельности работодателя.
|
|
|
В том, что касается участия работников в управлении организацией по российскому законодательству, то такое участие вообще ограничивается упоминанием факта этого участия в законе. В Советском Союзе осуществлялась попытка реализации аналогичных механизмов - советов трудовых коллективов (СТК) после принятия в 1983 г. Закона "О трудовых коллективах и повышении их роли в управлении предприятиями, учреждениями, организациями"*(171), однако она не увенчалась успехом. Неудачу внедрения системы СТК в 1980-е гг. можно объяснить тем, что полномочия этих структур были плохо разделены с профсоюзами и администрацией предприятия, в результате чего и руководители организаций, и профсоюзы воспринимали СТК как конкурентов. Кроме того, полномочия СТК были настолько обширны, что зачастую выходили за рамки чисто социально-трудовых отношений. Наконец, системе СТК "не повезло" со временем, когда они стали внедряться в хозяйственную жизнь: они представляли из себя прямо противоположную тогдашнему общественному развитию тенденцию. На фоне разложения социалистической системы хозяйства, повышению автономии предприятий и внедрению либерально-рыночной идеологии, они, наоборот, ограничивали самостоятельность работодателей и выглядели как рудимент советской плановой системы.
Механизмы вовлечения работников в управление организациями, если вводить их дозированно и не связывать предпринимателей "по рукам и ногам", безусловно, существенно способствовали бы построению социально-ориентированной экономики в России. При этом опыт распространения соответствующих актов ЕС в отношении восточноевропейских государств мог бы быть очень полезным, поскольку системы трудового законодательства этих стран и России имеют схожие корни. При этом можно было бы избежать тех трудностей и ошибок, которые там совершаются при имплементации актов ЕС*(172).
В 2012 и 2013 г. в трудовом праве России возобновились дискуссии в отношении права работников на участие в принятии управленческих решений работодателя. В "социальной" предвыборной статье В.В. Путин высказал предложение использовать модель немецких производственных советов*(173), а после избрания издал указ *(174), поручающий Правительству внести изменения в законодательство, обеспечивающее создание таких структур. После этого в научной среде и среди объединений работодателей и профсоюзов России началось активное обсуждение этой проблемы*(175). Причем представители профсоюзов опасались, что производственные советы в России могут быть использованы для подрыва позиций профсоюзов, а мнения работодателей по этому вопросу различались.
В результате, в рамках РТК был обсужден и одобрен без поправок проект закона "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации в части создания в организациях производственных советов"*(176) и затем принят Федеральный закон от 7 мая 2013 г. N 95-ФЗ "О внесении изменения в статью 22 Трудового кодекса Российской Федерации"*(177), закрепивший в ТК РФ право работодателя создавать советы из наиболее заслуженных работников для консультаций в отношении развития своего бизнеса. Регулирование полномочий, состава, порядка деятельности производственного совета и его взаимодействия с работодателем передано работодателям, которым предоставлено право принять локальный нормативный акт по этим вопросам. Направления деятельности и полномочия производственного совета ограничиваются двумя положениями абз. 9 ч. 1 ст. 22 ТК РФ, определяющими его роль как совещательного органа по вопросам производственной деятельности. Производственный совет создается для подготовки предложений по совершенствованию производственной деятельности, отдельных производственных процессов, внедрению новой техники и новых технологий, повышению производительности труда и квалификации работников. Работодатель обязан информировать производственный совет о результатах рассмотрения предложений, поступивших от производственного совета, и об их реализации.
Процедуры, предусмотренные немецким законодательством в отношении полномочий производственных советов, принципиально отличаются от соответствующих норм российского законодательства, касающихся представителей работников. Основные отличия сводятся к следующим:
1. Аналога "права на совместное с работодателем принятие решений" у современных российских представителей работников не существует в принципе.
Право на информацию и консультацию в немецком законодательстве также предоставляет существенно большие возможности представителям работников, поскольку работодатель обязан консультироваться с ними по поводу не уже принятого решения, а на стадии соответствующих планов.
На работодателя в Германии возлагается юридическая обязанность рассмотреть и проанализировать возражения работников и вести с ними переговоры на основе принципа добросовестности*(178), а не просто принять их к сведению и поступить по-своему.
Нарушение этой обязанности работодателя, в случае возникновения спора, будет рассмотрено трудовым судом. От российского работодателя требуется лишь соблюдение формальной процедуры, что зачастую превращает его действия в фикцию.
4. Круг вопросов, в отношении которых работодатель обязан информировать представителей работников, значительно шире в Германии. В частности, в отличие от российского законодательства, немецкое предусматривает детально регламентированную обязанность работодателя раскрывать перед работниками сведения о своем финансовом положении, что полезно с двух точек зрения. Во-первых, работники четко понимают, решение каких именно социальных вопросов может себе позволить работодатель с финансовой точки зрения. Во-вторых, прозрачность работодателя перед представителями работников повысит и его прозрачность перед контролирующими органами государства. Поэтому установление соответствующих норм в России содействовало бы выводу существенной части экономики из теневого сектора. В настоящее время в России применяется прямо противоположный подход*(179). Во избежание конфликта интересов из состава производственных советов по немецкому законодательству исключены управляющие работники. В российском законодательстве аналогичных норм нет*(180). Этот пробел - один из факторов, содействующих развитию профсоюзов, контролируемых работодателями.
В немецком законодательстве существенно больше обязанностей работодателя в отношении организации деятельности представителей работников в рамках предприятия, в результате чего структуры представительства действуют в подавляющем большинстве крупных компаний.
Представители работников в Германии значительно лучше защищены от репрессивных действий со стороны работодателя, которые могут быть связаны с их деятельностью по защите интересов работников. При этом никого не пугает ограничение предпринимательских прав работодателя.
И, наоборот, немецкие работодатели несут существенно большую ответственность в случае нарушения Закона о производственных советах, нежели их российские коллеги в схожих случаях, - вплоть до тюремного заключения.
Особый вид ответственности работодателей, не имеющий российского аналога, - ответственность за вмешательство в деятельность представительных органов работников.
Если же вернуться к тому, что в России с 2013 г. в ТК РФ названо "производственными советами", то нетрудно заметить, что новый орган, за исключением названия, не имеет вообще ничего общего с немецкими производственными советами. До принятия этого закона ничто не запрещало российскому работодателю создавать такого рода советы. Поэтому ничего нового данный Закон в правовое регулирование участия работников в управлении организациями не добавляет; никаких новых прав работников в отношении работодателя в новой норме на закреплено. Таким образом, данный Закон, к сожалению, направлен на формальное выполнение поручения Президента РФ, однако не влечет изменения прав и полномочий работников и работодателей в области управления организациями.
Несмотря на то что механическое заимствование системы производственных советов в российское законодательство вряд ли возможно и целесообразно*(181), использование целого ряда механизмов защиты интересов представителей работников, имеющихся в немецкой модели и моделях других стран ЕС, в российских условиях вполне возможно. Но для этого необходимо соблюдение ряда условий. Прежде всего, необходимо радикально облегчить возможность для профсоюзов объявлять забастовки. В настоящее время в России существует практически запретительный порядок объявления забастовок*(182), что приводит к тому, что профсоюзам фактически остается ниша, занимаемая в других странах производственными советами, только в значительно ухудшенном варианте, т.е. решение социальных вопросов и обращение с просьбами к руководству компании. В случае изменения ситуации профсоюзы смогут реализовывать свою классическую функцию: вести коллективные переговоры, жестко отстаивая интересы представляемых работников.
Кроме того, при создании соответствующих органов представительства работников необходимо предпринять все возможное для максимально четкого распределения полномочий между профсоюзами и производственными советами с целью избежания конкуренции между ними. Необходимо также предусмотреть четкие и жесткие нормы, обеспечивающие недопустимость вмешательства работодателей в деятельность любых представителей работников, и серьезную ответственность за их нарушение. И, наоборот, для работников органы, представляющие их интересы, должны быть максимально прозрачны и подконтрольны.
Представляется, что при выполнении этих условий в России возможно установление того, что принято называть производственной демократией.
* * *
В качестве итога настоящей главы можно сформулировать ряд выводов. С учетом всех состоявшихся изменений в законодательстве РФ относительно свободы объединения и в связи с высказанными контрольными органами МОТ и СЕ замечаниями сохраняется актуальность внесения изменений в законодательство по следующим вопросам:
- признание права на забастовку с целью добиться признания профсоюза; на забастовку солидарности в случаях, если забастовка, которую работники поддерживают, сама является законной; на забастовку с целью критики экономической и социальной политики Правительства;
- изменить ст. 410 ТК РФ, чтобы понизить кворум, необходимый для голосования по решению об объявлении забастовки на конференции работников;
- изменить законодательство таким образом, чтобы любое противоречие, касающееся минимальных услуг, разбиралось бы независимым органом, пользующимся доверием всех сторон конфликта, а не административным органом;
- уточнить, какие именно службы и предприятия относятся к числу "прямо связанных с наиболее опасными видами производства или оборудования", где право на забастовку запрещено;
- изменить законодательство таким образом, чтобы работники, занятые на железнодорожном транспорте и на государственной службе, но не осуществляющие свои функции от имени государства, имели бы право на забастовку;
- внести изменения законодательства, чтобы забастовка не объявлялась незаконной, когда список минимальных услуг не был согласован сторонами конфликта в течение пяти дней с начала объявления забастовки;
- запретить использование рабочей силы, привлеченной из-за пределов предприятия, для того чтобы заменить бастующих работников на неопределенный период, если забастовка является законной;
- разработать эффективное законодательство, предоставляющее защиту от актов дискриминации в отношении работников в связи с осуществлением профсоюзной деятельности;
- конкретизировать правовые нормы, касающиеся обязанности работодателя предоставлять информацию, необходимую работникам для компетентного ведения коллективных переговоров;
- ввести юридическую обязанность сторон коллективных переговоров вести их на основе принципа добросовестности и предусмотреть ориентировочные критерии добросовестности при ведении коллективных переговоров и разрешении коллективных трудовых споров;
- существенно расширить перечень вопросов, по которым работникам и их представителям должна предоставляться информация работодателями, предусмотрев право работников на получение информации об экономическом и финансовом положении предприятия, на котором они работают, а также заменить неопределенное право вносить по этим вопросам в органы управления организацией предложения и участвовать в заседаниях указанных органов при их рассмотрении на право на проведение консультаций;
- рассмотреть возможность создания реально действующих механизмов консультаций работодателя с представителями работников;
- предусмотреть механизмы установления критериев массового высвобождения, которые могли бы применяться к работникам, на которых не распространяется действие отраслевых тарифных соглашений, а также установить обязанность предоставлять информацию по вопросам, связанным с массовым увольнением работников до начала консультаций с работниками и в ходе таких консультаций, а также гарантии, обеспечивающие обязательность проведения консультаций и невозможность массового увольнения работников без проведения консультаций;
- дополнить ст. 43 ТК РФ оговоркой о том, что коллективный договор распространяется на всех работников организации, филиала, представительства, обособленного структурного подразделения, если в нем не предусмотрено иное.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 211; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!