Глава 17. ПООЩРЕНИЕ КАК МЕТОД ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
Понятие и особенности поощрения
Жизнь человека предполагает удовлетворение различных материальных и духовных потребностей. «Без потребностей человек не имел бы стимула к действию»[56].
Стимулы – это средства, побуждающие деятельность людей, активизирующие их возможности.
С помощью стимулов публичная власть осуществляет целенаправленное воздействие на интересы граждан, формирует их заинтересованность в совершении определенных поступков. Стимулирование, побуждение к действию производится путем воздействия на потребности и интересы людей, а следовательно, на их волю и поведение.
Искусно реализуя свои правовые и фактические возможности, субъект власти обеспечивает адекватный перевод стимулов в мотивы поведения подвластных. Стимулирование предполагает использование «кнута и пряника», применение различных поощрительных и принудительных мер, материальных и моральных факторов. Его важнейший, наиболее эффективный вид – поощрение.
Поощрение – способ воздействия, который через интерес, сознание направляет волю людей на совершение полезных, с точки зрения поощряющего, дел.
Поощрительное воздействие возбуждает интерес к совершению определенных дел, получению материального, морального или иного одобрения.
В настоящее время существует большое число юридических норм, регулирующих вопросы поощрения. В их числе нормы конституционного, административного, трудового, уголовного и других отраслей права.
|
|
|
«Правовое поощрение – это форма и мера юридического одобрения добровольного, заслуженного поведения, в результате чего субъект вознаграждается, для него наступают благоприятные последствия»[57].
Действующими правовыми актами закрепляются:
виды правовых поощрений;
основания их применения;
полномочия субъектов власти поощрять;
порядок поощрения (поощрительное производство).
Правовое поощрение – это метод деятельности публичной исполнительной власти, регулирования ею общественных отношений посредством стимулирования социальной активности граждан и организаций.
Развитая система правовых норм о поощрении и их активное использование (правоприменение) – один из показателей социальной зрелости общества и существующих в нем организаций.
В правовой системе России существует комплекс поощрительных норм, образующих межотраслевой правовой институт правового поощрения.
В рассматриваемом правовом институте много норм административного права, закрепляющих различные меры поощрения, основания поощрения и широкий круг субъектов, которые могут быть поощрены.
|
|
|
Поощрительные административно‑правовые нормы находятся во многих источниках, среди которых можно выделить две группы:
1) источники, специальной темой которых является поощрительная деятельность субъектов публичной исполнительной власти: Положение о премиях Правительства Российской Федерации в области науки и техники, утвержденное постановлением Правительства РФ от 26 августа 2004 г. № 439; Положение о Почетной грамоте Правительства РФ и благодарности Правительства РФ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 31 января 2009 г. № 73, и многие другие акты центральных федеральных органов и органов субъектов Федерации. Например, Премия Федеральной службы исполнения наказаний была учреждена приказом Федеральной службы исполнения наказаний от 13 декабря 2006 г. № 807, а Положение о Почетной грамоте Федерального агентства лесного хозяйства было утверждено приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 19 сентября 2007 г. № 407;
2) акты, в которых наряду с другими включены также одна или несколько поощрительных норм. Это, например, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Закон РФ «О милиции», Дисциплинарный устав Вооруженных Сил РФ и другие дисциплинарные уставы, КоАП РФ.
|
|
|
Для любого метода деятельности публичной администрации очень важно наличие системы правовых норм. Но еще важнее их широкое применение, поощрение конкретных субъектов права.
Как метод деятельности исполнительной власти поощрение характеризуется следующими особенностями:
фактическим основанием для него является заслуга, деяния, положительно оцениваемые субъектами власти;
оно связано с оценкой уже совершенных деяний;
оно персонифицировано, применяется в отношении отдельных индивидуальных или коллективных субъектов;
оно состоит в моральном одобрении, наделении правами, льготами, материальными ценностями и иными благами;
оно косвенно, через интересы, эмоции, сознание воздействует на волю поощряемых, стимулируя, побуждая их. Поощрение связано с существующей у подавляющего большинства людей потребности в оценке их дел, в признании их заслуг и просто во внимательном отношении к тому, чем они занимаются. Не случайно появилась пословица: «Доброе слово и кошке приятно».
Потребность в поощрении и его роль тем выше, чем более творческим является труд, чем больше усилий вкладывает лицо в общественно полезное дело. Большое значение имеют сложившиеся традиции поощрения. Артисту нужны аплодисменты, художнику, изобретателю – признание. Например, в столичных вузах студенты часто аплодируют своим лекторам, хотя в вузах на периферии аплодисменты звучат крайне редко.
|
|
|
Если поощрение урегулировано правом, оно реализуется в форме правоприменения. Поощрительные правовые нормы закрепляют, как правило, право субъектов власти поощрять и крайне редко – субъективное право гражданина, служащего, организации на поощрение. В этом деле администрация наделена широкими дискреционными полномочиями (свободой усмотрения).
Основные принципы поощрительной деятельности:
обоснованность;
оперативность;
гласность;
разнообразие – вытекают из общих принципов функционирования публичной исполнительной власти. Их соблюдение обеспечивает эффективность этой разновидности властвования.
Обоснованность означает, с одной стороны, наличие заслуги, с другой – соответствие ее награде. Явная несоразмерность меры поощрения ее фактическому основанию у поощряемого и окружающих может вызвать не радость, а огорчение. Например, в 1998 году доктор наук, академик, почти сорок лет проработавший в учреждении, автор большого числа научных работ в связи с юбилеем был премирован небольшой денежной суммой. Представляется, что руководитель организации, издавший такой приказ, отступил от принципа соответствия. Он нарушается и тогда, когда за небольшие заслуги даются большие премии (чины, награды).
Гласность поощрительной деятельности важна и для того, кто отличился, и для окружающих. Она повышает авторитет поощренного, улучшает отношение к нему окружающих. И в то же время положительно влияет на людей, знающих поощренного.
Принцип разнообразия обусловлен множеством разных хороших дел. Соответственно и реагировать на них администрация должна по‑разному, используя большой арсенал поощрительных мер. Кроме того, есть немало людей, организаций, которые многократно совершают то, что заслуживает наград. Многократное поощрение одного субъекта права не должно быть однообразным. Стимулирующая роль неоднократных благодарностей, премий и т. д. в силу особенностей человеческой психики постепенно снижается. Правовое закрепление принцип разнообразия получил, например, в Положении о государственных наградах Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 2 марта 1994 г. № 442. В пункте 10 данного Положения предусматривается: «Повторное награждение одноименными наградами не производится, кроме награждения государственными наградами, имеющими степени, и награждения за проявленные мужество, смелость и отвагу».
Поощрение лучше воздействует на поощренного и окружающих, если оно производится оперативно, своевременно . Худший вариант несвоевременного поощрения выражен в таком газетном штампе: «награда опоздала».
Публичная администрация не является монополистом в поощрительной деятельности. Поощряют все виды администраций, в том числе и частная. Поощряют также президенты, представительные (законодательные) государственные и муниципальные органы, суды. Так, награждение государственными наградами (орденами), присвоение почетных званий (заслуженного, народного) и государственных премий Российской Федерации производится Президентом РФ. В подобных случаях государственная администрация начинает поощрительное производство, оформляет необходимые материалы и ставит перед президентами (губернаторами), представительными органами, судами вопросы о поощрении конкретных субъектов права. Например, о присвоении почетного звания, досрочном освобождении от отбывания наказания, замене его более мягким.
Виды правовых поощрений устанавливаются законами (федеральными, субъектов Федерации), указами президентов, актами государственной администрации и негосударственных органов, в числе которых Трудовой, Уголовно‑исполнительный кодексы, Положение о государственных наградах Российской Федерации. Правительство РФ учредило, например, нагрудные знаки «Учитель года», «Почетный таможенник», Почетную грамоту Правительства РФ.
Органы федеральной исполнительной власти вправе устанавливать различные премии, звания, нагрудные знаки по согласованию с Государственной герольдией при Президенте РФ. Так, МВД России «учреждает в установленном порядке ведомственные награды, в том числе медали и нагрудные знаки министерства, утверждает положения о ведомственных наградах и их описания, награждает сотрудников, военнослужащих, государственных служащих и работников системы министерства, а также граждан, оказавших помощь в выполнении возложенных на министерство задач, ведомственными наградами и применяет в отношении их другие предусмотренные нормативными правовыми актами виды поощрений».
Например, Минтранс России приказом от 18 октября 2005 г. № 130 утвердил следующие ведомственные награды:
знак отличия министра транспорта Российской Федерации «За труд и пользу» – высшая награда;
медаль «За заслуги в развитии транспортного комплекса России»;
медаль Павла Мельникова;
нагрудный знак «Почетный работник транспорта России»;
звание «Почетный геодезист»;
нагрудный знак «Почетный автотранспортник»;
нагрудный знак «Отличник воздушного транспорта»;
нагрудный знак гражданской авиации «За безаварийный налет часов»;
нагрудный знак «Отличник геодезии и картографии»;
нагрудный знак «Почетный дорожник России»;
нагрудный знак «Почетный железнодорожник»;
нагрудный знак «Почетный работник морского флота»;
нагрудный знак «Почетный полярник»;
нагрудный знак «Почетный работник промышленного транспорта»;
нагрудный знак «Почетный работник речного флота»;
нагрудный знак «Почетный работник госнадзора на транспорте»;
почетная грамота Министерства транспорта РФ;
почетный диплом Министерства транспорта РФ;
благодарность Министерства транспорта РФ.
Главы субъектов Федерации, их законодательные органы устанавливают свои премии, звания и иные меры поощрения. Чаще всего они используются для награждения граждан, проживающих и работающих на территории субъекта Федерации, действующих там организаций. Но в ряде случаев они рассчитаны на экстерриториальное применение. Так, губернатор Свердловской области ежегодно присуждает «Демидовские премии» выдающимся ученым России.
Способы поощрения
Как метод осуществления государственной административной власти поощрение представляет собой систему способов поощрительного воздействия. Стимулирование хороших дел органично связано с позитивной административной деятельностью. Разнообразие славных дел очень велико, а значит, и средства их поощрения должны быть многочисленны и различны.
Все средства позитивного стимулирования по способу их воздействия на поощряемых можно поделить на:
моральные;
материальные;
смешанные;
статутные.
На практике широко используются такие средства морального поощрения, как объявление благодарности, награждение грамотой. К военнослужащим, работникам органов внутренних дел применяются такие средства морального поощрения, как снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания, занесение в Книгу почета, награждение нагрудным знаком, награждение личной фотографией служащего, снятого у развернутого Знамени части (органа внутренних дел). Специфическим средством поощрения выпускников образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования является диплом с отличием (красный диплом), а организаций – награждение знаменем.
Самые распространенные виды материального поощрения – премии и ценные подарки. Существует множество премий (в том числе государственные, правительственные, губернаторские, производственные). А ценным подарком может быть почти любой предмет материального мира, имеющий ценность. Кроме того, в вузах и иных учебных заведениях студентам, учащимся повышаются размеры стипендий, сотрудники органов внутренних дел, военнослужащие‑офицеры награждаются именным оружием и т. д.
Меры поощрения могут быть одновременно и моральными, и материальными. Такой смешанный характер воздействия имеет, например, досрочное присвоение очередного звания или присвоение звания на одну ступень выше, чем предусмотрено по занимаемой должности. Помимо морального такая мера имеет и материальный эффект – увеличение размера получаемого оклада. Смешанный характер имеют именные студенческие стипендии, награды победителям конкурсов, олимпиад.
К числу смешанных видов поощрения можно отнести и награждение оружием в Вооруженных Силах РФ. Так, приказами министра обороны гражданским (охотничьим), боевым короткоствольным ручным стрелковым и холодным оружием награждаются:
военнослужащие Вооруженных Сил РФ за воинские подвиги, заслуги перед государством и Вооруженными Силами страны, воинскую доблесть, разумную инициативу, усердие и отличие по службе;
лица гражданского персонала за заслуги перед государством и Вооруженными Силами РФ;
другие граждане Российской Федерации, оказывающие содействие в решении задач, возложенных на Вооруженные Силы РФ.
Говоря о смешанном характере воздействия, нужно иметь в виду кроме чисто морального и материального поощрения еще и приобретение в связи с этим дополнительных прав: льгот при приеме в вузы, увеличение отпуска и др.
При строгом подходе статутные средства поощрения можно считать смешанными. Но их основная особенность в том, что они изменяют правовой статус гражданина на всю оставшуюся жизнь. Их применение превращает его, например, в орденоносца, заслуженного артиста (строителя, агронома, учителя, тренера, геолога и т. д.), почетного гражданина города, лауреата Государственной премии. А это влечет долговременные моральные и материальные последствия, получение различных льгот.
Применяются статутные меры в основном к гражданам. Но когда они используются в отношении организаций, статус последних тоже изменяется, например, если театр оперы и балета стал академическим.
Согласно Закону РФ от 15 января 1993 г. № 4301‑I «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» названным лицам предоставлены льготы по пенсионному обеспечению, налогообложению, медицинскому, санаторно‑курортному, коммунально‑бытовому обслуживанию. Их специальный административно‑правовой статус включает и права на внеочередной прием в органах государственной власти, внеочередное пользование всеми видами услуг связи, бесплатное захоронение с воинскими почестями. К этому статусу относится и то, что супругам и детям в возрасте до 18 лет умерших (погибших) Героев и полных кавалеров ордена Славы выплачивается каждому единовременное пособие в размере 20 минимальных месячных размеров оплаты труда, установленных законодательством на день смерти (гибели).
При присвоении звания «Почетный гражданин города (области)» близким родственникам награжденного тоже выплачиваются дополнительные суммы, предоставляются льготы.
Виды поощрительных средств
Государственная администрация использует в своей деятельности огромное количество поощрительных средств. Для того чтобы лучше разобраться в них, необходимо провести группировку мер поощрения. С административно‑правовой точки зрения лучше всего для решения этой задачи использовать критерии: правовой основы; фактического основания поощрения; вида поощряемых субъектов; вида поощряющих субъектов. Ранее, при рассмотрении способов поощрения, фактически была проведена группировка поощрительных средств по их содержанию (моральные, материальные и др.).
С точки зрения правовой основы можно различать поощрение формальное и неформальное . Формальным признается поощрение, регламентированное правовыми нормами, соответствующие меры оформляются специальными правоприменительными актами (приказами и т. д.) и, как правило, заносятся в трудовую книжку, служебную карточку, личное дело.
Кроме того, можно выделить правовые (формальные) средства положительного стимулирования, предусмотренные федеральными актами (законами, указами, правительственными и ведомственными актами), актами субъектов Федерации, а также локальными актами государственных организаций.
В поощрительной деятельности возможно и желательно проявление инициативы, применение разных мер воздействия, которые или вообще не предусмотрены юридическими нормами, или не относятся ими к мерам поощрения. Неформальные средства – это и похвала, высказанная лицу руководителем в личной беседе, и публичное одобрение, и направление на престижный симпозиум за рубеж, и повышение по службе, и предоставление ссуды для приобретения мебели, квартиры, и многое, многое другое.
Все основания (заслуги) можно поделить на абсолютные и относительные . Абсолютными можно назвать подлинные заслуги, а относительными – полезные действия по устранению вредных последствий ранее совершенных нарушений, по исправлению, перевоспитанию.
Абсолютным основанием поощрения является добросовестное выполнение трудовых, служебных, родительских и иных постоянных обязанностей. Оно широко используется также для стимулирования лиц, отличившихся при выполнении гражданского долга («за мужество», «за отвагу на пожаре», «за спасение утопающего», за помощь в задержании преступника и т. п.).
Так, в п. 32 ст. 11 Закона РФ «О милиции» предусмотрено, что милиции предоставляется право «объявлять о назначении вознаграждения за помощь в раскрытии преступлений и задержании лиц, их совершивших, и выплачивать его гражданам и организациям; поощрять граждан, оказавших помощь милиции в выполнении иных возложенных на нее обязанностей».
Для поощрения широко используются такие поводы, как юбилеи (гражданина, организации), определенные достижения (в науке, спорте, самодеятельности и т. д.), победы в конкурсах, олимпиадах, смотрах.
Все названные основания являются абсолютными, а обусловленное ими поощрение – абсолютным.
Поощрение призвано стимулировать прежде всего абсолютные положительные действия, но, кроме того, оно может использоваться для социальной адаптации лица, отбывающего наказание (условно‑досрочное снятие судимости и т. д.). Формальным является такое поощрение, как «снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания».
Относительные поводы, относительное поощрение регламентируются Уголовным кодексом, Кодексом РФ об административных правонарушениях, дисциплинарными уставами и другими источниками права. Нормы этих актов обязывают поощрять добровольный отказ от неправомерной деятельности, чистосердечное раскаяние, добровольное устранение причиненного вреда.
В примечании к ст. 6.8 КоАП РФ установлено, что «лицо, добровольно сдавшее приобретенные без цели сбыта наркотические средства, а также психотропные вещества, а также их аналоги, освобождается от административной ответственности за данное административное нарушение». Представляется, что такие нормы должны быть расширены до уровня общих правил административной ответственности. Они должны распространяться и на мелкое хищение, и на многие другие административные проступки, не только на лишение прав, но и такое взыскание, как штраф.
На основании норм административного права могут поощряться коллективные и индивидуальные субъекты . К коллективным субъектам относятся структурные подразделения государственных и общественных организаций, предприятия, учреждения, воинские части и другие организации.
Намного чаще, особенно сейчас, отмечаются заслуги индивидуальных субъектов. Это:
рабочие, служащие, студенты, сотрудники различных организаций (члены организованных коллективов);
активисты, члены разных советов, комиссий государственных и муниципальных организаций, их внештатные сотрудники;
граждане, выполнившие свой общественный долг, совершившие подвиги, добившиеся успехов в спорте, науке, выявившие месторождения полезных ископаемых, и т. д. Так, 26 декабря 1995 года Правительство РФ утвердило Положение о порядке выплаты денежных вознаграждений за выявление месторождений полезных ископаемых;
проживающие вне России иностранные граждане, которые внесли вклад в развитие науки, дела мира, сотрудничество с Россией, оказали помощь нашей стране. Кстати, только к ним применяются такие поощрительные средства, как присвоение звания Почетного гражданина России, досрочный прием в российское гражданство.
Если в качестве критерия группировки взять за основу правовой статус поощряющего субъекта, то можно говорить о федеральной, региональной, местной и локальной государственной администрации.
На федеральном уровне поощрение производится:
Президентом РФ;
Правительством РФ;
центральными органами исполнительной власти специальной компетенции Российской Федерации;
иными центральными органами Российской Федерации (Банком России, Прокуратурой, Центральной избирательной комиссией).
На региональном уровне награды раздают:
главы исполнительной власти субъектов Федерации;
правительства субъектов Федерации;
министерства и другие центральные органы субъектов Федерации.
На местном уровне поощряют руководители государственных районных, городских, муниципальных органов (начальники ОВД, налоговых инспекций, военные комиссары и др.).
На локальном уровне поощрительную деятельность осуществляют администрации публичных организаций (командиры строевых подразделений, директора школ, библиотек, главные врачи и т. д.).
Как уже отмечалось, поощрение, как правило, производится по усмотрению администрации, которая вправе поощрять либо возбуждать дела о поощрении, но формально не обязана это делать. Но в ряде случаев у граждан и организаций есть право на поощрение. Соответственно можно говорить о поощрении по усмотрению и обязательном поощрении. Примерами последнего могут быть:
призы, награды, льготы, которые заранее были обещаны победителям конкурсов, соревнований, олимпиад;
вознаграждения за открытие месторождений полезных ископаемых;
медали выпускникам школ, дипломы с отличием (красные) выпускникам вузов;
объявленные денежные вознаграждения тем, кто помог в раскрытии определенных правонарушений.
На практике используются разные способы поощрения пользователей (владельцев, клиентов) за экономию электроэнергии, поддержание в хорошем состоянии квартир, инженерного оборудования, домов. В литературе можно встретить предложения о поощрении работников, которые бережно относятся к своему здоровью. Их можно было бы серьезно обсудить. Наказывать тех, кто часто болеет и поэтому часто прерывает работу, нельзя, а поощрять тех, кто не болеет, – можно. И нужно!
Поощрительное производство
Административно‑правовые нормы регулируют не только основания и систему поощрений, но и поощрительное производство. Немало процессуальных норм содержится в актах, регулирующих поощрение государственными наградами, государственными премиями, премиями и грамотами Правительства РФ.
В централизованном поощрительном производстве можно выделить стадии:
возбуждения дела о поощрении;
общественной и государственной оценки материалов о поощрении. Для этого созданы Комиссия при Президенте РФ по Государственным премиям Российской Федерации в области литературы и искусства, Совет по присуждению премий Правительства РФ в области науки и техники и т. д.;
принятия решения о поощрении;
исполнения решения.
В дискреционном поощрительном производстве нет и не может быть стадии обжалования (пересмотра).
Положением о государственных наградах Российской Федерации достаточно полно регулируется такая разновидность поощрительного производства, как наградное.
Государственными наградами России являются Государственные премии Российской Федерации, звания Героев Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия Российской Федерации, почетные звания Российской Федерации.
Ходатайства о награждении государственными наградами возбуждаются в коллективах предприятий, учреждений, организаций частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности либо органами местного самоуправления. После согласования с органами местного самоуправления районов, городов их направляют соответствующим главам исполнительной власти субъектов Федерации или в федеральные органы государственной власти по согласованию с главами исполнительной власти субъектов Федерации и полномочными представителями Президента РФ.
Порядок возбуждения ходатайств о награждении государственными наградами военнослужащих, гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, сотрудников органов внутренних дел, работников прокуратуры, сотрудников и работников подразделений Федеральной таможенной службы, Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков, Федеральной службы исполнения наказаний определяется соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
Представления к награждению государственными наградами вносятся Президенту РФ руководителями федеральных органов государственной власти и руководителями органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Комиссия по государственным наградам при Президенте РФ оценивает представление, готовит материалы, а также проекты указов.
Награждение производится Указом Президента РФ. По его поручению и от его имени награды могут вручать:
руководители федеральных органов государственной власти;
руководитель Службы государственных наград Президента РФ;
руководители органов государственной власти субъектов Федерации;
полномочные представители Президента РФ;
послы Российской Федерации;
военачальники, начиная от командиров дивизий и им равных.
Президент может поручить вручение государственных наград и иным лицам.
Государственная награда вручается награжденному в торжественной обстановке не позднее двух месяцев со дня вступления в силу указа о награждении. Одновременно ему выдается удостоверение к государственной награде.
Ордена и медали, имеющие колодки, а также знаки отличия носятся на левой стороне груди, не имеющие колодок – на правой. Нагрудные знаки к почетным званиям носятся на правой стороне груди и располагаются ниже орденов.
Ордена, медали, знаки отличия и нагрудные знаки к почетным званиям умершего награжденного, а также документы о награждении остаются или передаются для хранения как память его наследникам: супругу, отцу, матери, сыну, дочери без права ношения награды. С их согласия они могут быть переданы в музеи.
В случаях утраты орденов, медалей, знаков отличия и нагрудных знаков к почетным званиям в боевой обстановке либо при других обстоятельствах, когда не было возможности предотвратить утрату, по решению Комиссии по государственным наградам при Президенте РФ награжденным могут быть выданы дубликаты наград либо их муляжи.
Дата добавления: 2018-10-25; просмотров: 1438; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!