Глава 1. Общая характеристика рассматриваемых международных трудовых стандартов
Международные трудовые стандарты и российское трудовое законодательство
Лютов Н.Л.
Герасимова Е.С.
Предисловие ко второму изданию
Настоящая книга представляет собой второе издание работы, которая была первоначально выпущена в 2012 г.*(1) Первое издание было подготовлено Н.Л. Лютовым, но в течение следующих лет проблематика соответствия российского трудового законодательства международным трудовым стандартам постоянно обсуждалась обоими авторами, что вылилось сначала в публикацию совместных статей по отдельным аспектам проблемы*(2), а затем - в объемный аналитический доклад, подготовленный авторами для Минтруда России, в рамках Международной конференции "Совершенствование и развитие национального законодательства на основе международных трудовых норм", организованной Минтруда России в апреле 2014 г.*(3)
По сравнению с первым изданием второе претерпело существенные изменения.
Прежде всего, изменилась сама структура монографии. Мы решили отойти от схемы, когда материал систематизировался по типам международных трудовых стандартов (международные договоры, акты их толкования, рекомендательные акты), к тематической организации материала по отдельным институтам трудового права.
Кроме того, за прошедшее с 2012 г. время, во-первых, Россия присоединилась к новым международным договорам в сфере труда, во-вторых, произошли существенные изменения во внутреннем трудовом законодательстве, в-третьих, с 2012 по 2015 г. были сделаны новые существенные замечания контрольными органами международных организаций в отношении российского законодательства и правоприменительной практики.
|
|
|
Помимо этого, во втором издании нашел свое отражение анализ норм, не рассмотренных в первом издании. Это касается безопасности и гигиены труда (с учетом введения в России системы специальной оценки условий труда) и ряда других норм. Также были учтены замечания, сделанные читателями первого издания работы.
В чем основная цель данной книги?
Существует несколько десятков международных договоров в сфере труда, по которым Россия несет юридические обязательства*(4). Вместе с тем международные трудовые нормы не кодифицированы каким-либо образом, они принимались в рамках различных универсальных и региональных международных организаций в разные исторические периоды. Механизмы контроля за соблюдением различных международных договоров в сфере труда различаются в зависимости от того, какая международная организация осуществляет соответствующий международный контроль. Подходы к толкованию содержания международных трудовых норм различными международными контрольными органами также существенно различаются. Как правило, контрольные органы Организации Объединенных Наций (ООН), Международной организации труда (МОТ) и Совета Европы (СЕ) достаточно расширительно подходят к толкованию международных трудовых норм, выводя из их текстуального содержания фактически дополнительные нормы и указывая, что международные договоры следует толковать с учетом изменяющихся обстоятельств и контекста и что эти нормы обладают "живым и изменяющимся во времени" характером.
|
|
|
Таким образом, совокупность международных трудовых норм, по которым Россия несет юридические обязательства, представляет собой весьма объемную, сложную и слабо структурированную систему. Еще одной особенностью международных трудовых стандартов можно считать существенно отличающуюся от российских традиционных подходов юридическую технику.
Настоящая книга не имеет цели продемонстрировать случаи дублирования международных трудовых норм во внутреннем трудовом законодательстве России и демонстрации соответствия российского права международным трудовым стандартам. Цель проведенного авторами анализа заключалась в том, чтобы обозначить проблемные места с точки зрения выполнения Россией своих международных обязательств в сфере трудового законодательства и в правоприменительной практике. В связи с этим основное внимание в исследовании уделено замечаниям, уже сделанным контрольными органами ООН, МОТ и СЕ в адрес России, а также наиболее вероятным вопросам, которые могут быть адресованы российским органам исполнительной власти в связи с осуществлением международных контрольных процедур в рамках данных организаций, либо возникнуть в ходе правоприменительной практики.
|
|
|
Для обеспечения максимального удобства восприятия материала книга структурирована по институциональной схеме: первая глава посвящена общим подходам к сравнительному анализу российского законодательства и международных трудовых стандартов, а последующие главы касаются отдельных институтов трудового права, начиная с четырех основополагающих принципов и прав в сфере труда, т.е. свободы объединения и признания права на ведение коллективных переговоров, запрета принудительного труда, искоренения детского труда, а также недопущения дискриминации в области труда и занятий. Далее последовательно рассматриваются такие ключевые институты трудового права, как оплата труда, рабочее время и время отдыха, инспекция труда и обеспечение безопасности и гигиены труда. Выбор именно этих вопросов и уделяемое каждому из них внимание обусловлены не их значимостью и местом внутри российского трудового права, а масштабностью проблем, связанных с соответствием данных норм требованиям международных трудовых стандартов.
|
|
|
В конце соответствующих параграфов и глав даются рекомендации в отношении оптимальных, с нашей точки зрения, способов приведения российского законодательства и правоприменительной практики в соответствие с международными трудовыми нормами. Эти предложения обобщены в заключении.
Глава 1. Общая характеристика рассматриваемых международных трудовых стандартов
В современной отечественной доктрине международного права считается, что национальное и международное право тесно связаны между собой и оказывают взаимное влияние, но не находятся в иерархическом подчинении в отношении друг друга*(5). Международные договоры, в том числе о труде, приобретают в государстве двойную роль: в качестве источника международного права (и применяются в этом качестве в отношениях данного государства с другими сторонами международного договора) и в качестве источника национального права (для применения собственными субъектами права на своей территории).
Связь между внутренним и международным правом особенно важна в сфере труда. Международное право в значительной степени сформировано под воздействием наиболее удачных образцов норм национального трудового законодательства. Однако при анализе конкретной национальной системы трудового права значительно более заметно воздействие норм международного трудового права (МТП) на национальное законодательство.
Существует два основных способа взаимодействия внутреннего трудового права и международных трудовых стандартов (МТС):
1) имплементация норм МТП во внутреннем праве;
2) принятие внутреннего трудового законодательства с учетом МТС*(6). Наиболее очевидным способом воздействия норм МТП на внутреннее законодательство является их имплементация во внутреннем праве. В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ говорится, что "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы". В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации"*(7) разъясняется, что международные договоры с участием Российской Федерации могут применяться судами общей юрисдикции непосредственно, если это не противоречит смыслу самих договоров, например, если в них не указано, что для их исполнения необходимо принятие внутреннего законодательства. Таким образом, самоисполнимые, т.е. не требующие принятия внутреннего законодательства для исполнения, международные договоры РФ обладают прямым действием на территории России. В истории МОТ многократно происходили случаи, когда государства считали выполненными свои обязательства по применению той или иной конвенции, после того как ратифицировали конвенцию, включив ее в состав внутреннего законодательства, однако контрольные органы МОТ, начиная с 1930-х гг. указывали на недостаточность ратификации для эффективной реализации конвенций*(8).
Очевидно, что "источником для вдохновения" внутреннего законодателя могут быть не обязательно международные договоры, по которым государство имеет формальные обязательства. При формировании внутреннего трудового законодательства могут быть использованы и акты "мягкого права", т.е. не имеющие юридической силы правовые акты, а также международные договоры, в отношении которых соответствующее государство не имеет обязательств.
Принятие внутреннего законодательства с учетом МТС. Влияние МТС на содержание законодательства возможно на этапе разработки законодательства путем непосредственного консультативного участия международных организаций, а также в случае, если разработчики законодательного акта самостоятельно осуществляют учет содержания международных актов. Так, в августе 2001 г. Правительство РФ обратилось к МОТ с просьбой предоставить замечания на проект Трудового кодекса РФ (ТК РФ), принятый Государственной Думой РФ в первом чтении. Выполняя эту просьбу, специалисты МОТ составили памятную записку*(9), адресованную Правительству РФ, с которой были ознакомлены представители работников и работодателей. Некоторые из замечаний, сделанных в этой записке, в частности, в отношении соответствия ТК РФ актам МОТ о свободе объединения и запрете дискриминации в области труда и занятий, были учтены при составлении окончательного текста вступившего в силу ТК РФ*(10).
Однако и без непосредственного участия международных организаций в подготовке законопроектов законодательство РФ, безусловно, составляется с учетом содержания международных актов.
Источником для внутреннего правотворчества могут быть не только международные договоры, по которым государство имеет формальные обязательства, но любые виды МТС.
К международным трудовым стандартам чаще всего относят*(11) совокупность правовых актов, принимаемых на международном уровне, вне зависимости от того, обладают они обязательной юридической силой или относятся к так называемому мягкому праву.
Можно выделить пять типов МТС, в отношении которых имеет смысл анализировать соответствие внутреннего трудового законодательства:
а) императивные нормы общего международного права (jus cogens) или в терминологии Конституции РФ - общепризнанные принципы и нормы международного права;
б) международные договоры с участием Российской Федерации;
в) аутентичное толкование содержания этих международных договоров контрольными органами принявших их международных организаций;
г) международные рекомендательные акты в сфере труда;
д) международные договоры в сфере труда, по которым Россия не имеет юридических обязательств.
Особенностью императивных норм общего международного права является обязательность применения на национальном уровне вне зависимости от согласия на это государства, а также неопределенность в отношении включения той или иной конкретной нормы или принципа в число императивных (общепризнанных). Для России вопрос о том, какие именно нормы и принципы считать входящими в число jus cogens в сфере труда, не является актуальным, так как их содержание перекрывается международными договорами, ратифицированными Россией. По этой причине не проводится отдельный анализ соответствия российского законодательства таким нормам и принципам*(12).
Заимствование положений международных договоров по вопросам труда, по которым Россия имеет юридические обязательства, весьма обширно. Провести сквозной анализ всех случаев формирования внутреннего трудового законодательства России с учетом международных норм вряд ли возможно, прежде всего, по причине большого объема актов: подавляющее большинство вопросов отношений в сфере труда, урегулированных на национальном уровне в России, отражены и в международных актах. Следовательно, эти внутренние нормы принимались с тем или иным учетом МТС. Кроме того, при таком сквозном анализе не всегда можно четко определить, что повлияло на ту или иную формулировку законодательства: внутренние причины либо наличие близкого по сути международного акта в сфере труда. Однако некоторые примеры адаптации международных норм в тексте российского законодательства приводятся далее в работе.
Как правило, эта адаптация приводит к искажению отдельных элементов правовой защиты, предусмотренных в соответствующих правовых нормах. В качестве примера можно назвать искаженное воспроизведение международных норм в отношении понятий "дискриминация в сфере труда", "принудительный труд" и норм о неденежной оплате труда в ТК РФ*(13).
Несмотря на то что текст внутреннего законодательства содержит довольно существенные искажения, иногда изменяющие, а иногда и выхолащивающие суть международных норм, поскольку в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ международные договоры России относятся к ее правовой системе, в судах можно ссылаться не только на "адаптированные" во внутреннем законодательстве нормы, но и непосредственно на международные правовые акты в сфере труда. К сожалению, практика использования в судах международных трудовых норм в настоящее время мало распространена и касается в основном высших судебных инстанций*(14).
Международных договоров в сфере труда с участием России довольно много. Наиболее фундаментальные международные договоры, касающиеся вопросов труда, - это два Международных Пакта ООН о правах человека 1966 г.*(15) Кроме того, Россия ратифицировала Конвенцию о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г.)*(16), Конвенцию о правах инвалидов (заключена на сессии Генеральной Ассамблее ООН 13 декабря 2006 г.)*(17).
Важнейшее значение имеют акты Международной организации труда (МОТ). Россия ратифицировала 73 конвенции МОТ, из которых действует 50 и 23 конвенции денонсировано*(18). Среди ратифицированных Россией все восемь так называемых фундаментальных конвенций*(19), три приоритетные конвенции (из четырех) и 61 техническая конвенция (из 177).
Вопрос о ратификации других конвенций МОТ постоянно стоит на повестке дня в России в течение последних лет, в частности, в Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации включаются списки конвенций, ратификацию которых стороны планируют обсудить в период действия соглашения. В Генеральном соглашении на 2014-2016 годы*(20) стороны приняли на себя обязательства провести консультации по подготовке предложений о возможной ратификации Российской Федерацией конвенций МОТ, рассмотрению в Комиссии вопросов, связанных с их ратификацией (п. 7.10). В перечень конвенций МОТ, по которым стороны договорились провести консультации, включены*(21):
1. Конвенция N 97 "О трудящихся-мигрантах" (1949 г.);
2. Конвенция N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения" (1952 г.);
3. Конвенция N 117 "Об основных целях и нормах социальной политики" (1962 г.);
4. Конвенция N 121 "О пособиях в случаях производственного травматизма" (1964 г.);
5. Конвенция N 130 "О медицинской помощи и пособиях по болезни" (1969 г.);
6. Конвенция N 131 "Об установлении минимальной заработной платы с особым учетом развивающихся стран" (1970 г.);
7. Конвенция N 140 "Об оплачиваемых учебных отпусках" (1974 г.);
8. Конвенция N 143 "О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения" (1975 г.);
9. Конвенция N 157 "Об установлении международной системы сохранения прав в области социального обеспечения" (1982 г.);
10. Конвенция N 161 "О службах гигиены труда" (1985 г.);
11. Конвенция N 175 "О работе на условиях неполного рабочего времени" (1994 г.);
12. Конвенция N 183 "Об охране материнства" (2000 г.);
13. Конвенция N 184 "О безопасности и гигиене труда в сельском хозяйстве" (2001 г.).
Из региональных международных договоров важнейшим можно назвать Европейскую социальную хартию (ЕСХ) (подписана 18 октября 1961 г., пересмотрена 3 мая 1996 г.), ратифицированную Россией в 2009 г. Поскольку это допускается самой ЕСХ, Россия ратифицировала из 31 статьи основной части ЕСХ 19 статей и ряд отдельных пунктов других статей*(22). Выбор статей и отдельных положений осуществлялся преимущественно с учетом того чтобы уже действующее российское законодательство не оказывалось в противоречии с соответствующими нормами ЕСХ.
Кроме того, в рамках Совета Европы (СЕ) Россией в 1998 г. была ратифицирована*(23) Конвенция о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ) (заключена 4 ноября 1950 г.). В ней содержатся общие положения, касающиеся запрета рабства и принудительного труда, а также закреплена свобода ассоциации и право на вступление в профсоюзы. Прямых противоречий между текстом Конвенции и внутренним российским законодательством обнаружить нельзя. Рассматриваемые в Европейском Суде по правам человека (ЕСПЧ) дела в связи с ЕКПЧ в отношении России основываются на применении не только самой ЕКПЧ, но и конвенций МОТ и ЕСХ, а также актов их аутентичного толкования.
Из юридически обязательных для России актов СНГ о труде можно выделить Конвенцию СНГ о правах и основных свободах человека (заключена 26 мая 1995 г.)*(24), а также Соглашение о регулировании социально-трудовых отношений в транснациональных корпорациях, действующих на территории государств - участников Содружества Независимых Государств (заключена 9 октября 1997 г.)*(25).
Как правило, в международных договорах, касающихся вопросов труда, устанавливаются минимальные стандарты, уже считающиеся нормальной практикой в экономически развитых странах. Поэтому примеров прямого несоответствия внутреннего российского законодательства тексту международных договоров, ратифицированных Россией, относительно немного, хотя они есть.
В качестве примера использования российским законодателем международных договоров, в которых Россия не участвует, можно привести ст. 75 ТК РФ. Скорее всего, положения данной статьи, касающиеся недопустимости увольнения работников в связи со сменой собственника имущества организации, были приняты не без влияния актов Европейского союза (ЕС) о сохранении прав работников при переходе предприятия*(26). Сама идея заимствования соответствующих норм может вызывать только поддержку, поскольку имеет целью защиту работников от технических злоупотреблений со стороны работодателя. Однако в данном случае заимствование носило слишком поверхностный характер, что привело к сложностям в толковании ст. 75 ТК РФ и отсутствию единообразия в судебной практике*(27).
Рекомендательные международные акты в сфере труда можно условно разделить на две группы: общие декларативные документы, в которых содержатся базовые принципы правового регулирования труда, в отношении которых можно ставить вопрос о принадлежности их положений к императивным нормам общего международного права (jus cogens), и подробные технические положения, уточняющие содержание международных договоров в сфере труда.
К актам первой группы можно отнести, прежде всего, Всеобщую декларацию прав человека 1948 г., а также три из четырех Деклараций МОТ*(28). В рамках Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС) к таким актам можно отнести Концепцию евразийской социальной хартии, принятую Межпарламентской Ассамблеей ЕврАзЭС в 2004 г.*(29) Эти акты в самом общем виде закрепляют базовые принципы правового регулирования труда, поэтому они не будут анализироваться на предмет противоречий между внутренним законодательством России и их прямыми формулировками.
Значительно большую почву для анализа несоответствий дают рекомендательные акты второй группы, число которых также значительно больше. В рамках МОТ была принята 201 рекомендация и 44 кодекса практики*(30). Рекомендации МОТ в большинстве случаев расширяют и конкретизируют положения, которые не удалось согласовать в рамках юридически обязывающего акта. Чаще всего кодексы практики МОТ касаются отдельных технических аспектов охраны труда. Кроме того, существуют также кодексы практики, посвященные защите персональных данных*(31), защите от насилия на рабочем месте*(32), вопросам, связанным с трудом работников, инфицированных ВИЧ/СПИД*(33), а также вопросам труда инвалидов*(34).
Помимо этого, на каждой сессии Международной конференции труда (МКТ) принимаются резолюции*(35) по отдельным вопросам, большинство из которых носит технический характер и касается функционирования самой МОТ.
Однако некоторые содержат в себе и принципы, касающиеся МТС*(36). Начиная с 1919 г. было принято почти 1300 таких резолюций МКТ. В тех случаях, когда речь идет о резолюциях, посвященных конкретным МТС, резолюции МКТ посвящены, как правило, не конкретному тексту правовых норм, а направлению социальной политики, которую, с точки зрения МОТ, должны по данному вопросу проводить государства - члены МОТ*(37). Поэтому чисто юридическое сопоставление таких резолюций с внутренним российским законодательством не представляется перспективным.
Рекомендательные акты, принимаемые в рамках МОТ, безусловно, обладают различным общественно-политическим весом и различным юридическим статусом. В Уставе МОТ среди принимаемых актов называются только конвенции и рекомендации. Исходя из п. 6 ст. 19 Устава МОТ, из рекомендательных актов МОТ только в отношении рекомендаций у государств-членов имеются и определенные юридические обязанности. Они связаны с информированием законодательных органов власти государств-членов на предмет рассмотрения вопроса о придании рекомендации силы закона. Декларации принимаются лишь в особых случаях по вопросам, которые представляются МОТ наиболее фундаментальными. Кодексы практики основываются, как правило, на уже принятых конвенциях и рекомендациях МОТ и конкретизируют закрепленные в них стандарты. Принимаются они не высшим органом МОТ - МКТ, а специальными органами, создающимися при Административном Совете.
Поскольку во всех случаях речь идет не о юридически обязательных актах, а о рекомендациях, устанавливать какую-либо иерархию в отношении этих актов вряд ли корректно. В любом случае эти акты представляют собой МТС, с которыми можно сопоставлять внутреннее трудовое законодательство на предмет возможности его модификации.
В рамках СЕ принимаются рекомендации Комитета министров СЕ, ряд которых касается вопросов, связанных с отношениями в сфере труда*(38).
Несмотря на то что рекомендации не относятся к числу международных договоров, ЕСПЧ в некоторых делах ссылается на рекомендации Комитета министров СЕ*(39), а также на имеющую рекомендательный характер Хартию основных прав Европейского Союза (принята 7 декабря 2000 г.)*(40), как на применимые к делу акты международного права. Как указывает сам ЕСПЧ, рекомендательные акты им используются "...для подкрепления обоснования своих решений"*(41). Комитет министров СЕ принял также ряд рекомендаций в отношении применения ЕСХ отдельными государствами, но они носят правоприменительный характер. Положения гл. 14 ТК РФ, касающиеся защиты персональных данных, могут быть хорошей иллюстрацией использования такого рода актов "мягкого права". В искаженном виде*(42) они воспроизводят часть положений по этому вопросу, содержащихся в Рекомендации Комитета министров СЕ N R(89)2 о защите персональных данных, использующихся в области найма*(43), а также в Кодексе практики о защите персональных данных работников*(44), выпущенном Международным бюро труда (МБТ) в 1996 г.
Промежуточное положение среди рекомендательных актов в сфере труда занимает принятая в рамках СНГ Хартия социальных прав и гарантий граждан независимых государств (одобрена 29 октября 1994 г.)*(45) С одной стороны, в ней содержатся рамочные базовые положения относительно социально-трудовых прав, дающие основание считать эту Хартию обязательным актом, поскольку данный документ закрепляет нормы jus cogens*(46). С другой стороны, эта же Хартия содержит достаточно детальные положения трудового законодательства, которые должны содержаться во внутренних нормах стран СНГ. Эти положения сформулированы на основе действовавшего в первой половине 1990-х гг. трудового законодательства стран региона и сейчас не во всем отражают современную ситуацию. Хартия явно игнорируется странами-участницами. На нее не содержится ссылок в судебных решениях и правоприменительных актах. Более того, первая же статья этой Хартии, в которой говорится о том, что государства-члены создают единый рынок труда на своей территории, кардинально противоречит и законодательству, и общему направлению миграционной политики, и действующему правовому режиму Российской Федерации, имеющей общий рынок труда только с Белоруссией и Казахстаном (с 1 января 2012 г.)*(47), а также с другими членами Евразийского экономического союза (с 1 января 2015 г.)*(48).
Очевидно, что ставить задачу провести сквозной анализ всех рекомендательных международных актов, которые так или иначе касаются вопросов отношений в сфере труда, нецелесообразно. Объем этих актов велик, и в то же время многие из этих актов не воспринимаются в качестве актуальных даже самими принявшими их органами*(49). Юридических обязательств по их исполнению Россия в любом случае не несет. Вопрос о соответствии внутреннего российского законодательства рекомендательным международным актам в сфере труда имеет смысл рассматривать не с точки зрения установления факта нарушения Россией международных обязательств, а для анализа перспектив совершенствования внутреннего законодательства на добровольной основе.
Особое значение для России имеет вопрос о соответствии внутреннего трудового законодательства России аутентичному толкованию международных норм, осуществляемому контрольными органами международных организаций.
На международном уровне существует практика прямого цитирования актов аутентичного толкования судом в качестве акта применимого к делу права. Так, ЕСПЧ в своих решениях неоднократно давал прямые ссылки на толкование ЕСХ, осуществляемое Европейским комитетом по социальным правам (ЕКСП)*(50), а также на позиции, высказываемые Комитетом по свободе объединения (КСО) МОТ и Комитетом экспертов по применению конвенций и рекомендаций (КЭ) МОТ по применению конвенций и рекомендаций в отношении толкования актов МОТ*(51).
Толкование международных норм очень часто выходит далеко за пределы содержания этих актов. Контрольные органы МОТ - КСО и КЭ - по результатам рассмотрения докладов и жалоб в отношении государств периодически переиздают содержащие сотни страниц сборники принципов свободы объединения*(52), в которых указывается, какие положения национального законодательства соответствуют этим принципам, а какие - нет.
Необходимо также подчеркнуть, что эти толкования (в отличие от самого текста уже принятого международного договора) носят динамичный характер. Так, ЕСПЧ в своих делах неоднократно отмечал "живую" природу ЕКПЧ, которая должна толковаться в свете текущих условий сегодняшнего дня, принимая во внимание эволюционирующие нормы национального и международного права*(53).
В Конституции РФ международные договоры и общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы. Толкование международных актов, каким бы авторитетным оно не являлось, само по себе не относится ни к международным договорам, ни к общепризнанным принципам и нормам международного права. Суды РФ могут использовать толкование международных актов контрольными органами международных организаций в качестве ориентира в тех случаях, когда это не противоречит внутреннему законодательству.
Тем не менее это не означает отсутствия у государства международного обязательства применять международные договоры в сфере труда с учетом их аутентичного толкования, т.е. принимать законодательство, реализующее нормы МТС в том виде, как они понимаются контрольными органами. Несмотря на отсутствие указания на обязательность применения решений контрольных органов, процедуры рассмотрения жалоб в контрольных органах и МОТ, и СЕ схожи с судебными и административными процедурами, применяющимися во внутреннем праве в отношении юридически обязательных актов. Это дает основания авторитетным специалистам в области МТП говорить об обязательности для государств, например, рекомендаций КСО*(54). С точки зрения международного права важно то, что сами государства в течение многолетней повторяющейся практики не возражают против того, что данные решения применяются в их отношении в качестве обязательных. Следовательно, в данном случае имеет место "международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы", упомянутый в той же ст. 38 Статута Международного суда. Такой теоретический подход подтверждается практикой ЕСПЧ, прямо ссылающегося на акты аутентичного толкования международных договоров.
Необходимо отметить и сложившиеся подходы высших судебных органов России в вопросе об обязательности применения в России толкований Конвенции 1950 г. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27 июня 2013 г. N 21 "О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней"*(55) указано на обязательность для судов правовых позиций ЕСПЧ, которые содержатся в окончательных постановлениях Суда, принятых в отношении Российской Федерации (п. 2). В нем также отмечается, что "с целью эффективной защиты прав и свобод человека судами учитываются правовые позиции Европейского Суда, изложенные в ставших окончательными постановлениях, которые приняты в отношении других государств - участников Конвенции. При этом правовая позиция учитывается судом, если обстоятельства рассматриваемого им дела являются аналогичными обстоятельствам, ставшим предметом анализа и выводов Европейского Суда" (п. 2). В п. 3 этого Постановления указано также, что "Правовые позиции Европейского Суда учитываются при применении законодательства Российской Федерации. В частности, содержание прав и свобод, предусмотренных законодательством Российской Федерации, должно определяться с учетом содержания аналогичных прав и свобод, раскрываемого Европейским Судом при применении Конвенции и Протоколов к ней".
Большое значение для рассмотрения вопросов соответствия законодательства России положениям МТС имеет практика КЭ и КСО. В 1951 г. Административный Совет МОТ принял решение о создании постоянно действующего Комитета по свободе объединения (КСО). Комитет по свободе объединения собирается три раза в год, накануне заседаний Административного Совета. Комитет по свободе объединения рассматривает все жалобы, связанные с нарушением права на объединение и ведение коллективных переговоров. Комитет рассматривает жалобы независимо от ратификации государством конвенций о свободе объединения, поскольку обязанность обеспечивать свободу объединения следует из Устава МОТ (принят в 1919 г.), Филадельфийской декларации МОТ относительно целей и задач Международной организации труда" (принята в г. Филадельфии 10 мая 1944 г.)*(56) и Декларации МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда*(57) 1998 г.
Комитет рассматривает жалобу, дополнительно представленные по ней материалы и объяснения и принимает доклад, содержащий рекомендации. Комитет может, не закрывая дело, представить промежуточный отчет с рекомендациями, чтобы получить дополнительную информацию; может сделать заключение, но, не закрывая дела, продолжать следить за развитием событий; может вынести окончательное постановление с рекомендациями. Представленные доклады Комитета утверждаются на сессии Административного совета и после этого становятся обязательными для исполнения правительством. Если жалоба подана в связи с нарушениями конвенций о свободе объединения в законодательстве, Комитет может передать законодательные аспекты дела под контроль Комитета экспертов, который продолжит отслеживать выполнение рекомендаций и конвенций в рамках обычной процедуры.
Жалобы, поданные профсоюзами, можно разделить на несколько групп: в связи с конкретными нарушениями, допущенными в отношении конкретных профсоюзов; в связи с систематическими нарушениями прав на свободу объединения в законодательстве и на практике; в связи с принятием нового законодательства, ухудшающего положение профсоюзов.
Профсоюзы России с начала 1990-х г. подали наибольшее число жалоб среди стран постсоветского пространства. Наиболее значимыми являются жалобы (и соответственно вынесенные по ним рекомендации): дела N 2216 и N 2251 (на положения вновь принятого ТК РФ), N 2199 (по вопросам наличия в государстве механизмов защиты от дискриминации), N 2244 (по вопросу о праве на забастовку работников железнодорожного транспорта) и N 2758 (по вопросу об эффективности механизмов защиты профсоюзных прав).
Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций. В соответствии со ст. 22 Устава МОТ каждое государство должно ежегодно представлять доклады МБТ относительно принятых мер для реализации ратифицированных конвенций. Административный Совет МОТ, обладающий соответствующими полномочиями, предусмотрел систему представления докладов. Доклады по десяти наиболее важным конвенциям, включая конвенции N 87 и 98 о свободе объединения, представляются каждые два года. Правительства каждого государства представляют доклад по типовой форме. На правительства возложена обязанность (п. 2 ст. 23 Устава МОТ) представлять копии своих докладов организациям работодателей и трудящихся (профсоюзам) как до завершения работы над докладом, чтобы учесть в докладе и дать ответ на полученные от органов работодателей и работников замечания, так и после окончания работы над ним, одновременно с направлением доклада в МБТ. Организации работодателей и трудящихся (профсоюзы) могут направлять свои комментарии к докладам соответственно либо в правительство, либо непосредственно в МБТ.
Комитетом вынесено значительное число рекомендаций в отношении России по вопросам о соответствии российского законодательства положениям ратифицированных Россией Конвенций.
Велико также значение толкований, осуществляемых Европейским комитетом по социальным правам (ЕКСП) в отношении положений ЕСХ. Европейская социальная хартия, принятая СЕ в 1961 г. и пересмотренная в 1996 г., - важнейший европейский договор о социальных правах*(58). Еще в 2000 г. она была подписана от имени России, но официальная ратификация состоялась лишь через 9 лет - в июне 2009 г. В соответствии с ч. III Хартии каждое государство имеет право выбрать для ратификации определенное количество статей, включая указанный в Хартии "минимальный набор", без которого ратификация не будет считаться состоявшейся. Россия приняла на себя обязательства по всей ч. I Хартии; в ч. II те же самые статьи и права сформулированы в более детализированном виде, с разбивкой по пунктам и с возможностью для государств ратифицировать отдельные статьи. Россия ратифицировала 19 статей целиком и ряд отдельных пунктов.
Контрольный механизм Хартии состоит из двух основных процедур: регулярных докладов стран-участниц и коллективных жалоб в отношении стран-участниц. Доклады и коллективные жалобы рассматриваются специальным контрольным органом - ЕКСП. Комитет состоит из 15 независимых экспертов и действует на основе правил, утвержденных Комитетом министров СЕ в 2004 г.*(59)
Каждый доклад касается только принятых на себя государствами обязательств по Хартии. Комитет анализирует доклады и решает вопрос о соответствии или несоответствии национального законодательства и правоприменительной практики положениям Хартии, в результате чего принимаются заключения, публикующиеся ежегодно. Если государство не предпринимает мер по устранению несоответствий Хартии, выявленных Комитетом, Комитет министров СЕ направляет данному государству, в которой просит внести изменения в законодательство или практику. Как правило, эти рекомендации даются в существенно более категоричной форме, нежели аналогичные акты, принимаемые контрольными органами МОТ.
Государства - участники Хартии ежегодно должны предоставлять доклад о выполнении принятых на себя обязательств по одному из четырех тематических блоков:
1) занятость, профессиональная подготовка и равные возможности (ст. 1, 9, 10, 15, 18, 20, 24, 25 Хартии);
2) здравоохранение, социальное обеспечение и социальная защита (ст. 3, 11, 12, 13, 14, 23, 30);
3) трудовые права (ст. 2, 4, 5, 6, 21, 22, 26, 28, 29);
4) права детей, семей, мигрантов (ст. 7, 8, 16, 17, 19, 27, 31). Первый доклад о выполнении обязательств по Хартии Россия предоставила в октябре 2011 г.; на апрель 2014 г. представлены три ежегодных доклада.
Процедура коллективных жалоб применяется на основании Дополнительного протокола СЕ ETS158, вступившего в силу в 1998 г. Поскольку Россия не ратифицировала Дополнительный протокол, ее юридические обязательства по Хартии исчерпываются предоставлением ежегодных докладов по тематическим блокам.
По результатам рассмотрения докладов Комитет выносит заключения, а в отношении коллективных жалоб - решения. Все заключения по докладам ежегодно публикуются на сайте СЕ. Государство, законодательство которого признано несоответствующим ратифицированным положениям Хартии, должно ежегодно представлять доклады Комитету, в которых указываются меры по устранению несоответствий. Доклад может быть также представлен Парламентской ассамблее СЕ (ПАСЕ) с целью вынесения соответствующей резолюции в отношении государства.
Практика Комитета обобщается в объемном, периодически обновляемом дайджесте*(60), представляющем собой свод аутентичного толкования Хартии. Важно, что Комитет в своем толковании Хартии исходит из того, что простое воспроизведение содержания Хартии во внутреннем законодательстве еще не означает, что это законодательство соответствует Хартии.
Можно с долей уверенности утверждать, что соблюдение рекомендаций международных органов, толкующих содержание Хартии, обязательно для России на основании международного обычая. С учетом этого текст дайджеста представляет собой свод правил, которые порождают для России международные обязательства.
Значимым региональным механизмом, которым могут пользоваться граждане и организации в связи с нарушением прав, установленных в ЕКПЧ, является обращение в ЕСПЧ.
Европейская конвенция создала особый механизм защиты прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конвенцией, который с 1998 г. включает Европейский Суд по правам человека в Страсбурге (Франция). С 1 октября 1994 г. заявителям предоставлено право передавать свои дела в Суд по жалобам, признанным Комиссией ЕКПЧ приемлемыми.
Целый ряд решений, вынесенных ЕСПЧ по жалобам российских граждан, представляет интерес с точки зрения совершенствования российского законодательства и приведения его в соответствие с международными трудовыми стандартами. Это, в частности, относится к делу Даниленков и другие против России, N 67336/01 (Danilenkov and Others v. Russia) и ряду других.
Сопоставительный анализ нератифицированных Россией международных договоров в сфере труда c внутренним российским законодательством может быть необходим, во-первых, для выявления примеров лучшей практики правового регулирования соответствующих вопросов с целью дальнейшего использования их при совершенствовании внутреннего трудового законодательства, и, во-вторых, для решения вопроса о целесообразности или нецелесообразности ратификации соответствующих норм в тех случаях, когда это в принципе возможно.
В следующих главах рассматриваются наиболее значимые и существенные аспекты несоответствия положений российского законодательства МТС с целью выявления перспектив и направлений его совершенствования.
Учитывая цели и задачи исследования, рассмотрение императивных норм общего международного права, международных рекомендательных актов в сфере труда, а также международных договоров в сфере труда, по которым Россия не имеет юридических обязательств, в работе в основном не осуществляется.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 206; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!