Административно-правонаделительный процесс как вид административно-процессуальной деятельности

 

Административно-правонаделительный процесс, являясь видом правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, имеет следующие черты.

1. Его целевое назначение и задачи ориентированы на активное, добросовестное выполнение определенными субъектами публичной исполнительной власти своих полномочий.

2. Правонаделительную деятельность осуществляет широкий круг субъектов.

3. Результатом данной подзаконной деятельности всегда является индивидуально-конкретное решение (правоприменительный акт), содержащее властное волевое изъявление субъекта.

Вопросы о стадиях и режимах административно-правонаделительного процесса ждут дальнейшей разработки, хотя им в юридической литературе уделялось внимание.

Правомерно выделить следующие виды производств административно-правонаделительного процесса.

1. Необходимость производства по обращениям (предложениям и заявлениям) граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления не вызывает сомнения ни у кого из представителей широкой трактовки административного процесса. Данное производство реализует право граждан и коллективных субъектов (общественных объединений и т.п.) на обращение в государственные и иные органы (к примеру, в органы местного самоуправления) с предложениями различного толка и заявлениями. Впервые названный институт получил конституционное закрепление в Конституции 1977 г. (ст. 49, 58). Граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные послания в государственные органы и органы местного самоуправления. Это право, закрепленное в ст. 33 Конституции РФ, предусматривает возможность обращаться с личными и общественными просьбами в любой орган и к любому должностному лицу, вплоть до Президента РФ. Указом Президента РФ от 22 мая 1995 г. создано Управление по работе с обращениями граждан, которое призвано обеспечивать рассмотрение обращений граждан, адресованных Президенту, Правительству и Администрации Президента РФ. В настоящее время оно действует в соответствии с Указом Президента РФ от 17 февраля 2010 г. N 201 "Об Управлении Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций", которым утверждено Положение об указанном Управлении.

В соответствии с п. 4 данного Положения задачами этого Управления являются:

- обеспечение рассмотрения устных и письменных обращений граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, адресованных Президенту РФ и Администрации Президента РФ;

- осуществление информационно-справочной работы, связанной с обращениями граждан;

- анализ обращений граждан, адресованных Президенту РФ, и подготовка соответствующих докладов;

- информационно-аналитическое и методическое обеспечение деятельности Администрации Президента РФ по рассмотрению обращений граждан;

- обеспечение деятельности Комиссии при Президенте РФ по реабилитации жертв политических репрессий.

Основными функциями Управления (п. 5 Положения) являются:

- прием граждан работниками Управления в Приемной Администрации Президента РФ;

- организация приема граждан Руководителем Администрации Президента РФ, заместителями Руководителя Администрации Президента РФ, помощниками Президента РФ, советниками Президента РФ, а также руководителями самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ;

- централизованный учет обращений граждан;

- своевременное рассмотрение обращений граждан, а также их направление для рассмотрения в соответствующие подразделения Администрации Президента РФ, в Аппарат Правительства РФ, федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ;

- формирование на основе обращений граждан информационного фонда и обеспечение получения из него сведений для соответствующих подразделений Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ;

- контроль за своевременным выполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ поручений по обращениям граждан;

- извещение граждан о результатах рассмотрения их обращений в Управлении;

- организационно-методическое взаимодействие с самостоятельными подразделениями Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ, с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ при рассмотрении обращений граждан;

- анализ и обобщение вопросов, которые ставят граждане в письмах и на личном приеме;

- оперативное и периодическое информирование Президента РФ, Председателя Правительства РФ, руководителей федеральных органов исполнительной власти о количестве и характере обращений граждан;

- подготовка на основе анализа и обобщения обращений граждан предложений об устранении причин, порождающих обоснованные жалобы;

- подготовка во взаимодействии с другими самостоятельными подразделениями Администрации Президента РФ материалов для средств массовой информации в целях освещения итогов рассмотрения обращений граждан;

- изучение опыта работы органов иностранных государств, занимающихся рассмотрением обращений граждан.

Единый порядок рассмотрения обращений граждан установлен Федеральным законом "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Он распространяет свое действие и на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

В соответствии со ст. 2 названного Федерального закона граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.

При рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет права:

- представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании;

- знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;

- получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в ст. 11 упомянутого Федерального закона, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;

- обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения (ст. 5 данного Федерального закона).

Законом предусматривается, что гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которого входит решение поставленных в обращении вопросов.

Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу.

Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которого входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения.

В случае если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при направлении письменного обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу может в случае необходимости запрашивать в указанных органах или у должностного лица документы и материалы о результатах рассмотрения письменного обращения.

Запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется (ст. 8 названного Федерального закона). Письменное обращение должно быть рассмотрено в течение 30 дней со дня его регистрации.

В исключительных случаях этот срок может быть увеличен, но не более чем на 30 дней, о чем уведомляется гражданин, направивший обращение (ст. 12 названного Федерального закона).

Прием граждан в государственных органах, органах местного самоуправления проводится и лично. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан.

Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. В случае если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

Если в обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, то гражданину дается разъяснение, куда и в каком порядке ему следует обратиться. В ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем рассмотрении обращения, если ему ранее был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов (ст. 13 названного Федерального закона).

В соответствии со ст. 16 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, при рассмотрении обращения - по решению суда.

В случае если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, могут быть взысканы с данного гражданина по решению суда.

Очень активно идет нормотворческий процесс по данному вопросу в таких субъектах РФ, как г. Москва, Саратовская и Свердловская области и др., где также приняты законы об обращениях.

В рассматриваемой сфере действуют и ведомственные акты, что свидетельствует о жизненной надобности, потребности в урегулировании данного производства, например Инструкция об организации рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, утвержденная приказом ФСБ России от 30 августа 2013 г. N 463. Вышеназванные нормативные акты детально регламентируют процедуру в данной работе: закреплена презумпция о том, что работа с обращениями граждан - важная обязанность руководителей соответствующих органов, за которую они несут личную ответственность; определены важнейшие принципы работы (своевременность, всесторонность, законность, обоснованность, информированность, срочность, подведомственность, ответственность) и др.

Важными являются нормативные правовые акты, регулирующие порядок рассмотрения обращений организаций и государственных органов в сфере государственного управления. Для примера таких документов можно назвать постановление Правительства РФ от 14 марта 1997 г. N 300 "О порядке рассмотрения обращений Министерства иностранных дел Российской Федерации и входящих в его систему дипломатических представительств по вопросам международного сотрудничества", постановление Правительства РФ от 30 июня 2001 г. N 490 "Об утверждении Положения о порядке передачи религиозным организациям находящегося в федеральной собственности имущества религиозного назначения", приказ Минкультуры России от 12 мая 1999 г. N 335 "О порядке рассмотрения обращений органов государственной власти субъектов Российской Федерации об исключении объектов из числа памятников истории и культуры местного значения".

Приказом ФАС России от 20 сентября 2007 г. N 294 утвержден Административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по согласованию приобретения акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций, получения в собственность или пользование основных производственных средств или нематериальных активов, приобретения прав, позволяющих определять условия ведения хозяйствующим субъектом его предпринимательской деятельности, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Данным документом установлены процедуры, регламентирующие порядок представления ходатайства (уведомления) в антимонопольный орган, а также порядок рассмотрения ходатайств (уведомлений) в антимонопольном органе при совершении указанных сделок. Приказом ФАС России от 25 мая 2012 г. N 342 утвержден административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по согласованию создания и реорганизации коммерческих организаций в случаях, установленных антимонопольным законодательством Российской Федерации.

2. Разрешительно-лицензионное производство включает подачу заявления гражданами или юридическими лицами о разрешении совершать определенные действия; решение соответствующих должностных лиц или органов дать разрешение или отказать в нем; легальную возможность лица приобрести желаемое право или совершить действия, а также выполнять дополнительные обязанности. Производство, касающееся выдачи разрешений на занятие хозяйственной деятельностью, берет истоки из конституционных положений (ст. 34 Конституции РФ), где предусмотрено свободное использование человеком своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Государство обязано не только признавать права на экономическую деятельность, но и гарантировать эти права, устанавливать ряд ограничений. Некоторые виды экономической деятельности государство запрещает (например, производство оружия), а на определенные устанавливает специальные разрешения (лицензии), выдаваемые местным органом государственной власти посредством данного производства*(18).

Правовую основу разрешительной деятельности составляют многочисленные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок выдачи и контроля разрешений, но особое место принадлежит прежде всего ГК РФ. Под лицензированием понимается выдача специального разрешения на ведение деятельности с соблюдением правил, нормативных требований и стандартов уполномоченными органами. Статья 49 ГК РФ предусматривает, что виды деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, определяются только законом.

Действующее законодательство о лицензировании состоит из ряда правовых актов. Это Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", ряд специальных актов, регулирующих особые виды производственной и непроизводственной деятельности, на которые данный Закон не распространяется. К их числу относятся Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации", постановления Правительства РФ от 21 ноября 2011 г. N 957 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности", от 21 марта 2011 г. N 184 "Об утверждении Положения о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций", Положение о лицензировании перевозок воздушным транспортом пассажиров (за исключением перевозок, осуществляемых воздушными судами государственной авиации, экспериментальной авиации общего назначения, без взимания платы), утвержденное постановлением Правительства РФ от 23 июня 2007 г. N 3974, и др. Некоторые сферы экономической деятельности впервые становятся лицензируемыми. Так, постановлением Правительства РФ от 28 октября 2014 г. N 1110 утверждены:

- Положение о лицензировании предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами;

- Положение о ведении реестра дисквалифицированных лиц;

- Положение об осуществлении контроля за соблюдением органами госжилнадзора требований законов к лицензированию.

Правительство РФ и Минстрой России начали издавать подзаконные акты, необходимые для реализации системы лицензирования деятельности по управлению многоквартирными домами. К этому процессу должны подключиться региональные власти. Основным новшеством, представленным в Положении о лицензировании предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, следует считать включение в состав лицензионных требований обязанности управляющей компании по соблюдению нормативных актов и установленных договором управления требований к содержанию общего имущества и по предоставлению коммунальных услуг.

Несколькими приказами Минстроя России, также датированными 28 октября 2014 г., утверждены:

- Методические рекомендации по разработке административных регламентов предоставления государственной услуги по лицензированию, исполнения государственной функции по лицензионному контролю, формы документов, используемых при лицензировании (приказ N 657/пр);

- Методические указания о порядке формирования и деятельности лицензионной комиссии субъекта Российской Федерации по лицензированию деятельности по управлению многоквартирными домами (приказ N 658/пр);

- Порядок проведения и определения результатов квалификационного экзамена, порядок выдачи и аннулирования квалификационного аттестата, порядок ведения реестра аттестатов, форма аттестата, перечень вопросов для проведения квалификационного экзамена (приказ N 659/пр).

В п. 5 постановления Правительства РФ N 1110 органам государственной власти субъектов РФ рекомендовано в двухмесячный срок со дня принятия методических рекомендаций (т.е. не позднее 8 января 2015 г.) утвердить административные регламенты по лицензированию и лицензионному контролю для региональных органов государственного жилищного надзора. Кроме того, не позднее 1 января 2015 г. органы власти субъектов РФ должны были обеспечить возможность подачи и получения документов по вопросам лицензирования в форме электронных документов, подписанных электронной подписью, с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе через Единый портал государственных и муниципальных услуг.

В Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" неоднократно были внесены изменения и дополнения. Действуют свыше 30 приказов различных министерств и ведомств (иных федеральных органов), регламентирующих вопросы лицензирования отдельных видов деятельности, в частности медицинской, фармацевтической, страховой, энергетической. Вместе с тем можно назвать несколько десятков постановлений Правительства РФ, которыми также были утверждены положения о лицензировании отдельных видов деятельности.

Также в последний период находит правовое закрепление учетно-контрольная деятельность органов исполнительной власти. Здесь можно назвать постановление Правительства РФ от 16 июля 2007 г. N 447 "О совершенствовании учета федерального имущества", Положение о системе государственного учета и контроля ядерных материалов, утвержденное постановлением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. N 352; Правила установления, открытия, функционирования (эксплуатации), реконструкции и закрытия пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 26 июня 2008 г. N 482; постановление Правительства РФ от 16 апреля 2012 г. N 302 "О некоторых вопросах, связанных со сроком действия свидетельств о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу, и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" и др.

Для осуществления конкретного вида деятельности юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю выдается лицензирующим органом официальное разрешение - лицензия.

Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" закрепил (ст. 4) такие основные принципы осуществления лицензирования, как: обеспечение единства экономического пространства на территории РФ; установление лицензируемых видов деятельности федеральным законом; установление федеральными законами единого порядка лицензирования отдельных видов деятельности на территории РФ; установление исчерпывающих перечней лицензионных требований в отношении лицензируемых видов деятельности положениями о лицензировании конкретных видов деятельности; открытость и доступность информации о лицензировании, за исключением информации, распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации; недопустимость взимания с соискателей лицензий и лицензиатов платы за осуществление лицензирования, за исключением уплаты государственной пошлины в размерах и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; соблюдение законности при осуществлении лицензирования.

Итак, разрешительное (лицензионное) производство - это комплексный правовой институт, регламентирующий важнейшие его элементы: порядок ведения лицензионной деятельности, перечень лицензируемых видов деятельности, а также органов, уполномоченных на ведение данной деятельности. Правовые нормы, регламентирующие лицензионную процедуру высших учебных заведений всех форм собственности, позволяют говорить о трех этапах юридического оформления: государственная регистрация, государственное лицензирование, государственная аккредитация. Безусловно, это новая разновидность административно-правонаделительного производства, регламентируемая таким нормативным актом, как Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации".

3. Регистрационное производство призвано служить официальным легальным признанием правоспособности юридических и физических лиц, законности их действий, а также способствовать учету, полной и достоверной информации об участниках деятельности*(19).

Регистрационное производство - вид административно-правонаделительного процесса, охватывающий широкий круг общественных отношений, субъектами которых являются, с одной стороны, публичные органы исполнительной власти (прежде всего органы юстиции), должностные лица, а с другой - невластные коллективные и индивидуальные участники (граждане, общественные объединения, предприятия, учреждения и др.).

Среди многообразия нормативных правовых актов, регламентирующих регистрационные процессуальные отношения, следует назвать: ГК РФ (ст. 51 закрепляет государственную регистрацию юридических лиц - хозяйствующих субъектов); Кодекс внутреннего водного транспорта РФ (ст. 15-22); Закон РФ от 19 июня 1992 г. N 3085-1 "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах)", федеральные законы от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях", от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах", от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях", от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"; постановление Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713 "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня лиц, ответственных за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации"; приказ Минтранса России от 26 сентября 2001 г. N 144 "Об утверждении Правил государственной регистрации судов"; приказ Минсельхоза России от 10 июля 2007 г. N 357 "Об утверждении Порядка государственной регистрации пестицидов и агрохимикатов" и др.

Регистрационное производство аккумулирует широкую группу отношений регистрационного характера, завершающихся принятием юридического акта органами исполнительной власти Российской Федерации в административно-правонаделительном порядке с помощью норм административно-процессуального права.

Действующее законодательство в качестве подвидов позволяет выделить регистрационные производства:

- по регистрации граждан РФ и снятию граждан с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства на территории РФ в органах внутренних дел;

- регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства;

- государственной регистрации юридических лиц;

- государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

- государственной регистрации движимого имущества (транспортного средства);

- государственной регистрации общественных объединений;

- государственной регистрации основополагающих актов гражданского состояния;

- регистрации безработных граждан.

Рассмотрим специфику названных подвидов регистрационного производства в административно-правонаделительном процессе.

Правовую базу производства по регистрации граждан РФ и снятию граждан с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации составляют следующие нормативные правовые акты.

Конституция РФ закрепляет, что "каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства" (ч. 2 ст. 27).

Закон РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" устанавливает для реализации права на выбор места жительства определенную процедуру, в соответствии с которой гражданин, прибывающий на новое место жительства, в течение семи дней обязан зарегистрироваться в органах внутренних дел. Такая регистрационная процедура не является аналогичной прописке. Это подтверждается в Правилах регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Данная регистрация для граждан является обязательной, в силу чего на должностных лиц органов регистрационного учета (органов внутренних дел, а в некоторых населенных пунктах - органов местного самоуправления) возложена обеспечительная функция и ответственность за регистрацию.

Порядок регистрации пребывания граждан весьма детально прописан: дается определение места пребывания как временного проживания; закрепляется обязанность граждан, прибывших для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 10 дней, в трехдневный срок со дня прибытия обратиться к соответствующим должностным лицам для регистрации; определен исчерпывающий перечень необходимых документов; установлен срок регистрации граждан по месту пребывания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, до трех месяцев (в порядке исключения, при наличии уважительных объективных причин - состояние здоровья и т.п. - срок продлевается регистрирующим органом).

Регистрация граждан по месту жительства производится в ином порядке: гражданин, сменивший место жительства, в течение семи дней по прибытии на новое место жительства обращается с просьбой о регистрации; трехдневный срок со дня поступления документов установлен для регистрации; определен перечень оснований для отказа в регистрации, который может пополняться только на уровне законодательных актов Российской Федерации.

Процедура снятия граждан с регистрационного учета по месту жительства осуществляется по шести основаниям, определенным в нормативном правовом акте (изменение места жительства; призыв на военную службу; осуждение к лишению свободы; смерть или объявление умершим; выселение или признание утратившим право пользования жилым помещением; обнаружение не соответствующих действительности сведений или документов, послуживших основанием для регистрации). Определен срок снятия граждан с регистрационного учета - три дня.

Нарушения регистрационных правил могут быть обжалованы как в административном, так и в судебном порядке. Контрольная функция за соблюдением регистрационной процедуры гражданами и должностными лицами возложена на органы внутренних дел.

Законодательством также установлена обязательность регистрации иностранцев и лиц без гражданства (апатридов). Это регулируется федеральными законами "О гражданстве Российской Федерации", "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах".

В Правилах осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 15 января 2007 г. N 9, а также в гл. 3 и 4 Федерального закона от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" закреплен порядок регистрации иностранных граждан в Российской Федерации. При въезде в Россию установлен трехдневный срок для данной процедуры. Регистрация иностранного гражданина производится на основании миграционной карты, имеющей отметку органа пограничного контроля о въезде в Российскую Федерацию, и документа, удостоверяющего личность. Регистрационное производство начинается с подачи письменного заявления гражданина лично или через приглашающую организацию в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел. Место регистрации определяется местом пребывания иностранного гражданина, который в трехдневный срок обязан зарегистрироваться при перемене места пребывания.

На основании паспорта моряка при наличии в указанном документе отметки органа пограничного контроля о въезде в Российскую Федерацию производится регистрация иностранных граждан - моряков, являющихся членами экипажей невоенных судов иностранных государств. При утрате или порче отрывной части бланка уведомления о прибытии иностранный гражданин непосредственно представляет в территориальный орган ФМС России, в котором он поставлен на учет, заявление об оформлении дубликата отрывной части бланка уведомления о прибытии с указанием обстоятельства утраты или порчи этого документа. При этом соответствующему должностному лицу территориального органа Службы предъявляется документ, удостоверяющий личность иностранного гражданина. Территориальный орган Службы проверяет наличие сведений об учете этого иностранного гражданина по указанному месту пребывания и при необходимости запрашивает копию экземпляра уведомления о прибытии, хранящегося в организации федеральной почтовой связи, либо экземпляр уведомления о прибытии, хранящегося в гостинице. При подтверждении сведений о выполнении принимающей стороной и иностранным гражданином действий по постановке на учет заявителю в течение трех рабочих дней оформляется дубликат отрывной части бланка уведомления о прибытии с проставленной отметкой о приеме уведомления о прибытии.

Иностранным гражданам, имеющим дипломатические привилегии и иммунитеты, въехавшим в Российскую Федерацию с рабочим визитом, федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, выдает дипломатические, служебные или консульские карты в соответствии с порядком, установленным Правительством РФ.

Пунктом 44 Правил осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации установлено следующее. По прибытии иностранного гражданина в организацию, оказывающую гостиничные услуги (за исключением гостиниц), в санаторий, дом отдыха, пансионат, в детский оздоровительный лагерь, на туристскую базу, в кемпинг, больницу либо в иное учреждение здравоохранения или социального обслуживания, либо в специальное учреждение для социальной реабилитации лиц без определенного места жительства, либо в учреждение, исполняющее уголовное или административное наказание, администрация соответствующей организации (учреждения) обязана в течение одного рабочего дня, следующего за днем его прибытия в место пребывания, уведомить территориальный орган ФМС России о прибытии иностранного гражданина путем направления (передачи) уведомления о прибытии для его постановки на учет по месту пребывания.

Освобождаются от регистрации иностранные граждане пяти законодательно установленных категорий: 1) главы иностранных государств, правительств, члены парламентских и правительственных делегаций, руководители, въехавшие по приглашению федеральных органов государственной власти, а также члены семей указанных лиц; 2) иностранные граждане, въехавшие на срок не более трех дней; 3) моряки, являющиеся членами прибывших в Российскую Федерацию с официальным или неофициальным визитом либо деловым заходом экипажей военных кораблей, и члены экипажей военных летательных аппаратов иностранных государств; 4) моряки, являющиеся членами экипажей невоенных судов иностранных государств, в случае схода на берег и временного пребывания в течение не более 24 ч; 5) члены экипажей воздушных судов гражданской авиации, бригад поездов и бригад транспортных средств, участвующих в международном движении, при нахождении в аэропортах или на станциях.

Основные начала государственной регистрации юридических лиц содержатся в ст. 51 ГК РФ. Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" определяет порядок реализации положений вышеназванной статьи ГК РФ. Государственная регистрация осуществляется федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации". Постановлением Правительства РФ от 17 мая 2002 г. N 319 указано, что МНС России являлось уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществлявшим начиная с 1 июля 2002 г. государственную регистрацию юридических лиц (в настоящее время указанные полномочия выполняет ФНС России).

Впервые ст. 1 названного Федерального закона вводит понятие государственной регистрации юридических лиц, определяя последнее как акт уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемый посредством внесения в государственный реестр сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, а также сведений о юридических лицах, предусмотренных законом.

Глава II этого Федерального закона содержит правила о внесении данных государственной регистрации юридических лиц в Единый государственный реестр, который представляет собой универсальную базу данных, содержащую сведения и документы, идентифицирующие юридическое лицо и его учредителей, перечень которых является исчерпывающим. Это наименование, организационно-правовая форма, адрес, способ образования юридического лица, сведения об учредителях, копии учредительных документов, сведения о правопреемстве, дата регистрации изменений, способ прекращения деятельности юридического лица, размер уставного капитала, паспортные и статусные данные представителя юридического лица, сведения о лицензиях.

Государственная регистрация юридического лица осуществляется в срок не более чем пять рабочих дней со дня предоставления документов в регистрирующий орган вместо ранее действующего месячного срока. Определен перечень лиц, которые могут выступать в качестве заявителя (п. 1 ст. 9 указанного Закона). Законодательно закреплено правило, согласно которому регистрирующий орган вправе требовать от заявителя представления только перечисленных документов.

В качестве особенности Федерального закона следует назвать четыре вида порядка государственной регистрации юридических лиц:

1) производится государственная регистрация юридических лиц при их создании. Статья 12 анализируемого Федерального закона содержит исчерпывающий перечень документов, подлежащих представлению в регистрирующий орган для регистрации юридического лица, создаваемого путем учреждения. Это заявление о госрегистрации по форме, утвержденной Правительством РФ; решение о создании юридического лица (в виде протокола, договора и др.); учредительные документы юридического лица; выписка из реестра иностранных юридических лиц; документ об уплате государственной пошлины.

Государственная регистрация юридического лица при его учреждении (создании) осуществляется по месту нахождения постоянно действующего исполнительного органа юридического лица, а в случае отсутствия такого - по месту нахождения другого органа или лица, имеющего право действовать от имени юридического лица без доверенности, но данные об этом указываются в заявлении о регистрации;

2) государственная регистрация юридического лица, создаваемого путем реорганизации (преобразование, разделение, выделение, слияние), должна быть проведена по месту нахождения реорганизуемых юридических лиц. Если место нахождения не совпадает с местом нахождения юридических лиц, создаваемых в процессе реорганизации, порядок взаимодействия регистрирующих органов в таком случае определяется на правительственном уровне.

Статья 14 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" содержит исчерпывающий перечень документов, представляемых для регистрации реорганизации юридического лица. Это заявление о госрегистрации в утвержденной Правительством РФ форме, учредительные документы (подлинники или нотариально удостоверенные копии) создаваемого юридического лица, решение о реорганизации юридического лица, договор о слиянии в предусмотренных законом случаях, передаточный акт или разделительный баланс, документ об уплате государственной пошлины, документ, подтверждающий представление в территориальный орган Пенсионного фонда РФ необходимых сведений.

Реорганизация юридического лица считается завершенной с момента государственной регистрации создаваемых в процессе реорганизации юридических лиц. С этого же момента юридическое лицо, подвергшееся реорганизации, считается прекратившим свою деятельность (ст. 16 рассматриваемого Федерального закона).

Если реорганизация влечет прекращение деятельности одного или нескольких юридических лиц, соответствующие записи вносятся в государственный реестр на основании информации о регистрации созданных в процессе реорганизации юридических лиц. В случае присоединения реорганизация считается завершенной с момента внесения в государственный реестр записи о прекращении деятельности последнего из присоединенных юридических лиц;

3) государственная регистрация изменений и дополнений, вносимых в учредительные документы юридического лица, осуществляется на основе следующих документов: заявление заявителя, решение о внесении изменений в учредительные документы юридического лица, текст изменений, документ об уплате государственной пошлины. Если вносятся сведения о юридическом лице, содержащиеся в Государственном реестре, изменения и дополнения, не связанные с изменением учредительных документов, представлению в регистрирующий орган подлежит заявление о внесении соответствующих изменений в Реестр, которое должно подтверждать достоверность подлежащих внесению в реестр сведений и их соответствие закону. Соответствующие регистрационные изменения осуществляются по месту нахождения юридического лица;

4) производство по государственной регистрации юридического лица в связи с его ликвидацией согласно п. 1 ст. 20 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" начинается с уведомления, которое в течение трех дней обязаны направить в регистрирующий орган учредители (участники), принявшие решение о ликвидации юридического лица. На основании такого сообщения регистрирующий орган вносит в Государственный реестр запись о том, что данное юридическое лицо находится в процессе ликвидации, и с этого момента не допускается государственная регистрация изменений в учредительных документах ликвидируемого юридического лица и всех юридических лиц, образуемых при его реорганизации.

Законодательно определен исчерпывающий список документов, необходимых для представления в регистрирующий орган при ликвидации юридического лица. Это заявление заявителя, ликвидационный баланс, документ об уплате государственной пошлины, документ, подтверждающий представление в территориальный орган Пенсионного фонда РФ необходимых сведений. При ликвидации юридического лица в случае применения процедуры банкротства в регистрирующий орган представляется определение арбитражного суда о завершении конкурсного производства.

Названные документы представляются в регистрирующий орган только по завершении процесса ликвидации юридического лица в рамках правил ст. 61-64 ГК РФ, а также с учетом соответствующих правил специального закона о данном виде юридических лиц. Следовательно, процедура ликвидации возможна лишь после удовлетворения имущественных интересов кредиторов и участников.

Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" допускает отказ в регистрации по следующим основаниям (п. 1 ст. 23): непредставление необходимых для государственной регистрации документов, предусмотренных законом; представление документов в ненадлежащий регистрирующий орган (с нарушением территориальной подведомственности); нахождение юридического лица в процессе ликвидации; несоблюдение нотариальной формы представляемых документов в случаях, если такая форма обязательна в соответствии с федеральными законами; подписание неуполномоченным лицом заявления о государственной регистрации или заявления о внесении изменений в сведения о юридическом лице, содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц; выход участников общества с ограниченной ответственностью из общества, в результате которого в обществе не остается ни одного участника, а также выход единственного участника общества с ограниченной ответственностью из общества; несоответствие наименования юридического лица требованиям федерального закона. Срок принятия решения об отказе в регистрации составляет пять рабочих дней, но срок направления решения об отказе в регистрации заявителю не определен, хотя закрепляется, что решение о вышеизложенном должно мотивироваться и содержать ссылку на конкретное нарушение, допущенное заявителем. Последний имеет право обжаловать решение об отказе в государственной регистрации в суд.

Законодательно закреплена ответственность должностных лиц регистрирующих органов за ненадлежащее выполнение своих должностных полномочий, т.е. необоснованный отказ в регистрации, нарушение сроков регистрации, отказ в представлении или несвоевременное представление открытых сведений государственного реестра.

Обязательность государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним установлена ст. 131 ГК РФ и Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", а также ЗК РФ.

Государственная регистрация сделок с недвижимостью, притом не только вещных прав на недвижимость, оформление залога, доверительного управления, аренды, ареста имущества, прав на земельные участки, предусмотренных гл. III и IV ЗК РФ, проводится управлениями Росреестра. Согласно ст. 26 ЗК РФ государственной регистрации не подлежат договоры аренды земельного участка, субаренды земельного участка, безвозмездного срочного пользования земельным участком, заключенные менее чем на один год, за исключением случаев, установленных федеральным законодательством.

При совершении сделки с недвижимым имуществом до 1 марта 2013 г. действовала норма закона об обязательной регистрации договоров купли-продажи, дарения, мены, ренты, аренды более чем на один год жилого имущества и регистрации права собственности на него. Договор купли-продажи жилого имущества, дарения, мены подлежал государственной регистрации и вступал в силу с момента такой регистрации. Аналогично дело обстояло с договором аренды коммерческой недвижимости, а также купли-продажи или аренды предприятия как имущественного комплекса. С 1 марта 2013 г. данное требование было отменено.

Поправки коснулись следующих статьей ГК РФ:

- ст. 558 (договор купли-продажи жилых помещений - дома (его части), квартиры (ее части));

- ст. 560 (договор купли-продажи предприятия);

- ст. 574 (договор дарения недвижимости);

- ст. 584 (договор ренты (на отчуждение недвижимости под выплату ренты));

- ст. 609 (договор аренды недвижимости);

- ст. 651 (договор аренды здания, сооружения);

- ст. 658 (аренда предприятия).

Государственную регистрацию таких договоров отменили, чтобы не дублировать регистрационные действия. К тому же на практике это приводило к дополнительным финансовым потерям для граждан и организаций. Обратившиеся за регистрационными действиями лица платили государственную пошлину (для граждан - 1 тыс. руб., для организаций - 15 тыс. руб.) дважды - и за регистрацию договора, и за регистрацию права (его обременение).

Поэтому, как это давно планировалось российскими законодателями, закон отменил систему двойной регистрации (прав и сделок) в отношении объектов недвижимости.

При отмене регистрации договоров достигнуты следующие основные цели:

1) ранее большинство договоров приобретало юридическую силу только с момента государственной регистрации этих договоров. В то же время часть договоров, к которым согласно ГК РФ относились договор дарения (ст. 574), краткосрочный договор аренды (ст. 609) и договор купли-продажи нежилой (так называемой коммерческой) недвижимости (ст. 549), признавались заключенными без государственной регистрации. Таким образом, законодатель приравнял права лиц по разным заключенным договорам;

2) в отношении жилых помещений действовало жесткое правило об обязательной государственной регистрации договора. Это на практике означало, что уже подписанный и исполненный (иногда полностью) сторонами сделки договор не подлежал признанию и правовой защите со стороны государства. Например, договор купли-продажи подписан сторонами, квартира по акту передана покупателю, деньги за квартиру уплачены и договор купли-продажи квартиры передан для государственной регистрации, но по тем или иным причинам государственная регистрация приостанавливалась.

Зарегистрированное имущество вписывается в специальный Государственный реестр. Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (предназначенный для ведения унифицированной в пределах России системы записей о правах на недвижимое имущество, о сделках с ним, а также об ограничениях (обременениях) этих прав), а также единый для Российской Федерации порядок их заполнения установлены приказом Минэкономразвития России от 23 декабря 2013 г. N 765. Ведение Единого государственного реестра путем соответствующей государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляют учреждения юстиции по регистрации прав на территории регистрационного округа по месту нахождения недвижимого имущества. Таким образом, названный документ достаточно детально регламентирует процессуальную сторону данного регистрационного учета.

Информация о зарегистрированных правах на объекты недвижимого имущества представляется за плату. Производство по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним состоит из двух стадий.

На первой стадии определяются порядок обращения заинтересованного лица, порядок представления предусмотренных законом документов, правила приема документов регистратором прав, проводится правовая экспертиза документов, целью которой является установление отсутствия противоречий между заявляемыми и уже зарегистрированными правами, и ряд иных подготовительных действий.

На второй стадии производятся процессуальные действия, связанные с процедурой рассмотрения представленных документов и с принятием юридического решения. Возможна приостановка госрегистрации прав не более чем на один месяц при необходимости направить полученные документы на подтверждение их подлинности и на срок не более чем три месяца на основании письменного заявления правообладателя или уполномоченного им на то лица при наличии у него надлежаще оформленной доверенности, а также приостановка госрегистрации возможна на основании определения или решения суда. Об этом вносятся соответствующие отметки в Единый государственный реестр.

Законодательно определен срок государственной регистрации прав: не позднее чем в месячный срок со дня подачи заявления и необходимых документов.

Рассмотрев представленные документы, регистратор прав принимает одно из двух решений:

1) производит регистрацию (вносит соответствующую запись в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество, совершает надпись на правоустанавливающих документах) и выдает удостоверение о произведенной государственной регистрации прав;

2) отказывает в государственной регистрации прав при наличии противоречий и оснований для отказа: право на объект недвижимости не подлежит государственной регистрации; с заявлением обратилось ненадлежащее лицо; представленные документы не соответствуют требованиям действующего законодательства; акт о предоставлении прав на недвижимое имущество признан недействительным или ненадлежащим лицом; правоустанавливающий документ об объекте недвижимого имущества свидетельствует об отсутствии у заявителя прав на данный объект недвижимого имущества; лицо, которое имеет права, ограниченные определенными условиями, составило документ без указания этих условий.

Заявителю при принятии решения об отказе в госрегистрации в письменной форме в срок не более пяти дней после окончания срока, установленного для рассмотрения заявления, направляется сообщение о причине отказа, а копия указанного сообщения помещается в дело правоустанавливающих документов.

Отказ в государственной регистрации прав заинтересованным лицом может быть обжалован в суд общей юрисдикции либо в арбитражный суд.

Обязанность государственной регистрации транспортного средства (движимого имущества) в установленном порядке возлагается на их владельцев и имеет закрепление в Федеральном законе от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", а также в постановлении Правительства РФ от 12 августа 1994 г. N 938 "О государственной регистрации автомототранспортных средств и других видов самоходной техники на территории Российской Федерации".

В соответствии с п. "в" ст. 11 Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 15 июня 1998 г. N 711 "О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения", на названную Государственную инспекцию возлагается функция по регистрации и учету автомототранспортных средств и прицепов к ним, по выдаче регистрационных документов и государственных регистрационных знаков на зарегистрированные автомототранспортные средства и прицепы к ним.

Процедура регистрации транспортных средств закреплена приказом МВД России от 24 ноября 2008 г. N 1001 "О порядке регистрации транспортных средств" (вместе с Правилами регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним в Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации; Административным регламентом Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним). К этому же виду производства следует отнести регистрацию оружия и его дальнейшую перерегистрацию.

Законодатель предусматривает государственную регистрацию общественных объединений. На Минюст России и его органы возложено регистрационное производство общественных объединений.

Согласно ст. 30 Конституции РФ, закрепляющей право на объединение, ст. 21 Федерального закона "Об общественных объединениях", ст. 15-20 Федерального закона "О политических партиях" институт государственной регистрации распространяется на все виды общественных объединений, но с различной степенью обязательности:

1) государственная регистрация политических партий и их региональных отделений является обязательной, ибо осуществлять деятельность в полном объеме они могут только после нее. Закон определяет:

а) перечень документов, представляемых для государственной регистрации;

б) сроки их представления в федеральный регистрирующий орган (не позднее чем через шесть месяцев со дня проведения учредительного съезда политической партии);

в) сроки выдачи регистрирующими органами свидетельства о государственной регистрации (не позднее чем через один месяц со дня получения документов);

г) правила публикации в общероссийских периодических печатных изданиях сведений о создании и ликвидации; порядок внесения записи в Единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления;

д) исчерпывающий перечень оснований для отказа в государственной регистрации (противоречие законодательству устава политической партии; несоответствие закону наименования и символики политической партии; отсутствие необходимых для регистрации документов; содержание в документах информации; не соответствующей законодательству; подача документов с нарушением сроков их представления).

Об отказе в регистрации сообщается в письменной форме не позднее чем через один месяц со дня получения документов, с соответствующей мотивировкой; суд в течение одного месяца со дня подачи заявления обязан рассмотреть обжалование отказа в регистрации или незаконного уклонения от регистрации и др.;

2) государственная регистрация неполитических общественных объединений является необязательной, но правовой статус юридического лица приобретается только после таковой процедуры. Законодательно определены основные составляющие данного производства:

а) документы для государственной регистрации (заявление, устав общественного объединения, который должен содержать семь обязательных положений и пять факультативных иных положений, не противоречащих законам);

б) правила экспертизы представленных документов (их анализ с точки зрения соответствия закону), срок рассмотрения заявления - один месяц; порядок выдачи свидетельства о произведенной регистрации.

Отказ в госрегистрации по мотивам нецелесообразности недопустим и может быть обжалован в суд.

Государственная регистрация основополагающих актов гражданского состояния осуществляется согласно Федеральному закону от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния". Закон закрепил возложение на органы записи актов гражданского состояния функции государственной регистрации рождения, заключения и расторжения брака, усыновления (удочерения), установления отцовства, перемены имени, смерти. Данный законодательный документ урегулировал отправные моменты процедуры государственной регистрации названных актов, а также основания и порядок внесения исправлений или изменений в запись акта гражданского состояния (ст. 69-73).

Государственная регистрация безработных граждан осуществляется согласно постановлению Правительства РФ от 7 сентября 2012 г. N 891 "О порядке регистрации граждан в целях поиска подходящей работы, регистрации безработных граждан и требованиях к подбору подходящей работы", которым утвержден Порядок регистрации безработных граждан. Порядок четко определяет процедуру регистрации безработных в следующей последовательности: первичная регистрация безработных граждан, регистрация безработных граждан в целях поиска подходящей работы, регистрация граждан в качестве безработных, перерегистрация безработных граждан. По каждому этапу регистрации органами по вопросам занятости ведется отдельный регистрационный учет безработных граждан. Формы документов по ведению регистрационного учета безработных граждан устанавливаются Минтрудсоцзащиты России.

Итак, если в отношении физических и юридических лиц органы исполнительной власти осуществляют регистрационную деятельность, то формирование ряда государственных учреждений происходит в учредительном порядке, где они являются инициаторами, организаторами создания государственного органа, структурного подразделения и др.

4. Учредительное (организационное) производство - учреждение государственных органов, государственных вузов и иных государственных организаций, осуществляемое путем формирования их системы, структуры (основания, условия, порядок). В качестве одной из основополагающих работ по данному вопросу следует назвать монографию В.М. Манохина "Порядок формирования органов государственного управления" (1963).

Формирование органа государственного управления включает подготовку и решение ряда вопросов, таких как установление наименования органа; разработка и утверждение его компетенции; разработка и утверждение в установленном порядке организационной структуры штатов; назначение (зачисление, избрание, прием по конкурсу) личного состава - государственных служащих; определение источников финансирования, сроков полномочия и территориальных масштабов (границ) деятельности. Конституция исходя из государственно-распорядительного порядка определяет три организационно-правовых способа формирования органа государственного управления (образование, избрание, назначение), которые должны получить дальнейшую правовую регламентацию в федеральном законе и законах субъектов РФ.

Вопросы учредительного (организационного) производства закреплены и в действующем законодательстве. Так, структура Аппарата Правительства РФ регламентируется законодательством Российской Федерации о федеральной государственной службе, а также Положением об Аппарате Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260. В этом Положении говорится, что структура Аппарата Правительства включает руководство Аппарата и подразделения Аппарата - департаменты Правительства и секретариаты Председателя Правительства, его заместителей и Руководителя Аппарата Правительства. В составе департаментов создаются отделы.

В штатное расписание подразделений Аппарата Правительства включаются должности, предусмотренные утвержденным в установленном порядке перечнем государственных должностей федеральной государственной службы.

Работа Аппарата Правительства организуется в соответствии с Регламентом Правительства, указанным Положением, Инструкцией по делопроизводству в Аппарате Правительства, а также с утвержденными Руководителем Аппарата Правительства основными вопросами сфер ведения департаментов, приказами и поручениями Руководителя Аппарата Правительства (п. 6 и 7 Положения об Аппарате Правительства Российской Федерации).

В настоящее время принято значительное количество и других нормативных актов, регламентирующих вопросы организационного производства, в частности Положение об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. N 490, Положение о региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти, утвержденное Указом Президента РФ от 25 мая 1998 г. N 586.

5. Кадровое (служебное) производство призвано регулировать весьма обширный круг отношений, касающихся института службы. В настоящее время основы российской государственной службы заложены:

а) в Конституции РФ (ст. 37 - право на труд, ст. 32 - равный доступ к государственной службе);

б) федеральных законах от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации";

в) законах субъектов РФ (к примеру, в Законе Республики Татарстан от 16 января 2003 г. N 3-ЗРТ "О государственной гражданской службе Республики Татарстан", Законе Саратовской области от 2 февраля 2005 г. N 15-ЗСО "О государственной гражданской службе в Саратовской области", Законе г. Москвы от 26 января 2005 г. N 3 "О государственной гражданской службе города Москвы");

г) Федеральном законе "О муниципальной службе в Российской Федерации";

д) законах субъектов РФ о муниципальной службе (в частности, в Законе г. Москвы от 22 октября 2008 г. N 50 "О муниципальной службе в городе Москве", Законе Саратовской области от 2 августа 2007 г. N 157-ЗСО "О некоторых вопросах муниципальной службы в Саратовской области");

е) актах, закрепляющих правовой статус службы на отраслевом уровне (Федеральном законе от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", Законе РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации", Федеральном законе "О воинской обязанности и военной службе", Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденном постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. N 4202-1);

ж) целом ряде актов, регламентирующих отдельные элементы организации государственной службы (в том числе в Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденном Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. N 1574; Указе Президента РФ от 27 сентября 2005 г. N 1131 "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих"; Положении о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 112; Положении о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим, утвержденном Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 113).

Процедурный аспект служебной деятельности остается слабо освещенным как на нормотворческом, так и на научном уровне. В названном выше законодательстве о службе обозначены лишь отправные начала, принципиальные позиции процессуального порядка в государственной деятельности. Но материальные нормы кадровой деятельности будут "мертвы" без процессуального производства. С одной стороны, институт прохождения службы (государственной, в частности) - категория, которая охватывает время, период, начинающийся с момента оформления поступления на государственную службу, продолжающийся в течение всего времени исполнения полномочий по должности и заканчивающийся прекращением служебных отношений (т.е. отставкой). С другой (содержательной) стороны, эта категория включает все юридически значимые действия: поступление (прием) на службу; аттестацию и повышение квалификации; продвижение по службе и присвоение квалификационных обозначений (персональных званий, разрядов, квалификационных классов, дипломатических рангов и т.п.); прекращение службы (отставку).

Объемность кадрового (служебного) производства (мы рассматриваем всю деятельность позитивного характера, исключая меры ответственности) позволяет говорить о следующих видах, входящих в него в зависимости от правовой регламентации, которые могли бы иметь право на выделение (обособление) и закрепление в положениях. Это порядок поступления (правила приема) на службу; порядок (правила) поощрения и продвижения по службе; аттестационное производство; производство гарантий для государственного служащего (гарантийное производство); порядок прекращения государственной службы.

Рассмотрим названные виды кадрового (служебного) производства.

Порядок поступления (правила приема) на службу. И в Конституции РФ (ч. 4 ст. 32), и в Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (п. 3 ч. 1 ст. 4) говорится о равном доступе граждан РФ, владеющих государственным языком Российской Федерации, к государственной гражданской службе; недопущении прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия либо отсутствия гражданства субъектов РФ, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

В ст. 16 названного Закона установлены ограничения при поступлении на службу: 1) признание лица недееспособным или ограниченно дееспособным в судебном порядке; 2) осуждение лица к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной судимости; 3) отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну; 4) наличие заболевания, препятствующего исполнению должностных обязанностей и подтвержденного заключением медицинского учреждения (излишне говорить, что требуется незамедлительная регламентация данного рода заболеваний); 5) близкое родство или свойство (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; 6) выход из гражданства Российской Федерации или приобретение гражданства другого государства; 7) наличие гражданства иностранного государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации; 8) представление подложных или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу; 9) отказ от представления сведений о доходах гражданского служащего, об имуществе и обязательствах имущественного характера или представление заведомо ложных сведений; 10) несоблюдение ограничений, нарушение запретов и неисполнение обязанностей, установленных законодательством о противодействии коррупции.

Как известно, в советский период кадровое продвижение в нашей стране было традиционной сферой деятельности партии. Партийные документы устанавливали общие требования для всех категорий руководителей: политические, деловые, моральные. Рассматриваемый Закон провозглашает принцип комплектования государственных гражданских служащих в соответствии с профессионализмом и компетентностью гражданского служащего (п. 4 ч. 1 ст. 4) применительно к каждой государственной должности. В квалификационные требования, предъявляемые служащим, включаются требования к уровню профессионального образования, стажу государственной гражданской службы и опыту работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей; уровню знаний Конституции РФ, федеральных законов; наличию гражданства Российской Федерации. В определенных случаях применяется возрастной ценз.

Анализируемый Закон не предусматривает исчерпывающего перечня требований, предъявляемых к занятию государственных должностей (ст. 12). И на федеральном уровне, и на уровне субъектов РФ они могут дополняться. Указ Президента РФ от 27 сентября 2005 г. N 1131 "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих" установил конкретные квалификационные условия к стажу работы по специальности от высших до младших должностей федеральной государственной гражданской службы.

Статья 26 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" перечисляет документы, необходимые для представления при поступлении на государственную гражданскую службу. Хотя перечень проверяемых при допуске к службе документов не является исчерпывающим и, как уже было отмечено, может быть расширен Законом, думается, ни на личную, ни на семейную жизнь проверки не должны распространяться. Анализируемый Закон в отличие от ранее действовавшего Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" не закрепляет за государственным органом право проверки документов на предмет допуска лица к государственной гражданской службе, однако подразумевает, что данная проверка является обязательной.

Правовые условия для поступления на государственную гражданскую службу, т.е. для первоначального определения на должность, и для последующего занятия должностей при перемещении от одной должности к другой в порядке продвижения не тождественны.

Статья 27 анализируемого Закона предусматривает испытание при замещении должности государственной гражданской службы. Оно может быть установлено для лица, впервые принятого на государственную гражданскую службу, а также при назначении на должность гражданской службы в порядке перевода из другого государственного органа. Установлен и срок испытания - от трех до шести месяцев. В Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" содержится перечень случаев, при которых испытательный срок не устанавливается, в частности: для беременных женщин - государственных служащих; граждан, окончивших обучение в образовательных учреждениях профессионального образования и впервые поступающих на гражданскую службу в соответствии с договором на обучение с обязательством последующего прохождения гражданской службы; граждан и гражданских служащих при замещении должностей гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)", которые замещаются на определенный срок полномочий; государственных служащих, назначенных на должности гражданской службы в порядке перевода в связи с реорганизацией или ликвидацией государственного органа либо сокращением должностей гражданской службы. Указанный перечень не является исчерпывающим, и в федеральных законах могут быть предусмотрены иные случаи, при которых испытание при приеме на работу не устанавливается. Если претендент успешно выдержал испытание, он продолжает государственную гражданскую службу, если нет - он может быть переведен на ранее замещаемую должность гражданской службы либо с ним расторгается служебный контракт с указанием причин, послуживших основанием для признания этого гражданского служащего не выдержавшим испытание.

Согласно ст. 9 анализируемого Закона должности гражданской службы подразделяются на категории и группы. Выделяется четыре категории должностей государственной гражданской службы: руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты. В Законе предусмотрено пять групп должностей гражданской службы: высшие, главные, ведущие, старшие, младшие. Специализация должностей вводится в зависимости от функциональных особенностей должностей гражданской службы и от особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов. Законом определены квалификационные требования к служащим, в том числе уровень профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей; стаж и опыт работы по специальности; уровень знаний Конституции РФ, федеральных законов, уставов субъектов РФ применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

Требования к претенденту на должность довольно высоки. В ст. 11 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" закреплены классные чины гражданской службы. Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы без ограничения срока полномочий, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена. Присваиваемые классные чины зависят от того, к какой группе должностей относится должность, замещаемая гражданским служащим. Так, классный чин действительного государственного советника Российской Федерации 1, 2 и 3-го классов присваивается гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы высшей группы; государственного советника Российской Федерации 1, 2 и 3-го классов - гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы главной группы; советника государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 и 3-го классов - гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы ведущей группы; референта государственной гражданской службы 1, 2 и 3-го классов - гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы старшей группы; секретаря государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 и 3-го классов - гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы младшей группы.

Порядок присвоения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации определен Положением о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим, утвержденным Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 113.

Согласно названному Положению классные чины присваиваются федеральным гражданским служащим персонально, с соблюдением последовательности, в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы, а также с учетом профессионального уровня, продолжительности государственной гражданской службы Российской Федерации (далее - гражданская служба) в предыдущем классном чине и в замещаемой должности гражданской службы.

В ранее действовавшем Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" предусматривались не "классные чины гражданской службы", а "квалификационные разряды государственных служащих", которые присваивались только по итогам квалификационного экзамена либо на основании аттестации государственных служащих. В соответствии с ч. 2 ст. 11 ныне действующего Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" классный чин присваивается только по результатам квалификационного экзамена.

В настоящее время законодательством предусмотрены такие способы замещения государственных должностей, как зачисление, назначение, выборы и конкурс.

Порядок (правила) поощрения и продвижения по службе. Правовое нормирование продвижения и поощрения по службе имеет длинную и противоречивую историю и уходит в глубину веков.

В России уже в XVII-XIX вв. продвижение по службе было урегулировано рядом тщательно продуманных нормативных актов, в числе которых - Указ Петра I "О порядке государственной службы" 1722 г., Устав о службе по определению от правительства 1857 г., уставы о пенсиях и единовременных пособиях, Положение об особых преимуществах государственных служащих в отдаленных местностях, а также в губерниях западных и Царства Польского и т.д.

Октябрь 1917 г. внес в данную сферу общественных отношений значительные изменения. Декретом советской власти "Об уничтожении сословий и гражданских чинов", утвержденным ВЦИК 23 (10) ноября 1917 г., дореволюционный служебно-правовой институт продвижения по службе (чинопроизводства) был отменен. Позднее, правда, жизнь заставила детально урегулировать прохождение службы в Вооруженных Силах и органах внутренних дел. Что касается института государственной службы, то в качестве основных источников, существовавших до 1990 г., можно назвать Временные правила о работе в государственных учреждениях и на предприятиях, утвержденные Декретом СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г.; указы о введении классных чинов, рангов и специальных званий в некоторых отраслях*(20); Единую номенклатуру должностей служащих, утвержденную Госкомтрудом СССР 9 сентября 1967 г.; Положение о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности, утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР 20 марта 1932 г.; перечни N 1 и 2 к Положению о порядке рассмотрения трудовых споров.

Известную негативную роль в законодательном регулировании вопросов государственной службы сыграла идея Программы КПСС, принятой XXI съездом КПСС в 1962 г., которая заключалась в том, чтобы работа в аппарате перестала быть особой профессией, а навыками управления овладевали все более широкие массы. Следствие этого - отсутствие единого закона о государственной службе.

Позднее, однако, потребности государственного обеспечения реализации принятых решений обусловили возросшее внимание к этой проблеме. В Конституции СССР 1977 г. (ст. 35) впервые появилось слово "продвижение". Говорилось о продвижении по работе, что подразумевало все виды деятельности, в том числе работу в государственном аппарате*(21).

После провозглашения государственного суверенитета РСФСР в 1990 г., распада СССР в 1991 г. в России обозначился новый период в становлении нормативной базы государственной службы (о котором речь шла выше). Одним из основных нормативных правовых актов, регламентирующих данный вопрос, до недавнего времени являлся Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации".

В п. 10 ст. 21 этого Закона был закреплен институт ротации, т.е. командирование (направление) служащего с его согласия в другой государственный орган для исполнения должностных обязанностей по государственной должности по его специальности на срок до двух лет. В соответствии с действующим Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" возможность перевода служащего с его согласия на не обусловленную служебным контрактом должность гражданской службы в случае необходимости предусмотрена, но такой перевод возможен только на должность в том же государственном органе и на срок не более одного месяца. При этом в указанном Законе четко установлены случаи, когда подобный перевод возможен.

Ротация служащих внутри государственного органа, а также переход (перевод) в другой орган государственного управления (особенно правоохранительной системы) - вещь не только возможная, но и нужная, жизненно необходимая. Однако для этого законодатель должен не только обозначить, но и четко закрепить ряд положений, связанных с переходом государственного служащего в другой орган. Речь, к примеру, идет о нормативной регламентации вопроса о присвоении лицу соответствующего класса при переходе, скажем, в звании майора из системы МВД России в систему правосудия на судейскую должность. При нормативной регламентации института ротации выигрывают все: служащий, имеющий стаж и специальное звание, знает, на что он может претендовать в системе правосудия; государственной службе "грозит" лишь пополнение квалифицированными кадрами.

В рассматриваемом институте значительное место занимают правовые условия продвижения по службе, под которыми понимаются такие фактические обстоятельства, с наступлением которых у служащего возникает право на продвижение по службе. Данные условия не должны быть абсолютно общими для всех государственных органов. Едиными могут быть лишь некоторые принципиальные начала, а сами условия продвижения в каждом государственном органе должны конкретизироваться в зависимости от специализации. В связи с этим существенное значение имеет п. 10 ч. 1 ст. 14 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", закрепивший право государственного служащего на должностной рост на конкурсной основе. По сути дела, это закрепление права на продвижение, реализуемого по инициативе государственного служащего, точнее, даже на самовыдвижение.

В некоторых отраслевых нормативных актах в качестве условия производства в классный чин или специальное звание без соблюдения очередности называется выдвижение на вышестоящую должность. Тем самым в ряде органов (прокуратуре, государственной налоговой службе, юстиции, нотариате, МВД России) допускаются случаи занятия должности при отсутствии у претендента соответствующего чина или звания. Представляется, однако, что такое автоматическое присвоение разрядов (званий, чинов) на основе занятия вышестоящей должности ведет в отдельных случаях к "засорению" государственных органов некомпетентными людьми.

О кадровом резерве на гражданской службе говорится в ст. 64 анализируемого Закона. В других нормативных актах устанавливаются критерии отбора кандидатов в резерв. При подборе специалистов в кадровый резерв следовало бы учитывать, в частности, выводы аттестации, состояние здоровья, возраст, профессиональную компетентность, соответствие квалификационным требованиям должности.

Процессы продвижения по службе и поощрения за нее должны быть нормативно закреплены путем принятия служебного кодекса РФ и служебных (кадровых) кодексов субъектов РФ. Можно предложить следующую структуру правового решения данного вопроса.

Необходимо определить круг государственных служащих, на которых будет распространяться действие соответствующего нормативного акта. Это может быть сделано на федеральном уровне, а также на уровне субъектов РФ.

Понятие, цели и задачи продвижения по службе и поощрения. При наличии определенных правовых условий у государственного служащего возникает право на продвижение по службе, а государственные органы в лице администрации обязаны обеспечить реализацию данного права в соответствии с установленным порядком. Цель продвижения по службе двоякая: государственный орган комплектуется компетентными, наиболее достойными кадрами, а сам служащий реализует свою естественную потребность в раскрытии собственных способностей.

Виды продвижения по службе (по вертикали и по горизонтали). Первое служебное продвижение связано с перемещением на новую должность, т.е. продвижением на более высокую должность при наличии соответствующего этой должности квалификационного разряда. Закон об основах государственной службы закрепил в качестве первичного (определяющего) условия вертикального продвижения наличие у служащего квалификационного разряда.

Продвижение по горизонтали представляет собой:

1) присвоение квалификационного разряда по результатам квалификационного экзамена без перевода на другую должность гражданской службы, но с установлением надбавки за классный чин;

2) повышение в классе (с 1-го по 3-й) в пределах группы должностей гражданской службы без занятия новой должности с установлением надбавки за классность;

3) увеличение денежного содержания, которое основывается на принципах стимулирования, т.е. с наступлением конкретных условий у администрации появляется обязанность по выплате денежного содержания в виде надбавки за выслугу лет (к примеру, 10% к должностному окладу при стаже гражданской службы от одного года до пяти лет); особые условия гражданской службы (в частности, ненормированный рабочий день, сложные климатические условия, частые командировки, иные поездки, работа в выходные дни, праздники, работа, связанная с риском для здоровья).

Надбавки за особые условия гражданской службы могут выплачиваться единовременно или равномерно в течение года, но законодательно должны быть установлены минимальный и максимальный (скажем, не превышающий должностного оклада за три месяца) пределы выплат (для федеральных государственных гражданских служащих данные пределы установлены Указом Президента РФ от 25 июля 2006 г. N 763 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих"); ежемесячное денежное поощрение (в расчете на год), например в федеральных государственных органах в размере 30 должностных окладов; единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь, выплачиваемые за счет средств фонда оплаты труда гражданским служащим.

Правовые условия и порядок продвижения. Продвижение на более высокую должность возможно при следующих правовых условиях: 1) наличие соответствующего квалификационного образования, стажа, специализации, опыта работы, знания Конституции РФ; 2) наличие вакантной должности; процедура замещения должности при вертикальном продвижении - в порядке конкурсного отбора. Продвижение без занятия новой должности (по горизонтали) возможно при следующих условиях: добросовестное и успешное выполнение должностных полномочий, подтвержденных положительной оценкой при аттестации, стаж, выслуга.

Как уже было сказано выше, правовые условия продвижения по службе должны быть конкретными (специальными) для каждого вида государственных органов, но общие принципы в системе продвижения, безусловно, должны быть едины. Поэтому исходя из сказанного во всех государственных органах могут приниматься во внимание: ученая степень, звание (или иное квалификационное обозначение), почетные звания, результаты должностной стажировки, переподготовки; повышение квалификации, состояние в кадровом резерве и т.д. Вопрос о продвижении по горизонтали должен решаться в аттестационном порядке, при этом возможно вычленить следующие стадии продвижения по службе:

1) инициирование. Определяется круг субъектов, от которых исходят предложения о кандидатах на государственную гражданскую службу. Впервые Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" (п. 2 ст. 22) закрепил право на самовыдвижение на должность. В Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (ст. 22) и в Положении о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации (п. 5, 8) данные положения также закреплены. Более того, предусмотрено, что гражданский служащий вправе на общих основаниях участвовать в конкурсе независимо от того, какую должность он замещает на период проведения конкурса;

2) оценка служебной деятельности и аттестация. Анализируя нормы Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", можно выделить два вида аттестации: очередную (обязательную) и внеочередную. Согласно ч. 4 ст. 48 этого Закона очередная (обязательная) аттестация государственного служащего проводится один раз в три года. Внеочередная аттестация может проводиться: после принятия решения о сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, об изменении условий оплаты труда гражданских служащих; по соглашению сторон служебного контракта с учетом результатов годового отчета о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. По результатам внеочередной аттестации гражданским служащим, имеющим преимущественное право на замещение должности гражданской службы, могут быть предоставлены для замещения иные должности гражданской службы, в том числе в другом государственном органе.

В названном Законе четко определены категории гражданских служащих, которые не участвуют в проведении аттестации (проработавшие в занимаемой должности гражданской службы менее одного года; достигшие возраста 60 лет; беременные женщины, находящиеся в отпуске по беременности и родам и в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет, а также в течение одного года после выхода гражданских служащих из указанных отпусков; замещающие должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)", с которыми заключен срочный служебный контракт; в течение одного года со дня сдачи квалификационного экзамена).

Специалисты солидарны в том, что получение абсолютно объективной оценки служащих является настолько сложным, в том числе дорогостоящим процессом, что теряет эффективность. Установление нового порядка аттестации (аттестационной оценки) представляется весьма актуальным, особенно в вопросе, кто должен производить эту оценку. Так, на уровне субъектов РФ могут быть созданы оценочные центры с привлечением специалистов, экспертов при управлении государственной службы администрации (как в Саратовской области);

3) утверждение результатов аттестации. Осуществляется руководством, в связи с чем важны и необходимы меры объективного обеспечительного характера;

4) контроль и обжалование результатов аттестации (возможны, на наш взгляд, только по процессуальным основаниям в такого рода инстанциях, как Управление государственной службы субъектов Федерации, кадровая служба государственного органа, вышестоящий государственный орган, судебная инстанция).

Органы и должностные лица, координирующие осуществление механизма продвижения по службе:

1) федеральный орган по вопросам государственной службы - Управление при Президенте РФ по вопросам государственной службы и кадров, которое выполняет аналитические, организационные, методические функции;

2) органы по вопросам государственной службы субъектов РФ, например Управление государственной службы администрации Саратовской области, с функциями, аналогичными функциям федерального органа, но отличающимися меньшим объемом;

3) кадровая служба государственного органа, обеспечивающая проведение конкурса, аттестации, испытания и выполняющая оформительские, консультативные, аналитические функции в пределах полномочий данного органа.

Поощрение как положительная оценка работы служащего является прерогативой администрации, и о праве на эту меру у служащего едва ли может идти речь. Как один из элементов прохождения службы поощрение закреплено в ст. 55 рассматриваемого Закона, из смысла которой вопросы, касающиеся поощрений, относятся к совместному ведению Федерации и ее субъектов.

Таким образом, данный вопрос поставлен, но еще не решен в деталях. Полагаем важным, чтобы условием поощрения были достигнутые успехи выше среднего уровня. В ранее действовавшем Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" основанием поощрения назывались успешное и добросовестное выполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, продолжительная и безупречная служба, выполнение заданий особой важности и сложности. В соответствии с Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" основанием применения мер поощрения является безупречная и эффективная гражданская служба.

В Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" говорилось только о поощрениях, при этом виды и порядок применения мер поощрения устанавливались федеральными законами и законами субъектов РФ. Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" выделяет награждение как самостоятельное правовое явление, ранее награждение считалось одним из видов поощрения. Поощрение - это мера общественного признания заслуг гражданского служащего, выражающаяся в материальной форме (денежное вознаграждение), а награждение, скорее, имеет моральный характер. При этом ст. 55 данного Закона не предусматривает исчерпывающего перечня поощрений и награждений гражданских служащих, устанавливая, что в государственном органе, в котором замещает должность гражданский служащий, могут устанавливаться иные меры поощрения и награждения (награждение нагрудным знаком, помещение на Доску почета, награждение ценным подарком и т.д.). Размер поощрения также устанавливается соответствующими государственными органами (например, Инструкция о порядке и размерах выплаты федеральным государственным служащим Главного управления специальных программ Президента РФ единовременного поощрения за безупречную и эффективную гражданскую службу, утвержденная приказом начальника ГУСП от 14 августа 2006 г. N 19).

В Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" впервые со времени введения персональных званий (чинов, рангов) в 30-50-е гг. XX в. аттестационное производство обозначено как способ, позволяющий проводить сбор, анализ и обобщение всесторонней и объективной информации о служащем и делать на этой основе выводы о степени его соответствия занимаемой должности, потенциальных возможностях, а также решать другие задачи: обеспечения справедливого продвижения по службе, стимулирования высокопроизводительного и творческого управленческого труда и т.д.

Регламентация аттестационного процесса началась с отраслевого уровня. В соответствии с постановлением Совмина СССР от 26 июля 1973 г. N 531 ГКНТ по согласованию с Минюстом СССР и ВЦСПС утвердили 5 октября 1973 г. Положение о порядке проведения аттестации руководящих инженерно-технических работников и других специалистов предприятий и организаций промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи. В нем в целях наиболее рационального использования специалистов, повышения эффективности их труда и ответственности за порученное дело, определения деловых качеств работников урегулирована аттестационная процедура (сроки, порядок оценки, голосования, принятия решений по результатам аттестации и т.п.). Совместным постановлением ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР, Совмина СССР, ВЦСПС, ЦК ВЛКСМ 5 марта 1987 г. было утверждено Примерное положение о порядке проведения аттестации ответственных работников аппарата советских и общественных органов.

Позднее появилось Положение о порядке проведения аттестации государственных служащих органов исполнительной власти, утвержденное постановлением Минтруда России от 12 октября 1992 г. N 23. Затем было принято постановление Правительства РФ от 5 августа 2008 г. N 583 "О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений".

Указ Президента РФ от 4 апреля 1992 г. N 360 "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" предусматривал проведение аттестации государственных служащих при максимальном использовании ее возможности для укрепления государственного аппарата, улучшения работы по подбору, подготовке и расстановке кадров, предупреждению коррупции.

Статья 24 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" закрепляла цели аттестации: определение уровня профессиональной подготовки, соответствие служащего занимаемой государственной должности, решение вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда.

В настоящее время аттестация гражданского служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности гражданского служащего. Главный итог аттестации - оценка работы служащего. Вопрос об установлении порядка и условий проведения аттестации относится к компетенции и федеральных органов, и органов субъектов РФ. В состав аттестационной комиссии включаются представители нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, подлежащий аттестации, замещает должность гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти общего числа членов аттестационной комиссии.

Думается, что условием продвижения по службе могут быть способности служащих успешно и добросовестно выполнять должностные полномочия, подтвержденные оценкой при аттестации. Наряду с обязательными условиями продвижения по службе могут учитываться такие качества служащих, как состояние в кадровом резерве, наличие ученой степени, психологическая уравновешенность, а также социально-психологические характеристики. Условиями продвижения по службе с перемещением на новую должность можно назвать: заслуги в прошлом; уровень квалификации, пригодный к занятию новой должности; навыки, умения; служебную переподготовку, завершенную сдачей экзамена на соответствующий по должности квалификационный разряд; наличие вакансии.

Более детальный порядок проведения аттестации для государственного гражданского служащего определен Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации". Положения названного документа относятся к государственным гражданским служащим Российской Федерации в федеральном государственном органе, государственном органе субъекта РФ или их аппаратах.

Практика показывает острую необходимость законодательного совершенствования и глубокой детализации аттестационного производства.

Перечень гарантий для государственного гражданского служащего (гарантийное производство) нуждается в скорейшей нормотворческой разработке. В Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" лишь перечислены гарантии защиты государственного служащего от произвола сменяющих друг друга руководителей. Это доступное продвижение по службе (п. 3 ст. 4); гласность (п. 6 ст. 4); стабильность (п. 5 ст. 4); профессионализм и компетентность (п. 4 ст. 4); личное дело, реестр государственных гражданских служащих (ст. 42, 43); обусловленность продвижения непрерывным повышением квалификации, дальнейшего образования (п. 1 ст. 53); право гражданского служащего на обращение в государственные органы или суд для решения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, приема на государственную гражданскую службу, ее прохождения, реализации прав гражданского служащего (ст. 19, 48, 49); условия прохождения гражданской службы (п. 3 ч. 1 ст. 52); денежное содержание и иные выплаты (п. 1 ч. 1 ст. 52); отдых (п. 4 ч. 1 ст. 52); медицинское и социальное страхование и обслуживание (п. 5, 6 ч. 1 ст. 52); профессиональная переподготовка (п. 1 ч. 1 ст. 53); обязательность согласия государственного служащего при его переводе; пенсионное обеспечение за выслугу лет, в случае потери кормильца (п. 11 ч. 1 ст. 52); защита государственного гражданского служащего и членов его семьи от насилия, угроз (п. 10 ч. 1 ст. 52); возмещение расходов, связанных со служебными командировками, с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе гражданского служащего в другой государственный орган (п. 8, 9 ч. 1 ст. 52); транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей (п. 2 ч. 1 ст. 53); единовременная субсидия на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы (п. 4 ч. 1 ст. 53).

Приведенный перечень гарантий не носит исчерпывающего характера и может быть дополнен в соответствии с федеральным законом и законами субъектов РФ.

Порядок прекращения государственной гражданской службы имеет большое теоретическое и практическое значение. Действующее законодательство о государственной гражданской службе, трудовое законодательство закрепляют правовые основания прекращения службы и порядок (процедуру) прекращения служебных полномочий, хотя исчерпывающими эти основания прекращения служебных отношений назвать нельзя.

Государственная служба прекращается:

1) по соглашению сторон. Служебный контракт может быть расторгнут в любое время по соглашению сторон служебного контракта с одновременным освобождением гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы и увольнением с гражданской службы;

2) по инициативе гражданского служащего в случаях досрочного расторжения служебного контракта, истечения срока контракта. Гражданский служащий имеет право расторгнуть служебный контракт и уволиться с гражданской службы в любое время, предупредив об этом представителя нанимателя в письменной форме за две недели. По соглашению между служащим и представителем нанимателя служебный контракт может быть расторгнут до истечения двухнедельного срока. Если служебный контракт расторгается по инициативе гражданского служащего по причинам, связанным с зачислением в образовательное учреждение профессионального образования, выходом на пенсию, переходом на замещение выборной должности и другими обстоятельствами, а также в случае установленного нарушения представителем нанимателя законов, иных нормативных правовых актов и служебного контракта представитель нанимателя обязан расторгнуть служебный контракт в срок, указанный в заявлении гражданского служащего.

Закон устанавливает предельный возраст для нахождения на гражданской службе - 60 лет (ч. 1 ст. 25.1).

Гражданскому служащему, достигшему предельного возраста пребывания на гражданской службе, срок гражданской службы с его согласия может быть продлен по решению представителя нанимателя, но не свыше чем до достижения им возраста 65 лет, а гражданскому служащему, замещающему должность гражданской службы категории "помощники (советники)", учрежденную для содействия лицу, замещающему государственную должность, - до окончания срока полномочий указанного лица. Федеральному гражданскому служащему, достигшему предельного возраста пребывания на гражданской службе, замещающему должность гражданской службы категории "руководители" высшей группы должностей гражданской службы, срок гражданской службы с его согласия может быть продлен по решению Президента РФ, но не свыше чем до достижения им возраста 70 лет. По достижении гражданским служащим предельного возраста пребывания на гражданской службе по решению представителя нанимателя и с согласия гражданина он может продолжить работу в государственном органе на условиях срочного трудового договора на должности, не являющейся должностью гражданской службы;

3) по инициативе представителя нанимателя: при несоответствии гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы; по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением; вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации; в результате неоднократного неисполнения гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание; при однократном грубом нарушении гражданским служащим должностных обязанностей; прогуле (отсутствии на служебном месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение служебного дня); появлении на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; разглашении гражданским служащим сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, ставших известными ему в связи с исполнением им служебных обязанностей; совершении по месту службы хищения чужого имущества, растраты, умышленного уничтожения или повреждения такого имущества; нарушении правил охраны труда, повлекшем тяжкие последствия (несчастный случай на службе, аварию, катастрофу) либо заведомо создавшем реальную угрозу наступления таких последствий; совершении виновных действий гражданским служащим, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему представителя нанимателя; принятии гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории "руководители", необоснованного решения, повлекшего нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба имуществу государственного органа; однократном грубом нарушении гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории "руководители", своих должностных обязанностей, повлекшем причинение вреда государственному органу и (или) нарушение законодательства Российской Федерации; представлении гражданским служащим представителю нанимателя подложных документов или заведомо ложных сведений при заключении служебного контракта; прекращении допуска гражданского служащего к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей требует допуска к таким сведениям, и по иным основаниям, установленным федеральными законами. При этом гражданский служащий не может быть уволен в период временной нетрудоспособности, в период его пребывания в отпуске;

г) по иным определенным рассматриваемым Законом основаниям: при отказе гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в связи с изменением существенных условий служебного контракта (ст. 29); отказе гражданского служащего от перевода на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо отсутствии такой должности в том же государственном органе (ст. 28); отказе гражданского служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом (п. 9 ч. 1 ст. 33); наличии обстоятельств, не зависящих от воли сторон служебного контракта, в том числе в связи с исполнением гражданским служащим государственных обязанностей, установленных федеральным законом (призывом гражданского служащего на военную службу или направлением его на заменяющую ее альтернативную службу), в связи с восстановлением на службе гражданского служащего, ранее замещавшего эту должность гражданской службы, по решению суда и по другим обстоятельствам в соответствии со ст. 39 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации"; выходе гражданского служащего из гражданства Российской Федерации и т.д.

ГАРАНТ:

Автор, видимо, подразумевала норму, содержавшуюся в части второй ст. 16 Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" и которая утратила силу.

В настоящее время гарантии переподготовки и упомянутого сохранения в реестре государственных служащих в рассматриваемом случае отсутствуют, в то же время переподготовка возможна, когда она является условием, содержащимся в принятом представителем нанимателя государственного органа по результатам собеседовании решения о предоставлении государственному гражданскому служащему вакантной должности государственной гражданской службы (п. 11 Правил предоставления государственному гражданскому служащему в случае отсутствия вакантных должностей в государственном органе, в котором сокращаются должности государственной гражданской службы, или государственном органе, которому переданы функции упраздненного государственного органа, вакантной должности государственной гражданской службы в иных государственных органах, утв. постановлением Правительства РФ от 19 сентября 2013 г. N 822)

 

Статья 31 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" устанавливает, что при ликвидации государственного органа или сокращении должностей гражданской службы гражданскому служащему в случае невозможности предоставления работы в том же государственном органе должна быть предложена другая государственная должность в другом государственном органе с учетом уровня его квалификации, профессионального образования и стажа гражданской службы или работы (службы). При невозможности трудоустройства гражданскому служащему гарантируются профессиональная переподготовка (переквалификация) с сохранением на период переподготовки (переквалификации) денежного содержания по занимаемой до увольнения должности гражданской службы и непрерывного трудового стажа, а также предоставление возможности замещения иной должности гражданской службы.

В случае отказа гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы либо от профессиональной переподготовки или повышения квалификации он освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы. При увольнении с гражданской службы в связи с реорганизацией государственного органа, изменением его структуры, ликвидацией государственного органа либо сокращением должностей гражданской службы гражданскому служащему выплачивается компенсация в размере четырехмесячного денежного содержания.

При увольнении в связи с ликвидацией государственного органа или сокращением штата в случае непредоставления гражданскому служащему работы в соответствии с его профессией и квалификацией он остается в реестре государственных служащих (с указанием "в резерве") с сохранением в течение одного года непрерывного стажа государственной службы*(22).

Можно также говорить о становлении производства по комплектованию личного состава субъектов, не являющихся государственными служащими: это работники (технические исполнители) в государственных органах, гражданские служащие государственных учреждений и предприятий, абитуриенты при поступлении в вузы, призывники на военную службу.

Так, Положением о призыве на военную службу граждан Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. N 663, регламентируется порядок призыва на военную службу призывников. Призыв на военную службу призывников организует военный комиссариат соответствующей территории при содействии местной администрации.

Призыв на военную службу осуществляет призывная комиссия. Призывники подлежат обязательному медицинскому освидетельствованию в соответствии с Положением о военно-врачебной экспертизе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 4 июля 2013 г. N 565. Оповещение призывников о явке на медицинское освидетельствование, на заседание призывной комиссии или для отправки в воинскую часть в целях прохождения военной службы осуществляется повестками военного комиссариата соответствующего административно-территориального образования. Призывная комиссия принимает решение в отношении призывника только после определения категории годности его к военной службе. Призывники обязаны прибыть в военный комиссариат для последующей отправки на сборный пункт. В течение 15 дней с даты окончания призыва глава местной администрации - председатель призывной комиссии совместно с военным комиссаром информирует высшее должностное лицо субъекта РФ об итогах призыва. В течение 25 дней с даты окончания призыва высшее должностное лицо субъекта РФ информирует Минобороны России об итогах призыва.

Раздел III Положения о призыве на военную службу граждан Российской Федерации регламентирует порядок призыва на военную службу граждан, зачисленных в запас с присвоением воинского звания офицера. Названный призыв организует и осуществляет военный комиссар. Призыв на военную службу офицеров запаса включает: явку на медицинское освидетельствование и к военному комиссару для принятия им решения о призыве на военную службу, явку в военный комиссариат и получение предписания для убытия к месту прохождения военной службы.

После прохождения призывником медицинского освидетельствования и личной беседы военный комиссар принимает в отношении офицера запаса одно из следующих решений: а) о призыве на военную службу, б) о предоставлении отсрочки от призыва на военную службу, в) об освобождении от призыва на военную службу, г) об освобождении от исполнения воинской обязанности. В военном комиссариате офицеру запаса, призванному на военную службу, вручаются два экземпляра предписания об убытии к месту прохождения военной службы, получив которые он самостоятельно убывает к месту ее прохождения. После откомандирования офицера запаса к месту прохождения военной службы его личное дело в трехдневный срок высылается военным комиссариатом в воинскую часть, в которую он направлен. По прибытии офицера запаса в воинскую часть командир воинской части делает на втором экземпляре предписания, выданного военным комиссаром, отметку о дате прибытия, заверяет своей подписью и печатью воинской части и в трехдневный срок возвращает его в военный комиссариат.

Порядок призыва на военную службу весьма детально освещается также в утвержденном постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 852 Положении о призыве граждан Российской Федерации по мобилизации, приписанных к воинским частям (предназначенных в специальные формирования) для прохождения военной службы на воинских должностях, предусмотренных штатами военного времени, или направления их для работы на должностях гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований.

Итак, поскольку деятельность в государственных органах носит непрерывный характер, кадровое (служебное) производство требует дальнейшей детализации (специализации) процедуры и ее юридического оформления в соответствующих положениях (правилах), регламентирующих порядок (процедуру): поступления на службу, поощрения и продвижения по ней, проведения аттестации, обеспечения гарантий для гражданского служащего, прекращения государственной гражданской службы.

6. Вопрос об административно-договорном производстве рассматривается учеными нашей страны с 20-х гг. XX в.*(23) В период отказа от административно-командной системы и перехода к иным экономическим отношениям проблема административных договоров возросла и в теоретическом, и в практическом аспекте.

Мнения ученых по данной проблеме разделились. Одни рассматривают договор только как индивидуально-правовой акт, не относящийся к источникам права. Другие считают, что некоторые договоры из общей массы договоров и соглашений могут иметь нормативный характер. Третьи утверждают, что любой договор содержит нормы права особого вида - локальные, или микронормы, и поэтому все договоры суть источники права*(24).

Применительно к административному праву долгое время было незыблемым мнение о том, что договоры источниками административного права быть не могут и в качестве юридической формы в процессе государственного управления, т.е. исполнительной и распорядительной деятельности государства, не могут применяться*(25).

Представляется обоснованным рассматривать административный договор в качестве института административного права, который выработан в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект государственной власти (реализующий исполнительную власть и действующий в общественных интересах), а также как многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников.

В качестве видов административных договоров по предметному регулированию можно назвать: договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения; договоры, обеспечивающие государственные нужды, т.е. государственные контракты); договоры в сфере управления государственной собственностью; договоры (контракты) с государственными служащими; финансовые и налоговые соглашения; договоры о взаимодействии, сотрудничестве и т.п.

В зависимости от видов субъектов договорных отношений выделяются следующие виды административных договоров:

а) между субъектами, из которых один является исполнительным органом, реализующим в данной ситуации свои властные полномочия, а другой - субъектом, не наделенным властными полномочиями и занимающим подчиненное отношение к первому. Примером названного вида договора может служить договор между администрацией области и акционерным обществом какого-либо экономического и социального характера;

б) между исполнительными органами, находящимися в иерархически соподчиненном положении, в частности договоры о делегировании полномочий вышестоящих органов нижестоящим и т.п.;

в) между двумя и более исполнительными органами, не находящимися в подчинении друг другу, в том числе занимающими равное положение в иерархической системе. Примером может служить соглашение о разграничении полномочий в сфере здравоохранения между субъектом РФ (областью) и Минздравом России;

г) между органами исполнительной власти и общественными объединениями и иными некоммерческими организациями, в том числе договоры о социальном партнерстве между органами исполнительной власти и профессиональными союзами.

Важность исследования процесса заключения административных договоров имеет принципиальное значение как на теоретическом, так и на практическом уровне. Использование договорной деятельности в административном праве с широким арсеналом функций административных договоров (структурно-организационной, обеспечительной, ориентационно-стимулирующей, воспитательной, охранной) расширит возможности выбора оптимальной формы реализации компетенции исполнительной власти, что может служить показателем ее демократизации.

Безусловно, сама мысль о том, что регулятором общественных отношений может быть не только государство, а, скажем, гражданское общество, является весьма обоснованной и заимствуется из национальной системы права, характерной для американской юридической доктрины.

Представляется, что элементы правотворческой деятельности (правовой инициативы, обсуждения и т.п.) могут быть присущи и негосударственным субъектам (различным видам общественных объединений, индивидуальным субъектам).

Мы придерживаемся той точки зрения, что административно-договорное производство - специфический вид административно-правонаделительного процесса. Он отличается от других видов последнего и состоит из следующих четырех стадий: 1) изучение ситуации каждым субъектом договора (информационная); 2) выбор и анализ правового поля (правовая или аналитическая); 3) обсуждение основных условий договора (согласовательная); 4) подписание административного договора (заключительная).

Думается, что перечень видов производств административно-правонаделительного процесса нельзя считать исчерпывающим. Реформированное законотворчество порождает новые административно-правовые отношения, которые со временем можно выделять в административные производства.

Так, наличие объемного законодательного материала о приватизации государственных и муниципальных предприятий в России*(26) позволяет ставить вопрос о приватизационном производстве как виде административно-правонаделительного процесса.

Подводя итог, можно дать определение административно-правонаделителыюго (оперативно-распорядительного) процесса. Это вид административно-процессуальной деятельности, регламентирующей правоприменительную неюрисдикционную деятельность широкого круга исполнительных органов публичной власти и Банка России по реализации прав и обязанностей индивидуальных и коллективных субъектов в сфере управления, осуществляемой в административно-процессуальной форме. Эта деятельность состоит из производств: 1) по обращениям (предложениям и заявлениям) граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления; 2) разрешительного; 3) регистрационного; 4) учредительного; 5) по комплектованию личного состава (кадровое (служебное) производство); 6) административно-договорного; 7) приватизационного и др.

 

---

Дата добавления: 2018-09-23; просмотров: 1100; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!