Глава 1. Основные положения. Жилищное законодательство
Жилищный кодекс Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий
Жилищный кодекс Российской Федерации
от 29 декабря 2004 года N 188-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 31.12.2005 N 199-ФЗ, от 18.12.2006 N 232-ФЗ, от 29.12.2006 N 250-ФЗ, от 29.12.2006 N 251-ФЗ, от 29.12.2006 N 258-ФЗ, от 18.10.2007 N 230-ФЗ, от 24.04.2008 N 49-ФЗ, от 13.05.2008 N 66-ФЗ, от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 03.06.2009 N 121-ФЗ, от 27.09.2009 N 228-ФЗ, от 23.11.2009 N 261-ФЗ, от 17.12.2009 N 316-ФЗ, от 04.05.2010 N 70-ФЗ, от 27.07.2010 N 237-ФЗ, от 30.11.2010 N 328-ФЗ, от 04.06.2011 N 123-ФЗ, от 18.07.2011 N 242-ФЗ, от 30.11.2011 N 349-ФЗ, от 03.12.2011 N 383-ФЗ (ред. 28.07.2012), от 06.12.2011 N 395-ФЗ, от 06.12.2011 N 401-ФЗ, от 07.12.2011 N 417-ФЗ, от 29.02.2012 N 15-ФЗ, от 01.04.2012 N 26-ФЗ, от 05.06.2012 N 55-ФЗ, от 25.06.2012 N 93-ФЗ, от 29.06.2012 N 96-ФЗ, от 28.07.2012 N 133-ФЗ, от 25.12.2012 N 271-ФЗ, от 05.04.2013 N 38-ФЗ)
Предисловие
Жилищный кодекс РФ вступил в силу с 1 марта 2005 г. Прежний кодекс - ЖК РСФСР от 24.06.1983 - уже к середине 90-х гг. прошлого века безнадежно устарел и противоречил Конституции РФ, ГК РФ и другим законодательным актам.
До принятия ЖК РФ на федеральном уровне действовало около 3 тыс. актов жилищного законодательства, которые в итоге позволяли по-разному трактовать права и обязанности участников жилищных отношений. Понятно, что даже специалистам было сложно разобраться что к чему, а граждане защитить свои права практически не могли. Поскольку советская Конституция всем предоставляла право (для многих только на бумаге) получить бесплатное жилье, а очередь на него была просто бесконечной, то люди, которые эту очередь контролировали, имели огромные возможности для злоупотреблений и коррупции.
|
|
|
В Жилищном кодексе РФ достаточно четко прописаны права, обязанности и ответственность всех, кто пользуется жилыми помещениями на разных основаниях (будь то наем, право собственности или другие права). Впрочем, кодекс не ограничивается только этим вопросом.
Жилищное законодательство согласно ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, соответственно, к ведению субъектов РФ отнесена значительная часть вопросов, например вопрос предоставления жилья. Так, малоимущими по ЖК РФ являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном жилищным законом соответствующего субъекта РФ. Принадлежность к такой категории граждан зависит не только от величины заработной платы, но и от размера других доходов, а также от наличия в собственности недвижимости, иных объектов, которые подлежат налогообложению (дача, квартира, автомобиль и др.). Но сами критерии оценки в разных субъектах РФ, конечно же, разные, поэтому и нормативы разные. Конкретный порядок устанавливают законодательные собрания субъектов РФ, а на муниципальном уровне конкретные цифры определяют органы местного самоуправления.
|
|
|
Важно подчеркнуть, что те лица, которые были поставлены на жилищный учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до введения в действие ЖК РФ, продолжают оставаться в очереди. Государство в целом сохраняет перед ними свои обязательства.
Проблема предоставления жилых помещений отдельным категориям граждан решается в соответствии со специальным законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Другими словами, возможна ситуация, когда та или иная категория граждан не указана в кодексе, но по отношению к ней применяется специальный закон - федеральный или на уровне субъекта РФ, либо действует специальная программа, касающаяся, скажем, ветеранов, инвалидов и т.д. При принятии соответствующих актов должен быть определен источник финансирования - строчка в бюджете, чтобы все, с этим связанное, не превратилось в обман, как это происходило раньше. При принятии законов, касающихся военнослужащих, молодых семьей и других категорий населения субъекты РФ и муниципальные образования, указывая какую-то категорию граждан для получения бесплатного жилья, не могут не обозначить в бюджете, откуда будут выделены деньги.
|
|
|
Конечно, очень многое в реализации ЖК РФ зависит от региональных и муниципальных властей. Можно, в частности, решать проблему очередников на получение жилья путем предоставления вместо квартиры, скажем, земельного участка или бюджетных средств, кредита. Кодекс предусматривает учет разных возможностей. Например, человек стоял в очереди за жильем 10 лет, а сейчас, если пожелает, может взять земельный участок. И такое наличие разных форм решения жилищной проблемы является правильным.
Немаловажен вопрос о сроках социального найма. Согласно кодексу договор социального найма жилья заключается без установления срока его действия. Временное отсутствие нанимателя жилого помещения по договору социального найма, кого-либо из проживающих совместно с ним членов семьи или всех названных граждан вместе не влечет за собой изменения их прав и обязанностей по договору социального найма. Более того, в каких-то случаях некоторые коммунальные услуги за время отсутствия названных граждан не будут оплачиваться. Однако, конечно же, не все. За тепло в любом случае надо платить, проживает человек в помещении или нет. А за какие-то услуги плата может даже уменьшаться. Наниматель жилого помещения по договору социального найма с согласия наймодателя и проживающих совместно с ним членов его семьи имеет право на передачу своего жилья в поднаем.
|
|
|
Существенно изменились правила обмена. Если ранее субъектами договора обмена могли быть и собственники, и члены жилищно-строительного кооператива, и те, кто проживает по договору социального найма, то сейчас обмен сохраняется только для нанимателей по договору социального найма. Право обмена жилого помещения, находящегося в собственности, на жилое помещение, занимаемое по договору социального найма, отменено.
В Жилищный кодекс РФ включен новый раздел "Специализированный жилищный фонд". Согласно кодексу к помещениям специализированного жилищного фонда относятся служебные жилые помещения, общежития, жилые помещения маневренного фонда, жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения, жилые помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев, лиц, признанных беженцами, а также для социальной защиты отдельных категорий граждан. Изменения заключаются в том, что служебное жилье и общежития (как и все остальные специализированные жилые помещения) могут находиться исключительно в государственном и муниципальном жилищном фонде. Конечно, акционерные общества, если у них есть возможность, могут принять решение о передаче своей площади определенным заслуживающим того категориям граждан в безвозмездное пользование - по договорам коммерческого найма за минимальную плату.
Жилищный кодекс РФ помогает решать серьезную проблему, связанную с общежитиями, "снятыми с баланса" приватизированных предприятий и переданными муниципалитетам. Таких общежитий в стране тысячи, семей, в них живущих, - десятки тысяч. Их права часто оказывались ущемлены, поскольку занимаемая ими площадь уже перестала быть ведомственной, но режим общежития фактически сохранился.
В такой ситуации целевой характер предоставления этих помещений в связи с работой или учебой теряется. Вводный закон к ЖК РФ определил, что к отношениям по пользованию жилыми помещениями, ранее находившимися в жилых домах, которые принадлежали государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и использовались в качестве общежитий, а теперь переданы в ведение органов местного самоуправления, вне зависимости от даты передачи этих жилых помещений и от даты их предоставления гражданам на законных основаниях применяются нормы ЖК РФ о договоре социального найма.
Жилищный кодекс РФ предусматривает: проживающим в бывших общежитиях не нужно ничего оформлять, не нужно собирать никаких бумаг - в силу закона эти люди однозначно считаются занимающими свою жилплощадь по договору социального найма. Общежития, которые не были переданы муниципалитетам, юридически принадлежат соответствующим организациям. Их руководители вправе использовать их по прямому назначению - для работников и их семей.
Граждане, которые проживают в служебных жилых помещениях и жилых помещениях в общежитиях, предоставленных им до введения в действие ЖК РФ, по-прежнему состоят на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, они имеют право состоять на данном учете, не могут быть выселены из указанных жилых помещений без предоставления им других жилых помещений, если их выселение не допускалось законодательством, которое действовало до введения в действие ЖК РФ.
Ограничивая в ряде статей права части граждан, кодекс защищает интересы подавляющего большинства жильцов - владельцев жилой собственности. Примером является использование жилых помещений для осуществления профессиональной или индивидуальной предпринимательской деятельности проживающими в них на законных основаниях гражданами. Здесь действует четкий запрет: не допускается размещение в жилых помещениях промышленных производств, пользование жилым помещением осуществляется с учетом соблюдения прав и законных интересов проживающих в этом жилом помещении граждан, требований пожарной безопасности, санитарно-гигиенических, экологических и иных требований, а также в соответствии с правилами пользования жилыми помещениями.
В целях защиты прав и законных интересов проживающих в доме жильцов регламентируется и переустройство или перепланировка квартир, перевод жилого помещения в нежилое (квартиры в многоквартирном доме). Ранее каждый субъект РФ устанавливал свои правила, перечень необходимых документов, которые часто менялись. Бывало, что гражданин подавал документы по одним правилам, а в процессе рассмотрения этих документов правила менялись, к тому же, как известно, справки имеют ограниченный срок действия, так что наблюдалась довольно неприглядная картина. Сейчас предлагается по всем этим процедурам - и по переводу, и по проведению переустройства или перепланировки - исчерпывающий перечень документов: он есть в самом тексте кодекса. Для перевода жилого помещения в нежилое должен быть прежде всего изолированный вход. Перевод квартиры в многоквартирном доме в нежилое помещение допускается только в случаях, если такая квартира расположена на первом этаже указанного дома или выше первого этажа, но помещения, расположенные непосредственно под квартирой, переводимой в нежилое помещение, не являются жилыми.
Значительное число бытовых проблем помогут решить закрепленные в ЖК РФ изменения в отношениях собственников жилых помещений и граждан, проживающих в помещении совместно с собственниками.
Кодекс наделил собственников квартир в многоквартирном доме правом собственности на земельный участок, на саму "подошву" под домом и на придомовую территорию. Правда, это стало огромным минусом для недобросовестных чиновников. Сейчас будет труднее "оттяпать" земельный участок, если дом расположен в привлекательном месте (особенно в центре крупного города), и построить на придомовой территории, например торговый центр. В данной ситуации нужно договариваться с собственниками. Если такой договоренности нет, любое строительство, устройство, скажем, автостоянки на месте детской площадки, будет незаконным, землеотвод недействительным, что, естественно, можно оспорить в суде. Здесь налицо реальное укрепление прав собственника.
В ходе подготовки кодекса обсуждалось много нюансов. Конечно, право на земельный участок надо оформлять. Но переход права собственности прямо не зависит от оформления, переход права осуществляется в силу закона. Вместе с тем есть трудности ведения земельного кадастра. Если дом построен, например, в 70-е, 80-е, 90-е гг. XX в., то, скорее всего, документы о землеотводах сохранились. А если дом построен в конце XIX в., найти документы затруднительно. Вводный закон к ЖК РФ специально оговорил этот вопрос. В существующей застройке поселений земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, является общей долевой собственностью собственников помещений в многоквартирном доме. Земельный участок, где расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, который сформирован до введения в действие ЖК РФ и в отношении которого проведен государственный кадастровый учет, переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме.
Продолжает совершенствоваться правовое регулирование управления домом в такой форме, как товарищество собственников жилья. Когда был принят Федеральный закон от 15.06.1996 N 72-ФЗ "О товариществах собственников жилья", членство в товариществе собственников жилья рассматривалось как обязательное. Широкое толкование содержащихся в нем положений позволяло сделать вывод, что любой приобретатель квартиры в многоквартирном доме, где имелось товарищество, автоматически становился его членом вне зависимости от его желания. Постановлением Конституционного Суда РФ от 03.04.1998 N 10-П "По делу о проверке конституционности пунктов 1, 3 и 4 статьи 32 и пунктов 2 и 3 статьи 49 Федерального закона от 15 июня 1996 года "О товариществах собственников жилья" в связи с запросом Советского районного суда города Омска" обязательность членства в товариществе собственников жилья без добровольного волеизъявления была признана не соответствующей Конституции РФ. Теперь квартировладельцы вправе, но не обязаны быть членами товарищества собственников жилья.
Отдельно регламентируется процедура, которая связывает собственность и собственников. Есть вопросы, которые в соответствии с ГК РФ должны решаться всеми собственниками независимо от того, члены ли они товарищества собственников жилья или нет. Ранее в законе не было процедуры, регламентирующей проведение общих собраний собственников. Сейчас в ЖК РФ введена отдельная глава, посвященная общему имуществу собственников помещений в многоквартирном доме и общему собранию таких собственников. Кроме того, есть глава, посвященная регламентации создания и деятельности товариществ собственников жилья. Что касается конструкции права собственности на объекты недвижимости, то она прежняя - общая долевая собственность без возможности выделения доли в натуре, без возможности отчуждения этой доли. Комментируемый кодекс более четко кодифицировал прежние нормы с учетом ГК РФ и постановлений Конституционного Суда РФ.
Существенно расширились способы управления многоквартирными домами. Собственники помещений в многоквартирном доме обязаны выбрать один из способов управления многоквартирным домом: непосредственное управление собственниками помещений, управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иной специализированной организацией и, наконец, управление управляющей организацией.
В Жилищный кодекс РФ впервые включена норма о том, что орган местного самоуправления проводит открытый конкурс по отбору управляющей организации, если в течение года собственниками помещений в многоквартирном доме не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано. Управлять в этом случае жилым домом будет муниципальная организация. То же говорится в Вводном законе к ЖК РФ. Так что частная это будет или государственная организация, решать должны собственники, жилищно-строительный кооператив или товарищество. Ликвидация монополизма должна привести к снижению платы за коммунальные услуги. Федеральным законом от 04.06.2011 N 123-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" существенно повышена действенность контроля за деятельностью управляющих компаний и товариществ собственников жилья со стороны как органов государственной власти, так и собственников помещений в многоквартирных домах. В частности, расширена компетенция жилищных инспекций субъектов РФ, осуществляющих функции надзора за использованием и сохранностью жилищного фонда.
Один из острых и политизированных вопросов - о возможности и способах выселения граждан из квартир за неоплату за жилье и жилищно-коммунальные услуги. Подобная норма существовала и ранее, она была введена в Закон РФ от 24.12.1992 N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики" еще в середине 1990-х гг. Выселению согласно ЖК РФ подлежат наниматели, не внесшие плату за жилье и жилищно-коммунальные услуги в течение более шести месяцев без уважительных причин. Порядок выселения - только судебный. Если неуплата вызвана уважительной причиной (например, в связи с задержкой выплаты заработной платы или пенсии), суд решение о выселении не вынесет. Если подтверждается факт неуплаты по неуважительной причине, осуществляется выселение с предоставлением другого жилого помещения из расчета не менее 6 кв. м жилой площади на одного человека. Такие случаи уже есть. По телевидению как-то демонстрировали сюжет: человек проживал один в большой квартире и устроил там "бомжатник", нарушил интересы не только наймодателя, но и своих соседей. Так что затронутая норма направлена на защиту общества в целом.
В процессе подготовки и обсуждения ЖК РФ серьезные опасения вызывала предполагавшаяся отмена разрешений органов опеки и попечительства на совершение сделок с жильем, где проживают несовершеннолетние. Кто будет заботиться о детях, если их интересы будут ущемлены? Как станет решаться жилищная проблема детей, достигших совершеннолетия и покидающих детские дома? Согласно кодексу детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по окончании их пребывания в общеобразовательных и иных учреждениях, перечисленных в кодексе, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются вне очереди. Что касается органов опеки и попечительства, то они не всегда должны вмешиваться в такую деликатную сферу, как семья. Об интересах детей заботиться должны в первую очередь родители. Скажем, был случай, когда человек продал квартиру в г. Москве и уехал в деревню - решил стать фермером, организовать крестьянское хозяйство. Так вот, ему несколько месяцев не давали разрешение на продажу квартиры органы опеки и попечительства, считая, что он нарушает интересы детей: как это он из г. Москвы переезжает в деревню! Разумеется, органы опеки и попечительства - очень важные органы, но далеко не всегда они должны вмешиваться, и их голос не всегда должен быть решающим.
Другое дело, когда у органов опеки и попечительства есть информация, что ребенок по каким-то причинам остался без родительского попечения, тогда они обязаны решать: давать согласие на совершение сделки или нет. Отчуждение жилого помещения, в котором проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника жилого помещения либо оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника (о чем доподлинно известно органу опеки и попечительства), если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц, допускается с согласия органа опеки и попечительства. Необходимо отметить, что обмен жилыми помещениями, которые предоставлены по договорам социального найма и в которых проживают несовершеннолетние, являющиеся членами семей нанимателей данных жилых помещений, допускается с предварительного согласия органов опеки и попечительства. Эти органы отказывают в даче такого согласия в случае, если обмен нарушает права и законные интересы несовершеннолетних.
Федеральным законом от 17.12.2009 N 316-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" удалось восстановить социальную справедливость при выделении жилья гражданам, переселяемым из аварийных домов. Теперь переселенцы будут получать новое жилье по нормам предоставления социального жилья, а не равноценную жилую площадь, как это было раньше. Поэтому при переселении, например, семьи из семи человек, занимающей двухкомнатную квартиру, им, как и раньше, должна быть предоставлена жилплощадь исходя из действующей в регионе нормы и количества членов семьи. Что касается жильцов приватизированных квартир либо приобретенных в собственность по другим основаниям, им будет предлагаться выкупная цена за освобождаемую площадь, включающая все издержки собственника в связи с переездом.
Еще один немаловажный момент связан с аварийным жильем. ЖК РФ ставит заслон властям, которые, особенно в крупных городах и прежде всего в престижных районах, нередко объявляют непригодными для жизни и подлежащими сносу еще крепкие здания. Их жителей выселяют на окраины, а дома ставят на реконструкцию, после чего в них въезжают новые хозяева. Именно потому, что такое нарушение прав граждан стало массовым, в ЖК РФ была введена статья, предусматривающая, что порядок признания дома аварийным и подлежащим сносу устанавливается федеральным правительством, а не местными властями. Кроме того, у собственников признанного аварийным дома теперь появилось право самим провести его снос. Это, конечно, не значит, что люди наймут где-то бульдозер и примутся все разбирать по камешку и по бревнышку. Но поскольку собственникам жилья теперь принадлежит и участок под их домом, они вправе им распорядиться. Если их дом находится в центре города, где земля очень дорогая, они могут найти подходящего инвестора и хорошо заработать. Устанавливая такую возможность в ЖК РФ, мы надеялись, что появятся и начнут действовать на рынке инвестиционные строительные компании, с которыми будут договариваться не городские власти, а собственники жилья напрямую. И тем самым будет разрушен монополизм бюрократии.
Многие в ЖК РФ ищут ответ на вопрос: как будет отличаться плата за жилищно-коммунальные услуги для нанимателей и собственников? Структура платы за жилое помещение и коммунальные услуги определена в ст. 154 кодекса. Граждане, которые признаны в установленном порядке малоимущими, освобождаются от платы за наем жилого помещения. У собственников ее тоже, естественно, нет. Но собственники платят налог. Конкретный размер платы за коммунальные услуги зависит от управляющей компании и, конечно же, действующих тарифов, в кодексе он не устанавливается.
Еще один вопрос, волнующий граждан, которые по тем или иным причинам не приватизировали жилье: когда закончится приватизация? Хорошо или нет, что она длится более 20 лет?
Есть разные точки зрения, и, как часто бывает, однозначного вывода нет. Очевидно, что, пока есть приватизация государственного и муниципального жилья, органы местного самоуправления не заинтересованы в строительстве социального жилья, которое через день может стать частным, следовательно, очереди не двигаются, а нуждающиеся и малоимущие не получают квартиры. С другой стороны - наниматели, по каким-либо причинам не подавшие заявление, плюс реализующаяся программа предоставления жилья военнослужащим. Государству рано или поздно придется принимать решение.
В настоящее время приватизация жилищного фонда продлена до 1 марта 2015 г. Кстати, до этой же даты сохраняется и право расприватизировать квартиру. Следует заметить, что это был очень дискутируемый вопрос. Некоторые "горячие головы" настаивали на немедленной отмене бесплатной приватизации. Представляется очевидным, что должен быть определенный срок (и не короткий), чтобы люди могли решить, намерены ли они воспользоваться правом бесплатной приватизации или нет. Есть граждане, которые по тем или иным причинам хотят продолжать жить в квартире по договору социального найма. Пусть живут. Если граждане хотят получить квартиру в собственность и тем самым увеличить свой капитал - такая возможность есть до 1 марта 2015 г.
По общему правилу, если человек получил квартиру по договору социального найма до 1 марта 2015 г., то он может воспользоваться правом бесплатной приватизации. В связи с оформлением приватизации хочется обратить внимание на важный момент: практика последних месяцев показывает, что чиновники, принимающие решение о приватизации, нередко требуют от заявителей предъявить договор о социальном найме как документ. Но те, кто получил свою квартиру давно, въезжал в нее по ордеру, естественно, такого документа не имеют, потому что с ними такой договор просто никто не подписывал. Однако это ни в коем случае не будет означать, что данная квартира не может быть приватизирована. Жилое помещение подлежит приватизации вне зависимости от того, есть письменный документ о социальном найме или такого документа нет.
Период приватизации жилищного фонда в Российской Федерации продолжается уже более 20 лет, и процесс приема заявлений в государственные или муниципальные органы о приватизации жилых помещений завершается в 24:00 28 февраля 2015 г. При этом продолжаются процедуры рассмотрения заявления, заключения договора и государственная регистрация права собственности по приватизируемому жилому помещению. С государственной регистрацией завершается процесс передачи жилого помещения из государственной или муниципальной собственности в частную собственность гражданам, проживающим в этих жилых помещениях.
Безусловно, именно приватизация позволила сформировать рынок жилых помещений. И, конечно же, важно, что прекращение приватизации жилищного фонда происходит не в одночасье, не с момента публикации в официальном источнике: гражданам был предоставлен достаточно длительный период времени, для того чтобы принять решение, приватизировать жилое помещение, занимаемое по договору социального найма, или остаться проживать в качестве нанимателя (ч. 2 ст. 2 Вводного закона к ЖК РФ).
В случаях, если наниматель подаст заявление о приватизации занимаемого жилья в конце февраля 2015 года (например, 25 или 28 февраля 2015 г.), наймодатель (орган местного самоуправления или государственная организация) обязан будет заключить договор, даже если это организационно-технически возможно, например, только в марте или апреле 2015 года.
Но, опять-таки, повторимся: до 1 марта 2015 г. у граждан сохраняется право расприватизировать свою квартиру. Таким образом, малоимущие семьи или, скажем, жильцы старых домов имеют время, чтобы взвесить все "за" и "против" и определиться, в какой квартире им лучше жить - в собственной или муниципальной на условиях социального найма. Если кто-то в горячке, в спешке по каким-то причинам, как он считает, зря приватизировал, допустим, аварийную квартиру, ему есть смысл ее деприватизировать, поскольку бремя содержания указанной квартиры перекладывается на него. Если человек малоимущий, то по договору социального найма, как уже говорилось, у него нет одной из составляющих платы за жилое помещение - платы за наем. Поэтому для принятия решения о приватизации нужно все тщательно взвесить, возможно, посоветоваться со специалистами и принять решение.
Скажем, для жителей г. Москвы и других крупных городов - что тут сомневаться, конечно, надо приватизировать. Потому что в том же г. Москве жилье стоит колоссальных денег, и отказываться от этого, кажется, неразумно. Не случайно сейчас некоторые представители властей упорно говорят, что не надо приватизировать, что будет "жуткий" налог на недвижимость. В крупных городах не все во власти заинтересованы в том, чтобы весь жилищный фонд стал частным. Легче управлять, когда жилье остается муниципальным, пусть и переданным жильцам по договору найма. Например, легче проводить решение об уплотнении существующей застройки - конфликтов по этому поводу в крупных городах очень много. С собственниками же в соответствии с ЖК РФ такие решения необходимо согласовывать.
В заключение хочется сказать: любой закон, тем более такой масштабный, как ЖК РФ, не может удовлетворять всех, поскольку затрагиваются интересы властей, различных профессиональных групп, граждан, проживающих по разным основаниям в жилье. Вряд ли есть законы, которые могут всем без исключения понравиться. Конечно же, будут изменения и в ЖК РФ, и в жилищное законодательство. Это нормальный законотворческий процесс, главное - без революций. Хватит.
Основной результат принятия ЖК РФ достигнут: у российских граждан появился важный инструмент, который помогает им реализовывать, а в случае необходимости защитить свои жилищные права.
П.В. Крашенинников,
председатель Комитета Государственной Думы
по гражданскому, уголовному, арбитражному
и процессуальному законодательству,
председатель Ассоциации юристов России,
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист РФ
Раздел I. Общие положения
Глава 1. Основные положения. Жилищное законодательство
Статья 1. Основные начала жилищного законодательства
1. Жилищное законодательство представляет собой систему нормативных актов, регулирующих жилищные отношения (см. ст. 5 и комментарий к ней). Кроме прочего, системность обеспечивается единством принципов регулирования указанных отношений, которые закреплены в комментируемой статье.
Основные начала жилищного законодательства, или, что то же самое, принципы жилищного права, представляют собой определенные начала, руководящие идеи, в соответствии с которыми осуществляется правовое регулирование жилищных отношений.
Определением принципов жилищного права обозначены цели жилищной политики российского государства.
В комментируемой статье сформулированы идеи, на которых базируется все российское жилищное законодательство.
2. Среди основных начал жилищного законодательства названы:
- необходимость обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище;
- необходимость обеспечения безопасности жилища;
- неприкосновенность жилища;
- недопустимость произвольного лишения жилища;
- необходимость беспрепятственного осуществления жилищных прав;
- признание равенства участников жилищных отношений, складывающихся по поводу владения, пользования и распоряжения жилыми помещениями, если иное не предусмотрено федеральным законом и не вытекает из существа жилищных отношений;
- необходимость обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав;
- необходимость судебной защиты жилищных прав;
- необходимость обеспечения сохранности жилищного фонда;
- необходимость использования жилых помещений по назначению.
3. В ст. 7 Конституции РФ предусмотрено, что Россия является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В силу ч. 2 ст. 40 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Таким образом, первое из названных в комментируемой статье положений есть конституционное положение.
Наиболее общие указания об обеспечении органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище даны в ст. 2, 12-14 ЖК РФ (см. соответствующие комментарии к ним).
4. Жилищное законодательство исходит из необходимости обеспечить безопасность жилища. Доступными праву средствами оно должно способствовать тому, чтобы жилье находилось в состоянии, не угрожающем жизни и здоровью граждан. Если жилое помещение оказалось в таком состоянии, что проживать в нем небезопасно, то оно не должно использоваться в качестве жилья и т.д. Соответственно, органы государственной власти и органы местного самоуправления обеспечивают контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда (п. 6 ст. 2 ЖК РФ), за соблюдением установленных требований при жилищном строительстве (п. 7 ст. 2 ЖК РФ). Жилищное законодательство признает жилым помещением только помещение, которое отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам (ст. 15 ЖК РФ). Законом запрещено размещение в жилых помещениях промышленных производств (ч. 3 ст. 17 ЖК РФ; п. 3 ст. 288 ГК РФ). Законодательством предписывается, что при пользовании жилыми помещениями должны соблюдаться требования пожарной безопасности, санитарно-гигиенические, экологические и иные установленные требования (ч. 4 ст. 17 ЖК РФ). Закон предусматривает, что граждане выселяются из жилых помещений с предоставлением других благоустроенных жилых помещений по договорам социального найма в случае, если жилое помещение признано непригодным для проживания (п. 3 ст. 85 ЖК РФ), и т.д.
5. Каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни (ст. 23 Конституции РФ). Жилище также неприкосновенно. Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц, иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения (ст. 25 Конституции РФ) (более подробно см. ст. 3 ЖК РФ и комментарий к ней).
6. В качестве одного из основных начал жилищного законодательства названо конституционное положение, в соответствии с которым никто не может быть произвольно лишен жилища (ч. 1 ст. 40 Конституции РФ). Оно несколько конкретизируется в ч. 4 ст. 3 комментируемого закона. Меры, обеспечивающие реализацию данного принципа, предусматриваются в ряде иных статей ЖК РФ и других федеральных законов (более подробно см. ч. 4 ст. 3 и соответствующий комментарий).
7. Право в целом (в том числе жилищное) должно стремиться к обеспечению возможности беспрепятственного осуществления субъективных прав. В ч. 1 и 2 комментируемой статьи, по сути, воспроизводится общеправовой принцип. Его торжество есть свидетельство торжества права. А оно достижимо только при условии, что правовые нормы предусматривают меры, обеспечивающие беспрепятственное осуществление субъективных прав, в том числе устанавливают порядок реализации права, определяют процедуры (формы и пр.) осуществления прав и т.д.
8. Если жилищные права все-таки нарушены, то жилищное законодательство исходит из необходимости восстановления нарушенных прав.
Восстановление жилищных прав чаще всего достигается использованием таких гражданско-правовых способов защиты, как признание права, восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; присуждение к исполнению обязанности в натуре; возмещение убытков и др. (ст. 12 ГК РФ; см. также ст. 11 ЖК РФ и комментарий к ней). В ЖК РФ содержится немало норм, конкретизирующих общие положения о защите субъективных прав, предусматривающих меры, направленные на восстановление права в том или ином случае его нарушения. Так, собственник жилого помещения, которое было самовольно переустроено и (или) перепланировано, или наниматель такого жилого помещения по договору социального найма обязан привести такое жилое помещение в прежнее состояние (ч. 3 ст. 29 ЖК РФ). В случае прекращения у гражданина права пользования жилым помещением он обязан освободить жилое помещение (прекратить пользоваться им), а при неисполнении данной обязанности гражданин подлежит выселению (ст. 35 ЖК РФ). При признании обмена жилыми помещениями, предоставленными по договорам социального найма, недействительным участники обмена подлежат переселению в ранее занимаемые ими жилые помещения (ч. 2 ст. 75) и т.д.
9. Права и свободы человека и гражданина обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ). Практически все жилищные споры подведомственны суду. Жилищные права могут защищаться и в административном порядке. Но и в этом случае решение, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в суд (см. об этом ч. 1-2 ст. 11 ЖК РФ и соответствующий комментарий).
10. Говоря о равенстве участников жилищных отношений как о принципе жилищного права, важно обратить внимание на следующие обстоятельства.
Во-первых, речь идет о юридическом (формальном) равенстве. Мы все всегда различались и будем отличаться друг от друга с точки зрения экономической, психофизической и т.д. Но право, регулируя определенные виды общественных отношений, игнорирует реально существующее неравенство, исходит из того, что с точки зрения юридической субъекты равны.
Во-вторых, в гражданском праве под равенством понимается отсутствие власти и подчинения; один субъект не подчинен другому, не может повелевать другим. В комментируемой статье под равенством разумеется нечто иное. Имеется в виду равноправие пользователей. Пользователи равны в правах и обязанностях.
В-третьих, говорится о равенстве прав и обязанностей не во всех жилищных отношениях, а только в отношениях по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями. Это означает, что если, например, в квартире проживает несколько человек, то никто из них не пользуется преимуществом в пользовании кухней, ванной и т.д.
В-четвертых, из ЖК РФ, другого федерального закона или существа соответствующих отношений может следовать, что пользующиеся жилым помещением граждане не равны в правах и (или) обязанностях. Так, в силу ч. 2 ст. 69 ЖК РФ члены семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма имеют равные с нанимателем права и обязанности. Но одновременно предусмотрено, что только дееспособные члены семьи нанимателя несут солидарную с нанимателем ответственность по обязательствам, вытекающим из договора социального найма.
11. Жилищное законодательство направлено на необходимость обеспечения сохранности жилищного фонда. На этот счет оно содержит многочисленные указания. Так, собственник жилого помещения обязан поддерживать данное помещение в надлежащем состоянии, не допуская бесхозяйственного обращения с ним (ч. 4 ст. 30), а при неисполнении данной обязанности право собственности на жилое помещение может быть прекращено в судебном порядке (ст. 293 ГК РФ). Договор социального найма жилого помещения может быть прекращен по требованию наймодателя в случае разрушения или порчи жилого помещения нанимателем или другими гражданами, за действия которых он отвечает (ст. 83 ЖК РФ). В законодательстве неоднократно указывается на обязанность различных субъектов осуществлять контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда (ст. 12-14, 20 ЖК РФ и др.).
12. Целевое назначение жилых помещений состоит в том, что они предназначены для проживания граждан (п. 2 ст. 288 ГК РФ; ч. 1 ст. 17 ЖК РФ). Размещение в жилых помещениях промышленных производств не допускается (п. 3 ст. 288 ГК РФ; ч. 3 ст. 17 ЖК РФ). Юридическим лицам жилое помещение может быть предоставлено во владение и (или) пользование на основе аренды или иного договора. Юридическое лицо может использовать жилое помещение только для проживания граждан (п. 2 ст. 671 ГК РФ).
В случае использования жилого помещения не по назначению могут применяться различные правовые санкции, вплоть до лишения субъекта права собственности на жилое помещение (ст. 293 ГК РФ) или права пользования (например, ст. 79 ЖК РФ).
13. Рассматривая содержание ч. 2 комментируемой статьи, важно обратить внимание на следующие обстоятельства.
Во-первых, в данной части сделан акцент на правах граждан, хотя участниками жилищных отношений могут быть также юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования (ч. 2 ст. 4 ЖК РФ). Это обусловлено целью жилищной политики - обеспечение права граждан на жилище. Гражданин является центральным субъектом жилищных отношений.
Во-вторых, воплощена гражданско-правовая идея о том, что права, в том числе и жилищные, осуществляются гражданами "своей волей и в своем интересе" (ср. ч. 2 ст. 1 ЖК РФ и п. 2 ст. 1 ГК РФ). Граждане автономны при осуществлении жилищных прав, в том числе и при распоряжении ими. Недопустимо принуждать гражданина к тому, чтобы он проживал в принадлежащем ему жилом помещении, нельзя заставить гражданина распорядиться своими жилищными правами и т.д.
В-третьих, отчетливо прослеживается диспозитивное начало правового регулирования жилищных отношений с участием граждан. Граждане имеют возможность свободно выбирать способы удовлетворения жилищных потребностей (проживать в жилом помещении, приобретенном по договору купли-продажи, пользоваться жильем, предоставленным по договору социального найма, и т.д.). Естественно, о свободном выборе речь можно вести исходя из сугубо юридической точки зрения. При этом не учитывается тот факт, что выбор может быть детерминирован экономическими условиями и пр. Понятно, что свобода выбора осуществляется в рамках, установленных законом. Так, в социальный наем могут получить жилье не все граждане, нуждающиеся в жилых помещениях, но лишь определенные категории граждан (см. ст. 49 ЖК РФ и комментарий к ней).
В-четвертых, упомянуты основания жилищных прав и особо выделено одно из них - договор (о таких основаниях см. комментарий к ст. 10 ЖК РФ). Такое внимание к договору обусловлено его особой ролью в возникновении жилищных прав и их регулировании. Кроме известных договоров социального и коммерческого найма жилищные отношения порождают и регулируют договоры безвозмездного пользования, поднайма, найма специализированных жилых помещений, обмена жилыми помещениями и т.д. Даже поселение временных жильцов основано на договоре.
В-пятых, воспроизводится конституционное положение, в соответствии с которым осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17 Конституции РФ). Но при этом если в Конституции РФ речь идет об осуществлении прав и свобод, то в комментируемой норме упоминаются и обязанности. Кроме того, осуществлена привязка к предмету правового регулирования - жилищным отношениям (говорится о жилищных правах и обязанностях).
Наконец, помимо недопустимости нарушения прав и свобод других граждан при осуществлении прав и исполнении обязанностей сказано также, что нельзя нарушать законные интересы других граждан. Данное указание, на первый взгляд самого общего плана, находит развитие в ряде регулятивных норм ЖК РФ (см., например, ст. 58, 78 и др.).
14. В ч. 3 комментируемой статьи воспроизведено конституционное положение (см. ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).
15. Правило, предусмотренное в ч. 4 комментируемой статьи, опирается на конституционное положение, в силу которого каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27 Конституции РФ). Но в ЖК РФ не упоминается право свободно передвигаться и выбирать место пребывания, поскольку соответствующие отношения не входят в предмет жилищного законодательства.
Понятие места жительства гражданина дается в ГК РФ. Им признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. Местом жительства несовершеннолетних, не достигших 14 лет, или граждан, находящихся под опекой, признается место жительства их законных представителей - родителей, усыновителей или опекунов (ст. 20 ГК РФ).
О видах жилых помещений см. ст. 16 ЖК РФ и комментарий к ней.
Об основаниях возникновения жилищных прав см. ст. 10 ЖК РФ и комментарий к ней.
Граждане по своему усмотрению определяют, проживать им в комнате, квартире или жилом доме. Они также вольны сами решать, на каких условиях (основаниях) будут проживать в жилом помещении (по договору найма, как собственник или член семьи собственника и т.д.).
Право граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в соответствии с федеральными законами может быть ограничено в пограничной полосе, в закрытых военных городках, в закрытых административно-территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия, на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности, на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение (ст. 8 Закона РФ от 25.06.1993 N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации").
Иногда само существо тех или иных отношений, регулируемых законодательством, обусловливает наличие каких-либо ограничений права свободного выбора жилых помещений для проживания в качестве собственников, нанимателей и т.д. Так, жилые помещения предоставляются в социальный наем только определенным категориям граждан (см. ст. 49 ЖК РФ и комментарий к ней). Следовательно, все иные граждане не могут стать нанимателями по договорам социального найма (если иное не установлено законом; см., например, ч. 2 ст. 82 ЖК РФ).
Статья 2. Обеспечение условий для осуществления права на жилище
1. В соответствии с ч. 2 ст. 40 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.
2. Прочитав в комментируемой статье об органах государственной власти и органах местного самоуправления, обеспечивающих условия для осуществления гражданами права на жилище, следует иметь в виду соответствующие обязанности:
- органов государственной власти Российской Федерации:
- представительного и законодательного органа РФ - Федерального Собрания;
- высшего органа исполнительной власти РФ - Правительства РФ;
- органов государственной власти субъектов РФ:
- представительных органов государственной власти;
- исполнительных органов государственной власти;
- органов местного самоуправления, которые также подразделяются на представительные и исполнительные.
3. Рассматривая положения, включенные в ст. 2 ЖК РФ, нельзя не видеть их некоторую "разнокалиберность". Некоторые из них в какой-то мере конкретизированы. Они представляют собой полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области жилищных отношений (см. п. 3 ст. 2 (ср. с п. 3-6 ст. 12, п. 4, 5 ст. 13, п. 5 ч. 1 ст. 14), п. 6 ст. 2 (ср. с п. 17 ст. 12, п. 8 ст. 13, п. 9 ч. 1 ст. 14)). Другие указания предельно абстрактны. Но и те и другие имеют целью обозначить совокупность различного рода действий всех органов власти и местного самоуправления, обеспечивающих условия для осуществления права на жилище. Поэтому естественно, что, во-первых, воедино сведено перечисление экономических, организационных, юридических и других моментов, в той или иной степени относящихся к обеспечению права граждан на жилище. Во-вторых, перечисленные обязанности несут все названные органы. Однако содержание той или иной обязанности каждого из них специфично, каждый из этих органов исполняет одноименные обязанности по-своему. Например, органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда (п. 3 ст. 2).
Кратко распределение компетенции между различными органами в указанной сфере можно отразить так:
- органы государственной власти Российской Федерации принимают ЖК РФ, в котором определяются основные принципы и общие начала организации учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, распределения жилья и т.д.; принимают другие федеральные законы и нормативные правовые акты, которыми определяются правила (следуя терминологии п. 3 ст. 2 ЖК РФ, "устанавливается порядок") предоставления государственного и муниципального жилья, в том числе определяют иные (кроме малоимущих) категории граждан, которым жилье предоставляется в социальный наем, и устанавливают порядок предоставления жилья этим гражданам (а отдельные органы наделяются и правом предоставлять жилье);
- органы государственной власти субъектов РФ определяют порядок ведения органами местного самоуправления учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях, устанавливают категории граждан, которые могут получить жилье жилищного фонда данного субъекта РФ в социальный наем, и указывают органы, принимающие решения о предоставлении такого жилья, и т.д.;
- органы местного самоуправления осуществляют учет граждан, нуждающихся в жилых помещениях, принимают решения о предоставлении жилья, заключают договоры найма и т.д.
Таким образом, для того чтобы определить обязанности каждого органа в деле обеспечения права граждан на жилище, необходимо обратиться к Конституции РФ, законодательству о соответствующем органе государственной власти, местного самоуправления, актам жилищного законодательства и т.д.
Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в жилищно-правовой сфере определяется ст. 12-14 ЖК РФ, а также иными актами, определяющими статус этих органов.
4. В комментируемую статью неоднократно вносились изменения и дополнения. Некоторые их них представляются не имеющими существенного значения. Так, в прежней редакции п. 7 выглядел следующим образом: "обеспечивают контроль за соблюдением установленных законодательством требований при осуществлении жилищного строительства". Ныне п. 7 дан в редакции Федерального закона от 18.07.2011 N 242-ФЗ.
Некоторые изменения чрезвычайно важны. Например, правила, содержащиеся в п. 6.1, были введены Федеральным законом от 25.12.2012 N 271-ФЗ (см. ст. 166-177 и соответствующие комментарии).
О государственном жилищном надзоре и муниципальном жилищном контроле см. ст. 20 и комментарий к ней.
Статья 3. Неприкосновенность жилища и недопустимость его произвольного лишения
1. Согласно ст. 25 Конституции РФ "Жилище неприкосновенно. Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения". Право на неприкосновенность жилища в юридической литературе относят к категории личных неимущественных прав, которое отражает неприкосновенность одного из элементов личной жизни граждан, а не объекта права частной собственности на жилой дом либо объекта прав нанимателя по договору жилищного найма.
Жилищное законодательство, включая ЖК РФ, не дает определения понятия "жилище". Кодекс указывает лишь на то, что объектами жилищных прав являются жилые помещения: жилой дом, квартира, комната, часть жилого дома и часть квартиры (см. комментарий к ст. 16 ЖК РФ). При этом жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства) (ч. 2 ст. 15 ЖК РФ).
Следует признать, что "жилище" - это действительно более широкое понятие, чем просто жилое помещение. Такое отношение к понятию "жилище" выработано и в практике ЕСПЧ, который неоднократно давал толкование этого понятия при рассмотрении жалоб на нарушение ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950, провозгласившей, что "Каждый имеет право на уважение... его жилища...".
2. Возможность проникновения в жилище обусловлена в первую очередь согласием проживающих в нем на законных основаниях граждан. Без надлежащего согласия такое проникновение допустимо, если цели соответствующих действий обозначены в ЖК РФ. Требуется также наличие иных федеральных законов, которые устанавливали бы как допустимые случаи такого проникновения, так и сам порядок (т.е. процедуру) проникновения в жилище, и судебного решения, санкционирующего такие действия.
Что касается первого условия, то следует отметить более узкое содержание формулировки ЖК РФ в противовес и Конституции РФ, и решениям ЕСПЧ. Проживание в жилом помещении на законных основаниях означает, что вселение в него было произведено в соответствии с требованиями законодательства. Так, например, ЖК РФ и ГК РФ устанавливают определенные требования для вселения в жилое помещение членов семьи собственника жилого помещения (ст. 31 ЖК РФ), членов семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма (ст. 69 ЖК РФ), поднанимателей (ст. 76 ЖК РФ), временных жильцов (ст. 80 ЖК РФ), граждан в качестве постоянно проживающих с нанимателем по договору коммерческого найма (ст. 679 ГК РФ) и т.д. Именно эти и другие законно вселенные категории граждан могут запрещать проникновение в занимаемое ими жилище.
Тем не менее ЕСПЧ исходит из того, что нарушение права на жилище может иметь место и в том случае, когда те или иные помещения используются без законных на то оснований.
Так, в постановлении от 18.11.2004 по делу "Прокопович против Российской Федерации" ЕСПЧ признал жилищем заявительницы квартиру ее гражданского мужа, в которой она проживала без регистрации и без оформления брака в течение 10 лет до смерти гражданского мужа и из которой была затем выселена.
Нет сомнения в том, что приведенный пример в первую очередь может служить иллюстрацией к ст. 40 Конституции РФ о праве каждого на жилище и недопустимости его произвольного лишения. Вместе с тем оба конституционных права - право на жилище и право на неприкосновенность жилища - взаимосвязаны и не должны противопоставляться друг другу как имущественное и личное неимущественное право.
3. Комментируемый закон разграничивает допустимые цели проникновения в жилое помещение, а также случаи и порядок такого проникновения. При этом цели возможного проникновения в жилище без согласия законно проживающих в нем граждан, а значит, и степень возможного ограничения этого конституционного права предусматривает ЖК РФ. Следует отметить, что Конституция РФ в ч. 3 ст. 55 уже устанавливает предел ограничений конституционных прав и свобод. Любое конституционное право (за исключением права на судебную защиту, которое согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ не может быть ограничено ни при каких обстоятельствах) может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В условиях чрезвычайного положения право на неприкосновенность жилища может быть ограничено дополнительно (ст. 56 Конституции РФ).
Жилищный кодекс РФ целями ограничения конституционного права неприкосновенности жилища называет спасение жизни граждан и (или) их имущества, обеспечение их личной безопасности или общественной безопасности при аварийных ситуациях, стихийных бедствиях, катастрофах, массовых беспорядках, иных обстоятельствах чрезвычайного характера, а также при задержании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, пресечении совершаемых преступлений или установлении обстоятельств совершенного преступления либо произошедшего несчастного случая.
Представляется, что перечисленные в ЖК РФ цели ограничения рассматриваемого права в целом укладываются в рамки, установленные ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
Возможные случаи ограничения конституционного права на неприкосновенность жилища могут быть предусмотрены нормами уголовного, административного и процессуального законодательства, устанавливающими не только исключительные основания, когда компетентные лица вправе войти в жилище помимо воли проживающих в нем лиц, но и ответственность за противоправное - прямое или косвенное - посягательство на неприкосновенность жилища. Так, соответствующие нормы содержатся в федеральных законах от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции" (ст. 15), от 12.08.1995 N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" (ст. 8) и др.
Ограничение права неприкосновенности жилища может допускаться в силу необходимости осуществления определенных действий специальными аварийными и спасательными службами. Однако непременным условием правомерности действия таких служб должен служить федеральный закон, четко регламентирующий порядок их деятельности.
О гражданско-правовых способах защиты права на неприкосновенность жилища см. комментарий к ст. 11 ЖК РФ.
4. Часть 4 комментируемой статьи конкретизирует положение ч. 1 ст. 40 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть произвольно лишен жилища. Соответствующее конституционное положение был истолковано Конституционным Судом РФ, который пришел к выводу о том, что лишение жилого помещения в судебном порядке и на основании закона не является произвольным. Лишение жилища, о котором говорится в названной статье Конституции РФ, связано с принудительным выселением из него. Иные случаи лишения жилища, например в результате его разрушения либо переселения в другое жилье, к рассматриваемому случаю, как представляется, отношения не имеют.
В развитие указанной правовой позиции Конституционного Суда РФ и ЖК РФ, и ГК РФ предусмотрели исключительно судебный порядок лишения права собственности на жилое помещение, а также выселения нанимателей, поднанимателей, временных жильцов и других категорий граждан из занимаемых помещений. Выселение граждан в административном порядке не допускается.
Выселение из занимаемого жилого помещения наступает как следствие виновного поведения лица. Помимо ЖК РФ дополнительные основания выселения граждан могут быть предусмотрены другими федеральными законами. Формально это требует неисчерпывающего перечня соответствующих оснований выселения из занимаемых помещений и в ЖК РФ, что законодателем, однако, не учитывается. Любые иные ограничения в праве пользования жилищем также должны быть предусмотрены ЖК РФ либо иными федеральными законами.
По сравнению с ранее действовавшим кодексом ЖК РФ установил ряд ограничений в праве пользования социальным жильем, однако введение таких ограничений прямо допускается комментируемым законом.
Статья 4. Жилищные отношения. Участники жилищных отношений
1. Предмет жилищного законодательства образует система жилищных отношений.
2. Рассматривая п. 1 ч. 1 комментируемой статьи, следует констатировать, что в первую очередь имеются в виду отношения, возникающие по поводу заключения договора социального найма, и социальные связи, порождаемые этим договором.
Это означает, что жилищным законодательством устанавливаются основания и порядок предоставления жилого помещения по договору социального найма (ст. 49-59 ЖК РФ), указываются стороны договора (ст. 60 ЖК РФ), предмет и форма договора социального найма (ст. 62, 63 ЖК РФ) и т.д.
Кроме того, жилищное законодательство регулирует отношения, складывающиеся по поводу возникновения прав на жилое помещение на основании договора поднайма государственного или муниципального жилья (ст. 76, ч. 1-3 ст. 77, ст. 78 ЖК РФ), указывает порядок и условия вселения нанимателем в занимаемое им жилое помещение по договору социального найма других граждан в качестве членов своей семьи (ч. 1 ст. 70 ЖК РФ), а также временных жильцов (ч. 1, 2 ст. 80 ЖК РФ).
3. Когда в п. 1 ч. 1 комментируемой статьи говорится о регулировании жилищным законодательством отношений по поводу осуществления прав владения, пользования и распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов, то прежде всего имеется в виду установление законодательством правил использования жилых помещений, предоставляемых по договорам социального найма (ч. 4 ст. 17, ст. 61, ч. 2 ст. 63 ЖК РФ и т.д.). Распоряжение жильем осуществляется при передаче его нанимателем в поднаем (ч. 1, 2 ст. 76 ЖК РФ), вселении нанимателем в жилое помещение членов своей семьи (ч. 1 ст. 70 ЖК РФ) и временных жильцов (ч. 1, 2 ст. 80 ЖК РФ), а также при обмене жилыми помещениями (ст. 72-74 ЖК РФ).
Жилищное законодательство регулирует и отношения по поводу пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов поднанимателями (ч. 3 ст. 76, ч. 4 ст. 77 ЖК РФ) и временными жильцами (ч. 3 ст. 80 ЖК РФ), а также жилищное законодательство регламентирует отношения по владению, пользованию и распоряжению государственным и муниципальным жильем, предоставленным по договору коммерческого найма (см., в частности, ч. 4 ст. 17 ЖК РФ; ст. 673, 676, 678-681, 685 ГК РФ).
4. Изменение прав на жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов регламентируется законодательством весьма обстоятельно. Причем осуществляется это, условно говоря, позитивным и негативным способами. Так, к числу первых можно отнести указания ЖК РФ, содержащиеся в ст. 82 (об объединении договоров и замене нанимателя), в ч. 2 ст. 70 (об изменении договора социального найма в связи с вселением в жилое помещение новых членов семьи нанимателя). К изменению жилищных прав может привести осуществление переустройства и перепланировки жилого помещения (ст. 25-28 ЖК РФ). Изменение происходит при предоставлении по социальному найму освободившихся в коммунальной квартире жилых помещений проживающим в этой квартире нанимателям (ч. 1, 2 ст. 59 ЖК РФ). Изменение прав возможно вследствие проведения капитального ремонта или реконструкции жилого дома (ч. 4 ст. 88 ЖК РФ).
К указаниям негативного характера можно отнести нормы, направленные на недопущение произвольного изменения жилищных отношений. Так, переход права собственности на занимаемое по договору найма жилое помещение не влечет расторжения или изменения договора найма жилого помещения. При этом новый собственник становится наймодателем на условиях ранее заключенного договора найма (ст. 675 ГК РФ). Это правило, распространяющееся как на коммерческий наем, так и на социальный наем жилья (ст. 672 ГК РФ), получило развитие в ЖК РФ применительно к договору социального найма (ст. 64 ЖК РФ).
К нормам об изменении жилищных прав, которые условно названы негативными, можно отнести и некоторые иные нормы жилищного законодательства (например, ч. 10 ст. 156, ч. 4 ст. 157 ЖК РФ и т.д.).
5. Регулированию отношений по поводу прекращения прав на жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов жилищное законодательство традиционно уделяет повышенное внимание. Как и в ранее действовавших правовых актах, в ЖК РФ содержатся нормы, допускающие прекращение договора социального найма по соглашению сторон, в одностороннем порядке по воле нанимателя и членов его семьи, по инициативе наймодателя и т.д. (ст. 83, ч. 2, 3 ст. 88 ЖК РФ; ст. 687 ГК РФ). Закон устанавливает, при каких условиях и в каком порядке производится выселение из жилого помещения, каким требованиям должно отвечать жилое помещение, предоставляемое взамен того, из которого производится выселение, и т.д. (ст. 84-87, 89-91 ЖК РФ).
Жилищный кодекс РФ также обстоятельно регулирует отношения по поводу обмена жилыми помещениями, который приводит к прекращению прав на одно помещение и возникновению прав на другое (ч. 5 ст. 74 ЖК РФ). В кодексе указывается, как прекращается право пользования жилым помещением, основанное на договоре поднайма жилого помещения государственного и муниципального жилищных фондов (ст. 79 ЖК РФ). Содержатся в нем и предписания о прекращении жилищных прав временных жильцов (ч. 4, 5 ст. 80 ЖК РФ).
6. Наиболее важные положения о пользовании жилыми помещениями (в том числе частного жилищного фонда) сформулированы в ГК РФ (ст. 288-293). В ЖК РФ они конкретизируются. Всем собственникам жилых помещений адресованы нормы, содержащиеся в ст. 30 ЖК РФ. Отношения по пользованию жилыми помещениями частного жилищного фонда достаточно подробно регулируются ст. 31-34, ч. 2 ст. 35 ЖК РФ.
Комментируемый закон относит установление правил пользования жилыми помещениями к компетенции органов государственной власти РФ (п. 13 ст. 12). В ч. 4 ст. 17 ЖК РФ предусматривается, что правила пользования утверждаются Правительством РФ. Во исполнение этого указания постановлением Правительства РФ от 21.01.2006 N 25 утверждены Правила пользования жилыми помещениями (более подробно см. п. 4 ст. 17 ЖК РФ и соответствующий комментарий).
7. Регулирование отношений по поводу пользования общим имуществом собственников помещений (п. 3 ч. 1 ст. 4 ЖК РФ) осуществляется гражданским законодательством (ст. 290 ГК РФ) и нормами ЖК РФ (ст. 36-48).
8. Отношения по поводу отнесения помещений к числу жилых помещений и исключения их из жилищного фонда (п. 4 ч. 1 ст. 4 ЖК РФ) регулируются большим числом правовых актов различной юридической силы (см., в частности, ч. 2-4 ст. 15, ст. 22-24 ЖК РФ и соответствующие комментарии).
9. Определение порядка государственного учета жилищных фондов отнесено к компетенции органов государственной власти РФ (п. 1 ст. 12 ЖК РФ). Учет государственного и муниципального жилищных фондов отнесен к компетенции, соответственно, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (см. п. 1 ст. 13, п. 1 ч. 1 ст. 14 ЖК РФ и соответствующие комментарии).
10. О содержании и ремонте жилых помещений (п. 6 ч. 1 ст. 4 ЖК РФ) в жилищном законодательстве содержится множество указаний. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 30 ЖК РФ собственник жилого помещения несет бремя содержания данного помещения, в силу п. 3 ч. 2 ст. 65 наймодатель жилого помещения по договору социального найма обязан осуществлять капитальный ремонт жилого помещения, в ч. 3 ст. 67 предусматриваются такие обязанности нанимателя жилого помещения по договору социального найма, как обеспечение сохранности жилого помещения, проведение текущего ремонта жилого помещения и т.д.
11. Отношения, возникающие по поводу переустройства и перепланировки жилых помещений (п. 7 ч. 1 ст. 4 ЖК РФ), в первую очередь регулируются ст. 25-29 ЖК РФ (см. указанные статьи и соответствующие комментарии).
12. Управление многоквартирными домами (п. 8 ч. 1 ст. 4 ЖК РФ) осуществляется в соответствии с правилами, установленными ст. 161-165 ЖК РФ.
13. Отношения, возникающие в связи с созданием и деятельностью жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, а также права и обязанности их членов регулируются гражданским законодательством (нормы о юридических лицах, в частности, предусмотренные ст. 116, п. 4 ст. 218, ст. 291 ГК РФ) и жилищным законодательством (прежде всего ст. 110-152 ЖК РФ).
14. Отношения, возникающие по поводу предоставления коммунальных услуг, вопреки указанию, содержащемуся в п. 10 ч. 1 ст. 4 ЖК РФ, регулируются жилищным законодательством весьма незначительно. Комментируемый кодекс указывает на то, что наймодатель по договору социального найма обязан обеспечивать предоставление нанимателю необходимых коммунальных услуг надлежащего качества (п. 4 ч. 2 ст. 65 ЖК РФ), наниматель должен своевременно вносить плату за коммунальные услуги (п. 5 ч. 3 ст. 67 ЖК РФ) и т.д.
15. В комментируемом законе определен перечень субъектов, обязанных вносить платежи (ст. 153), указана структура платы за жилое помещение и коммунальные услуги (ст. 154) и т.д. Более детализированные нормы вводятся Правительством РФ (см., например, ч. 11 ст. 155, ч. 10 ст. 156, ч. 4 ст. 157 и т.д.), федеральными законами и законами субъектов РФ (см., например, ч. 5 ст. 156), органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления (см., например, ч. 3 ст. 156).
16. Осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства (п. 12 ч. 1 ст. 4 ЖК РФ) отнесено к компетенции органов государственной власти субъектов РФ (п. 8 ст. 13 ЖК РФ), а также органов местного самоуправления (п. 9 ч. 1 ст. 14 ЖК РФ).
17. В комментируемую статью вносились изменения и дополнения федеральными законами от 18.07.2011 N 242-ФЗ, от 25.06.2012 N 93-ФЗ, от 25.12.2012 N 271-ФЗ. Федеральным законом от 18.07.2011 N 242-ФЗ введен п. 13 ч. 1 ст. 4 ЖК РФ; его редакция изменена законом от 25.06.2012 N 93-ФЗ (о государственном жилищном надзоре и муниципальном жилищном контроле см. ст. 20 и комментарий к ней). Федеральным законом от 25.12.2012 N 271-ФЗ дополнен п. 11 ч. 1 комментируемой статьи указанием на то, что жилищное законодательство, в том числе, регулирует отношения по внесению взноса на капитальный ремонт. Этим же законом в ч. 1 ст. 4 ЖК РФ включен п. 11.1 (об этом см. ст. 165-177 и соответствующие комментарии).
18. В ч. 2 комментируемой статьи названы участники жилищных отношений. Ими могут быть все субъекты гражданского права (см. абз. 2 п. 1 ст. 2 ГК РФ).
Участие граждан в жилищных отношениях не зависит от пола, возраста, состояния здоровья и т.п. Другое дело, что довольно часто жилищные права (и обязанности) приобретаются, реализуются (исполняются) через представителей. Действия представителя непосредственно создают, изменяют и прекращают жилищные права и обязанности представляемого. Например, от имени малолетних (граждане в возрасте от 6 до 14 лет) действуют их родители, усыновители или опекуны (ст. 28 ГК РФ). От имени гражданина, признанного недееспособным, действует его опекун (п. 2 ст. 29 ГК РФ).
Юридические лица приобретают права и принимают на себя обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами (п. 1 ст. 53 ГК РФ).
От имени Российской Федерации и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1 ст. 125 ГК РФ).
От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 2 ст. 125 ГК РФ).
19. В ч. 3 комментируемой статьи воспроизводится в несколько иной форме конституционное положение, в соответствии с которым иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ (ч. 3 ст. 62 Конституции РФ).
Рассматривая содержание ч. 3 ст. 4 ЖК РФ, важно обратить внимание на следующее.
Во-первых, на отношения с участием иностранцев, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц распространяются не только положения ЖК РФ (как это указано в ч. 3 ст. 4), но и правила, устанавливаемые другими актами жилищного законодательства (см. ст. 5 ЖК РФ и комментарий к ней). Такой вывод следует из приведенной нормы Конституции РФ.
Во-вторых, неравенство иностранцев, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц может предусматриваться только федеральным законом (в том числе ЖК РФ), но не иным актом жилищного законодательства (оно не может устанавливаться указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ, законом субъекта РФ и т.д.).
Некоторые ограничения жилищных прав субъектов, не являющихся гражданами РФ, содержатся и в ЖК РФ. В частности, ч. 5 ст. 49 установлено, что жилые помещения по договорам социального найма не предоставляются иностранным гражданам и лицам без гражданства, если международным договором РФ не предусмотрено иное. В силу ч. 12 ст. 159 субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг не предоставляются иностранным гражданам, если международными договорами РФ не предусмотрено иное.
В-третьих, ст. 9 ЖК РФ гласит: "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены жилищным законодательством, применяются правила международного договора". Правило, содержащееся в ч. 3 ст. 4 ЖК РФ, должно применяться с учетом конституционной нормы, воспроизводимой в ст. 9.
Статья 5. Жилищное законодательство
1. В соответствии с Конституцией РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (п. "к" ч. 1 ст. 72). Как следует из ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, по жилищному законодательству издаются федеральные законы, принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. При этом согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. В случае такого противоречия приоритет принадлежит, безусловно, федеральным законам.
2. Главным нормативным правовым актом любой отрасли законодательства, в том числе и жилищного, является Конституция РФ. Наряду с положениями, рассмотренными в комментарии к ст. 1 ЖК РФ, Основной Закон содержит базовые положения для любого законодательства. В соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации; законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ.
3. На федеральном уровне жилищное законодательство в настоящее время представляет собой достаточно большое количество источников жилищного права - законов и других нормативных актов.
От принятия первых кодифицированных актов (Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик от 24.06.1981 и ЖК РСФСР) до принятия комментируемого кодекса прошло более 20 лет. За это время социально-экономические условия в стране настолько изменились, что, безусловно, потребовалось принятие нового ЖК РФ. Однако совсем пренебрегать положениями, содержащимися в других законодательных актах, было бы неправильно. Значительное число норм, принятых до ЖК РФ, продолжают выполнять регулятивную функцию по отношению к жилищным отношениям (см. ст. 4 Вводного закона к ЖК РФ).
4. Основным актом, регулирующим жилищные отношения, в настоящее время, безусловно, является ЖК РФ, который определяет основные принципы реализации конституционного права граждан РФ на жилище в новых социально-экономических условиях, регулирует жилищные отношения.
5. Гражданский кодекс РФ в части первой (гл. 18) регулирует право собственности и иные вещные права, права членов семьи собственника жилого помещения, дает понятие квартиры как объекта права собственности, указывает основные начала регламентации права собственности на объекты общего пользования многоквартирного дома, организации и деятельности товариществ собственников жилья.
В части второй ГК РФ содержится гл. 35, посвященная договору найма жилого помещения и другим договорам, предметом которых могут стать жилые помещения, а также нормы, регулирующие особенности продажи жилых помещений.
Третья часть ГК РФ устанавливает особенности наследования жилых помещений.
6. Из других законов, содержащих нормы жилищного права, следует выделить Закон РФ от 04.07.1991 N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", в котором устанавливаются основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищных фондов; определяются права нанимателей и членов их семей при осуществлении приватизации жилья. Однако следует отметить, что он утрачивает свое действие с 1 марта 2015 г. (см. Вводный закон к ЖК РФ).
7. На федеральном уровне жилищные отношения регулируются не только законодательными актами, но и указами Президента РФ (например, Указ Президента РФ от 29.03.1996 N 432 "О развитии конкуренции при предоставлении услуг по эксплуатации и ремонту государственного и муниципального жилищных фондов")*(1), а также постановлениями Правительства РФ (например, постановления Правительства РФ от 20.02.1995 N 161 "Об утверждении перечня категорий работников лесного хозяйства, которым могут быть предоставлены служебные жилые помещения в домах государственного жилищного фонда, находящегося в собственности Российской Федерации" и от 21.05.2005 N 315 "Об утверждении Типового договора социального найма жилых помещений).
Кроме того, регламентация осуществляется ведомственными нормативными актами, принимаемыми министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти.
Из ведомственных нормативных актов, посвященных отношениям, связанным с жилыми помещениями, следует выделить приказ Минюста России от 06.08.2001 N 233 "Об утверждении Инструкции о порядке государственной регистрации договоров купли-продажи и перехода права собственности на жилые помещения"*(2).
8. Как указывалось выше, жилищные отношения могут регулироваться нормативными актами субъектов РФ (республиками в составе Федерации, краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом, автономной областью, а также автономными округами). В свою очередь, акты субъектов РФ также делятся на законодательные акты представительных органов государственной власти и иные нормативные правовые акты, принимаемые в пределах своей компетенции исполнительными органами государственной власти.
9. Органы местного самоуправления вправе принимать акты, регулирующие жилищные отношения, однако их компетенция существенно ограничена (см. ст. 14 ЖК РФ и комментарий к ней).
Международные договоры, в которых участвует Россия, также являются источниками жилищного права (см. ст. 9 и комментарий к ней).
10. На основании ст. 126 Конституции РФ Верховный Суд РФ, являясь высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным делам, подсудным судам общей юрисдикции, наряду с судебным надзором дает разъяснения по вопросам судебной практики. Одним из важнейших документов в сфере жилищного права следует признать постановление Пленума Верховного Суда РФ от 02.07.2009 N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации". Такие разъяснения способствуют правильному и единообразному применению, в том числе, и актов жилищного законодательства.
Разъяснения Верховных Судов СССР, РСФСР и РФ, данные до принятия Конституции РФ (12 декабря 1993 г.) и законодательных актов, принятых на ее основе, применяются в частях, им не противоречащих.
Статья 6. Действие жилищного законодательства во времени
1. Действие акта жилищного законодательства возникает с момента его введения. Вступлению в силу обязательно предшествует публикация текста акта. В соответствии со ст. 15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Официальной публикацией федерального закона признается доведение до всеобщего сведения текста закона в "Российской газете", "Парламентской газете", а также в "Собрании законодательства Российской Федерации" или его первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).
Встречаются случаи публикации законов в других периодических изданиях до официальной публикации. Эти тексты имеют информационный характер, но не имеют никакого правового значения.
Датой публикации считается первая публикация в одном из названных изданий. Как правило, первая публикация в силу оперативности издания осуществляется одной из названных газет.
В соответствии с Федеральным законом от 14.06.1994 N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ.
Согласно ст. 6 названного закона федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами обеих палат не установлен другой порядок вступления их в силу. Зачастую в тексте закона говорится о вступлении в силу с момента опубликования, иногда указывается дата. Так, ЖК РФ был опубликован в "Российской газете" 12 января 2005 г., однако в силу указания в Вводном законе к ЖК РФ введен в действие с 1 марта 2005 г.
Вступлением закона в силу он начинает свое действие и применяется к отношениям, возникшим после введения его в действие. В исключительных случаях, прямо предусмотренных актом жилищного законодательства, акт распространяется и на отношения, возникшие до введения его в действие.
2. Основная часть жилищных правоотношений - длящиеся правоотношения. Отношения, вытекающие из договора социального найма, имеют бессрочный характер. В связи с этим ЖК РФ и принятые в соответствии с ним акты жилищного законодательства будут к ним применяться. Так, в соответствии со ст. 5 Вводного закона к ЖК РФ к жилищным отношениям, возникшим до введения в действие ЖК РФ, кодекс применяется в части тех прав и обязанностей, которые возникнут после введения его в действие. На основании ч. 2 ст. 6 названного закона граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 г. в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма.
Кроме того, согласно ст. 9 Вводного закона к ЖК РФ действие разд. VIII ЖК РФ распространяется также на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров управления многоквартирными домами.
Статья 7. Применение жилищного законодательства по аналогии
1. Жилищные отношения регулируются законодательством или договором. Если нет ни того, ни другого, то приходится прибегать к аналогии, о чем и говорится в комментируемой статье. В ЖК РСФСР подобных норм не было, и это вполне объяснимо: в то время не позволялось возникать отношениям, нормативно не урегулированным, и уж тем более в жилищной сфере.
В настоящее время жилищные отношения, которые нормативно не регламентируются, возникают довольно часто. Далеко не всегда указания, восполняющие умолчание законодательства, включаются в договор. Поэтому вслед за ГК РФ (ст. 6) в ЖК РФ появились нормы о применении жилищного законодательства по аналогии.
2. Принято считать, что законодательство (в том числе жилищное) применяется по аналогии в тех случаях, когда существует пробел в праве. Как представляется, аналогия закона и аналогия права требуются при наличии такого пробела, если соответствующие отношения не регулируются договором. Поэтому правильнее говорить не о пробелах в праве, а о пробелах в правовом регулировании.
3. Аналогия закона допустима при наличии следующих условий.
Во-первых, существуют жилищные отношения, не урегулированные жилищным законодательством, т.е. отношения, входящие в предмет жилищного законодательства (см. ст. 4 ЖК РФ и комментарий к ней), но правил, регламентирующих такие социальные связи, законодательство не содержит.
Во-вторых, такие отношения не регламентированы и соглашением сторон (которое не противоречит законодательству).
В-третьих, существует закон или иной правовой акт, которым регулируются сходные жилищные отношения.
В-четвертых, применение указанного сходного закона (иного правового акта) к данному (не урегулированному законодательством или договором) жилищному отношению не противоречит существу такого отношения.
Если, например, наниматель жилого помещения по договору социального найма вселяет в нанимаемое помещение своего супруга "без права на жилую площадь", то, очевидно, не остается ничего другого, как применять к таким отношениям нормы, регламентирующие вселение и проживание временных жильцов.
4. Аналогия права допустима, когда жилищные отношения не урегулированы законодательством и (или) договором и нет закона (иного правового акта), регламентирующего сходные общественные отношения. Аналогия права означает определение прав и обязанностей участников жилищных отношений исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства. Жилищное законодательство исходит из необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасность и т.д. (см. ст. 1 ЖК РФ и комментарий к ней). Смысл жилищного законодательства вряд ли можно определить одной фразой: он может быть обнаружен лишь в результате анализа всех жилищно-правовых норм. Тем не менее, думается, есть основания утверждать, что смысл жилищного законодательства прежде всего в обеспечении права граждан России на жилище.
При использовании аналогии права необходимо учитывать требования добросовестности, гуманности, разумности и справедливости. Эти оценочные категории позволяют учесть конкретные обстоятельства каждой конкретной ситуации.
Статья 8. Применение к жилищным отношениям иного законодательства
1. Название статьи не в полной мере соответствует ее содержанию. Причем, как представляется, титул (название) статьи более информативен, нежели ее содержание. Жилищные отношения весьма многообразны. Они различны по правовой природе. Именно поэтому говорят, что понятие "жилищные отношения" есть категория собирательная. Естественно, что и регулируются такие отношения различными методами правового регулирования (см. ст. 1, 4 ЖК РФ и комментарии к ним). По этой причине жилищное право чаще всего квалифицируют в качестве комплексной отрасли права.
С учетом сказанного, думается, перечень отношений, данный в комментируемой статье, имеет весьма условный характер. Суть статьи в другом. Верно ли, что к регулированию названных отношений "применяется соответствующее законодательство с учетом требований, установленных настоящим Кодексом"? Нет, не верно. К регулированию таких отношений прежде всего применяются нормы ЖК РФ, а в части, не урегулированной данным кодексом, к таким отношениям субсидиарно (дополнительно) применяются нормы иных отраслей законодательства.
2. Важнейшую роль в регулировании жилищных отношений играет гражданское законодательство (вообще, жилищное право своим появлением на свет обязано праву гражданскому (см. комментарий к ст. 1 ЖК РФ); большинство жилищно-правовых норм являются гражданско-правовыми). Если то или иное жилищное отношение входит в предмет права гражданского (ст. 2 ГК РФ) и оно не урегулировано жилищным законодательством, то к регламентации таких социальных связей привлекается гражданское законодательство (нормы о юридических лицах, договорах и т.д.).
Что касается отношений, связанных с ремонтом, переустройством и перепланировкой жилых помещений, то здесь, безусловно, требуется участие градостроительного законодательства.
К регулированию жилищных отношений субсидиарно могут применяться правила, установленные административным, финансовым и иными отраслями законодательства.
Статья 9. Жилищное законодательство и нормы международного права
1. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ международные договоры наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью правовой системы РФ. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2003 N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" даны следующие определения: "Под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо"; "Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного".
Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Порядок заключения, ратификации, прекращения, приостановления регламентируется Федеральным законом от 15.07.1995 N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации". Следует отметить, что согласно названному закону нормы международного договора начинают применяться с момента вступления его в силу для Российской Федерации. Публикуются международные договоры вместе с федеральными законами об их ратификации (Федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания").
Наряду с международным договором РФ может применяться также и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый во исполнение указанного международного договора (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.1995 N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия"). Такой акт не заменяет договор, но определяет способы и процедуры реализации содержащихся в нем положений.
Статья 10. Основания возникновения жилищных прав и обязанностей
1. Жилищные права и обязанности (жилищные правоотношения) возникают, изменяются и прекращаются. Характеризуя основания движения жилищно-правового отношения, прежде всего следует назвать материальные, под которыми понимаются потребности лиц и те экономические отношения, в которые они вступают для получения соответствующих материальных и иных благ в целях удовлетворения своих потребностей. Однако сами по себе материальные основания не создают (не изменяют и не прекращают) прав и обязанностей. Это происходит при наличии юридических оснований движения жилищного правоотношения. Рассматривая такие основания, необходимо указать ряд следующих моментов.
Во-первых, названные общественные отношения должны охватываться рамками предмета правового регулирования определенной отрасли права, поскольку иначе они не могут приобрести соответствующую правовую форму. Именно нормы жилищного законодательства представляют собой нормативное основание движения жилищного правоотношения.
Во-вторых, субъекты общественного отношения должны быть в необходимой мере правосубъектны; сущность гражданской правосубъектности кратко можно охарактеризовать как основанную на нормах права юридическую способность лица быть участником правовых отношений.
В-третьих, необходимо наличие юридических фактов (юридико-фактических оснований), т.е. фактов реальной действительности, с которыми нормы права связывают возникновение, изменение и прекращение правового отношения.
Из этого видно, что правовые основания движения жилищного правоотношения представляют собой известную совокупность различных по своему содержанию взаимосвязанных юридических явлений, взаимодействие которых влечет за собой возникновение, изменение или прекращение жилищного правоотношения.
Наличие материальных, нормативных и правосубъектных оснований лишь создает возможность динамики жилищного правоотношения. Поэтому указанные явления в науке именуют предпосылками движения правовой связи. Собственно основаниями движения жилищного правоотношения, как и любого другого правового отношения, являются юридические факты, поскольку они реализуют создаваемую материальными, нормативными и правосубъектными предпосылками возможность динамики жилищного правоотношения. Юридические факты выступают в качестве конкретной (частной) правовой основы динамики конкретных (в том числе жилищных) правоотношений.
В комментируемой статье называются юридические факты, порождающие жилищные права и обязанности. Многие из названных в этой статье юридических фактов могут быть правоизменяющими и (или) правопрекращающими (см. п. 10 настоящего комментария).
2. Жилищные права и обязанности, по общему правилу, возникают из оснований, предусмотренных актами жилищного законодательства (см. ст. 5 ЖК РФ и комментарий к ней). Но, как известно, в гражданско-правовой сфере разрешено все, что прямо не запрещено (законодательством). Поэтому жилищные права и обязанности возникают также из действий субъектов жилищного права (см. ч. 2 ст. 4 ЖК РФ и комментарий к ней), которые хотя и не предусмотрены актами жилищного законодательства, но в силу общих начал и смысла жилищного законодательства (см. ст. 1 ЖК РФ и комментарий к ней) порождают жилищные права и обязанности.
Например, гражданин А. по просьбе гражданина Б. выполнил какую-либо работу. В знак благодарности гражданину А. предоставлено право пользоваться жильем (частью жилого помещения), принадлежащим гражданину Б. Что это? Более всего такие отношения похожи на договор найма (если гражданин Б. наниматель - то на отношения, порождаемые договором поднайма). Но это не наем (не поднаем) в "чистом" виде. Это отношения, не предусмотренные законодательством, но ему не противоречащие и поэтому признаваемые и защищаемые государством. Соответствующее соглашение в силу общих начал и смысла жилищного законодательства порождает жилищные права и обязанности.
3. Сравнительно редко основанием возникновения жилищных прав и обязанностей является один юридический факт. Чаще всего они порождаются юридическим составом, под которым принято понимать совокупность юридических фактов, необходимых и достаточных для наступления юридических последствий, предусмотренных нормой права. Так, для возникновения права пользования жилым помещением государственного или муниципального жилищных фондов необходима совокупность таких юридических фактов, как:
- решение о предоставлении жилого помещения;
- договор социального найма жилого помещения;
- передача наймодателем жилого помещения нанимателю.
Только при наличии всех юридических фактов, причем накапливающихся в строго определенном (указанном) порядке, возникает право пользования жилым помещением (и обязанности нанимателя). Первые два названных юридических факта порождают и промежуточные юридические последствия. Решение о предоставлении жилого помещения по договору социального найма является основанием заключения соответствующего договора (ч. 4 ст. 57 ЖК РФ). Договор социального найма порождает обязанность одной стороны (наймодателя) передать другой стороне (нанимателю) жилое помещение во владение и пользование для проживания в нем (ч. 1 ст. 60, ч. 2 ст. 65 ЖК РФ).?
Аналогичным образом могут быть охарактеризованы и многие другие юридико-фактические основания движения иных жилищных правоотношений.
С учетом сказанного следует иметь в виду некоторую условность перечня оснований возникновения жилищных прав и обязанностей, содержащегося в комментируемой статье. Чаще всего жилищное правоотношение порождается не одним из оснований, указанных в том или ином пункте комментируемой статьи, но определенным юридическим составом.
4. К договорам, упоминаемым в п. 1 комментируемой статьи, относятся такие гражданско-правовые соглашения, как договоры найма (коммерческого и социального), поднайма, безвозмездного пользования и т.д.
В ряде случаев закон не упоминает о договоре, но договорная природа отношений не вызывает сомнения. Например, соглашение о вселении временных жильцов.
Говоря об "иных сделках", о которых содержится упоминание в п. 1 комментируемой статьи, можно указать, например, на завещательный отказ: на наследника, к которому переходит жилой дом, квартира или иное жилое помещение, завещатель может возложить обязанность предоставить другому лицу на период жизни этого лица или на иной срок право пользования этим помещением или его определенной частью (п. 2 ст. 1137 ГК РФ). Волеизъявление на получение завещательного отказа также есть односторонняя сделка, входящая в юридический состав, порождающий право отказополучателя пользоваться жилым помещением. Напротив, отказ от принятия завещательного отказа представляет собой одностороннюю сделку, препятствующую возникновению права пользования (см. ст. 33 ЖК РФ и комментарий к ней; о договорах и иных сделках, хотя и не предусмотренных федеральным законом, но не противоречащих ему, служащих основаниями возникновения жилищных прав и обязанностей, см. также п. 2 настоящего комментария).
5. Среди актов органов, о которых идет речь в п. 2 комментируемой статьи, можно назвать, например, решение о предоставлении жилого помещения в социальный наем, принимаемое органом местного самоуправления (см. также п. 3 настоящего комментария).
6. Жилищные права и обязанности нередко основываются на судебном решении. Так, судебное решение может входить в юридический состав, порождающий право нанимателя и (или) собственника, проживающего в коммунальной квартире, на освободившееся в этой квартире жилое помещение (ст. 59 ЖК РФ).
Часто судебное решение может входить в правоизменяющий юридический состав (например, при выселении одного из пользователей).
7. При приобретении жилых помещений в собственность (п. 4 комментируемой статьи) по различного рода договорам (купли-продажи, мены, дарения и др.), в порядке наследования, в результате приватизации и прочего возникают жилищные права и обязанности, предусмотренные ст. 288-292 ГК РФ; ст. 30-34 ЖК РФ).
8. Членство в жилищном или жилищно-строительном кооперативе (п. 5 комментируемой статьи) является основанием возникновения прав, предусмотренных ст. 116 ГК РФ и ст. 110-134 ЖК РФ.
О действиях, не предусмотренных п. 1-5 комментируемой статьи, но с которыми акт жилищного законодательства связывает возникновение жилищных прав и обязанностей (п. 6), см. п. 2 настоящего комментария.
9. Иногда возникновение жилищных прав и обязанностей федеральными законами или иными актами жилищного законодательства связывается с наступлением определенного события. Так, тот факт, что ребенок стал сиротой или остался без попечения родителей, дает право на внеочередное получение жилого помещения по договору социального найма. Такое же право имеют граждане в случае заболевания одной из болезней, указанных в утвержденном Правительством РФ перечне (ч. 2 ст. 57, а также п. 4 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ).
Возникновение жилищных прав и обязанностей нередко связывается с таким своеобразным событием, как истечение срока. Например, граждане, намеренно ухудшившие свои жилищные условия, принимаются на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях не ранее чем через пять лет со дня совершения соответствующих действий (ст. 53 ЖК РФ). Стало быть, истечение указанного (пятилетнего) срока порождает право встать на учет.
10. Как неоднократно отмечалось, названные в комментируемой статье юридические факты могут быть также правоизменяющими и (или) правопрекращающими. Так, при объединении договоров (ч. 1 ст. 82 ЖК РФ) происходит изменение жилищных прав и обязанностей. Правоизменяющим юридическим фактом является договор социального найма, заключенный вместо ранее существовавших двух (или более) договоров.
Договор социального найма может быть расторгнут в любое время по соглашению сторон (ч. 1 ст. 83 ЖК РФ). Это соглашение сторон является правопрекращающим юридическим фактом.
Иные сделки, упоминаемые в комментируемой статье, также могут быть правоизменяющими или правопрекращающими. Так, наниматель по договору социального найма вправе с письменного согласия членов своей семьи вселить в жилое помещение новых членов семьи (ст. 70 ЖК РФ). Такое согласие есть сделка, влекущая изменение договора (ч. 2 ст. 70 ЖК РФ).
Статья 11. Защита жилищных прав
1. В развитие положений Конституции РФ, в частности, ст. 46, гарантирующей каждому судебную защиту его прав и свобод, комментируемая статья закрепляет приоритет судебной защиты жилищных прав по отношению к их защите в административном порядке. Данный приоритет дополнительно подчеркивается в ЖК РФ в силу особой социальной значимости в вопросе обеспечения защиты жилищных прав.
Подавляющее большинство споров в защиту жилищных прав разрешается судами общей юрисдикции. Так, в соответствии с подведомственностью дел, установленной п. 1 ч. 1 ст. 22 ГПК РФ, суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, по спорам, возникающим, в том числе, из жилищных и гражданских правоотношений.
Необходимо отметить, что в настоящее время с учетом ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор на основании обращения к нему любого гражданина вправе обратиться в суд с заявлением в защиту обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах. Ранее прокурор был вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, только если такой гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не мог сам обратиться в суд.
Защита жилищных прав осуществляется также в Конституционном Суде РФ и конституционных (уставных) судах субъектов РФ. В части защиты жилищных прав основанием к рассмотрению дела Конституционным Судом РФ является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ федеральный закон, иной нормативный акт, затрагивающий указанные права.
Например, согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 05.04.2007 N 5-П "По делу о проверке конституционности положений пунктов 2 и 14 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" и пункта 8 Правил выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты" на 2004-2010 годы, входящей в состав федеральной целевой программы "Жилище на 2002-2010 годы, в связи с жалобами ряда граждан" были признаны не соответствующими ч. 2 ст. 19 и ст. 40 Конституции РФ п. 2 и 14 ст. 15 Федерального закона от 27.05.1998 N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" в той мере, в какой на их основании возможность обеспечения жильем за счет средств федерального бюджета граждан, вставших на учет, нуждающихся в улучшении жилищных условий и уволенных с военной службы до 1 января 2005 г., в отличие от граждан, уволенных или подлежащих увольнению с военной службы после 1 января 2005 г., ограничивается выдачей государственных жилищных сертификатов органами исполнительной власти субъектов РФ по месту постановки на учет.
2. Частью 2 комментируемой статьи предусматривается возможность защиты жилищных прав в административном порядке. Это означает, что любое лицо вправе обратиться в защиту нарушенных жилищных прав с заявлением или жалобой в государственный (муниципальный) орган или к должностному лицу, являющемуся вышестоящим по отношению к нарушившему право. Вместе с тем защита жилищных прав в административном порядке возможна только в случаях, прямо предусмотренных ЖК РФ и другими федеральными законами.
В основном административный порядок защиты жилищных прав применяется при рассмотрении дел об административных правонарушениях.
В частности, КоАП РФ предусмотрены санкции в отношении следующих правонарушений в жилищной сфере:
- нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и зданий (ст. 6.4);
- нарушение правил пользования жилыми помещениями, выражающееся в порче жилых домов, жилых помещений, а равно порче их оборудования, самовольном переоборудовании жилых домов и (или) жилых помещений либо использование их не по назначению (ст. 7.21);
- нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений, выражающееся в нарушении лицами, ответственными за содержание жилых домов и (или) жилых помещений, правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений либо порядка и правил признания их непригодными для постоянного проживания и перевода их в нежилые, а равно переоборудование жилых домов и (или) жилых помещений без согласия нанимателя (собственника), если переоборудование существенно изменяет условия пользования жилым домом и (или) жилым помещением (ст. 7.22);
- нарушение нормативов обеспечения населения коммунальными услугами (ст. 7.23);
- неиспользование в течение трех лет земельного участка, предназначенного для жилищного строительства (ст. 8.8 КоАП РФ, ст. 284 ГК РФ, ст. 19 Федерального закона от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан").
Необходимо обратить внимание, что дела, предусмотренные ст. 6.4 КоАП РФ, рассматриваются судом в случаях, если орган государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ или соответствующее должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передают его на рассмотрение судье. Это означает, что указанный орган и должностные лица этого органа вправе самостоятельно рассматривать правонарушения в сфере нарушений санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и зданий.
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.21-7.23 КоАП РФ, вправе рассматривать органы государственной жилищной инспекции, главной задачей которых является контроль за обеспечением прав и законных интересов граждан и государства при предоставлении населению жилищных и коммунальных услуг, отвечающих требованиям федеральных стандартов качества, использованием и сохранностью жилищного фонда и общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме независимо от их принадлежности (постановление Правительства РФ от 26.09.1994 N 1086 "О государственной жилищной инспекции в Российской Федерации").
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.8 КоАП РФ, рассматривают органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель.
Согласно ч. 2 комментируемой статьи в любом случае любое заинтересованное лицо, не согласное с принятым в административном порядке решением, вправе обжаловать такое решение в суд.
3. В ч. 3 комментируемой статьи приведен открытый перечень способов защиты нарушенных жилищных прав. Наряду с установленными ЖК РФ способами защиты, иные могут быть установлены другими федеральными законами.
Реализация установленных ЖК РФ способов защиты осуществляется либо исключительно в судебном порядке (п. 3 и 4 ч. 3 ст. 11 ЖК РФ), либо в административном порядке и при необходимости в судебном порядке (п. 1, 2, 5 ч. 3 ст. 11 ЖК РФ).
Любое лицо в защите своих жилищных прав не ограничено в возможности применения как одного из предусмотренных ЖК РФ способов защиты, так и в комплексе с другими способами защиты, а также в применении иных способов защиты, в том числе установленных ст. 12 ГК РФ способов защиты гражданских прав. Вместе с тем выбор конкретных способов защиты жилищных прав, конечно же, будет зависеть от конкретной ситуации и (или) от жилищного правоотношения.
4. Для защиты нарушенных жилищных прав применяется установленный ГК РФ общий срок исковой давности в три года. Согласно ст. 195 ГК РФ исковой давностью признается срок для защиты права по иску лица, право которого нарушено. Течение срока исковой давности начинается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права.
Общий срок исковой давности не применяется к требованиям собственника жилого помещения об устранении всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения. В данном случае собственник жилого помещения не связан сроком для предъявления негаторного иска к любому лицу, действия которого ущемляют его права как собственника по пользованию и распоряжению жилым помещением.
Следует обратить внимание на срок исковой давности по требованию о применении последствий недействительности ничтожной сделки. Хотя данный срок также составляет три года, течение срока исковой давности по указанному требованию начинается со дня, когда началось исполнение этой сделки, а не со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права.
Статья 12. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений (в ред. Федерального закона от 18.10.2007 N 230-ФЗ)
1. Согласно п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Комментируемая статья к исключительной компетенции Российской Федерации относит решение следующих важных вопросов.
I. Определение порядка государственного учета жилищного фонда.
Государственный учет жилищного фонда наряду с такими формами его учета, как статистический и бухгалтерский, предусматривает проведение технического учета жилищного фонда, в том числе его техническую инвентаризацию и техническую паспортизацию, предполагающую оформление технических паспортов жилых помещений (см. комментарий к ст. 19 ЖК РФ).
Порядок, т.е. процедура проведения учета различных видов жилищных фондов - частного, государственного и муниципального, должен быть разработан Правительством РФ. Действующие в настоящее время постановление Правительства РФ от 13.10.1997 N 1301 "О государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации" и Инструкция о проведении учета жилищного фонда в Российской Федерации, утвержденная приказом Минземстроя России от 04.08.1998 N 37, вводят единую для Российской Федерации систему учета жилищного фонда. Основной задачей государственного учета жилищного фонда в Российской Федерации является получение информации о местоположении, количественном и качественном составе, техническом состоянии, уровне благоустройства, стоимости объектов фонда и изменении этих показателей.
II. Установление требований к жилым помещениям, их содержанию, содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах.
Правила содержания общего имущества в многоквартирном доме утверждены постановлением Правительства РФ от 13.08.2006 N 491. Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции утверждено постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 N 47.
III. Определение оснований признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма.
Основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, установлены ст. 51 ЖК РФ (см. комментарий к ней). Перечень таких оснований сформулирован как исчерпывающий, однако в системной связи с ч. 3 ст. 49 ЖК РФ его следует считать открытым.
IV. Определение порядка предоставления малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда.
В отличие от субъектов РФ, которые полномочны самостоятельно устанавливать порядок, т.е. процедуру, предоставления по договорам социального найма жилья из жилищного фонда субъекта РФ, Российская Федерация оставляет за собой право устанавливать такой порядок для других собственников - муниципальных образований. Целесообразность этого решения, вероятно, может быть объяснена стремлением к единообразному подходу в предоставлении социального жилья в государственном и муниципальном жилищных фондах.
V. Определение иных категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда РФ.
К компетенции Российской Федерации относится определение тех категорий граждан, которым может быть предоставлено жилое помещение жилищного фонда РФ по тем или иным договорам. Статья 98 ЖК РФ предписывает федеральному законодателю указать также категории граждан, нуждающихся в специальной социальной защите. К компетенции Российской Федерации относится и установление тех категорий граждан, которым будут предоставляться жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения.
VI. Определение порядка предоставления жилых помещений жилищного фонда РФ гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом.
Порядок, т.е. процедура, предоставления жилых помещений гражданам, нуждающимся в социальном жилье, уже установлен ЖК РФ. Этот порядок может быть сохранен, а может быть изменен иными федеральными законами, которые вправе предусмотреть предоставление жилых помещений по договору социального найма иным, кроме малоимущих, категориям граждан.
В отношении иных категорий граждан, которым жилье будет предоставляться не по договору социального найма, может быть предусмотрен любой порядок предоставления жилого помещения.
VII. Определение оснований предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов.
Основанием предоставления специализированных жилых помещений согласно ст. 99 ЖК РФ является решение собственника помещения или уполномоченного им лица. Каких-либо иных оснований такого предоставления кодекс не называет и не предусматривает возможности их введения. По-видимому, законодатель имел в виду возможность предоставления специализированного жилья иным, кроме перечисленных в гл. 9 ЖК РФ, категориям граждан.
VIII. Определение порядка организации и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, правового положения членов таких кооперативов, в том числе порядка предоставления им жилых помещений в домах жилищных и жилищно-строительных кооперативов.
Это полномочие Российской Федерации реализовано в разд. V ЖК РФ, который подробно регулирует организацию и деятельность жилищных и жилищно-строительных кооперативов.
Исключительная компетенция Российской Федерации в решении этих вопросов обусловлена тем, что отношения по организации и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов по большей части носят гражданско-правовой характер. Согласно п. "о" ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство находится в ведении только Российской Федерации.
IX. Определение порядка организации и деятельности товариществ собственников жилья, правового положения членов товариществ собственников жилья.
Товарищество собственников жилья с момента его государственной регистрации является юридическим лицом, поэтому соответствующее регулирование, содержащееся в разд. VI ЖК РФ, имеет гражданско-правовой характер и отнесено к ведению Российской Федерации.
X. Определение условий и порядка переустройства и перепланировки жилых помещений.
Жилищный кодекс РФ говорит только об основании проведения переустройства и перепланировки жилых помещений (см. комментарий к ст. 26 ЖК РФ). Вместе с тем в этой и других статьях гл. 4 ЖК РФ фактически определены и условия, и порядок переустройства и перепланировки, которые должны быть едиными для всех видов жилищного фонда.
XI. Определение порядка установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме.
В настоящее время правовые и организационные основы предоставления финансовой поддержки субъектам РФ и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда определяются Федеральным законом "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства". В целях предоставления государственной финансовой поддержки на проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах и переселение граждан из аварийного жилищного фонда Государственной Думой в декабре 2012 года было принято обращение к Правительству РФ (постановление Государственной Думы от 14.12.2012 N 1429-6 ГД "Об Обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "К Правительству Российской Федерации о предоставлении государственной финансовой поддержки на проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах и переселение граждан из аварийного жилищного фонда"). В указанном постановлении отмечается, что государственной корпорацией - Фондом содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства на реализацию региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов в 2008-2012 гг. субъектам РФ предоставлено 214,3 млрд. руб. (с учетом софинансирования за счет средств бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований и собственников жилых помещений в многоквартирных домах - 296,5 млрд. руб.). Это позволит отремонтировать 135 тыс. таких многоквартирных домов общей площадью 402,8 млн. кв. м (30% от площади многоквартирных домов, требующих ремонта) и улучшить условия проживания 17,4 миллиона граждан. Одновременно Государственная Дума обращает внимание Правительства РФ на необходимость принятия мер по увеличению объема средств, предоставляемых за счет средств федерального бюджета на проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах и переселение граждан из аварийного жилищного фонда, и рекомендует Правительству РФ:
- при подготовке проектов федеральных законов о внесении изменений в федеральный бюджет на соответствующий финансовый год и плановый период ежегодно предусматривать в течение 2013-2015 гг. за счет дополнительных доходов федерального бюджета увеличение размера имущественного взноса Российской Федерации в государственную корпорацию - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства на 28,8 млрд. руб. для увеличения лимитов предоставления субъектам РФ финансовой поддержки на проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах;
- рассмотреть возможность внесения дополнительных имущественных взносов в государственную корпорацию - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства для предоставления финансовой поддержки на переселение граждан из аварийного жилищного фонда в объеме, позволяющем в течение 2013-2015 гг. решить задачу переселения граждан из жилых помещений в многоквартирных домах, признанных в установленном порядке аварийными и подлежащими сносу в связи с физическим износом в процессе их эксплуатации или подлежащими реконструкции по состоянию на 1 января 2012 г., с учетом доли софинансирования такого переселения за счет средств бюджетов субъектов РФ и средств бюджетов муниципальных образований от 30 до 50% - в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности соответствующего субъекта РФ.
XII. Определение оснований и порядка признания жилых помещений непригодными для проживания.
На сегодняшний день такие основания непригодности установлены постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 N 47, утвердившим Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.
XIII. Признание в установленном порядке жилых помещений жилищного фонда РФ непригодными для проживания.
В настоящее время решение вопроса о признании жилых домов (жилых помещений) жилищного фонда РФ непригодными для проживания отнесено к компетенции межведомственных комиссий, создаваемых органами исполнительной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления. Порядок признания жилых домов непригодными для проживания установлен вышеназванным постановлением Правительства РФ.
XIV. Установление правил пользования жилыми помещениями.
Порядок пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов, а также принадлежащими гражданам на праве собственности жилыми помещениями в много-квартирных домах устанавливают Правила пользования жилыми помещениями, утвержденные постановлением Правительства РФ от 21.01.2006 N 25.
XV. Определение оснований, порядка и условий выселения граждан из жилых помещений.
Конституция РФ запрещает лишь произвольное, т.е. не основанное на законе и внесудебное, лишение граждан жилища.
Выселение из занимаемого жилого помещения представляет собой серьезное ограничение права на жилище, гарантированного Конституцией РФ, а потому допускается только на основании федеральных законов, основным из которых является ЖК РФ. Выселение граждан по тем или иным основаниям, а также порядок и условия выселения регламентированы ст. 29, 35, 83-91 ЖК РФ.
XVI. Правовое регулирование отдельных видов сделок с жилыми помещениями.
Регулирование сделок с жильем в целом - предмет ГК РФ. Но и ЖК РФ предусматривает возможность совершения отдельных сделок с жилыми помещениями, например, путем их поднайма, обмена и замены, выкупа жилого помещения в связи с изъятием земельного участка, на котором оно расположено.
XVII. Установление структуры платы за жилое помещение и коммунальные услуги, порядка расчета и внесения такой платы.
Соответствующие полномочия Российской Федерации реализованы в ст. 154-155 ЖК РФ (см. комментарий к ним).
XVIII. Установление порядка осуществления государственного жилищного надзора.
О государственном жилищном надзоре см. комментарий к ст. 20 ЖК РФ.
XIX. Осуществление координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный жилищный надзор.
XX. О государственном жилищном надзоре см. комментарий к ст. 20 ЖК РФ.
Установление порядка приема и учета уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами и предпринимательской деятельности по оказанию услуг и (или) выполнению работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах, а также порядка ведения уполномоченным федеральным органом исполнительной власти сводного реестра указанных уведомлений.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 N 584 "Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности" заявитель, предполагающий оказание услуг по управлению многоквартирными домами, а также услуг (работ) по содержанию и текущему ремонту общего имущества в многоквартирных домах, представляет уведомление в уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих государственный жилищный надзор.
XXI. Осуществление мониторинга использования жилищного фонда и обеспечения его сохранности.
XXII. Методическое обеспечение деятельности региональных операторов (в том числе разработка методических рекомендаций по созданию региональных операторов и обеспечению их деятельности, рекомендуемых форм отчетности и порядка ее представления).
XXIII. Осуществление мониторинга выбора и реализации собственниками помещений в многоквартирном доме способа формирования фонда капитального ремонта.
Вступившие в силу 26 декабря 2012 г. новые п. 16.4-16.6 ст. 12 по состоянию на 1 июня 2013 г. не получили развития и закрепления в подзаконных актах органов государственной власти РФ.
XXIV. Осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда РФ, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.
Названное правомочие Российской Федерации в настоящее время реализовано принятием постановления Правительства РФ от 26.09.1994 N 1086 "О государственной жилищной инспекции в Российской Федерации". Органы жилищной инспекции осуществляют контроль за использованием, техническим состоянием жилищного фонда и его инженерного оборудования, за санитарным состоянием отдельных помещений жилищного фонда.
Дополнительно контроль за выполнением требований санитарного законодательства осуществляют учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ.
2. К иным полномочиям Российской Федерации, в том числе реализованным на сегодняшний день путем принятия соответствующих нормативных актов, ЖК РФ относит:
- утверждение порядка подготовки и принятия органом государственной власти или органом местного самоуправления решения об изъятии жилого помещения в связи с изъятием соответствующего земельного участка для государственных или муниципальных нужд (ст. 32);
- утверждение перечня тяжелых хронических заболеваний, при которых совместное проживание с гражданами, страдающими ими, невозможно (ст. 51);
- утверждение типового договора социального найма жилого помещения, типового договора найма специализированных жилых помещений (ст. 63, 100);
- утверждение порядка отнесения жилых помещений к специализированному жилищному фонду и предъявляемых к ним требований (ст. 92);
- определение категорий граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения в жилищном фонде РФ (ст. 104);
- определение порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда РФ (ст. 107, 109);
- утверждение порядка перерасчета платежей за отдельные виды коммунальных услуг, рассчитываемых исходя из нормативов потребления, при временном отсутствии граждан (ст. 155);
- утверждение порядка изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность (ст. 156);
- утверждение порядка определения размера платы за коммунальные услуги, рассчитываемого исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, при отсутствии приборов учета (ст. 157);
- утверждение правил предоставления коммунальных услуг гражданам (ст. 157);
- утверждение порядка изменения размера платы за коммунальные услуги в случае предоставления коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность (ст. 157);
- утверждение порядка определения размера субсидий и порядка их предоставления, перечня прилагаемых к заявлению документов, условий приостановки и прекращения предоставления субсидий, порядка определения состава семьи получателя субсидии и исчисления совокупного дохода такой семьи, а также особенности предоставления субсидий отдельным категориям граждан (ст. 159);
- утверждение федеральных стандартов нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, стоимости жилищно-коммунальных услуг и максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи (ст. 159);
- утверждение порядка финансирования расходов на обеспечение предоставления субсидий, а также порядка финансирования расходов на предоставление субсидий гражданам, проходящим военную службу и проживающим в закрытых военных городках (ст. 159);
- определение порядка и условий предоставления компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг установленным федеральным законом отдельным категориям граждан (в связи с заменой предоставления гражданам льгот по оплате жилых помещений и коммунальных услуг на предоставление компенсаций) (ст. 160);
- утверждение порядка проведения открытого конкурса по отбору управляющей организации, если в течение года до дня проведения указанного конкурса собственниками помещений в многоквартирном доме не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не реализовано (ст. 161);
- утверждение порядка управления многоквартирным домом, все помещения в котором находятся в собственности РФ (ст. 163).
3. Другие полномочия органов государственной власти РФ в области жилищных отношений могут быть установлены иными федеральными законами.
Статья 13. Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений (в ред. Федерального закона от 18.10.2007 N 230-ФЗ)
1. Регулирование жилищных отношений отнесено Конституцией РФ к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. "к" ч. 1 ст. 72).
Комментируемая статья содержит достаточно подробный, но не исчерпывающий перечень полномочий субъектов РФ в регулировании жилищных отношений. К их числу относятся следующие полномочия.
I. Государственный учет жилищного фонда субъекта РФ.
В системной связи со ст. 12 ЖК РФ названное полномочие субъекта РФ можно рассматривать как делегирование ему Российской Федерацией права решать вопросы, связанные с учетом жилищного фонда субъекта РФ по существу, определяя органы, на которые возложено исполнение этой обязанности, их компетенцию и т.д. Российская Федерация в этом вопросе оставляет за собой право определять лишь порядок, т.е. процедуру, ведения такого учета.
Рассматриваемое полномочие субъектов РФ успешно реализовывается ими путем принятия соответствующих нормативных актов.
Так, в г. Москве был принят Закон от 07.04.2004 N 21 "О мониторинге технического состояния жилых домов на территории города Москвы", устанавливающий требования к порядку проведения на территории города системы наблюдения за техническим состоянием жилых домов, в рамках которой осуществляется сбор, систематизация и анализ информации о техническом состоянии жилых домов. С 27 ноября 2004 г. в г. Москве действует Закон от 03.11.2004 N 66 "О паспортизации жилых помещений (квартир) в городе Москве", регулирующий процессы создания, сбора, обработки, накопления, хранения и доведения до потребителей паспортной информации сведений о потребительских свойствах и технических характеристиках жилых помещений (квартир), а также формирование, изменение и аннулирование технического паспорта жилого помещения.
II. Определение порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда субъекта РФ.
Согласно ч. 3 ст. 19 ЖК РФ специализированный жилищный фонд - это совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов.
К жилым помещениям специализированного жилищного фонда относятся: служебные жилые помещения; жилые помещения в общежитиях; жилые помещения маневренного фонда; жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения; жилые помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев; жилые помещения фонда для временного поселения лиц, признанных беженцами; жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан.
К компетенции субъектов РФ ЖК РФ отнесено определение порядка, т.е. процедуры, предоставления указанных жилых помещений. Установление оснований предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов входит в компетенцию Российской Федерации.
III. Установление порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда.
Предоставление жилых помещений по договору социального найма согласно концепции действующего ЖК РФ должно иметь место в первую очередь в отношении такой категории социально незащищенных граждан, как малоимущие, что вытекает из предписаний ч. 1 ст. 7 и ч. 3 ст. 40 Конституции РФ.
Следует отметить, что многие субъекты РФ еще до принятия ЖК РФ установили право на бесплатное получение жилых помещений по договору социального найма в зависимости от имущественного положения нуждающегося лица. Однако теперь к полномочиям субъектов РФ отнесено лишь установление порядка, т.е. процедуры, определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, а также стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими. Предельный размер совокупного дохода членов семьи и стоимость общего имущества членов семьи, позволяющие относить их к категории малоимущих, определяют органы местного самоуправления.
IV. Определение иных категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда субъекта РФ.
Конституция РФ исходит из того, что не только малоимущие, но и иные указанные в законе граждане, нуждающиеся в жилище, имеют право на получение жилого помещения из государственных, муниципальных и других жилищных фондов.
Таким образом, субъект РФ вправе установить, кому кроме малоимущих граждан может быть предоставлено право на получение жилья из фонда субъекта РФ.
Право на получение жилого помещения по договору социального найма может быть предоставлено любым категориям граждан при наличии материальных возможностей субъекта РФ.
V. Определение порядка предоставления по договорам социального найма установленным соответствующим законом субъекта РФ категориям граждан жилых помещений жилищного фонда субъекта РФ.
Этот порядок может соответствовать федеральному порядку и порядку, установленному ЖК РФ, а может и отличаться от них, что следует из ч. 3 ст. 49 ЖК РФ. Во всяком случае, субъекты РФ не лишены возможности предусмотреть предоставление социального жилья определенным категориям граждан как в первоочередном, так и во внеочередном порядке и т.п.
VI. Признание в установленном порядке жилых помещений жилищного фонда субъекта РФ непригодными для проживания.
Поскольку основания и порядок признания жилых помещений непригодными для проживания будет устанавливать Российская Федерация в лице Правительства РФ (см. комментарий к ст. 15 ЖК РФ), субъект РФ должен будет формировать соответствующие межведомственные комиссии, которые и будут рассматривать вопросы, связанные с признанием жилых помещений жилищного фонда субъекта РФ непригодными для проживания.
В г. Москве действует распоряжение мэра от 02.12.1999 N 1368-РМ "О порядке признания гибели или уничтожения жилых помещений (домов)". Этим распоряжением предписано выявлять жилые помещения (дома) независимо от форм собственности, отвечающие признакам погибшего или уничтоженного жилого помещения (дома), в том числе дома, длительное время (более трех лет) пустующие (отселенные, аварийные, с отключенными инженерными коммуникациями), в целях их сноса.
VII. Определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма.
Это полномочие субъектов РФ предписывает установить определенную процедуру того, как орган местного самоуправления должен вести учет граждан, нуждающихся в социальном жилье.
При установлении соответствующей процедуры органы законодательной власти субъектов РФ иногда выходят за пределы предоставленных полномочий.
Так, определением Верховного Суда РФ от 30.08.2006 N 9-Г06-14 был признан недействующим Закон Нижегородской области от 16.11.2005 N 179-3 "О порядке ведения органами местного самоуправления городских округов и поселений Нижегородской области учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма" в той части, в которой им было введено предписание о 10-летнем сроке проживания на территории Нижегородской области как условии постановки граждан на соответствующий учет.
Верховный Суд РФ отметил, что указанное предписание вводит дополнительные условия принятия на учет граждан, не предусмотренные федеральным законом, и ограничивает права малоимущих граждан, признанных нуждающимися в жилых помещениях, на предоставление жилых помещений по договорам социального найма, установленные ст. 49, 52, 57 ЖК РФ.
VIII. Осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда субъекта РФ, соответствием жилых помещений данного фонда установленным законодательством требованиям.
Данный пункт наряду с положением об обязанности учета жилищного фонда (п. 1) устанавливает еще одно полномочие субъекта РФ в области надлежащего использования жилищного фонда субъекта РФ.
Соответствующий контроль возлагается на подразделения жилищной инспекции.
Например, в г. Москве подробный перечень полномочий Государственной жилищной инспекции г. Москвы установлен Законом от 13.11.1996 N 30 "Об установлении нормативов по эксплуатации жилищного фонда города Москвы и контроле за их соблюдением".
IX. Осуществление регионального государственного жилищного надзора.
О государственном жилищном надзоре см. комментарий к ст. 20 ЖК РФ.
X. Установление минимального размера взноса на капитальный ремонт.
Требования об установлении на уровне субъекта РФ минимального размера взноса на капитальный ремонт вступили в силу 26 декабря 2012 г. и по состоянию на 1 июня 2013 г. не получили развития и закрепления в нормативных правовых актах органов государственной власти субъектов РФ.
2. К полномочиям субъекта РФ могут быть отнесены и иные вопросы. Анализ ЖК РФ позволяет выявить следующие дополнительные полномочия органов власти субъектов РФ в области жилищных отношений. К их числу относятся:
- установление при предоставлении жилого помещения по договору социального найма размера его общей площади в случае, когда до такого предоставления лицо произвело действия по уменьшению размера занимаемых жилых помещений или по их отчуждению, а также срока, в течение которого такие действия подлежат учету (ст. 57 ЖК РФ). Законодатель имел в виду ситуацию, когда лицо, состоящее на учете нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма, ухудшило определенным образом свои жилищные условия, вследствие чего может быть принято на учет нуждающихся лишь при определенных условиях;
- замена жилого помещения, занимаемого по договору социального найма, на жилое помещение меньшего размера; установление иных оснований замены жилых помещений (ст. 81 ЖК РФ);
- включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд и исключение из него;
- установление категорий граждан, нуждающихся в специальной социальной защите (см. комментарии к ст. 98, 99 ЖК РФ), а также порядка и условий предоставления им жилых помещений по договорам безвозмездного пользования из жилищного фонда, принадлежащего субъекту РФ. Это указание, как и положение ст. 109 ЖК РФ, которое отнесло к ведению законодательства субъектов РФ определение не только порядка, но и условий предоставления жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан по договору безвозмездного пользования, являющемуся гражданско-правовым договором, позволяет субъекту РФ осуществлять правовое регулирование с превышением полномочий;
- установление категорий граждан, подлежащих обеспечению служебными жилыми помещениями из жилищного фонда, принадлежащего субъекту РФ (ст. 104 ЖК РФ);
- установление порядка, условий предоставления и пользования жилыми помещениями в домах системы социального обслуживания населения (ст. 107 ЖК РФ).
В отношениях, касающихся платы за жилое помещение и коммунальные услуги, компетенция субъектов РФ сводится к следующим правомочиям:
- установление размера платы за содержание и ремонт жилого помещения, за пользование жилым помещением для нанимателей жилых помещений по договорам социального найма и договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда; за содержание и ремонт жилого помещения для собственников жилых помещений, не принявших решение о выборе способа управления многоквартирным домом; за пользование жилым помещением иными, помимо малоимущих, категориями граждан (ст. 156 ЖК РФ);
- установление нормативов потребления коммунальных услуг в порядке, определяемом установленным уполномоченным Правительством РФ органом (ст. 157 ЖК РФ);
- утверждение тарифов для определения размера платы за коммунальные услуги (ст. 157 ЖК РФ);
- определение нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, и максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи (ст. 159 ЖК РФ);
- установление порядка (т.е. процедуры) и условий предоставления компенсаций расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан за счет средств бюджета субъекта РФ (см. комментарий к ст. 160 ЖК РФ).
В области управления жилищным фондом на субъект РФ возлагается обязанность по установлению порядка управления жилыми домами, все помещения в которых находятся в собственности субъекта РФ (см. комментарий к ст. 163 ЖК РФ). Отдельные вопросы управления (например выбор управляющей компании) могут решаться на уровне органов местного самоуправления.
3. Жилищный кодекс РФ представляет собой нормативный акт, в котором содержатся нормы разноотраслевого характера, в том числе относящиеся к области гражданско-правовых отношений. Конституция РФ закрепила приоритет Российской Федерации в регламентации гражданско-правовых отношений согласно п. "о" ст. 71, а также ее право на издание основополагающих актов в области жилищного законодательства, являющегося сферой совместной компетенции (п. "к" ч. 1 ст. 72).
Буквальное прочтение Конституции РФ, как представляется, позволяет утверждать, что любое гражданско-правовое регулирование, в том числе и в жилищной сфере, может осуществляться только и исключительно федеральным законодателем. Этот вывод сохраняет свою силу и для тех ситуаций, когда субъект РФ или муниципальное образование как собственники того или иного имущества сочтут необходимым принять собственные нормативные акты в этой области.
Подтверждением тому служит и правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная им, в частности, в определении от 05.11.1998 N 147-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Иркутского областного суда о проверке конституционности ряда положений Закона Иркутской области "О статусе депутата Законодательного собрания Иркутской области". В данном определении Конституционный Суд РФ однозначно указал на то, что субъекты РФ не вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам, отнесенным ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации.
Соответствующий вывод содержится и в специальных исследованиях по жилищному законодательству. Так, в монографии "Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации" (М., 2003) В.Н. Литовкин указывает: "Никаких полномочий регулировать гражданские отношения в жилищной сфере у субъекта Российской Федерации изначально нет. Исключительные права по своей природе не могут быть переданы иному уровню государственной власти без изменения конституционной нормы. Формулировка пункта "к" статьи 72 Конституции Российской Федерации без изменения пункта "о" статьи 71 не может быть истолкована как делегирование полномочий субъектам Российской Федерации регулировать часть гражданских отношений применительно к жилищной сфере".
Тем не менее субъекты РФ иногда вторгаются в компетенцию Российской Федерации, осуществляя собственное регулирование гражданско-правовой части жилищных отношений. Поэтому, как неоднократно отмечалось, во избежание нарушения конституционных принципов разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами следует исходить из того, что субъекты РФ вправе и обязаны развивать исключительно административно-правовую часть жилищного законодательства, соблюдая при этом еще одно очень важное конституционное положение, согласно которому исключительной компетенцией Российской Федерации является регулирование прав и свобод человека и гражданина (п. "в" ст. 71 Конституции РФ), а субъекты РФ управомочены лишь защищать уже установленные права и свободы человека и гражданина (п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Это означает, что регулирование жилищных отношений с участием граждан не предполагает права субъекта РФ ни устанавливать какие-либо новые права и свободы, ни отменять те, которые введены федеральным законодателем.
Представляется, что компетенция субъектов РФ в этой части может быть сведена к изменению объема наличествующих прав и свобод, но лишь к такому изменению, которое не может снижать установленный федеральный уровень. Иными словами, субъекты РФ вправе устанавливать лишь более высокий собственный уровень защиты тех или иных прав и свобод по сравнению с федеральной планкой.
Статья 14. Полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений (в ред. Федерального закона от 18.10.2007 N 230-ФЗ)
1. Комментируемая статья регламентирует возможность принятия жилищно-правовых актов органами местного самоуправления. Кроме того, такая возможность закреплена в ст. 5 действующего ЖК РФ. Фактически это вводит трехуровневую систему жилищного законодательства. ЖК РФ не мог не учитывать положений ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который к вопросам местного значения отнес, в том числе, обеспечение проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организацию строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством.
К вопросам компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений ЖК РФ относит следующие.
I. Учет муниципального жилищного фонда.
Компетенция органов местного самоуправления в этой части аналогична компетенции органов государственной власти субъекта РФ, на которые возложены полномочия по учету соответствующего жилищного фонда. Орган местного самоуправления на своей территории должен вести различные виды учета муниципального жилищного фонда.
II. Установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда.
Это полномочие органов местного самоуправления представляется крайне важным, поскольку именно им отведена главная роль в решении вопроса о том, кто из граждан муниципального образования будет отнесен к категории малоимущих и сможет претендовать на получение бесплатного муниципального жилья по договору социального найма. Порядок, т.е. процедура, действий органа местного самоуправления по установлению, соответственно, размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда, устанавливается соответствующим субъектом РФ.
III. Ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма.
Органы местного самоуправления должны непосредственно вести учет граждан, нуждающихся в получении социального жилья. Субъект РФ должен установить порядок ведения такого учета, определив перечень документов, необходимых для принятия на учет, порядок их рассмотрения, оформления учетной документации и т.д. Органы местного самоуправления должны осуществлять контроль за формированием списков граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма.
IV. Определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда.
К специализированному жилищному фонду согласно ст. 92 ЖК РФ относятся служебные жилые помещения, жилые помещения в общежитиях, жилые помещения маневренного фонда, жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения, жилые помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев, а также лиц, признанных беженцами, жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан, жилые помещения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
На органах местного самоуправления, так же как и на органах государственной власти субъектов РФ, лежит обязанность разработать порядок, т.е. процедуру, предоставления указанных жилых помещений.
V. Предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда.
Соответствующими нормативными актами органов местного самоуправления должны быть предусмотрены требования к оформлению решения органа местного самоуправления о предоставлении социального муниципального жилья гражданину, реквизитам такого решения, данным о предоставляемом жилом помещении, о его получателях и т.д.
VI. Принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые и нежилых помещений в жилые.
Условия и порядок перевода жилых помещений в нежилые и нежилых помещений в жилые достаточно подробно урегулированы ЖК РФ (см. комментарии к ст. 22-24). С учетом этих положений орган местного самоуправления не позднее чем в трехдневный срок должен принять решение о переводе либо отказать в таком переводе.
Форма уведомления о переводе (отказе в переводе) жилого (нежилого) помещения в нежилое (жилое) помещение утверждена постановлением Правительства РФ от 10.08.2005 N 502.
VII. Согласование переустройства и перепланировки жилых помещений.
Переустройству и перепланировке жилых помещений посвящена гл. 4 ЖК РФ. Орган местного самоуправления должен согласовать (по терминологии кодекса) с собственником либо нанимателем жилого помещения проведение соответствующих работ. Фактически это означает дачу согласия (разрешения) на переустройство и перепланировку жилого помещения в течение 45 дней (см. комментарий к ст. 26 ЖК РФ). ЖК РФ предоставляет органу местного самоуправления дополнительные правомочия в отношении лиц, осуществивших самовольное переустройство или перепланировку жилого помещения (см. комментарий к ст. 29 ЖК РФ).
VIII. Признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания.
Жилое помещение может быть признано непригодным для проживания по основаниям и в порядке, которые установлены Правительством РФ (см. комментарий к ст. 15 ЖК РФ). Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции утверждено постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 N 47.
IX. Осуществление муниципального жилищного контроля.
Это полномочие общего характера возложено на органы жилищной инспекции.
О муниципальном жилищном контроле см. комментарий к ст. 20 ЖК РФ.
X. Определение порядка получения документа, подтверждающего принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения в соответствии с условиями и порядком переустройства и перепланировки жилых помещений.
В качестве примера в реализации данного полномочия можно отметить постановление администрации городского округа Пущино Московской области от 07.08.2012 N 336-п, которым утвержден Административный регламент предоставления муниципальной услуги "Прием документов и выдача решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения".
2. К компетенции органов местного самоуправления могут быть отнесены и иные полномочия. Они могут быть предусмотрены не только ЖК РФ, но и иными федеральными законами, а также законами субъектов РФ, которые должны быть направлены на реализацию конституционных положений о том, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью; они могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ст. 132 Конституции РФ).
3. К полномочиям органов местного самоуправления ЖК РФ дополнительно относит:
- установление нормы предоставления и учетной нормы площади жилого помещения по договору социального найма. Реализация этого полномочия предполагается применительно к муниципальному жилищному фонду, поскольку и Российская Федерация, и субъекты РФ вправе самостоятельно устанавливать норму предоставления площади жилого помещения (см. комментарий к ст. 50 ЖК РФ) и учетную норму площади жилого помещения в отношении отдельных категорий граждан, предусмотренных соответствующими законами. Понятия нормы предоставления и учетной нормы площади жилого помещения даны в ст. 50 ЖК РФ;
- определение категорий граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения в муниципальном жилищном фонде. Служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений, в том числе с органом местного самоуправления, муниципальным учреждением, а также в связи с избранием на выборные должности в органы местного самоуправления и т.п. (ст. 93 ЖК РФ). Нормативные акты органа местного самоуправления должны установить, какие категории граждан могут пользоваться служебным жильем (ст. 104 ЖК РФ);
- установление размера платы за содержание и ремонт жилого помещения для собственников помещений в многоквартирном доме, не принявших решения о выборе способа управления многоквартирным домом (ст. 156, 158 ЖК РФ);
- определение порядка и условий предоставления компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан (ст. 160 ЖК РФ);
- определение порядка управления многоквартирным домом, все помещения в котором находятся в собственности муниципального образования (ст. 163 ЖК РФ).
Особенности компетенции в области жилищных отношений установлены ЖК РФ применительно к двум субъектам РФ - городам федерального значения Москве и Санкт-Петербургу.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 180; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!