Административное судопроизводство и процедура внесудебного, досудебного рассмотрения административных дел
Проводимые в нашей стране административная и судебная реформы, несмотря на принятие КАС РФ, который регулирует вопросы административного судопроизводства, не завершены. Логичным их завершением могло бы стать решение двух взаимосвязанных вопросов: во-первых, совершенствование административного судопроизводства в судах, во-вторых, создание административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел.
Понятийный аппарат. Прежде всего необходимо определиться, о какой административной процедуре идет речь. Ведь административная деятельность публичных органов исполнительной власти (государственных и муниципальных) многопланова, ее просто невозможно подвергнуть правовой регламентации в полном объеме, да в этом и нет надобности.
Тот вид административной деятельности, который регулируется нормами административно-процессуального права, является административным процессом.
Административный процесс публичных органов исполнительной власти состоит из трех частей:
1) административно-нормотворческая часть регламентирует нормотворческие производства по созданию (изменению, приостановлению, отмене) подзаконных нормативных актов исполнительных органов публичной власти в целях создания правовой базы для реализации законов;
2) административно-правонаделительная часть включает производства, регламентирующие правоприменительную, неюрисдикционную деятельность широкого круга исполнительных органов публичной власти по реализации прав и обязанностей индивидуальных и коллективных субъектов в сфере управления, осуществляемую в административно-процессуальной форме;
|
|
|
3) административно-юрисдикционная часть состоит из правоприменительных производств юрисдикционного, принудительного характера широкого круга субъектов исполнительных органов публичной власти по разрешению споров, реализации санкций и защите охранительного правоотношения с применением мер государственного принуждения (административного, дисциплинарного), осуществляемых в административно-процессуальной форме.
До сих пор на законодательном уровне нет четкости в определении ряда терминов, ученые-административисты порой одни и те же явления понимают по-разному. В связи с этим необходимо законодательно закрепить основополагающие понятия, такие как "административное судопроизводство", "административная юстиция", "административное дело" (хотя этот термин активно используется в КАС РФ), "административный спор", "административно-юрисдикционное дело", "административная жалоба" (однако данный термин применяется в КАС РФ наряду с понятием "административное исковое заявление"), "общая административная жалоба", "специальная административная жалоба", "административный внесудебный порядок", "административный досудебный порядок" и т.д.
|
|
|
Рассмотрение некоторыми учеными административного судопроизводства в качестве вида административного процесса, по сути, не только необоснованно, но и противоречит конституционному принципу разделения государственной власти на три ветви, который включает процессуальный компонент.
Конституция РФ данные понятия также разграничивает. В частности, п. "к" ч. 1 ст. 72 выделяет в качестве самостоятельных звеньев административное и административно-процессуальное законодательство, а ст. 118 закрепляет наряду с другими административное судопроизводство. Каждый орган государственной власти (законодательной, исполнительной (административной) или судебной) осуществляет деятельность в определенной процессуальной форме: законодательный - в виде законодательного процесса, исполнительный (административный) - посредством административного процесса, орган правосудия - путем судопроизводства (конституционного, гражданского, уголовного и административного).
|
|
|
Специалисты в сфере процессуального права административным судопроизводством считают рассмотрение любого административного дела судами в общем (гражданско-правовом) порядке.
Представляется, что административные дела имеют свои особенности (властную, административную "начинку"). Это не позволяет в силу правовой природы рассматривать их аналогично гражданско-правовым делам. Союзное законодательство также содержало зачатки административного судопроизводства, т.е. рассмотрение административных дел в судах СССР осуществлялось в особом режиме (например, принудительное лечение от алкоголизма и наркомании; безвозмездное изъятие автомашин у собственников, домов, дач и других строений, возведенных или приобретенных на нетрудовые доходы; снос самовольно возведенного строения).
Таким образом, административное судопроизводство - это не деятельность администрации, а вид российского судопроизводства по рассмотрению административных дел в особом порядке, регламентированном нормами административно-процессуального права.
От административного судопроизводства следует отличать административную юстицию (в широком понимании), которая включает рассмотрение административных споров (а не административных дел) в особом (административном) порядке как судебными, так и внесудебными (квазисудебными) административно-юрисдикционными органами.
|
|
|
Необходимо четко определиться с такими неотъемлемыми элементами административного процесса, как административное дело и административный спор.
Понятие административное дело шире понятия административный спор, поскольку административное дело, возникающее из управленческих (административных) правоотношений, где одним из субъектов всегда является исполнительный орган публичной власти, может иметь место как при наличии административного спора (в случае административной жалобы или административного иска), так и при его отсутствии (привлечение судом правонарушителя к административной ответственности, административное судебное санкционирование и т.д.).
Данный вывод основан и на положениях Конституции РФ, содержащей понятие "административное дело" (ст. 126).
Административное дело возникает из управленческих (административных) правоотношений, в которых одним из субъектов является исполнительный орган публичной власти (администрация).
Административные дела бывают трех видов: нормотворческие, правоприменительные и юрисдикционные.
К административно-юрисдикционным делам можно отнести дела:
- о привлечении к административной ответственности в судебном порядке;
- о пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях;
- по административным спорам субъектов публичной власти о компетенции;
- по административным спорам о правомерности нормативных и ненормативных актов органов публичной власти по вопросам компетенции;
- по спорам между Российской Федерацией и субъектами РФ по вопросам компетенции;
- по спорам между субъектами РФ;
- по спорам, возникающим в ходе проведения избирательной кампании, референдума;
- о взимании налогов, сборов, иных обязательных платежей, пеней и по иным налоговым спорам;
- по спорам в области таможенного дела и таможенного регулирования и др.
Действующее российское законодательство выделяет два вида административных жалоб.
Первый вид - общая административная жалоба (административная жалоба на действия (бездействие) должностных лиц и органов публичной власти, если лицо считает, что указанными действиями (бездействием) нарушаются его права, свободы и законные интересы). Длительное время вопросы, касавшиеся общей административной жалобы, регулировались Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII. До принятия вышеназванного Указа действовало постановление СНК СССР от 4 июня 1936 г. N 988, регулировавшее порядок рассмотрения жалоб трудящихся. В 2006 г. был принят Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Данный Закон, к сожалению, не называет среди подателей жалоб таких невластных субъектов, как индивидуальные предприниматели, предприятия, учреждения, организации.
Правовое регулирование вопросов, связанных с общей административной жалобой, осуществляется также Указом Президента РФ от 17 февраля 2010 г. N 201 "Об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций", рядом положений, инструкций, приказов органов исполнительной власти, к примеру приказом ФСБ России от 30 августа 2013 г. N 463.
В ряде субъектов РФ также действуют законы, реализующие права граждан на административную жалобу, в частности Закон Сахалинской области от 18 июля 2005 г. N 54-ЗО "Об обращениях граждан".
Второй вид административной жалобы - специальная административная жалоба, которая рассматривается в порядке пересмотра постановления по делу об административном правонарушении (гл. 30 КоАП РФ).
Под внесудебным рассмотрением следует понимать рассмотрение административного дела при отсутствии административного спора административно-юрисдикционным органом (например, дела об административном правонарушении) либо рассмотрение административного спора административно-юрисдикционным органом, инициированного самим невластным субъектом (при этом у невластного субъекта был выбор между судебным и административным обжалованием). В любом случае внесудебное рассмотрение административного дела не исключает его дальнейшего рассмотрения в судебных органах.
Досудебное (претензионное) обжалование - обращение невластного субъекта с жалобой в административно-юрисдикционный орган как обязательная стадия, необходимая для дальнейшего обращения в судебные органы.
Досудебный порядок урегулирования налоговых споров. Досудебное обжалование актов налоговых органов и действий (бездействия) их должностных лиц в вышестоящие налоговые органы было установлено с момента принятия части первой Налогового кодекса РФ (далее - НК РФ). Однако данную процедуру налогоплательщики применяли нечасто, предпочитая ей обжалование решений в судебном порядке.
Новшество заключается в обязательности этой процедуры: решение, вынесенное по результатам налоговой проверки, может быть обжаловано в судебном порядке только после обжалования этого решения в вышестоящий налоговый орган (п. 5 ст. 101.2 НК РФ, введенной Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ).
Налоговой службой был принят Регламент рассмотрения налоговых споров в досудебном порядке. Он признан утратившим силу приказом ФНС России от 16 июля 2004 г. N САЭ-4-14/44дсп. Новый Регламент рассмотрения заявлений и жалоб физических и юридических лиц на действия или бездействие, а также на акты ненормативного характера налоговых органов Российской Федерации в досудебном порядке не содержит норм, обязательных для налогоплательщиков, он является внутренним документом ведомства. Более того, ФНС России признает, что в ряде случаев его использование повлекло возникновение спорной ситуации и последующие судебные разбирательства (см. письмо от 2 июня 2008 г. N ММ-9-3/63).
Тем не менее у досудебного порядка обжалования налоговых споров имеется ряд преимуществ по сравнению с судебным порядком. К ним можно отнести: отсутствие необходимости уплаты государственной пошлины, которая для организаций составляет 3 тыс. руб. (подп. 3 п. 1 ст. 333.21 НК РФ); приостановление исполнения решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения до момента принятия вышестоящим налоговым органом соответствующего решения по жалобе (п. 9 ст. 101 НК РФ). Кроме того, при отрицательном результате обжалования налогоплательщик может учесть позицию налогового органа и при обращении в суд более тщательно подготовиться к своей защите.
Но недостатков у досудебного порядка урегулирования споров все же больше:
1) обязательность процедуры обжалования решений, вынесенных по итогам налоговых проверок, в досудебном порядке влечет затягивание срока разрешения спора минимум на один месяц, а максимум - почти на два месяца;
2) поскольку подразделения налогового аудита созданы в структуре налоговых органов, им трудно сохранять объективность при вынесении решений;
3) приостановление исполнения обжалуемого решения по жалобам (за исключением жалоб на решения, вынесенные по результатам налоговых проверок) является правом вышестоящего налогового органа, а сроки и основания принятия подобного решения не оговорены;
4) срок, отведенный для подачи жалобы в вышестоящий налоговый орган, - 10 дней - не позволяет налогоплательщику должным образом подготовить жалобу, продумать и убедительно сформулировать свою позицию;
5) заявленная простота процедуры, позволяющая налогоплательщику без помощи юристов защитить свои права, по существу означает отсутствие процессуального порядка досудебного рассмотрения и урегулирования жалоб.
В связи с вышеизложенным представляется необходимым существенно усовершенствовать рассматриваемую процедуру, закрепив в НК РФ:
1) порядок подачи и рассмотрения жалоб налогоплательщиков вышестоящими налоговыми органами; порядок рассмотрения споров, случаи оставления жалобы без рассмотрения и их последствия; процессуальные права и обязанности заявителя и налоговых органов в ходе досудебного производства; требования, предъявляемые к форме и содержанию жалобы;
2) положения об обязанности налоговых органов извещать налогоплательщика о времени и месте рассмотрения жалобы;
3) право налогоплательщиков привлекать независимых экспертов, специалистов, переводчиков в качестве третьих лиц;
4) положения о возможности применения процедуры "изменения сроков уплаты налога и сбора, а также пеней", предусмотренной гл. 9 НК РФ, на стадии досудебного урегулирования споров.
В настоящий момент дела обстоят так. В соответствии с п. 5 ст. 1012 НК РФ решение о привлечении (об отказе в привлечении) к ответственности за совершение налогового правонарушения может быть обжаловано в судебном порядке только после обжалования в вышестоящем налоговом органе. В случае обжалования в судебном порядке срок для обращения в суд исчисляется со дня, когда налогоплательщику стало известно о вступлении решения в силу.
Правило об исчислении срока на обращение в суд не только учитывает особенности вступления в силу названных решений, но и застраховывает налогоплательщика от риска пропуска срока на обращение в суд в ситуации, когда вышестоящий налоговый орган нарушает срок рассмотрения апелляционной жалобы. Дело в том, что решения о привлечении (об отказе в привлечении) к ответственности, вынесенные по результатам налоговых проверок, вступают в силу по истечении 10 дней со дня вручения, а в случае подачи апелляционной жалобы - со дня утверждения вышестоящим налоговым органом (п. 9 ст. 101 НК РФ).
Обязательное досудебное обжалование предусмотрено и для тех случаев, когда в апелляционном порядке решение обжаловано не было и вступило в силу. Срок на обжалование вступившего в силу решения составляет три месяца со дня вынесения (абз. 4 п. 2 ст. 139 НК РФ).
Решение, обжалуемое в апелляционном порядке, независимо от того, обжалуется ли оно полностью или частично, не вступает в силу в полном объеме. Абзац 2 п. 9 ст. 101 НК РФ устанавливает, что в случае подачи апелляционной жалобы решение вступает в силу со дня его утверждения вышестоящим налоговым органом полностью или в части. При этом слова "полностью или в части" следует относить не к решению, а к утверждению. Решение, обжалуемое в апелляционном порядке, не вступает в силу независимо от того, обжалуется оно полностью или частично. Данное толкование согласуется с нормой абз. 3 п. 9 ст. 101 НК РФ, согласно которой налогоплательщик вправе исполнить решение полностью или в части до вступления его в силу. При этом подача апелляционной жалобы не лишает его права исполнить не вступившее в силу решение полностью или в части.
В практике возник вопрос о возможности обжалования путем подачи апелляционной жалобы решений о привлечении к ответственности, вынесенных в порядке, установленном ст. 101.4 НК РФ. Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ были разграничены понятия "вынесение решения" и "вступление решения в силу" и введен институт апелляционной жалобы, которая подается на решения, не вступившие в силу. Установленное разграничение введено законодателем не в качестве общего правила для актов налоговых органов. В отношении решений по результатам налоговых проверок четко определен период, когда решение признается не вступившим в силу (п. 9 ст. 101 НК РФ). Для решений, вынесенных на основании ст. 101.4 НК РФ, такой период не предусмотрен. При этом путем прямого указания (п. 1 ст. 100.1 НК РФ) законодатель исключил распространение на названные решения порядка, предусмотренного ст. 101 НК РФ.
Решение, вынесенное в порядке положений ст. 101.4 НК РФ, вступает в силу незамедлительно, что исключает возможность его обжалования путем подачи апелляционной жалобы. Оно может быть обжаловано в вышестоящем налоговом органе в порядке, установленном для обжалования вступивших в силу решений. Такому пониманию корреспондирует и различный порядок выставления требований. Согласно п. 10 ст. 101.4 НК РФ требование об уплате штрафа выставляется на основании вынесенного решения, которое, таким образом, считается вступившим в силу в момент вынесения. Требование по результатам налоговой проверки направляется в течение 10 дней с даты вступления решения в силу (п. 2 ст. 70 НК РФ).
Совершенствование административного судопроизводства в судах. При рассмотрении проблем административного судопроизводства необходимо обратить внимание на ряд аспектов.
1. Административное судопроизводство, закрепленное Конституцией РФ, стало осуществляться в нашей судебной системе с конца 80-х гг. прошлого века. Для успешной и эффективной его реализации необходимы три составляющих: судоустройство, особый процесс и специализация судей по рассмотрению (разрешению) административных дел.
В настоящее время можно с уверенностью сказать, что административное судопроизводство в арбитражных судах уже имеется. Так, в соответствии со ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.
Арбитражный процессуальный кодекс РФ содержит разд. III "Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений".
В арбитражных судах административное судопроизводство реализуется через систему четко выраженной специализации судей, установленную на законодательном уровне. Согласно Федеральному конституционному закону от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" в арбитражных судах Российской Федерации формируются судебные коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений.
Административное судопроизводство, урегулированное АПК РФ, в полной мере доказало свою дееспособность, соответствие поставленным перед ним задачам.
Раздел III АПК РФ устанавливает особые сроки производства в арбитражном суде дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. В частности, дела об оспаривании решений административных органов рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий 10 дней со дня поступления заявления в арбитражный суд; срок для подачи апелляционной жалобы для данной категории дел составляет 10 дней.
При рассмотрении административных дел в арбитражных судах четко определена роль суда: он является независимым арбитром. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц возлагается на органы и лица, принявшие оспариваемый акт, решение, совершившие оспариваемое действие (бездействие).
Практика рассмотрения споров, возникающих из административных правоотношений, в какой-то степени сложилась и в судах общей юрисдикции.
В арбитражных судах административное судопроизводство осуществляется только в сфере экономической деятельности, не охватывая всех публичных правоотношений. В судах же общей юрисдикции наряду с административными деликтами, совершенными гражданами и юридическими лицами, рассматриваются споры, возникающие в сфере наиболее важных для жизни общества и государства публичных (административных) отношений, например споры, связанные с нарушением избирательных прав и обязанностей граждан, налоговые споры и др.
На повестке дня стоит вопрос об особом процессе для рассмотрения административных дел.
С принятием в 2002 г. АПК РФ можно констатировать, что административное судопроизводство в арбитражных судах уже имеется, введены особенности разрешения административных дел.
В частности, к особенностям разрешения административных дел относятся:
- особые весьма динамичные сроки производства;
- более активная роль суда в сборе доказательств, в вызове сторон;
- возложение бремени доказывания по административным делам на публичные органы власти;
- оптимальное сочетание состязательности и активной (инквизиционной) роли суда на стадии подготовки дела к судебному заседанию.
Не умаляя заслуг нашего АПК РФ, следует отметить, что жизнь, правоприменительная административно-юрисдикционная практика (с учетом исторического опыта России, других стран) требует дальнейшего развития и совершенствования административного судопроизводства в арбитражных судах.
Актуальность рассмотрения административных дел арбитражными судами подтверждается следующими цифрами.
От общей массы дел, рассмотренных арбитражными судами в 2014 г., количество дел, возникающих из административных правоотношений, составляет 835 621, что больше, чем в прошлые годы.
Таким образом, число подобных дел из года в год растет. Этим объясняется повышенное внимание арбитражного суда к административному судопроизводству.
Наиболее приемлемыми, эффективными как в финансово-экономическом, так и в организационном аспекте являются не ломка устоявшихся судебных систем и создание административных судов, а реформирование административного судопроизводства в судах общей юрисдикции и арбитражных судах в целях его совершенствования.
При создании административного судопроизводства в рамках судов общей юрисдикции и арбитражных судов имеется ряд положительных аспектов:
а) экономический - финансовые затраты на проведение данной реформы будут минимальны;
б) организационный - не будет производиться революционная ломка существующих судебных систем;
в) нормотворческий - соответствующие изменения необходимо будет внести только в имеющиеся законодательные акты: в АПК РФ, ГПК РФ, Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации".
Как упоминалось выше, отдельные нормы КАС заимствованы из АПК РФ, например правила освобождения от доказывания обстоятельств, признанных сторонами (ст. 65 КАС РФ), или положение, согласно которому можно приложить к административному исковому заявлению документы в электронной форме (ч. 8 ст. 125 КАС РФ). Внедрение подобных норм позволит сблизить порядок рассмотрения административных дел в судах общей юрисдикции с порядком рассмотрения таких дел в арбитражных судах.
Подавляющее большинство норм нового Кодекса аналогичны соответствующим нормам ГПК РФ. Таким образом, процедура рассмотрения административных дел осталась в основном неизменной.
Административные дела, рассматриваемые по новому Кодексу, следующие (ч. 2 ст. 1):
- об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;
- об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
- об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;
- об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей;
- об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов РФ по приему квалификационного экзамена на должность судьи;
- о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ;
- о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок (в настоящее время такие дела рассматриваются в порядке искового производства (гл. 22.1 ГПК РФ)).
Суды общей юрисдикции согласно новому Кодексу также рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, в том числе административные дела:
- о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра;
- о прекращении деятельности средств массовой информации;
- о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц;
- о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих депортации или передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, либо принимаемых Россией иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством России в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации (далее - иностранный гражданин, подлежащий депортации или реадмиссии), в предназначенное для этого специальное учреждение, предусмотренное федеральным законом, регулирующим правовое положение иностранных граждан в России, и о продлении срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении;
- об установлении, о продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений;
- о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке;
- о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке;
- иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке.
Положения КАС РФ не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, а также на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Это связано с тем, что в делах о наложении административных взысканий и их обжаловании, по мнению некоторых правоведов, реализуется уголовно-правовой тип охранительных отношений. Поэтому законодатель не объединил в рамках одного процесса деятельность суда по рассмотрению дел о наложении административных взысканий по КоАП РФ и, к примеру, дел по оспариванию действий, актов, решений государственных органов и должностных лиц, где различия типов охранительных правоотношений требуют принципиально по-разному построенных процессов.
Новый Кодекс построен на основе правосудных и управленческих (охранительных) функций суда с возможностью рассмотрения им не только споров, но и требующих судебного участия бесспорных вопросов. Это будет широкая административная юстиция. Произошла дифференциация административного судопроизводства на исковое (спорное) и особое (бесспорное) с разработкой единого раздела с общими правилами для всех видов; подразделов с общими правилами для искового и особого производств; отдельных положений с особенностями рассмотрения каждой категории дел внутри искового и особого производств. При таком подходе особое производство в административном судопроизводстве будет составлять весомую часть Кодекса, так как большинство сегодняшних дел особого производства в гражданском процессе с материально-правовой точки зрения включают административный элемент.
Помимо заимствованных норм из АПК РФ и ГПК РФ, в КАС РФ содержатся положения, которые предлагается установить впервые. Например, для инициирования судебного разбирательства по правилам Кодекса необходимо будет обращаться в суд с административным исковым заявлением (в настоящее время в процессуальном законодательстве существуют лишь такие институты, как исковое заявление и заявление). Также впервые на законодательном уровне будет закреплена норма, позволяющая направлять лицу, участвующему в деле, судебные извещения и вызовы посредством смс-сообщений либо по электронной почте, если у суда имеется расписка от такого лица с указанием соответственно телефона или адреса электронной почты (ч. 1 ст. 96 КАС РФ).
Нормы КАС РФ о лицах, участвующих в административном деле, в основном повторяют нормы ГПК РФ, однако есть некоторые изменения.
Если органы, организации и граждане отказываются от иска, поданного в защиту прав, свобод и интересов неопределенного круга лиц, являющихся субъектами административных и иных публичных правоотношений, то рассмотрение административного дела по существу продолжается - при условии, что отказ не связан с удовлетворением ответчиком заявленных требований. В ситуации, когда органы, организации и граждане отказываются от административного искового заявления, поданного в защиту другого лица, суд оставляет административное исковое заявление без рассмотрения, если оно не будет поддержано лицом, в пользу которого подано. В настоящее время в ГПК РФ описана ситуация отказа от искового заявления, поданного в интересах конкретного лица. Суд в таком случае обязан продолжить рассмотрение дела по существу, если от этого лица не поступил отказ от иска (ч. 2 ст. 46 ГПК РФ). В ГПК РФ не установлены особенности действий суда в случае отказа истца от иска, поданного в защиту прав, свобод и интересов неограниченного круга лиц, а по общим правилам отказ от иска, принятый судом, влечет прекращение производства по делу (ч. 3 ст. 173). Из этого правила есть исключение: для дел по оспариванию нормативных актов отказ от заявления не влечет прекращение производства по делу (ч. 3 ст. 252 ГПК РФ).
Кодексом установлено дополнительное требование к лицам, которые могут быть представителями в суде, - наличие у них высшего юридического образования (п. 4 ч. 1 ст. 126 КАС РФ). Сейчас такого правила нет ни в ГПК РФ, ни в АПК РФ.
В новом Кодексе содержится положение о том, что эта обязанность возникает в прямо предусмотренных Кодексом случаях, например при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в верховных судах республик, краевых судах, областных судах, судах городов федерального значения, суде автономной области и судах автономных округов и Верховном Суде РФ (ч. 9 ст. 208).
При подаче административного искового заявления по такому делу административный истец, если он является гражданином и намерен вести дело самостоятельно, должен будет указать сведения о наличии у него высшего юридического образования, а также приложить к заявлению копии документов об образовании. Если данное требование не будет соблюдено, суд оставит административное исковое заявление без движения.
По сути, большинство дел об оспаривании нормативных актов граждане без высшего юридического образования обязаны будут вести через представителей. Это связано с тем, что согласно КАС РФ нормы о подсудности дел по заявлениям об оспаривании нормативных правовых актов не претерпят существенных изменений по сравнению с нормами, имеющимися в ГПК РФ.
В КАС РФ описываются ситуации, в которых суд назначает гражданину адвоката в качестве представителя (ч. 4 ст. 54). Такое назначение возможно, если нет представителя у административного ответчика, место жительства которого неизвестно, либо у административного ответчика, в отношении которого решается вопрос о принудительной госпитализации или о принудительном психиатрическом освидетельствовании, а также в других предусмотренных федеральным законом случаях. В ГПК РФ же указан только один такой случай - ситуация, когда представитель отсутствует у ответчика, место жительства которого неизвестно (ст. 50). Другие подобные случаи могут быть установлены другими федеральными законами.
Доказывать законность принятых нормативных актов, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, должны будут сами органы, организации и должностные лица (ч. 9 ст. 213 КАС РФ).
Сходная норма содержится в действующей редакции ГПК РФ (ч. 1 ст. 249), однако в ней нет упоминания об организациях, поскольку, как было отмечено выше, данным Кодексом не предусмотрено оспаривание решений, действий (бездействия) организаций, обладающих отдельными властными полномочиями.
По административному иску об оспаривании нормативного правового акта суд вправе принять меру предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца. Принятие иных мер предварительной защиты по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов не допускается.
Также в КАС РФ определяется предмет доказывания в отношении административных истцов и иных лиц, обратившихся в защиту чужих прав, свобод и интересов. Они не обязаны доказывать незаконность оспариваемых нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), но обязаны:
- указывать, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат данные акты, решения, действия (бездействие);
- подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения;
- подтверждать иные фактические данные, на которые ссылаются как на основание своих требований.
В ГПК РФ отсутствует подобное требование в отношении заявителей по делам, возникающим из публичных правоотношений, и к заявителям применяются общие правила доказывания, установленные в ст. 56 ГПК РФ.
В КАС РФ введен институт мер предварительной защиты по административному исковому заявлению. По порядку применения, отмены и замены меры предварительной защиты они схожи с мерами по обеспечению иска в гражданском процессе, однако по содержанию они имеют некоторые отличия.
В частности, будут различаться основания для их применения. В соответствии со ст. 139 ГПК РФ меры по обеспечению иска разрешается применять, если их неприменение способно затруднить или сделать невозможным исполнение решения суда.
В КАС РФ же определены следующие случаи, когда суд может применить меры предварительной защиты (ст. 85):
- если до принятия судом решения по административному делу существует явная опасность причинения вреда правам, свободам и законным интересам административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту интересов которых подано заявление;
- когда защита прав, свобод и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер.
Меры предварительной защиты могут применяться по заявлению административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц. Устанавливать такие меры самостоятельно суд не сможет.
В гл. 7 КАС РФ, содержащей общие правила применения мер предварительной защиты, не приводится их исчерпывающий перечень, однако две возможные меры названы. Суд сможет принимать следующие меры процессуальной защиты, если отсутствует запрет на их применение по определенным категориям исковых заявлений:
- приостановление оспариваемого решения полностью или в части;
- запрет на совершение определенных действий;
- иные меры.
Отметим, что и приведенный в ст. 140 ГПК РФ перечень мер по обеспечению иска не является исчерпывающим.
В некоторых статьях КАС РФ, посвященных особенностям рассмотрения отдельных категорий административных дел, более детально регламентируется применение судами мер предварительной защиты. Например, по заявлению об оспаривании нормативного правового акта указанные меры приниматься не могут, однако суд вправе запретить применение оспариваемого акта в отношении административного истца. По заявлению об оспаривании решения, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд может приостановить действие оспариваемого решения в части, относящейся к административному истцу.
В соответствии с КАС РФ немного скорректированы сроки совершения некоторых действий: рассмотрения отдельных категорий дел, обжалования судебных актов и др.
Кроме того, Кодекс изменил общие правила исчисления процессуального срока. Помимо исчисления сроков годами, месяцами или днями, КАС РФ допускает возможность исчисления их часами (ч. 4 ст. 92). Процессуальный срок, определяемый часами, оканчивается по истечении последнего часа установленного срока (ч. 3 ст. 93).
В соответствии с КАС РФ срок разрешения вопроса о принятии административного искового заявления к производству будет составлять три дня со дня поступления в суд такого заявления, за исключением случаев, установленных кодексом (ч. 1 ст. 127). Напомним, в ГПК РФ назван иной срок - пять дней со дня поступления заявления в суд (ст. 133).
Также КАС РФ устанавливает следующие общие сроки для рассмотрения административных дел: до трех месяцев для рассмотрения дел в Верховном Суде РФ и до двух месяцев для рассмотрения дел во всех остальных судах (ч. 1 ст. 141), включая срок на подготовку административного дела к судебному разбирательству, если иные сроки рассмотрения и разрешения административных дел не установлены КАС РФ. Продлить эти сроки можно будет максимум на один месяц по сложным административным делам. Для отдельных случаев установлены иные сроки, как более короткие, например по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, так и более длинные, например по делам о взыскании обязательных платежей и санкций (три месяца).
Указанные общие сроки (кроме срока для рассмотрения дел в Верховном Суде РФ) длиннее, чем установленные в ГПК РФ в отношении отдельных категорий дел, возникающих из публичных правоотношений. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 252 ГПК РФ сроки рассмотрения заявлений об оспаривании нормативных правовых актов составляют три месяца для Верховного Суда РФ и один месяц для остальных судов.
Более сжатые сроки КАС РФ устанавливает для рассмотрения отдельных категорий административных дел. Например, административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, будут рассматриваться судом в течение одного месяца, а Верховным Судом РФ - в течение двух месяцев со дня поступления административного искового заявления в суд. При этом дела об отдельных действиях (бездействии) органов и должностных лиц предлагается рассматривать еще быстрее - в течение 10 дней (ч. 1 и ч. 2 ст. 226 КАС РФ).
В настоящее время заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих рассматриваются Верховным Судом РФ в течение двух месяцев, а остальными судами - в течение 10 дней (ч. 1 ст. 257 ГПК РФ).
Общие сроки для подачи апелляционной жалобы, представления в КАС РФ оставили прежними - один месяц со дня принятия судом решения в окончательной форме.
Однако для отдельных категорий административных дел установлены сокращенные сроки подачи апелляционной жалобы, представления.
Так, в течение пяти дней апелляционную жалобу можно будет подать по делу:
- о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении;
- об административном надзоре;
- о принудительном психиатрическом освидетельствовании гражданина или об отказе в таком освидетельствовании;
- о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, если решение вынесено в период избирательной кампании.
Десять дней на подачу апелляционной жалобы установили для дел о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством.
Что касается сроков рассмотрения апелляционных жалоб и представлений, то неизменными оставили общие сроки - до двух месяцев в верховных судах субъектов РФ и до трех месяцев в Верховном Суде РФ.
Однако для отдельных категорий административных дел планируется установить иные, сокращенные сроки рассмотрения апелляционной жалобы, представления. Продолжительность сокращенного срока может либо быть прямо указана в тексте КАС РФ, либо зависеть от наступления определенных в КАС РФ событий.
Сроки по пересмотру вступивших в законную силу судебных постановлений в кассационном и надзорном порядке оставлены неизменными.
Кассационная жалоба, представление во всех судах, кроме Верховного Суда РФ, будут рассматриваться до одного месяца, а если дело было истребовано - до двух месяцев, не считая времени после дня истребования и до дня поступления в суд кассационной инстанции.
В КАС РФ уточняются сроки подачи заявления о пересмотре дела при наличии такого вида новых обстоятельств, как определение или изменение в постановлении Пленума либо Президиума Верховного Суда РФ практики применения правовой нормы, примененной в конкретном деле, если в соответствующем акте Верховного Суда РФ содержится указание на возможность пересмотра вступивших в законную силу судебных актов в силу данного обстоятельства. При наличии подобного основания заявление, представление о пересмотре вступившего в законную силу судебного акта может быть подано в течение трех месяцев со дня вступления в силу постановления Президиума Верховного Суда РФ или опубликования постановления Пленума Верховного Суда РФ. Такой же срок закреплен сейчас в ст. 394 ГПК РФ.
В КАС РФ установлены случаи, когда административные дела будут рассматриваться в порядке упрощенного (письменного) производства. Такой порядок не предусматривает проведения устного разбирательства, суд исследует только доказательства в письменной форме (ст. 291 КАС РФ).
В порядке упрощенного производства административное дело может быть рассмотрено в следующих случаях:
- всеми лицами, участвующими в деле, заявлены ходатайства о рассмотрении административного дела в их отсутствие, и участие этих лиц при рассмотрении данной категории дел не является обязательным;
- ходатайство о рассмотрении административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства заявлено административным истцом, и административный ответчик не возражает против применения такого порядка рассмотрения дела;
- указанная в административном исковом заявлении общая сумма задолженности по обязательным платежам и санкциям не превышает 20 тыс. руб.;
- в судебное заседание не явились все лица, которые участвуют в административном деле, надлежащим образом извещены о времени и месте его рассмотрения и явка которых не является обязательной или не признана судом обязательной, а также представители этих лиц;
- рассматриваются требования об оспаривании нормативных правовых актов, повторяющих положения акта более высокой юридической силы, если ранее последний или его положения были признаны недействующими, но в законодательство не были внесены изменения;
- рассматривается частная жалоба или представление прокурора.
Отдельно указано, что при рассмотрении и разрешении административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ правила упрощенного (письменного) производства по административным делам применению не подлежат.
В разд. IV КАС РФ перечислены особенности рассмотрения отдельных категорий административных дел. Наиболее существенные изменения по сравнению с действующей редакцией ГПК РФ предлагаются в отношении производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов (гл. 26 КАС РФ).
Как было указано выше, при оспаривании нормативного правового акта не могут применяться меры предварительной защиты. Однако суд вправе запретить применение оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца.
Граждане, не имеющие высшего юридического образования, смогут вести подобные дела только через представителей, обладающих таким образованием. Оспаривать можно только нормативный правовой акт, который к моменту рассмотрения является действующим. Если акт на момент подачи административного искового заявления еще не вступил в силу, то суд возвращает административному истцу это заявление.
Суд может указывать в мотивировочной и резолютивной частях решения на выявленное несоответствие практики применения нормативного акта (отдельных его положений) истолкованию данного акта (отдельных его положений). То есть, если при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд установит, что применение на практике оспариваемого нормативного правового акта или его отдельных положений не соответствует истолкованию данного нормативного правового акта или его отдельных положений, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов, суд указывает на это в мотивировочной и резолютивной частях решения по административному делу об оспаривании нормативного правового акта.
В ситуации, когда недействительным признается нормативный правовой акт более высокой юридической силы, нормативные акты меньшей юридической силы не могут применяться, если они воспроизводят содержание указанного нормативного акта, основаны на нем либо вытекают из него. В таком случае акты меньшей юридической силы могут быть оспорены в упрощенном порядке, нет необходимости доказывать их незаконность (ч. 2 ст. 216 КАС РФ).
2. Рассмотрение конкретных административных дел порождает ряд серьезных вопросов, касающихся административного судопроизводства и требующих разрешения, например:
а) вопрос о границах контроля суда в сфере публичной власти. Речь идет о пределах внедрения судебной власти во власть исполнительную, которая всегда в своей основе содержала элемент усмотрения, выстроенной на базе закона, но в развитии нормативно-правовых отношений, хотя за их рамками (границами). В силу этого административное дело содержит много аспектов, которые законом не урегулированы и не нуждаются в весьма жесткой правовой регламентации в силу того, что административно-распорядительная деятельность весьма близка к жизнеобеспечительным вопросам и, как вся наша жизнь, не может быть охвачена рамками права. В связи с этой специфичностью автоматическое привнесение в судопроизводство административного усмотрения, присущего исполнительной власти, в виде нормоконтроля невозможно, ибо судебная власть отправляет правосудие, оценивает соответствие или несоответствие закону определенной ситуации, но не может давать оценку тому, где установлено административное усмотрение, это исключительная прерогатива исполнительной власти;
б) вопрос об определении правового положения лиц (участников) при рассмотрении административных дел вообще, а также дел об административных правонарушениях в частности.
Заявитель все же не сторона в административном процессе исходя из п. 2 ст. 45 АПК РФ, а правовой статус стороны, противостоящей заявителю, не определен вообще.
Здесь не должны действовать принципы состязательности и равенства сторон. В соответствии с ч. 3 ст. 189 АПК РФ процессуальное положение административно-юрисдикционного органа, его правовой статус как участника судопроизводства, его права и обязанности ни КоАП РФ, ни АПК РФ не определены.
Сложности возникают и тогда, когда лицо, признанное потерпевшим по делу об административном правонарушении, обращается в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении. Но в КоАП РФ нормы, закрепляющей право потерпевшего обращаться в суд, не имеется;
в) вопрос о том, что заявитель обращается в суд с заявлением, а не с исковым заявлением. В настоящий период резкого разграничения между названными формами обращения не просматривается. Хотя история вопроса такова, что административный иск и административная жалоба - далеко не одно и то же.
Думается, что при рассмотрении дел, возникающих из административных правоотношений, не могут применяться некоторые категории, свойственные исковому производству, такие как "признание иска", "встречный иск" ("встречная жалоба").
Таким образом, корректировка правил искового производства правилами административного судопроизводства представляется весьма сложным процессом, а в практическом применении (реализации) влечет целый шлейф вопросов, в частности касающихся:
а) того, что арбитражный суд не продолжает рассмотрение начатого производства по делу об административном правонарушении на основании протокола, а возбуждает новое дело на основании заявления;
б) сроков рассмотрения административных дел, в частности при привлечении к административной ответственности в случае, когда привлечение правонарушителя к административной ответственности производится арбитражными судами;
в) приемлемости применения примирительных процедур по административным делам или возвращения к весьма хорошо известной форме - расширению административных досудебных процедур, что позволит разгрузить суды от бесспорных, очевидных дел и сохранить здоровье, время и деньги заявителя.
Существует и ряд других аспектов, по которым АПК РФ должен быть приведен в соответствие с КоАП РФ. Это:
а) малозначительность правонарушения, которую суд вправе учесть, освободив правонарушителя от административной ответственности. Обращаем внимание на то, что в постановлениях высших судебных органов признаки, позволяющие судить о малозначительности деяния, определяются весьма по-разному. Так, Высший Арбитражный Суд РФ главным критерием отнесения деяния к категории малозначительных в свое время называл "отсутствие существенной угрозы охраняемым общественным отношениям", а Верховный Суд РФ - "отсутствие существенного нарушения охраняемых общественных отношений".
Это вопрос правомочия суда, но не его обязанность, влекущая оценку признаков административного правонарушения, судебное усмотрение. Представляется, что суды кассационной инстанции, а тем более надзорной инстанции не должны пересматривать судебные акты, в основу принятия которых положена ст. 2.9 КоАП РФ (малозначительность);
б) детализация активной поддержки судом невластного субъекта административного судопроизводства в процессуальном смысле, а не в смысле лоббирования по сути спора;
в) детализация мнения о том, что все неясности в административном судопроизводстве трактуются в пользу невластного субъекта;
г) рассмотрение судом административных дел в полном объеме, где суд не связан доводами, содержащимися в заявлении.
3. Проблема о разграничении подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами не нова, она есть и будет во всех странах, где наряду с судами общей юрисдикции действуют специализированные суды.
Четкое разграничение подведомственности в этом случае - непременное и обязательное условие правосудия. Случаи, при которых дела рассматриваются одновременно судами общей юрисдикции и специализированными судами, недопустимы. Также недопустимо, когда заявления не принимаются ни в одном суде. Лица фактически лишаются конституционного права на судебную защиту.
Принятие КАС РФ свидетельствует, в частности, о том, что в судах должны существовать специализации по такой категории споров. Судьи-цивилисты, например, не рассматривают подобные дела.
Рассмотрение дел из публичных правоотношений предполагает особый уровень подготовки судей, поскольку эти дела, как правило, находятся на стыке частного и публичного права.
В Верховном Суде РФ административные споры с участием хозяйствующих субъектов (юридических лиц) рассматривает как Судебная коллегия по экономическим спорам, так и Судебная коллегия по административным делам, что очень спорно.
Также до сих пор трудно было ответить на вопрос о том, какое правонарушение связано с предпринимательской деятельностью. Теперь судьи Верховного Суда РФ предложили свой критерий: объект посягательства, охраняемый той или иной нормой КоАП РФ. В постановлениях Верховного Суда РФ отмечается, что административные составы в области пожарной безопасности, безопасности дорожного движения и т.д. охраняют именно эти отношения.
Оснований полагать, что правонарушение совершено лицом в связи с предпринимательской деятельностью, не имеется, как говорится в постановлениях Верховного Суда РФ. По сути, этот подход обозначает презумпцию: пока не доказано обратное, надо исходить из того, что правонарушение не связано с бизнесом. А доказать обратное почти невозможно. Ведь ясно: все, что делает предприниматель, вытекает из его коммерческой деятельности. И если данного факта недостаточно, то какие-либо дополнительные доводы представить сложно.
Даже споры об административных правонарушениях, пришедшие из арбитражных судов, административная коллегия Верховного Суда РФ рассматривает так, как это принято в отношении споров из судов общей юрисдикции, т.е. по правилам КоАП РФ и без сложной системы состязательного процесса, прописанной в АПК РФ. И для этого была подготовлена нормативная база, ускользнувшая от общего внимания при обсуждении изменений в процессуальные законы. Так, АПК РФ говорит (ч. 5.1 ст. 211), что в Верховном Суде РФ судебные акты по делам об административных правонарушениях обжалуются в порядке, предусмотренном КоАП РФ. А КоАП РФ позволяет (ч. 4.1 ст. 30.13) такие дела рассматривать судье единолично, притом по поручению Председателя Верховного Суда РФ или его заместителя. Вот и получается, что в арбитражном процессе теперь две "вторые кассации": одна - сложная и с тремя судьями, а вторая - простая и с одним судьей. С учетом изменения подведомственности с процедурными особенностями КоАП РФ предпринимателям придется сталкиваться все чаще.
Итак, дальнейшее совершенствование и развитие административного судопроизводства в арбитражных судах Российской Федерации - это веление времени, оно является важной системной гарантией прав невластных субъектов (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) от административного произвола.
Реформирование (дальнейшее развитие), а не ломка и революционный подход при рассмотрении административных дел в рамках имеющихся судебных систем с точки зрения экономической, организационной, нормотворческой является весьма обоснованным.
Таким образом, развитие административного судопроизводства в арбитражных судах должно способствовать реализации административной и судебной реформ.
Административная (внесудебная и досудебная) процедура рассмотрения административных дел. 1. Цели и задачи создания административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел. Основные цели административной реформы в России - это, во-первых, выработка эффективного взаимодействия публичных органов исполнительной власти с невластными субъектами (гражданами, индивидуальными предпринимателями, предприятиями, учреждениями и другими институтами гражданского общества); во-вторых, рассмотрение административных дел и жалоб специализированным административно-юрисдикционным органом (в установленные динамичные сроки) по четкой (простой) административной процедуре с полным набором дополнительных гарантий для невластных субъектов.
Задачами административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел являются:
а) создание эффективного (объективного, бесплатного, оперативного) механизма защиты прав и законных интересов невластного субъекта с сокращением затрат (экономических, юридических, психологических);
б) повышение авторитета исполнительных органов публичной власти, профессионализма и оперативности при рассмотрении административных дел (понижение бюрократизма и уровня коррупции);
в) разгрузка судов и освобождение от несвойственных им функций административно-юрисдикционного органа;
г) создание правовой базы для административной процедуры внесудебного и досудебного рассмотрения административных дел.
Очень важен вопрос о внесудебном порядке возмещения убытков по административным делам. Такой порядок оказывает значимую помощь в защите прав потерпевшего, гарантирует возмещение и даже отсутствие убытков, а также позволяет избежать долгого судебного разбирательства и последующего не менее долгого, сложного и порой существенно затратного процесса исполнения судебного решения. Данный порядок позволяет избегать будущих споров и формировать четкое понимание уровня и размера ответственности при причинении убытков по административным делам. Это в значительной мере дисциплинирует субъектов административного правоотношения.
Считаем, что в законодательство следует ввести правило, в соответствии с которым нарушать права невластных субъектов со стороны должностных лиц было бы невыгодным.
По нашему мнению, устранению несовершенства законодательства в сфере обжалования способствовало бы принятие федерального закона об общих принципах и порядке реализации права на возмещение вреда государством, регулирующего общие принципы реализации права на возмещение вреда государством.
Концепция такого закона могла бы быть разработана на основе правовых позиций высших судов Российской Федерации.
Кроме того, считаем возможным рассмотреть целесообразность введения ранее действовавшего в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. N 4892-Х порядка предоставления в некоторых строго ограниченных случаях возможности внесудебного порядка возмещения убытков, например в случаях, когда подлежит возмещению только реальный ущерб и имеется вступившее в законную силу судебное решение, подтверждающее факт незаконных действий государственных органов и их должностных лиц.
Возможно ввести внесудебный (административный) порядок взыскания убытков при совершении административного правонарушения или причинении вреда незаконными действиями должностных лиц (органов); установить предельный размер суммы взыскания - 100 тыс. руб.; ввести в КоАП РФ статью, согласно которой убытки в порядке меры административно-восстановительной должны быть взысканы одновременно с рассмотрением вопроса об административной ответственности.
Просматривая исторический путь формирования государственного управления протяженностью в одиннадцать с лишним веков (со времен Древней Руси до настоящего времени), мы понимаем, что любые административные усовершенствования успешны, если они учитывают специфические условия страны и зарубежный опыт. Все еще идущие в стране административные реформы настраивают на волну осмысления того, что в нашей стране не завершен и по сей день поиск надежного пути решения данного вопроса. На всем протяжении истории России неоднократно делались попытки преобразования аппарата управления.
2. Порядок рассмотрения административных дел. Вопрос о создании административной (внесудебной и досудебной) процедуры (порядка) рассмотрения административных дел остается весьма актуальным.
Следует отметить, что российскому законодательству известна внесудебная и досудебная процедура рассмотрения административных дел. Например, Федеральный закон от 4 ноября 2005 г. N 137-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров" в целях совершенствования административных процедур урегулирования споров установил внесудебную процедуру взыскания налогов, сборов, пеней и штрафов на небольшие суммы.
Деятельность существующих административно-юрисдикционных органов по вопросам рассмотрения административных дел можно условно разделить на два важнейших направления:
1) рассмотрение административных жалоб (как общих, так и специальных);
2) привлечение к административной ответственности.
Рассмотрение административных жалоб (как общих, так и специальных). В настоящее время по общему правилу, действующему в административном законодательстве Российской Федерации, административная жалоба на действия должностных лиц и государственных органов может быть подана в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или направлена в суд. Судебный способ защиты прав и свобод граждан и интересов организаций в сфере публичной администрации рассматривается сейчас как наиболее универсальный. Однако нельзя исключать участие в этом процессе административно-юрисдикционных органов, которые рассматривают огромное количество жалоб и заявлений граждан и организаций. Действующий в нашей стране институт административной судебной жалобы не может и не должен исключать реализацию конституционных основ административного (досудебного и внесудебного) рассмотрения административных дел (ст. 45, 53 Конституции РФ).
Внесудебное и досудебное рассмотрение споров, в том числе и административных дел, было известно и союзному законодательству. Например, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 марта 1955 г. "Об изъятии из ведения народных судов дел по спорам между государственными, кооперативными (кроме колхозов) и другими общественными организациями на сумму до ста рублей" было предусмотрено изъятие из ведения народных судов дел по спорам между государственными, кооперативными (кроме колхозов) и другими общественными организациями на сумму до 100 руб.
При рассмотрении как общих, так и специальных административных жалоб на практике возникает ряд препятствий своевременному, всестороннему и полному рассмотрению дел, вытекающих из административных правоотношений, в административном (внесудебном) порядке. Это неблагоприятно отражается на защите прав и законных интересов физических и юридических лиц.
Особенно ярко это проявляется при подаче специальной административной жалобы в связи с огромным количеством административно-юрисдикционных органов, как привлекающих правонарушителей к административной ответственности, так и пересматривающих постановления о привлечении к административной ответственности физических и юридических лиц.
При этом жалобы рассматриваются должностными лицами различных государственных органов, в большей степени не являющимися специалистами в области административного права и не имеющими общего представления о процедуре привлечения к административной ответственности, о процессуальных особенностях при производстве по делу об административном правонарушении и иногда не имеющими юридического образования.
Все это препятствует своевременной, справедливой и беспристрастной защите прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц от неправомерных действий государственных органов и их должностных лиц.
В соответствии со ст. 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано в зависимости от органа (должностного лица), вынесшего постановление: в вышестоящий суд (если привлечение к ответственности производится на основании судебного акта), в районный или арбитражный суд по месту нахождения коллегиального органа (если постановление вынесено коллегиальным органом), в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд или арбитражный суд (если привлечение произведено должностным лицом).
Таким образом, действующим административно-процессуальным законодательством установлены две процедуры пересмотра постановлений по делу об административном правонарушении: внесудебная и судебная. При этом выбор конкретного порядка обжалования постановления по делу об административном правонарушении предоставлен лицу, привлекаемому к административной ответственности (делинквенту).
На практике складывается ситуация, когда в большинстве случаев привлекаемые к административной ответственности лица обращаются с заявлением о пересмотре постановления по делу об административном правонарушении непосредственно в судебные органы, минуя административную досудебную процедуру разрешения возникшего спора.
При этом действия указанных лиц вполне объяснимы и понятны, так как существует малая вероятность того, что вышестоящее должностное лицо (вышестоящий орган) отменит постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное нижестоящим (подчиненным) должностным лицом или органом. Также необходимо учитывать, что орган или должностное лицо, привлекающие делинквентов к административной ответственности, не обладают полной независимостью при рассмотрении дела об административном правонарушении от вышестоящего должностного лица или органа.
В такой ситуации сложно говорить о беспристрастности и независимости при осуществлении как процедуры привлечения к административной ответственности правонарушителей, так и процедуры пересмотра постановлений по делу об административном правонарушении.
Данные обстоятельства порождают не только бюрократическую волокиту при рассмотрении дел об административных правонарушениях, но и коррупцию, подрыв авторитета всей системы публичных органов исполнительной власти. Это не лучшим образом отражается на обществе в целом.
Отсутствие в административном законодательстве правил об обязательном досудебном обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности ведет к тому, что судебные органы (как суды общей юрисдикции, так и арбитражные суды) фактически выполняют функции органов исполнительной власти (административно-юрисдикционных органов), рассматривая дела об обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности по категориям дел о незначительных административных правонарушениях, не имеющих по своей сути спора о праве. В связи с этим представляется целесообразным установить обязательную досудебную процедуру обжалования постановлений о привлечении к административной ответственности по определенным категориям дел (например, за административные правонарушения на транспорте, в области дорожного движения, по делам о мелком хулиганстве), тем более что досудебная процедура известна российскому законодательству (см., например, ч. 1 ст. 104 НК РФ).
Привлечение к административной ответственности. В действующем КоАП РФ заложен еще один парадокс: на основании его норм происходит совмещение функций судебной власти с функциями административно-юрисдикционного органа в тех случаях, когда привлечение к административной ответственности осуществляется на основании судебных актов как судов общей юрисдикции, так и арбитражных судов.
В данном случае суды не выступают в качестве органа, осуществляющего правосудие, а выполняют функцию исполнительной ветви власти административно-юрисдикционного характера. До принятия КоАП РФ суды не обладали компетенцией по привлечению физических или юридических лиц к административной ответственности, а только пересматривали дела об административных правонарушениях. Представляется, что ранее действовавшие нормы являлись более верными, отражающими правовую природу, цели и задачи, роль судебной системы в целом. Более того, и сама административная ответственность в нашей стране была установлена союзным законодательством (Основы законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях, принятые Верховным Советом СССР 23 октября 1980 г., и ранее действовавший КоАП РСФСР 1984 г.) для выведения из сферы уголовной ответственности малозначительных деликтов, за которые ответственность налагалась, как правило, во внесудебном порядке. В постперестроечный период был взят курс на расширение судебной подведомственности по административным делам.
И КоАП РФ является тому подтверждением. Так, по 2/3 всех составов административных деликтов, содержащихся в нем, привлечение к административной ответственности осуществляется судами. По оставшимся административным делам административно-юрисдикционный орган вправе передать полномочия по привлечению к административной ответственности в судебный орган. Из девяти административных наказаний только два (предупреждение и административный штраф) могут назначаться внесудебно (в ранее действовавшем законодательстве все было с точностью до наоборот).
Таким образом, административная ответственность лишилась всех своих особенностей, отличающих ее от уголовной ответственности (оперативности, внесудебности, бесплатности). Это загрузило суды подчас бесспорными мелкими делами и обрекло невластных субъектов (граждан, юридические лица) на трату времени, денег, здоровья для рассмотрения административных правонарушений, которые никогда законодатель не называл общественно опасными и тем самым подчеркивал их отличие от уголовно наказуемых преступлений и выделял специфичный внесудебный порядок рассмотрения.
Одним из способов решения вышеуказанных вопросов могло бы стать создание административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел контрольным органом (независимым от органов исполнительной власти, административно-юрисдикционным, вневедомственным).
Административная внесудебная процедура рассмотрения административных дел доказала свою эффективность. Об этом свидетельствует и зарубежный опыт. Так, единая система административно-юрисдикционных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях действует в большинстве стран Европы (во Франции, в Нидерландах, Германии и др.), Канаде, США, зачатки данной системы появляются в Украине.
Наиболее яркий пример тому - Административный трибунал провинции Квебек (Канада), который выступает "специализированным", "объективным" и "независимым" органом, но тем не менее входит в систему органов исполнительной власти.
Создание в Российской Федерации подобного органа, входящего в систему органов исполнительной власти, позволит повысить профессионализм и оперативность при рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также будет способствовать сокращению уровня коррупции и бюрократии в органах исполнительной власти, созданию бесплатного судебного рассмотрения административных дел. Предлагаемая реализация законных прав граждан и юридических лиц разгрузит суды, снизит нагрузку на судей, что позволит сэкономить бюджетные средства и повысит качество осуществления правосудия, а также не допустит нарушения принципа разделения государственной власти на три ветви, которое сейчас имеет место при рассмотрении ряда административных дел судами.
При этом административная процедура рассмотрения административных дел не должна по сложности повторять процедуру судебного рассмотрения, а должна быть предельно простой и открытой.
С учетом российского и международного опыта рассмотрения административных дел, а также принимая во внимание основные направления развития законодательства по данному вопросу в европейских странах (в том числе Рекомендации Rec(2001)9 Комитета министров Совета Европы государствам-членам об альтернативах судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами от 5 сентября 2001 г.), административное дело может быть рассмотрено в следующих порядках:
1) претензионный. Гражданин или организация в случае несогласия с действием или решением органа публичной администрации вправе направить должностному лицу, осуществившему это действие или принявшему это решение, претензию о мотивированном несогласии с данным действием или решением;
2) ведомственный. Административный спор рассматривается вышестоящим органом публичной администрации или вышестоящим должностным лицом. В частности, в ряде публичных органов исполнительной власти и субъектов РФ разрабатываются и принимаются регламенты, регулирующие вопросы рассмотрения обращений, в том числе жалоб граждан;
3) вневедомственный (специализированным контрольным органом). Создание специализированного вневедомственного внесудебного административно-юрисдикционного органа по рассмотрению административных дел и споров;
4) судебный (органами судебной власти). Рассмотрение административно-юрисдикционных дел в порядке административного судопроизводства.
Контроль - одна из основных функций государства. Речь идет об общегосударственном контроле в процессе развития российской государственности.
Первые шаги в этом направлении были сделаны Петром I. В результате проведенных им крупных реформ был создан институт фискалитета, позднее, в 1723 г., учреждена должность генерал-фискала и образованы специальная Фискальная канцелярия при нем, а также должность генерал-прокурора.
Функциями контроля обладала и созданная в 1720 г. подчиненная Сенату Канцелярия рекетмейстерских дел во главе с генерал-рекетмейстером, принимавшая жалобы от населения на неправильное решение дел в государственных учреждениях. В 1727-1730 гг. в ее деятельности образовался перерыв, связанный с попыткой тогдашних властей экономить средства на содержании государственного аппарата, но затем она была воссоздана вновь под названием Рекетмейстерской конторы.
Революция 1917 г. в нашей стране не ликвидировала контрольную функцию. В дальнейшем общегосударственный контроль осуществлялся разными государственными органами (комиссары Временного правительства, наркоматы государственного контроля, комитеты рабочего контроля (см. Положение о рабочем контроле, принятое ВЦИК Совета рабочих и солдатских депутатов 14 ноября 1917 г.), народные комиссариаты, главкомы, Рабоче-крестьянская инспекция, бюро жалоб, уполномоченные Комиссии советского контроля, Министерство государственного контроля).
Последним надотраслевым органом был Комитет народного контроля СССР. Следует подчеркнуть, что речь идет о контроле, независимом от исполнительной власти, который был "похоронен" хрущевскими реформами конца 1950-х - начала 1960-х гг.
Конституция 1977 г. вывела органы народного контроля из аппарата управления, преобразовала в самостоятельное звено государственного механизма и тем самым сделала попытку восстановить общегосударственный контроль. Был принят Закон СССР от 30 ноября 1979 г. "О народном контроле в СССР" (ныне утратил силу), весьма неплохой на бумаге. Но на деле ничего не получалось, так как все осуществлялось в то время по указанию и под контролем партийных органов.
Контрольные функции нашли правовое закрепление и в современном российском законодательстве, в частности в федеральных законах от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", от 24 июля 1998 г. N 127-ФЗ "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения", от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле", а также в Градостроительном кодексе РФ (далее - ГсК РФ), в Бюджетном кодексе РФ (далее - БК РФ).
В настоящее время необходимость общегосударственного контроля в таком государстве, как Российская Федерация с ее обширными территориями, очевидна, поскольку это:
1) позволит эффективно (объективно, бесплатно, оперативно) защитить права и законные интересы невластного субъекта;
2) повысит авторитет публичных органов исполнительной власти;
3) разгрузит суды, освободит от несвойственной им функции и не допустит нарушения принципа разделения государственной власти на три ветви, которое сейчас имеет место при рассмотрении ряда административных дел судами.
В России никогда не создавались специальные административно-юрисдикционные органы, которые рассматривали бы общую административную жалобу за рамками ведомственного интереса.
Таким образом, федеральная административная служба может быть создана для развития административной внесудебной и досудебной процедур рассмотрения дел об административных правонарушениях в системе исполнительных органов власти Российской Федерации.
Федеральная административная служба выполняла бы три основные функции при рассмотрении дел, возникающих из административных правоотношений:
1) рассмотрение общей административной жалобы;
2) привлечение к административной ответственности физических и юридических лиц по составам дел об административных правонарушениях, указанных в ст. 23.1 КоАП РФ и относящихся в настоящее время к подведомственности мировых судей, судов общей юрисдикции и арбитражных судов (административная внесудебная процедура). Обжалование данных постановлений об административном правонарушении будет возможно только в судебном порядке;
3) пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях по всем категориям дел независимо от субъектного состава (административная досудебная процедура). При этом в административном законодательстве следует установить процедуру, при которой по определенным категориям дел об административных правонарушениях административная досудебная процедура может быть обязательной.
Федеральная административная служба являлась бы единым контрольным, независимым от органов исполнительной власти централизованным органом, председателя которой мог бы назначать на должность Президент РФ по представлению Председателя Правительства РФ на определенный срок. При этом досрочное прекращение полномочий председателя федеральной административной службы было бы возможно только в исключительных, строго определенных законодательством случаях.
Федеральная административная служба может состоять из территориальных (на территории субъекта РФ - административная палата субъекта РФ) и межтерриториальных структурных подразделений (действующих на территории нескольких муниципальных образований в зависимости от месторасположения и численности населения). При этом руководителей территориальных и межтерриториальных структурных подразделений назначать на должность мог бы председатель федеральной административной службы по представлению руководителя соответствующего субъекта РФ на определенный срок без права досрочного прекращения полномочий, за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством.
К полномочиям федеральной административной службы можно было бы отнести:
- текущее руководство деятельностью федеральной административной службы;
- подготовку нормотворческих предложений в области административного права;
- рассмотрение общих административных жалоб на действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти.
В полномочия административной палаты субъекта РФ могут входить:
- рассмотрение общих административных жалоб в отношении должностных лиц, за исключением должностных лиц, чьи действия обжалуются в межтерриториальные подразделения федеральной административной службы;
- привлечение к административной ответственности по тем составам административных правонарушений, по которым в настоящее время привлечение производится арбитражными судами (внесудебная административная процедура).
К ведению межтерриториальных подразделений федеральной административной службы можно было бы отнести:
- рассмотрение общих административных жалоб на действия должностных лиц органов местного самоуправления;
- привлечение к административной ответственности по тем составам административных правонарушений, по которым привлечение в настоящее время производится судами общей юрисдикции и мировыми судьями (внесудебная административная процедура);
- пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях (досудебная административная процедура).
При этом должна быть предусмотрена возможность судебного обжалования решений, принятых по результатам рассмотрения жалобы федеральной административной службой и ее структурными подразделениями, невластными субъектами. Судебное обжалование может осуществляться в арбитражных судах или судах общей юрисдикции в соответствии с правилами подведомственности, предусмотренными действующим процессуальным законодательством.
Более того, для эффективной работы данного вневедомственного контрольного органа (независимого от органов исполнительной власти) следует предусмотреть институт ответственности. Например, если суд установит, что общая административная жалоба, по результатам которой принято решение федеральной административной службой об отказе в ее удовлетворении, являлась законной и обоснованной, то должностное лицо административно-юрисдикционного органа наряду с должностным лицом федеральной административной службы может быть по аналогии с нормами Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" подвергнуто дисциплинарному взысканию вплоть до увольнения со службы. Невластные субъекты (граждане, юридические лица) вправе требовать рассмотрения параллельно с административным судопроизводством гражданского иска о возмещении ущерба, причиненного незаконными действиями исполнительных органов публичной власти, по аналогии с положениями, закрепленными в ст. 1069 ГК РФ. Для этого необходимо разработать и принять федеральный закон о возмещении вреда (убытков), причиненного незаконными действиями гражданского служащего.
При подготовке проектов нормативных правовых актов необходимо рассмотреть вопрос о возможности применения процедуры примирения (медиации), которая может проводиться контрольным органом по инициативе и с согласия сторон (невластного субъекта и органа публичного администрирования).
Членов федеральной административной службы и ее территориальных и межтерриториальных подразделений (арбитров) назначать на должность мог бы соответственно Председатель Правительства РФ или руководитель органа исполнительной власти соответствующего уровня (субъекта РФ) на определенный срок или пожизненно без права досрочного прекращения полномочий, за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством.
К кандидатам в члены федеральной административной службы следовало бы применять определенные критерии отбора, установленные на уровне закона.
Этапы создания федеральной административной службы. Формирование федеральной административной службы и наделение ее соответствующими полномочиями должны происходить постепенно.
На первом этапе необходимо разработать нормативно-правовую базу, регулирующую вопросы функционирования федеральной административной службы, порядок рассмотрения общих и специальных административных жалоб и обязательной административной досудебной процедуры и т.д.
На втором этапе следует наделить федеральную административную службу только полномочиями по привлечению физических и юридических лиц к административной ответственности по тем составам административных правонарушений, привлечение по которым в настоящее время производится судами (внесудебная административная процедура).
На третьем этапе необходимо передать функции по пересмотру постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных соответствующими административно-юрисдикционными органами (досудебная административная процедура).
Четвертый этап - передача полномочий по рассмотрению всех общих административных жалоб (административный порядок).
В заключение хотелось бы отметить, что совершенствование и развитие административной процедуры - важная гарантия прав невластных субъектов, это веление времени и логическое завершение реализации административной реформы в нашей стране.
В России на протяжении всей истории существовал треугольник взаимоотношений: "общество - власть - личность", но фактически это "Бермудский треугольник". Государство традиционно занимало лидирующие позиции, доминируя над обществом и подавляя личность. Данное обстоятельство не могло не сказаться на стиле "управления в целом".
В связи с этим предлагается следующее.
1. В рамках совершенствования административного судопроизводства:
а) разработать проект федерального закона о внесении изменений в РФ, детализирующий правила административного судопроизводства:
- выработать ряд процессуальных институтов административного судопроизводства (внедрение примирительных процедур (восстановительной юстиции) в качестве механизмов реализации положений законов Российской Федерации, предусматривающих возможность примирения по административным делам);
- отразить особенности административного судопроизводства (ускоренная (упрощенная) процедура для ряда категорий дел, по которым кассационное и надзорное обжалования не допускаются; определение категорий дел, где будет исключена возможность обжалования решения суда первой инстанции в кассационном порядке без предварительного апелляционного обжалования, что сбалансирует судебную нагрузку и улучшит качество работы судов и выносимых ими судебных решений, и т.п.);
- ввести дополнительные процессуальные гарантии (рассмотрение в административном судопроизводстве и гражданского иска о взыскании убытков, причиненных исполнительными органами публичной власти и т.д.);
б) внести соответствующие изменения в ГК РФ, КоАП РФ, НК РФ, законодательство о лицензировании, валютном регулировании и т.д.;
в) решить организационные задачи - создать институт постоянных судебных присутствий. В соответствии с ч. 2 ст. 35 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации" по решению Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ в составе арбитражного суда субъекта РФ ранее могли быть образованы постоянные судебные присутствия, расположенные вне места постоянного пребывания арбитражного суда субъекта РФ. Для более эффективного и динамичного рассмотрения определенной категории дел, возникающих из административных правоотношений, в арбитражных судах Российской Федерации возможно создание института судебных присутствий.
Создание института судебных присутствий будет необходимо при рассмотрении административных дел, возникающих при разрешении налоговых и таможенных споров с участием граждан.
Нужно предусмотреть их создание на законодательном уровне в АПК РФ, что повысит их статус и определит конкретную категорию дел, которые могут рассматриваться судьями постоянных судебных присутствий (дела с участием физических лиц по таможенным и налоговым спорам). Для этого необходимо внести соответствующие изменения в § 2 "Подсудность" гл. 4 АПК РФ.
2. В целях развития административной внесудебной и досудебной процедур рассмотрения административных дел:
а) разработать и принять положение об административной палате РФ, подлежащее утверждению указом Президента РФ, в котором детально прописать:
- компетенцию этого органа (т.е. цели и задачи, права и обязанности, функции, формы и методы);
- основные административно-процессуальные понятия;
- стадии административной процедуры;
- юридические формы реализации порядка внесудебного и досудебного рассмотрения претензий и жалоб;
- перечень оснований для наступления ответственности должностных лиц органов исполнительной власти. Кроме того, в КоАП РФ, Уголовный кодекс РФ (далее - УК РФ) должны быть включены статьи, предусматривающие ответственность за нарушение прав невластных субъектов при рассмотрении административных жалоб во внесудебном (досудебном) порядке;
б) разработать и принять федеральный закон о возмещении вреда (убытков), причиненного незаконными действиями гражданского служащего. Представляется необходимым в этом законе указать исчерпывающий перечень оснований для наступления подобной ответственности, условия и порядок ее наступления;
в) в целях устранения противоречий действующего законодательства внести соответствующие изменения в КоАП РФ, АПК РФ, ГПК РФ, федеральные законы "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации", структуру исполнительных органов власти и т.д.;
г) незамедлительно сформировать административные палаты в одном или нескольких субъектах РФ; наладить деятельность контрольного органа таким образом, чтобы чувствовался положительный результат его функционирования. Появление нового учреждения не должно внести хаос в работу. Административные реформы в России не имели успеха, так как проводились "без оглядки на народ"; подобная практика обречена на провал, в связи с чем указанные меры необходимы.
Итак, на протяжении всей истории российской государственности (от Рюрика до сегодняшнего дня) остается актуальным решение практических задач по развитию административного судопроизводства и реформированию административной процедуры рассмотрения административных дел.
Дата добавления: 2018-09-23; просмотров: 1113; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!