Объективные основания для формирования административно-процессуального права как третьей части российского административного права
Создание новой отрасли - весьма сложный процесс. Любые явления как права, так и жизни в целом не находятся в статике, а развиваются как живой организм - система. Все, что нас окружает в комплексе, составляет систему. Под системой следует понимать некоторое количество элементов, взаимодействующих между собой и выступающих вовне посредством такого взаимодействия, как нечто целое.
Система права отражает реально существующие и развивающиеся общественные отношения, а не является результатом произвольно-субъективного усмотрения законодателя. Система права в отличие от неорганизованной совокупности содержит элементы (черты), которые при взаимодействии между собой делают ее целостной. Это единство, различие, взаимодействие, способность к делению (дифференциации), объективность, согласованность, материальная обусловленность, динамичность, относительность. Названные объективные признаки весьма обстоятельно исследованы в научной литературе.
Важно понять, почему сегодня актуальным стал вопрос о выделении административно-процессуального права в самостоятельную отрасль российского права. Причиной и основанием возникновения любого социального регулятора, в том числе права, служит реальное (объективное) существование объектов, по поводу которых возникают определенные отношения, формируются и развиваются виды социально значимой деятельности. Жизнь требует создания жизненно необходимых норм, издаваемых административными органами (исполнительными органами публичной власти), которые, с одной стороны, ограждали бы гражданина в достаточной степени от административного произвола и несправедливости, а с другой - способствовали бы реформированию административно-процессуальной деятельности администрации в Российской Федерации.
|
|
|
Анализ правовой базы, регламентирующей вопросы административно-процессуальной деятельности, позволяет выделить этот предмет как нуждающийся во внимании права, а порождаемые им отношения - в самостоятельную отрасль правового регулирования.
Предмет и метод административно-процессуального права. Взаимодействие с другими отраслями права
Мы разделяем мнение основоположника административно-процессуального права в нашей стране В.Д. Сорокина о том, что административно-процессуальные нормы обладают всеми необходимыми признаками отрасли российского права.
В соответствии с признанной в теории права позицией реально существующая группа правовых норм может являться отраслью российского права, если соответствует трем требованиям: 1) имеет свой предмет правового регулирования (т.е. группу общественных отношений, отличающихся от иных групп качественной характеристикой); 2) имеет необходимую степень своей внутренней организации (т.е. систему, позволяющую этой группе отношений выступать в качестве элемента системы права в целом), что, в свою очередь, влечет наличие обособленной нормативной базы; 3) обладает способностью взаимодействовать не просто с отдельными группами норм других отраслей, а с отраслями в целом (т.е. с системами такой же степени организации аналогичного уровня) с помощью метода правового регулирования. Наличие всех трех взаимосвязанных факторов позволяет рассматривать группу правовых норм в качестве отрасли российского права.
|
|
|
Проведенные в научной литературе исследования по предмету административно-процессуального права позволяют заключить следующее*(1).
1. Между предметом административной отрасли права и предметом административного права существует тесное взаимодействие. Это и понятно, ибо главное целевое назначение любой отрасли - обеспечение реализации правовых норм одноименных материальных отраслей.
Взаимосвязь также подтверждается тем, что административные нормы не систематизированы в рамках отрасли, но включены весьма логично в рамки отдельных административно-правовых институтов. Особенность административного права, связанная с разнообразием источников (законодательные, подзаконные акты, принимаемые федеральными органами; акты органов субъектов РФ; другие источники), распространяется на административно-процессуальные нормы. Анализ имеющихся источников позволяет заключить, что материально-правовые и административно-правовые нормы содержатся в основном в одних и тех же актах. Хотя имеется ряд источников, включающих только административно-процессуальные нормы (к примеру, Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009, Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713).
|
|
|
2. На предмет административно-процессуальной отрасли права существенное влияние оказывает соответствующий вид административно-процессуальной деятельности. Задача предмета административно-процессуального права состоит в нормативном регулировании властной деятельности исполнительных органов публичной власти: государственной и муниципальной (за исключением деятельности, которая регулируется другими отраслями права: бюджетного, муниципального) и Банка России.
|
|
|
Административно-процессуальное право - обеспечивающая система отрасли, так как состоит из вторичных процессуальных норм (нацеленных на эффективную реализацию материальных норм).
3. Административно-процессуальное право реализует материальные нормы многих отраслей права. Эта отрасль обслуживает правоприменительную деятельность исполнительных органов публичной власти и Банка России. Безусловно, природа правоприменительной деятельности органов исполнительной власти является административно-процессуальной независимо от того, нормы какой материальной отрасли применяются, ибо исполнительная власть, применяя разнообразные нормы, действует в едином порядке с однотипной процедурой, которая определяется спецификой ее деятельности, а не характером нормы. Так же гражданское судопроизводство не меняется по своему характеру независимо от того, какие нормы применяются: трудового, гражданского или семейного права. В рамках административного правоприменительного процесса не могут применяться только нормы конституционного и уголовного права.
Все вышеизложенное позволяет заключить, что предметом административно-процессуального права являются материально-правовые отношения и административно-процессуальный порядок их реализации, состоящий из трех блоков отношений:
1) административно-процессуальной деятельности - деятельности исполнительных органов публичной власти (государственной и муниципальной) и Банка России, включающей три административных процесса: административно-нормотворческий, административно-правонаделительный, административно-юрисдикционный;
2) административных процедур (внутриорганизационной процедурной деятельности администрации);
3) административного судопроизводства, посредством которого могли бы рассматриваться такие категории административных дел: а) жалобные дела: споры, где хотя бы один из субъектов (сторон) является органом государственной власти, местного самоуправления, должностным лицом или общественным объединением; б) административное судопроизводство в собственном смысле слова - привлечение к административной ответственности в судебном порядке за административные правонарушения (включая таможенные, налоговые и другие деликты); иски природоохранных, антимонопольных, таможенных, налоговых и иных органов публичной власти к юридическим лицам, которые не оплачивают штраф по постановлениям вышеназванных органов добровольно; в) административно-судебное санкционирование - меры административного принуждения, налагаемые (применяемые) в судебном порядке: административное задержание свыше 48 ч, привод и т.п.; недобровольное лечение (судебное санкционирование для лечения лиц, страдающих психическими расстройствами); меры по борьбе с безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних (в соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" процедура помещения несовершеннолетнего лица, совершившего преступление, в специальное учебно-воспитательное заведение).
В процессе выделения отрасли права важное значение имеет не только предмет отношений, но и метод его регулирования. Метод правового регулирования отражает характер волевых связей, предусмотренных законодательством, в которых должны и могут состоять субъекты.
С точки зрения Л.С. Явича, метод - это совокупность юридических средств воздействия, которые применяет государство при правовом регулировании общественных отношений*(2).
По мнению В.Д. Сорокина, характерные черты метода правового регулирования состоят в том, что он, во-первых, является инструментом государственно-властного воздействия на соответствующие общественные отношения; во-вторых, обусловлен характером социально-правовой среды, т.е. единым предметом правового регулирования; в-третьих, имеет материально-правовую основу в виде установленных или санкционированных государством юридических правил, система которых и образует российское право*(3). Отсюда следует вывод, что необходимо метод правового регулирования рассматривать как свойство всей системы права в целом и искать его особенности не на отраслевом уровне (как традиционно принято), а на уровне правовой нормы, т.е. в основании системы права.
Мы не разделяем господствующего в правовой науке взгляда о существовании у каждой отрасли своего метода и о его роли как одного из критериев выделения отраслей российского права. Нам представляется обоснованной и аргументированной позиция вышеназванных авторов о том, что реально метод правового регулирования имеет межотраслевой характер. Каждая отрасль материального права состоит из трех разновидностей правовых норм - дозволений, предписаний и запретов, которые выступают как внутренние части метода правового регулирования.
В зависимости от особенностей соотношения предписания, дозволения и запрета можно различать три варианта проявления единого метода правового регулирования или три типа правового регулирования связей, которые складываются в социально-правовой среде. Каждый тип правового регулирования - вариант метода, где один из трех элементов является доминантой, а два других выполняют обеспечительную функцию. В одном типе преобладает дозволение (гражданско-правовой), во втором - предписание (административно-правовой), в третьем - запрет (уголовно-правовой). Взаимодействие всех трех типов правового регулирования позволяет говорить об универсальности юридического метода, о подвижности и многозначности проявления каждого из трех элементов.
Метод правового регулирования призван организованно осуществлять государственно-властное воздействие на поведение людей и способствовать эффективному взаимодействию административно-процессуального права с иными отраслями права. Весьма характерной в связи с этим является позиция русского дореволюционного законодательства. Так, ранее действовавшее законодательство об административных судах позволяло восполнять недостающие нормы административного процесса соответствующими нормами гражданского процесса.
Все изложенное выше позволяет говорить о единой науке, о процессуальном праве, которое будет создано в будущем, а в настоящий период - об административно-процессуальном праве в системе российского права.
Конституционное выделение административно-процессуального законодательства укрепляет нашу позицию о признании административно-процессуального права отраслью российского права и приобретает особую актуальность.
Важной задачей административно-процессуального права для законодателя должна стать разработка теоретической базы для кодификации административно-процессуальных норм, что, в свою очередь, обеспечит надлежащее регулирование деятельности исполнительных органов публичной власти, Банка России и судебных органов на практике. На сегодняшний день в Российской Федерации мы можем констатировать объемность, динамичность и поэтому сложность в реализации административно-правовых норм, которая также углубляется наличием усмотрения, с одной стороны, и необходимостью строгого обеспечения реализации прав и свобод граждан (юридических лиц) - с другой.
Существенное увеличение и разнообразие источников норм материального административного права, безусловно, порождает необходимость не только кодификации соответствующих процессуальных норм, но и требует упорядочения системы формирования административно-процессуального законодательства, которое является закономерным отражением развития всей системы законодательства Российской Федерации.
Принятие КАС РФ позволяет говорить о том, что если административное судопроизводство - вид судопроизводства в Российской Федерации, то административно-процессуальная деятельность в России может состоять из трех процессов - административно-нормотворческого, административно-правонаделительного, административно-юрисдикционного, которые также нуждаются в законодательном урегулировании и систематизации.
Для гармоничного и логичного проведения правовой реформы необходима четкость в решении административно-процессуальных проблем на теоретическом и практическом уровнях.
Дата добавления: 2018-09-23; просмотров: 348; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!