Глава IV. Вопросы производства по делам об административных правонарушениях

Понятие и правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях

Производство по делам об административных правонарушениях является одним из специфических и важных административно-юрисдикционных производств, входящих в административно-юрисдикционный процесс. В связи с этим ему присущи все признаки последнего, а также характерные черты, определяемые административно-процессуальным законодательством и анализируемые в юридической литературе.

Производство по делам об административных правонарушениях в нашей стране формировалось непросто, противоречиво и имеет свою историю. На важность законодательного оформления процессуальных основ отношений личности и государства в целях "предупреждения и пресечения административной неправды" неоднократно указывали ученые-административисты дореволюционной России*(27).

Процедуры рассмотрения дел волостными и верхними крестьянскими судами регламентировались в России Правилами о производстве дел о проступках 1889 г., в которых весьма детально были закреплены основные процессуальные элементы производства: подсудность (ст. 9-16); порядок начала дела в волостном суде по вызову в суд (ст. 17-27); разбирательство в волостном суде (ст. 28-53); постановление и объявление приговоров (ст. 54-63); производство по жалобам на волостные и верхние крестьянские суды (ст. 64-76); частные жалобы (ст. 77-79); просьбы об отмене окончательных приговоров (ст. 80-88); исполнение приговоров (ст. 89-95).

В послереволюционный период в нашей стране был принят ряд документов нормативного характера, содержащих административно-процессуальную регламентацию по применению мер административного воздействия. В юридической литературе проводились исследования по анализу советского административно-процессуального законодательства*(28) с учетом обобщения практики применения данного законодательства наркоматами и их местными органами управления в первые годы советской власти, изучения порядка рассмотрения межведомственных споров. Среди них следует назвать Инструкцию по применению постановления Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета об административной высылке, подписанную народным комиссаром внутренних дел и Председателем Государственного политического управления Ф.Э. Дзержинским 3 января 1923 г. (далее - Инструкция). В соответствии с ней административная высылка применялась к лицам, пребывание которых в данной местности (и в пределах РСФСР) по их деятельности, прошлому, связи с преступной средой с точки зрения охраны революционного порядка представлялось опасным. Далее в документе детально описывался порядок применения названной меры.

Так, в силу ст. 2 Инструкции административная высылка могла быть троякого рода: 1) из данной местности с воспрещением проживания в других определенных пунктах РСФСР; 2) из данной местности в определенный район РСФСР; 3) за пределы РСФСР, т.е. за границу.

Другим документом - Декретом СНК от 16 апреля 1920 г. "О реквизициях и конфискациях" регламентировался порядок применения такой меры, как конфискация имущества, т.е. безвозмездное отчуждение государством имущества, находящегося в обладании частных лиц и обществ. Право конфискации согласно п. 5 Декрета принадлежало Президиуму ВСНХ и Наркому продовольствия по принадлежности (причем оба эти ведомства осуществляли свое право как непосредственно, так и через свои местные органы), а также Президиуму ВЧК, революционным трибуналам и народным судам, применяющим эту меру как наказание. Названное право осуществлялось особыми постановлениями указанных органов власти, которые в письменной форме вручались заинтересованным лицам согласно ст. 10 названного Декрета. Революционные трибуналы и народные суды свои постановления о конфискации вносили в судебные приговоры. Запрещалась конфискация вещей домашнего обихода (мебели, одежды, обуви, посуды и проч.), а в случаях особо острой общественной нужды в этих вещах право на их конфискацию принадлежало Особой комиссии в составе представителей губернского исполнительного комитета, губернского совета народного хозяйства и губернского продовольственного комитета и при условии уведомления каждый раз соответствующих центральных властей.

В Украинской ССР, входившей в СССР, с 1 февраля 1928 г. был утвержден и введен в действие Административный кодекс УССР постановлением Всеукраинского центрального исполнительного комитета, который в разд. III весьма детально освещал процедуру применения мер административного воздействия.

Из рассмотренного следует заключить, что и дореволюционное российское законодательство, и постреволюционное советское законодательство содержали правовую регламентацию процедуры применения мер административного воздействия, применяемых в случаях нарушения субъектами установленных (обязательных) правил (постановлений).

Основы законодательства об административных правонарушениях и республиканские кодексы углубили, усилили правовую регламентацию производства по делам об административных правонарушениях. Раздел IV Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях закреплял важнейшие положения данного вида производства. Разделы IV и V республиканских КоАП включали процессуальные нормы, регламентирующие производство по данной категории дел. Несмотря на то что подавляющее число административно-процессуальных норм по применению административных взысканий содержалось все же в КоАП союзных республик и названных Основах, ряд правил наложения административных взысканий был за пределами КоАП.

К примеру, постановление Президиума Верховного Совета СССР от 5 июня 1981 г. "О внесении изменений в постановление Президиума Верховного Совета СССР от 25 июля 1966 г. "Об усилении ответственности за хулиганство" содержало специфическое правило рассмотрения данной категории дел. Оно заключалось в том, что дело о мелком хулиганстве передавалось начальнику органа внутренних дел (милиции), который был вправе сам принять постановление по нему или направить на рассмотрение народного судьи*(29). Также имелась весьма обширная группа подзаконных, уточняющих актов, в частности Инструкция о порядке направления граждан на освидетельствование для установления состояния опьянения и проведения освидетельствования, утвержденная МВД СССР N 45, Минздравом СССР N 06-14/14, Минюстом СССР N К-8-347 от 29 июня 1983 г.*(30)

После провозглашения государственного суверенитета РСФСР в 1990 г., распада СССР в 1991 г. в России обозначился новый период в становлении административно-процессуального законодательства вообще (которое в 1993 г. ст. 72 Конституции РФ отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ) и административно-процессуальных норм, регламентирующих производство по делам об административных правонарушениях в частности. Вопрос о реализации названной статьи является весьма сложным и актуальным, на что неоднократно обращал внимание такой государственный орган, как Конституционный Суд РФ. К примеру, в определении от 1 октября 1998 г. N 145-О по запросу Законодательного Собрания Нижегородской области о проверке конституционности ч. 1 ст. 6 КоАП РСФСР Конституционный Суд РФ установил следующее. "Юридические лица могут быть привлечены к административной ответственности за правонарушения в сфере налоговых и таможенных отношений, строительства и градостроительства, обеспечения пожарной безопасности и т.п. Не являются препятствием к установлению административной ответственности юридических лиц и положения Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, поскольку согласно части третьей ст. 2 положения данного Кодекса распространяются и на правонарушения, ответственность за совершение которых предусмотрена законодательством, еще не включенным в этот Кодекс" (п. 4). Исходя из изложенного, Конституционный Суд РФ определил отказать в принятии к рассмотрению вышеназванного запроса, ссылаясь на то, что ч. 1 ст. 6 КоАП РСФСР противоречит Конституции РФ, не подлежит применению в силу п. 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции РФ.

Вопрос о разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов в указанной сфере разрешен в принятом КоАП РФ.

Применительно к регулированию вопросов производства по делам об административной ответственности на федеральном уровне, бесспорно, учитываются нормы ст. 71 Конституции РФ, которая отнесла к ведению Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина. Следовательно, именно в федеральном Кодексе определены основные принципы, требования и положения производства по делам об административных правонарушениях.

До принятия нового КоАП РФ в ранее действовавшем КоАП РСФСР общие нормы, регламентировавшие вопросы применения административных взысканий, содержались в ст. 199-310. Названный Кодекс регулировал вопросы применения административных санкций в отношении граждан (физических лиц, должностных лиц) (ст. 13-15) и лишь несколько статей (к примеру, ст. 146, 146.4, 146.5, 150.3) - в отношении граждан, зарегистрированных в качестве предпринимателей. Он не предусматривал в качестве субъектов административной ответственности предприятия, учреждения. Процедура применения мер административной ответственности в отношении последних, как правило, устанавливалась подзаконными актами тех ведомств, к чьей юрисдикции отнесено рассмотрение данного вида правонарушения, и, к сожалению, в ней отсутствовало единообразие. Неурегулированность вопросов процедурного характера приводила к противоречиям и спорам на практике.

Следующая группа актов была призвана урегулировать особенности производства по отдельным категориям административных нарушений. В процессе утверждения в нашей стране основ рыночной экономики сфера административно-правового регулирования общественных отношений в области административной ответственности существенно расширялась, особенно был обширен массив нормативных актов, устанавливавших административную ответственность хозяйствующих субъектов. Среди них можно было выделить порядок применения административных взысканий по делам о нарушении: таможенных правил, санитарных правил, антимонопольного законодательства, правил о защите прав потребителей, налогового законодательства, земельного законодательства, природоресурсного законодательства, правил в области стандартизации, строительства, лицензируемой деятельности на транспорте и др.

До принятия КоАП РФ процедуру применения административных взысканий закреплял следующий блок правовых оснований. Он включал налоговое законодательство, предусматривавшее административную ответственность в данной сфере и состоявшее из НК РФ и законов Российской Федерации, не противоречивших названному Кодексу: от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", от 24 июня 1993 г. N 5238-1 "О федеральных органах налоговой полиции", а также Положения о Государственной налоговой службе Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 31 декабря 1991 г. N 340.

Процедурные вопросы применения административных взысканий были закреплены в указах Президента РФ от 23 мая 1994 г. N 1006 "Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей", от 22 декабря 1993 г. N 2270 "О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней"; Инструкции о порядке изъятия должностным лицом государственной налоговой инспекции документов, свидетельствующих о сокрытии (занижении) прибыли (дохода) или сокрытии иных объектов от налогообложения, у предприятий, учреждений, организаций и граждан, утвержденной письмом Минфина РСФСР 26 июля 1991 г. N 16/176; Положении о порядке обращения взыскания недоимок по налогам и другим обязательным платежам, уплачиваемым юридическими лицами в бюджет и государственные внебюджетные фонды, на их имущество в случае отсутствия денежных средств на счетах в банках, утвержденном Госналогслужбой России 25 мая 1994 г. (приказ N ВГ-4-08/57-Н), ДНП России 26 мая 1994 г. (приказ N СА-574), Минфином России 25 мая 1994 г. (приказ N 58).

Новый НК РФ, которого так ждали, к сожалению, стал серьезной проблемой для правоприменителей в силу следующих обстоятельств.

Во-первых, к моменту вступления его в силу (с 1 января 1999 г.) оказалось сразу три варианта НК РФ (первый текст на бланке Президента РФ разослан во все федеральные ведомства и регионы, второй опубликован в N 31 "Собрания законодательства Российской Федерации", третий - в "Российской газете" от 6 августа 1998 г.). И, как справедливо было отмечено в прессе, "тексты эти не совпадают друг с другом, напоминают близнецов-уродцев, каждый из которых имеет неповторимые дефекты"*(31).

Во-вторых, видимо, спешкой, в которой принимался данный Кодекс, были вызваны серьезные неточности, не позволяющие однозначно толковать его нормы и серьезно затрудняющие работу с документом. Налоговый кодекс РФ содержал значительное число норм процессуального характера. Так, его ст. 10 закрепляла четыре вида порядков производства по делам о налоговых правонарушениях.

К сожалению, непонятно, чем была вызвана узкая трактовка понятия "производство по делам о налоговых правонарушениях" и сведение его по сути лишь к одной стадии - рассмотрению руководителем (заместителем руководителя) налогового органа материалов проверки и вынесению одного из трех решений (постановлений), предусмотренных ст. 101 НК РФ. Также хотелось бы отметить тот факт, что анализируемый Кодекс дела о налоговых правонарушениях относил к налоговой процедуре рассмотрения, а дела о нарушениях законодательства о сборах - к административной, хотя критерий разграничений очень зыбок, ибо и первое, и второе основание - суть одного и того же явления. Далее законодатель фактически четко называл новый вид ответственности - налоговую ответственность, что потребовало бы, в частности, внесения дополнения в Основной закон.

Правила применения административных взысканий за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации содержались в БК РФ. Часть четвертая БК РФ, посвященная вопросам ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, регламентировала общие положения, содержавшие нормы как материального, так и процессуального характера, применявшиеся к нарушителю установленного названным Кодексом порядка. В анализируемом Кодексе наряду со штрафом были названы такие меры принуждения, как предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, блокировка расходов, изъятие бюджетных средств, приостановление операции по счетам в кредитных организациях, пеня и иные меры. Кодексом был установлен перечень оснований применения мер принуждения за нарушение в названной области, который может дополняться в соответствии с этим Кодексом и федеральными законами. Он называл 21 основание привлечения, причем за 18 из них было предусмотрено наложение штрафов на руководителей в соответствии с ранее действовавшим КоАП РСФСР (ст. 289-306 БК РФ).

Круг полномочий федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства был довольно широк. От их имени выступали руководители, которые согласно п. 1 ст. 284 БК РФ были вправе в соответствии с договорами (соглашениями) о предоставлении средств из федерального бюджета:

- списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, выданных ими на возвратной основе, срок возврата которых истек;

- списывать в бесспорном порядке суммы процентов (плату) за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;

- взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере 1/300 действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;

- списывать в бесспорном порядке суммы предоставленных ими субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями.

Кроме того, ст. 284 БК РФ отдельно определяла полномочия руководителей Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов, а также руководителей Федерального казначейства, его территориальных органов. Так, руководители Росфиннадзора и его территориальных органов при наличии оснований, установленных ст. 283 БК РФ, должны были:

- принимать решения о списании в бесспорном порядке сумм предоставленных из федерального бюджета субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями;

- выносить руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

- привлекать к административной ответственности в соответствии с КоАП РСФСР.

Руководители Федерального казначейства, его территориальных органов имели право приостанавливать в предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации случаях в порядке, установленном Правительством РФ, операции по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, и счетам, открытым получателям средств федерального бюджета в кредитных организациях.

Бюджетный кодекс РФ до 1 января 2005 г. в ст. 285-288 устанавливал порядок бесспорного списания бюджетных средств с лицевых счетов получателя бюджетных средств на основании постановления, подписанного руководителем (заместителем руководителя) соответствующего органа Федерального казначейства, уполномоченного проводить проверки, либо на основании заключения должностного лица Федерального казначейства об истечении срока возврата бюджетных средств или процентов (платы) за пользование бюджетными средствами. Впоследствии эти статьи были признаны утратившими силу*(32).

Относительно полномочий руководителей Федерального казначейства, его территориальных органов по приостановлению операций по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства, действовали Правила приостановления операций по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, открытым в органах Федерального казначейства, утвержденные постановлением Правительства РФ от 5 июня 2003 г. N 328.

Также по указанным полномочиям действовала, в частности, Инструкция о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации, утвержденная приказом Минфина России от 26 апреля 2001 г. N 35н.

Следующий блок нормативных актов регулировал особенности порядка применения административных взысканий в области земельного законодательства и охраны окружающей среды. Среди них следует назвать такие нормативные акты, как Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"; Положение о государственном земельном надзоре, утвержденное постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689; Инструкция о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в городских и сельских поселениях, утвержденная приказом Госстроя России от 2 августа 1999 г. N 18; Инструкция о порядке работы госземинспекторов по привлечению физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности за нарушение земельного законодательства, утвержденная приказом Роскомзема от 18 февраля 1994 г. N 18; Инструкция по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России, утвержденная приказом этого Министерства от 25 мая 1994 г. N 160.

Земельный кодекс РФ установил, что должностные и юридические лица должны быть подвергнуты штрафу, налагаемому в административном порядке, также ст. 75 Федерального закона "Об охране окружающей среды" указывала на административный порядок наложения мер (в частности, штрафа) административной ответственности за экологические правонарушения. В вышеназванных нормативных актах были определены органы, правомочные в соответствии со своей компетенцией в административном порядке осуществлять производство по делам об административных правонарушениях в исследуемой области, и содержался перечень нарушений земельного законодательства, за которые предусматривались штрафные санкции.

Законодательными и иными правовыми актами были предусмотрены основания применения административных взысканий за нарушение санитарных правил. В частности, это законы РСФСР от 19 апреля 1991 г. N 1034-1 "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (п. 3 ст. 29), от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" (п. 1 ст. 84), Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2162 "Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы", а также ст. 146.3, 146.4 КоАП РСФСР.

Полномочия на наложение административных взысканий в виде предупреждения и штрафа по вышеназванным актам были предоставлены органам санитарно-эпидемиологического надзора РФ в соответствии с Положением о Государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 5 июня 1994 г. N 625. Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. N 1177 Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора РФ был упразднен, а его функции были переданы Минздраву России. Впоследствии правовое положение Государственной санитарно-эпидемиологической службы в России менялось*(33). В настоящее время действует Положение об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2005 г. N 569.

Процедура применения административных взысканий органами санитарно-эпидемиологического надзора регламентировалась КоАП РСФСР и Инструкцией о порядке привлечения должностных лиц, граждан к административной ответственности и наложения штрафов на юридических лиц за санитарные правонарушения, утвержденной приказом Госкомсанэпиднадзора России от 7 июля 1993 г. N 61*(34).

Административные взыскания и порядок их назначения в области строительства регламентировались следующим блоком правовых актов.

Во-первых, это был Закон РФ от 17 декабря 1992 г. N 4121-1 "Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства". Он впервые на законодательном уровне назвал предприятия (независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, выполняющие проектные, строительно-монтажные работы, производящие строительные материалы, конструкции и изделия, являющиеся заказчиком в строительстве или совмещающие функции заказчика и подрядчика) субъектами административной ответственности. Также этот Закон впервые установил взыскание штрафа с расчетного счета предприятия в бесспорном порядке по истечении 10-дневного срока со дня вынесения постановления о наложении штрафной санкции административно-правового характера. За повторное в течение одного года совершение однородного правонарушения органы ГАСН России в соответствии со ст. 2 названного Закона останавливали действие лицензии на осуществление строительной деятельности сроком до трех месяцев.

Порядок применения административных взысканий за правонарушения в названной области (строительство объектов без соответствующего разрешения; нарушение строительных норм и правил, в том числе при производстве строительных материалов; уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний органов ГАСН России; осуществление строительной деятельности без лицензии; нарушение правил приемки объекта в эксплуатацию) регламентировался КоАП РСФСР и Положением о порядке наложения штрафов за правонарушения в области строительства, утвержденным постановлением Правительства РФ от 27 июля 1993 г. N 729. Несмотря на весьма полную регламентацию ряда процессуально-правовых элементов производства по делам об административных правонарушениях в области строительства, нельзя не обратить внимание на серьезные недочеты анализируемого Положения.

В частности, в нем отсутствовала первая стадия административно-юрисдикционного производства - стадия возбуждения дела в соответствующей области, хотя в п. 6 Положения и говорилось, что "основанием для рассмотрения дела является протокол о правонарушении в области строительства, составленный по форме согласно приложению N 1". Не были установлены сроки, круг субъектов, правомочных составлять протокол и тем самым возбуждать административно-юрисдикционное производство, стадия обжалования нуждалась в серьезной корректировке в соответствии с законодательными нормами и постановлениями Конституционного Суда РФ.

В целях упорядочения расходования части сумм штрафов, назначаемых за правонарушения в области строительства и поступающих на счета органов государственного архитектурно-строительного надзора РФ, Правительство РФ утвердило постановлением от 6 сентября 1995 г. N 891 Положение об использовании части сумм штрафов, налагаемых за правонарушения в области строительства, на развитие материально-технической и социальной базы органов государственного архитектурно-строительного надзора Российской Федерации. Также следует назвать в качестве правового основания ГсК РФ, устанавливавший в ст. 66 составы административных деликтов в области градостроительства, а в соответствии с законодательством об административных правонарушениях определявший круг субъектов, правомочных применять меры административной ответственности и порядок зачисления штрафных сумм.

Целый блок нормативных актов регламентировал процедуру применения административных взысканий за нарушения антимонопольного законодательства, прав потребителей и обязательных требований государственных стандартов.

Законом РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" была установлена административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства. Субъекты административной ответственности за нарушение в названной сфере - коммерческие и некоммерческие организации, граждане, должностные лица. Процедура наложения административных взысканий в отношении последних осуществлялась в соответствии с КоАП РСФСР, а порядок применения штрафа в отношении хозяйствующих субъектов был регламентирован Правилами рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, утвержденными приказом от 12 мая 1994 г. N 53 Государственного комитета РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (далее - ГКАП России), а также Законом РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (ст. 27). В числе этих актов можно назвать Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей".

Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии и его территориальные органы правомочны были применять административные взыскания за нарушения прав потребителей, обязательных требований государственных стандартов в соответствии со следующими правовыми основаниями: Законом РФ от 10 июня 1993 г. N 5154-1 "О стандартизации" (ст. 14); Правилами выдачи предписаний и применения штрафов органами Госстандарта России за нарушение требований по безопасности и Правил сертификации товаров (работ, услуг), утвержденными приказом Госстандарта России от 24 февраля 1993 г. N 50; Законом РФ от 10 июня 1993 г. N 5151-1 "О сертификации продукции и услуг", которым были определены правила сертификации; Порядком выдачи предписаний и применения штрафов Госстандартом России при проведении государственного контроля и надзора за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, утвержденным приказом Госстандарта России от 27 июня 1994 г. N 112, согласованным с Минфином России и Банком России; Законом РФ от 13 мая 1992 г. N 2761-1 "Об ответственности за нарушение порядка представления государственной статистической отчетности"; Положением о порядке выдачи предписаний и наложения штрафов Госстандартом России за нарушение обязательных требований государственных стандартов и Правил обязательной сертификации, утвержденным постановлением Госстандарта России от 2 сентября 1997 г. N 293.

Процедура наложения административных взысканий за нарушения на транспорте была весьма специфична и осуществлялась Российской транспортной инспекцией Минтранса России (за нарушения правил лицензируемой деятельности на транспорте) и Государственной инспекцией безопасности дорожного движения МВД России.

При рассмотрении дел в названной сфере применялись правила, установленные КоАП РСФСР, а также в дополнение с учетом специфики дел и такими актами, как: Инструкция по организации в органах Российской транспортной инспекции производства по делам об административных правонарушениях, утвержденная приказом Минтранса России от 26 апреля 1993 г. N 28; Инструкция по организации в органах внутренних дел производства по делам об административных нарушениях правил дорожного движения и иных норм, действующих в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, утвержденная приказом МВД России от 23 марта 1993 г. N 130; Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 15 июня 1998 г. N 711; приказ МВД России от 1 июня 1998 г. N 329 "О реформировании деятельности Госавтоинспекции МВД России".

Существовали также подзаконные акты, в которых нормы КоАП РСФСР уточнялись и конкретизировались. Например, в ст. 157.3 КоАП РСФСР устанавливалась административная ответственность за осуществление подлежащей лицензированию деятельности на транспорте без специального разрешения (лицензии), нарушение условий, предусмотренных в лицензии.

В Инструкции по организации в органах Российской транспортной инспекции производства по делам об административных правонарушениях конкретизировались понятия "повторность" (ч. 3 ст. 157.3), "приостановление действия специального разрешения (лицензии)", а также комментировалось производство по делам об административном правонарушении, предусмотренном названной статьей КоАП РСФСР.

Также Законом РФ от 1 июля 1993 г. N 5304-1 "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с упорядочением ответственности за незаконную торговлю" в числе других мер предусматривалась административная ответственность за нарушение государственной дисциплины цен. В связи с этим КоАП РСФСР был дополнен ст. 146.6 "Нарушение государственной дисциплины цен" и 224.8 "Органы Государственной инспекции по контролю за ценами". В письме Комитета РФ по политике цен от 19 октября 1993 г. N 01-17/1294-23, зарегистрированном Минюстом России 22 октября 1993 г. N 369, уточнялось понятие "иное нарушение государственной дисциплины", предусмотренное в ст. 146.6 КоАП РСФСР. Так, согласно п. 1 названного письма "иное нарушение государственной дисциплины цен" - нарушения, предусмотренные в п. 1.4 Порядка применения экологических санкций за нарушение государственной дисциплины цен, утвержденного Госкомцен, Минфином России и Госналогслужбой России от 1 декабря 1992 г. N 01-17/030-23, N 112 и N ВЗ-6-05/410. Далее в анализируемом письме также комментировалось (п. 5-10) производство рассмотрения дел о нарушении государственной дисциплины, предусмотренное соответствующими статьями ранее действовавшего КоАП.

Инструкцией о порядке направления граждан на освидетельствование для установления состояния опьянения и проведения освидетельствования, утвержденной 29 июня 1983 г. МВД СССР N 45, Минздравом СССР N 06-14/14, Минюстом СССР N К-8-347, конкретизировалась ст. 245 КоАП РСФСР. В ней говорилось следующее. Лица, которые управляют транспортными средствами и в отношении которых есть достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения, могут быть направлены на освидетельствование на состояние опьянения в установленном порядке.

Итак, рассмотрев правовые основания, регламентировавшие производство по делам об административных правонарушениях до принятия КоАП РФ, можно сделать следующие выводы.

1. В отличие от производства, регулировавшегося КоАП РСФСР, порядок применения административных взысканий в отношении хозяйствующих субъектов имел свою специфику, заключающуюся в следующем. Процедура реализации административной ответственности названными субъектами устанавливалась и регламентировалась специальными нормативными актами. Обилие актов, различие в правовой регламентации ряда важнейших процессуальных аспектов (сроков рассмотрения дел, привлечения к ответственности и т.п.) вели к противоречиям в правоприменении, что не способствовало более полной реализации конституционных гарантий защиты и охраны прав и законных интересов как индивидуальных, так и коллективных субъектов.

2. Разнообразные ведомственные нормативные акты, регламентировавшие производство по делам об административных нарушениях, должны приниматься не вместо, а во исполнение законов Российской Федерации, КоАП РФ.

3. При решении вопроса о разделении компетенции или предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов необходимо регулирование порядка привлечения к административной ответственности сделать, во-первых, единым на территории РФ, а во-вторых, закрепленным на уровне федерального закона.

Хотелось бы отметить, что, пожалуй, из всех видов административно-юрисдикционных производств наибольшее внимание в юридической литературе было уделено производству по делам об административных правонарушениях. Его рассматривают в юридической науке как деятельность уполномоченных субъектов по применению административных взысканий и совокупность возникающих при этом отношений, урегулированных нормами административного права. Принимая во внимание вышеизложенное, а также с учетом проведенного нами анализа понятий "производство", "административное производство", "административно-юрисдикционное производство" хотелось бы сформулировать следующее определение.

Производство по делам об административных правонарушениях - это вид административно-юрисдикционного процесса, который следует рассматривать как часть этого процесса, обладающую всеми признаками последнего, несущую различную смысловую и правовую нагрузку и имеющую специфичную процедуру рассмотрения дел по наложению административных наказаний.

Анализ вышеизложенного позволяет заключить: производство по делам об административных правонарушениях должно быть единым для коллективных и индивидуальных субъектов, установленным на федеральном уровне; способствовать расширению процессуальных гарантий защиты прав и свобод гражданина, что и было учтено в новом КоАП РФ.

Принятие КоАП РФ - важное событие в российском правоведении, так как это весьма значимый документ для правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях, этот документ является фундаментальным законом Российской Федерации, систематизирующим ранее разбросанные нормативные акты долгосрочного действия об административной ответственности и производстве, регулирующим на федеральном уровне обширные сферы государственной и общественной жизни. В ст. 1.1 КоАП РФ четко закрепил: "Законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях".

Согласно Федеральному закону от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" с 1 июля 2002 г. утратили силу многочисленные рассмотренные нами выше федеральные законы, положения ряда кодексов (Таможенного кодекса РФ, ГсК РФ), регламентировавшие вопросы административного производства и административной ответственности, а также нормативные акты органов исполнительной власти Российской Федерации (инструкции, регламенты, положения и т.п.). Незавидна и судьба НК РФ, в котором содержатся нормы об административной ответственности, обреченные с 1 июля 2002 г. действовать дуэтом с аналогичными нормами, содержащимися в КоАП РФ.

Данный парадокс для законодательства недопустим, долго существовать не может и нуждается в переносе в КоАП РФ. Из этого можно сделать однозначный вывод о том, что нормы КоАП РФ являются единственным источником, регулирующим процессуальные правоотношения при применении материальных норм, связанных с административными правонарушениями. Все вышерассмотренные нами законодательные акты субъектов РФ и ведомственные инструкции соответствующих исполнительных органов публичной власти нуждаются в пересмотре. Все административно-юрисдикционные органы (должностные лица, судьи) обязаны руководствоваться едиными процессуальными правилами, устанавливающими порядок возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Дата добавления: 2018-09-23; просмотров: 219; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 8 9 10 11 121314 15 16 17 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!