Виды судебного контроля и категории дел, рассматриваемых в порядке публичного судопроизводства

⇐ ПредыдущаяСтр 26 из 77Следующая ⇒

Итак, целью судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений, является защита субъективных прав, свобод и законных интересов участников публичных право отношений посредством судебной оценки властно-управленческой деятельности субъекта публичной власти с точки зрения ее законности и (или) обоснованности.

Автономное существование двух самостоятельных ветвей государственной власти: исполнительной и судебной обусловливает необходимость двух разновидностей контроля над деятельностью субъектов публичной власти: внутреннего и внешнего. Внешний контроль осуществляется судом как органом правосудия. Внутренний контроль над властно-управленческой деятельностью именуется в теории и на практике административным контролем. Административный контроль или порядок обжалования (оспаривания) деятельности субъекта публичной власти характеризуется тем, что жалоба на его решение или действие (бездействие) подается заинтересованным лицом вышестоящему в порядке подчиненности органу государственной власти или местного самоуправления, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему. По этой причине внутренний контроль в отличие от внешнего носит внесудебный характер. Следует отметить, что оба вида контроля имеют свои досто-

¹ Например, гл. 19 и 20 (ст. 137-142) НК РФ (в ред. ФЗ от 9 июля 1999 г. № 154-ФЗ) содержат процедурно-процессуальные нормы, регулирующие внесудебный и судебный порядок обжалования актов налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц. Нормы гл. 7 ТК РФ от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ (СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2066) регламентируют внесудебную процедуру обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, а также порядок взаимоотношений таможенных и судебных органов, возникающих в связи с этой процедурой.

370 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

инства и недостатки¹. Целесообразность существования наряду с судебным контролем внесудебного, т. е. административного, контроля обусловлена двумя основными причинами. Во-первых, тем, что административный порядок рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, позволяет снизить нагрузку на суды, освободить их от рассмотрения тех дел или вопросов, которые могут быть успешно разрешены вышестоящим в порядке подчиненности органом, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим. Во-вторых, наличием очевидных преимуществ внесудебного контроля по сравнению с судебным. К их числу относятся оперативность и дешевизна административно-правовой процедуры. Рассмотрение и разрешение дела вышестоящим в порядке подчиненности органом или должностным лицом не требует, как правило, от участников публично-правового конфликта пунктуального соблюдения всех формальностей, свойственных лишь судебной процедуре, которая, по мнению И. Л. Петрухина, является самой сложной, разветвленной и педантичной из всех юридических процедур².

В то же время административная процедура не лишена отдельных недостатков, главным из которых является отсутствие у вышестоящего органа, должностного лица, государственного или муниципального служащего необходимых и достаточных правовых знаний, а также профессиональных навыков в рассмотрении и разрешении юридических споров. Этот недостаток зачастую усугубляется заинтересованностью вышестоящего органа или должностного лица в защите своих узковедомственных интересов, в защите не прав, свобод, законных интересов, а «чести мундира»³. Принимая во внимание указанные недостатки, а также упрощенный (по сравнению с судебной процедурой) характер административно-правовой процедуры, следует признать, что административный (внесудебный) порядок оспаривания действий (бездействия) субъекта публичной власти не

¹ Более подробно об этом см., например: Рязановский В. А. Указ.
соч. С. 40—42; Хаманева Н. Ю. Конституционное право граждан на подачу об
ращений (Проблемы законодательного регулирования) // ГиП. 1996. № 11.
С. 11—13; Она же. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти.
С. 68—76; Мурадьян Э. М. Судебное право. С. 23—24, 26.

² См.: Петрухин И. Л. Правосудие: время реформ. М., 1991. С. 97.

³ См.: Якуба О. М. О судебном обжаловании решений по делам, возникаю
щим из административно-правовых отношений // СГиП. 1981. № 2. С. 38.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 371

содержит достаточных гарантий для всестороннего, полного и, самое главное, беспристрастного рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений. Всестороннее, полное и беспристрастное рассмотрение и разрешение этих дел с использованием широкого спектра процессуальных гарантий способен обеспечить лишь суд, судебная процедура оспаривания властно-управленческой деятельности.

В связи с вышеизложенным становятся понятными причины, вынуждающие законодателя при регулировании отношений по рассмотрению и разрешению дел о защите от произвола публичной власти руководствоваться принципом разумного сочетания административного (внутреннего) и судебного (внешнего) видов контроля, предоставляя более слабой стороне публичного правоотношения право выбора соответствующего порядка оспаривания действий (бездействия) властвующего субъекта¹. Таким образом, административная и судебная процедуры рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, представляют собой элементы единой системы, обеспечивающей охрану и защиту прав, свобод, законных интересов граждан и организаций от произвола публичной власти². Однако «высшей и последней инстанцией» в этой системе является суд, судебная (внешняя) форма контроля, судебный порядок рассмотрения и разрешения конкретного публично-правового дела (или спора), как наиболее совершенная «процессуальная форма, в рамках которой и осуществляется собственно правосудие»³. Доказательством тому служат нормы российского законодательства. Например, согласно абз. 2 п. 1 ст. 138 НК РФ подача жалобы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) не исключает права на одновременную или по-

¹ Например, согласно ч. 1 ст. 254 ГПК РФ гражданин или организация, ос
паривающие действия (бездействие) субъекта публичной власти, вправе обра
титься непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности
орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностно
му лицу, государственному или муниципальному служащему. В соответствии с
п. 1 ст. 46, п. 1 ст. 47 ТК РФ решения, действия (бездействие) таможенных ор
ганов или их должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящий тамо
женный орган и (или) в суд. Аналогичное правило содержится в п. 3 ст. 52 и
п. 7 ст. 56 ТК РФ.

² См. также: Хаманева Н. Ю. Конституционное право граждан на подачу об
ращений. С. 12; Она же. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти.
С. 75.

³ Петрухин И. Л. Указ. соч. С. 97.

372 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

следующую подачу аналогичной жалобы в суд. Такой же порядок подачи жалобы на решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц предусмотрен в абз. 2 п. 1 ст. 46 ТК РФ. Уместно заметить, что правило о приоритете судебной формы контроля наиболее четко выражено в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В соответствии с п. 8, 9, 9¹ ст. 75 указанного Закона (в ред. ФЗ от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ¹) предварительное обращение заинтересованного лица в вышестоящую комиссию, избирательную комиссию субъекта РФ, Центральную избирательную комиссию РФ не является обязательным условием для обращения в суд. Более того, в случае принятия жалобы к рассмотрению судом и обращения того же заявителя с аналогичной жалобой в соответствующую комиссию эта комиссия приостанавливает рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу. По запросам избирательных комиссий суд сообщает о принятых к рассмотрению жалобах (заявлениях) на нарушение избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, а также о принятых им по таким жалобам (заявлениям) решениях.

В свою очередь, судебный контроль над деятельностью субъекта публичной власти, т. е. судебное вмешательство в публично-правовые отношения, может происходить в форме предвари тельного и последующего контроля. Таким образом, необходимо различать эти два вида судебного контроля над властно-управленческой деятельностью.

Предварительный судебный контроль означает, что орган государственной власти, орган местного самоуправления, должностное лицо, государственный или муниципальный служащий, намеревающийся осуществить в порядке реализации своих властных полномочий какое-либо действие в отношении гражданина (например, взыскать недоимку по налогу, сбору или другому обязательному платежу², изъять вещи, поместить в медицинский

1 СЗ РФ. 2005. № 30. Ч. I. Ст. 3104.

² Уместно обратить внимание на весьма любопытное явление в российском
законодательстве. Имеется в виду характер дел о взыскании недоимок по нало
гам, сборам и другим обязательным платежам. Дела о взыскании обязательных
платежей и санкций представляют собой типичную категорию дел, возникаю
щих из публичных правоотношений, которые складываются между налоговым
или иным органом, выполняющим контрольные функции, и плательщиком

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 373

стационар для принудительного освидетельствования), может сделать это только с санкции суда, предварительно проверяющего законность и обоснованность предполагаемого действия¹.

Последующий судебный контроль означает, что судебное вмешательство в публично-правовые отношения происходит уже после совершения субъектом публичной власти действия (бездействия) в отношении физического или юридического лица (группы лиц)².

Сравнительный анализ двух разновидностей судебного контроля над поведением властвующего субъекта публичного правоотношения свидетельствует о предпочтительности последующего судебного контроля. Данное обстоятельство объясняется двумя причинами. Во-первых, тем, что в силу специфики публичных правоотношений как отношений власти и подчинения, властвующий субъект должен быть относительно свободным в своих действиях по решению управленческих задач³. Во-вторых, предпочтительность последующей формы судебного контроля обусловлена спецификой самого суда как органа по рас-

(ст. 9, 19 НК РФ). Тем не менее законодатель по-разному определяет природу этих дел. Согласно АПК РФ указанная категория дел рассматривается судом в порядке производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (гл. 26), а по ГПК РФ — эта категория дел рассматривается судами общей юрисдикции в порядке приказного производства с последующей трансформацией их в категорию дел искового производства (ст. 129). Как известно, исковое производство предназначено для рассмотрения дел, возникающих из горизонтальных правоотношений (см. п. 1 ч. 1 ст. 22 ГПК РФ). Более правильным представляется решение этого вопроса в АПК РФ. Однако справедливости ради следует заметить, что когда-то и ГПК РСФСР 1964 г . (до момента внесения в него изменений Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. № 189-ФЗ) относил дела о взыскании с граждан недоимок по налогам и неналоговым платежам к категории дел, возникающих из административных правоотношений (п. 3 ч. 1 ст. 231 ГПК РСФСР). По действующему законодательству взыскание налогов с организаций производится в бесспорном порядке, если иное не предусмотрено налоговым законом, а с физических лиц — в судебном порядке (п. 1 ст. 45 НК РФ). Это означает, что при рассмотрении указанных дел в порядке гражданского судопроизводства суд общей юрисдикции осуществляет предварительный контроль, потому что взыскание налогов и санкций с физических лиц возможно только по решению суда. Что же касается организаций и индивидуальных предпринимателей, то бесспорный порядок взыскания налогов (общее правило) означает, что суд при рассмотрении этих дел осуществляет последующий контроль.

¹ См. также: Курс советского гражданского процессуального права / Под
ред. А. А. Мельникова. Т. 2. С. 142—143.

² Там же. С. 143.

³ См.: Чечот Д. М. Неисковые производства. М., 1964. С. 12.

374 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

смотрению и разрешению только спорных дел. Поэтому введение тотального предварительного судебного контроля привело бы к тому, что суды были бы «завалены» лавиной бесспорных дел. Это нецелесообразно как с практической, так и экономической точки зрения.

В связи с вышеизложенным компетенция суда по рассмотрению и разрешению дел, возникающих из публичных правоотношений, должна строиться (моделироваться) по принципу «последующего контроля» и лишь в порядке исключения может осуществляться в форме «предварительного контроля». Целесообразность предварительного судебного контроля над поведением субъекта публичной власти особенно очевидна в тех случаях, когда речь идет о совершении властвующим субъектом действий, затрагивающих жизненно важные права и свободы другого участника публичного правоотношения, — физического лица (гражданина), восстановление которых в случае их нарушения (или ущемления) сопряжено с трудностями социально-психологического характера¹.

Например, согласно ч. 2 ст. 15 Федерального закона от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»² вопрос о помещении граждан пожилого возраста и инвалидов в стационарные учреждения социального обслуживания без их согласия или без согласия их законных представителей по основаниям, предусмотренным ч. 1 ст. 15 указанного Закона, решается судом по представлению органов социальной защиты населения. Это означает, что по данной категории дел суд осуществляет предварительный контроль, потому что принудительное помещение граждан пожилого возраста и инвалидов в стационарные учреждения социального обслуживания допускается только с санкции суда.

В соответствии с п. 3 ч. 1 и ч. 3 ст. 22 ГПК РФ дела, возникающие из публичных правоотношений, не связанные с экономической деятельностью и указанные в ст. 245 ГПК РФ, рас-

¹ От правильного выбора соотношения предварительного и последующего
судебного контроля, пишет В. В. Ярков, зависит не только нагрузка на кон
кретный орган гражданской юрисдикции, но и уровень правовой защищенно
сти участников гражданского оборота. См.: Ярков В. В. Влияние реформы част
ного права на развитие системы и форм гражданской юрисдикции // Теорети
ческие и прикладные проблемы реформы гражданской юрисдикции / Под ред.
В. В. Яркова, Г. А. Жилина, И. М. Зайцева и др. Екатеринбург, 1998. С. 50.

² СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3198.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 375

сматриваются и разрешаются судами общей юрисдикции. Анализ ст. 245, предусматривающей перечень дел, рассматриваемых в порядке публичного судопроизводства, свидетельствует об оптимальном сочетании двух разновидностей судебного контроля: предварительного и последующего. Итак, к делам, возникающим из публичных правоотношений, которые рассматриваются и разрешаются в порядке гражданского судопроизводства, закон относит следующие категории дел.

Во-первых, дела об оспаривании нормативных правовых актов (абз. 2 ст. 245 ГПК РФ). При этом необходимо иметь в виду, что согласно п. 11 постановления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ» указанная категория дел подведомственна судам общей юрисдикции независимо от того, физическое или юридическое лицо обращается в суд, а также от того, какие правоотношения регулирует оспариваемый нормативный правовой акт (ч. 1 и 2 ст. 251 ГПК РФ). Исключение составляют дела об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ (ч. 3 ст. 251 ГПК РФ), и дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 2 ст. 29 АПК РФ). По рассматриваемой категории дел суд осуществляет последующий контроль.

Во-вторых, дела об оспаривании решений и действий (бездейст вия) органов государственной власти, органов местного самоуправ ления, должностных лиц, государственных и муниципальных слу жащих (абз. 3 ст. 245 ГПК РФ). В соответствии с абз. 3 п. 8 постановления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ» ГПК РФ в отличие от ГПК РСФСР и Закона РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в ред. ФЗ от 14 декабря 1995 г.)¹ не допускает возможности оспаривания в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений. Следовательно, с 1 фев-

¹ Ведомости РФ. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.

376 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

раля 2003 г. дела об оспаривании решений и действий (бездействия) указанных субъектов должны рассматриваться по правилам искового производства, т. е. как дела по спорам о защите субъективного гражданского (в широком смысле) права. В зависимости от конкретного вида второй категории дел публичного судопроизводства суд осуществляет как предварительный (например, по делам о принудительном помещении граждан пожилого возраста и инвалидов в стационарные учреждения социального обслуживания), так и последующий (например, по делам об оспаривании решения органа социальной защиты населения о прекращении оказания государственной социальной помощи¹) контроль.

В-третьих, дела о защите избирательных прав или права на уча стие в референдуме граждан РФ (абз. 4 ст. 245 ГПК РФ). Буквальное толкование норм ст. 259 и ч. 1 ст. 260 ГПК РФ (в ред. ФЗ от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ и от 5 декабря 2006 г. № 225-ФЗ²) дает все основания полагать, что при рассмотрении этой категории дел суд осуществляет только последующий контроль.

В-четвертых, иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда (абз. 5 ст. 245 ГПК РФ). Данная норма представляется крайне неудачной по двум причинам: 1) учитывая безгранично широкую, всеохватывающую формулировку второй категории дел, возникающих из публичных правоотношений, как дел об оспаривании любых решений, действий (бездействия) субъекта публичной власти, такая норма лишена собственного юридического содержания, а потому бессмысленна; 2) подобная формулировка абз. 5 ст. 245 способна ввести в заблуждение как правоприменителя, так и заинтересованных лиц-заявителей потому, что если дело возникло из публичного правоотношения и оно отнесено федеральным законом к ведению суда общей юрисдикции, то, ссылаясь на абз. 5 ст. 245, заявитель вправе требовать, а судья обязан рассмотреть и разрешить любое возникшее из публичного правоотношения дело, отнесенное законом к его ведению в порядке гражданского судопроизводства. Однако существует такая категория дел, как дела об административных правонаруше-

¹ Согласно п. 3 ст. 10 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ
«О государственной социальной помощи» // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3699 (да
лее — Закон о государственной социальной помощи) прекращение оказания
государственной социальной помощи может быть обжаловано заявителем в вы
шестоящий орган социальной защиты населения и (или) в суд.

² СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5303.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 377

ниях. Эти дела являются типичными делами, возникающими из публичных правоотношений, рассмотрение которых отнесено к ведению суда ст. 18 и 46 Конституции РФ, а также гл. 29 и 30 КоАП РФ. Тем не менее в п. 7 постановления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ» специально обращается внимание судей на то, что ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях¹. Такое разъяснение, учитывая отсутствие в стране системы административных судов и административно-процессуального кодекса, едва ли может быть признано легитимным и обоснованным, ибо Пленум Верховного Суда РФ может лишь толковать и разъяснять законы, но не отменять или изменять их содержание².

Из вышеизложенного следует, что производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, должно включать в свой состав только три категории дел: 1) дела об оспаривании нормативных правовых актов; 2) дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ; 3) все иные дела, возникающие из публичных правоотношений, в связи с оспариванием любых решений и действий (бездействия) субъекта публичной власти, т. е. органа государственного власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего. Несмотря на различие в конкретном содержании перечисленных дел, все они имеют ряд общих черт, характеризующих их материально-правовую природу, что, в свою очередь, предопределяет (детерминирует) процессуальные особенности в порядке их рассмотре-

¹ В этой связи обращает на себя внимание известное противоречие в про
цессуальном законодательстве России и правоприменительной практике. Име
ется в виду, что аналогичные дела, затрагивающие права и законные интересы
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществле
нием ими предпринимательской и иной экономической деятельности, рассмат
риваются в силу прямого предписания федерального закона (гл. 25 АПК РФ) в
порядке арбитражного судопроизводства.

² Представляется обоснованной позиция ученых кафедры гражданского
процесса МГУ, по мнению которых гл. 23 ГПК РФ распространяется и на по
рядок рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений,
связанных с обжалованием примененных к гражданам административных нака
заний. См.: Гражданский процесс / Под ред. М. К. Треушникова. С. 422, 438—
441.

374 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

² СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3198.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 375

¹ Ведомости РФ. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.

376

Раздел I. Производство в суде первой инстанции

В-четвертых, иные дела, возникающие из публичных правоот ношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда (абз. 5 ст. 245 ГПК РФ). Данная норма представляется крайне неудачной по двум причинам: 1) учитывая безгранично широкую, всеохватывающую формулировку второй категории дел, возникающих из публичных правоотношений, как дел об оспаривании любых решений, действий (бездействия) субъекта публичной власти, такая норма лишена собственного юридического содержания, а потому бессмысленна; 2) подобная формулировка абз. 5 ст. 245 способна ввести в заблуждение как правоприменителя, так и заинтересованных лиц-заявителей потому, что если дело возникло из публичного правоотношения и оно отнесено федеральным законом к ведению суда общей юрисдикции, то, ссылаясь на абз. 5 ст. 245, заявитель вправе требовать, а судья обязан рассмотреть и разрешить любое возникшее из публичного правоотношения дело, отнесенное законом к его ведению в порядке гражданского судопроизводства. Однако существует такая категория дел, как дела об административных правонаруше-

² СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5303.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 377

378 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

ния и разрешения судом и, как следствие, выделение их в самостоятельные разновидности публичного судопроизводства.

Общие черты материально-правовой природы дел, возникающих из публичных правоотношений, проявляются в следующем. Во-первых, в том, что дела возникают из отношений власти и подчинения в связи с совершением (несовершением) властвующим субъектом в отношении гражданина (или организации) действия (бездействия), затрагивающего его субъективные права, свободы и законные интересы. Во-вторых, проверяя деятельность субъекта публичной власти на предмет ее законности и (или) обоснованности, суд тем самым рассматривает и разрешает спор о правах, свободах и законных интересах субъектов публичных правоотношений, т. е. спор о праве публичном (или административном), сторонами которого являются лицо, наделенное властной компетенцией (субъект публичной власти), и гражданин или организация. Следует заметить, что вопрос о спорной природе публичного (административного) судопроизводства один из дискуссионных в правовой доктрине.

По мнению одних ученых, производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, носит бесспорный характер, так как рассмотрение и разрешение этих дел судом не связано с рассмотрением спора о праве¹. По мнению других представителей науки гражданского процессуального, а также административного права, данный вид судопроизводства является спорным потому, что деятельность суда по рассмотрению и разрешению дел, возникающих из публичных правоотношений, всегда связана с разрешением спора о праве публичном (или административном)².

¹ См., например: Елисейкин П. Ф. О классификации дел, рассматриваемых в
порядке гражданского судопроизводства // Ученые записки Дальневосточного
государственного университета. Владивосток, 1965. Вып. 12. С. ПО; Грось Л. А.
Гражданское и арбитражное процессуальное право — взаимосвязь с материаль
ным правом. Хабаровск, 1997. С. 32; Петрова С. М. Рассмотрение в арбитраж
ном суде дел, вытекающих из административных правоотношений: Автореф.
дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 10, 19, 20; Бутнев В. В. Правовой спор и
виды гражданского судопроизводства // Новеллы гражданского процессуально
го права / Под ред. Н. А. Громошиной. М., 2004. С. 135.

² См., например: Рязановский В. А. Указ. соч. С. 19—28, 31, 54; Боннер А. Т.
Производство по делам, возникающим из административно-правовых отноше
ний: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1966. С. 9, 10, 12; Он же. Судебная
практика по делам, возникающим из административно-правовых отношений //
СГиП. 1992. № 2. С. 142—143; Чечот Д. М. Административная юстиция. С. 80—
82; Он же. Неисковые производства. С. 5—6, 11; Ремнев В. И. Соотношение су-

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 379

Наличие спора о субъективном праве или законном интересе всегда предполагает существование спорящих субъектов, обладающих противоположными юридическими интересами, т. е. сторон¹. Сторонами публичного судопроизводства являются субъект публичной власти и гражданин или организация. Таким образом, неравенство в материальном (публичном) правоотношении трансформируется в равенство в процессуальном отношении², ибо согласно ч. 3 ст. 38 ГПК РФ стороны пользуются равными процессуальными правами и несут равные процессуальные обязанности. Наличие же спорящих сторон независимо от характера материально-правовой связи между ними и суда, призванного рассудить спорящих, предполагает состяза тельность и равное процессуальное положение состязующихся.

Поскольку любая состязательная форма процесса есть форма исковая, то производство по делам, возникающим из отношений власти и подчинения, носит публично-исковой характер, средством возбуждения которого является публичный (админи стративный) иск³. Именно иск гражданина против государства,

дебного и административного порядка рассмотрения жалоб граждан // Правоведение. 1984. № 5. С. 53; Он же. Право жалобы и административная юстиция в СССР // СГиП. 1986. № 6. С. 32; Грицанов А. С. К вопросу о совершенствовании гражданских процессуальных норм, регулирующих судебное разбирательство // Актуальные проблемы государства и права на современном этапе. С. 144; Осокина Г. Л. Проблемы иска и права на иск. С. 53—58; Она же. Иск (теория и практика). С. 46—48; Жуйков В. М. Реализация конституционного права на судебную защиту: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 19; Кряж-ков В., Старшее Ю. Указ. соч. С. 18; Попова Ю. А. Судопроизводство по делам, возникающим из публично-правовых отношений (теоретические проблемы). С. 13—44; Шокина М. С. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений — разновидность исковой формы процесса // Проблемы защиты субъективных гражданских прав. Ярославль, 2001. С. 94—104; Мурадъян Э. М. Судебное право. С. 27; Михайлова Е. В. К проблеме определения места судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в системе видов гражданского процесса // Арбитражный и гражданский процесс. 2005. № 3. С. 21; Остроумов А. А. Спор о праве в делах, возникающих из публичных правоотношений // Гражданский процесс: наука и преподавание / Под ред. М. К. Треушникова, Е. А. Борисовой. М., 2005. С. 365, 367, 369.

¹ См.: Осокина Г. Л. Иск (теория и практика). С. 51.

² См.: Студеникина М. Указ. соч. С. 35.

³ Развернутое обоснование этого вывода см., например: Рязановский В. А.
Указ. соч. С. 30—54; Осокина Г. Л. Проблемы иска и права на иск. С. 53—58;
Она же. Иск (теория и практика). С. 32—48, 54—60; Боннер А. Т. Судебная
практика по делам, возникающим из административно-правовых отношений.
С. 145; Демин А. А. Создадим специализированные суды по искам граждан к ад-

380

Раздел I. Производство в суде первой инстанции

писал Ю. Феофанов, является одной из несущих конструкций правового государства. «Жалоба, — продолжает автор, — это неравноправие. Равноправие — иск. Право на иск представляет собой демократическое средство, обеспечивающее независимое положение гражданина, его достоинство перед лицом бюрократии»¹.

Итак, публичный иск — это требование о защите установлен ного правопорядка, субъективных прав, свобод и законных инте ресов субъектов публичных правоотношений.

При возбуждении дел, подлежащих рассмотрению и разрешению судом в порядке осуществления предварительного контроля, право требовать защиты установленного правопорядка, соответствующих прав, свобод и законных интересов, как правило, принадлежит субъекту публичной власти или иному заинтересованному лицу в силу прямого указания федерального закона. При возбуждении дел, подлежащих рассмотрению и разрешению судом в порядке осуществления им последующего контроля, право требовать защиты установленного правопорядка, соответствующих публичных субъективных прав, свобод и законных интересов, как правило, принадлежит наиболее слабой стороне публичного (материально-правового) правоотношения, т. е. гражданину или организации. Следует заметить, что для обозначения процессуального средства возбуждения дел о защите установленного правопорядка, прав, свобод и законных интересов участников публичных правоотношений законодатель использует нейтральный термин «заявление», под которым следует подразумевать публичный иск со всеми его свойствами и характеристиками.

Что же касается самой процедуры рассмотрения и разрешения судом дел, возникающих из публичных правоотношений, то согласно ч. 1 ст. 246 ГПК РФ указанные дела рассматриваются и разрешаются по общим правилам искового производства, с особенностями, установленными гл. 23 ГПК РФ, предусматривающей общие положения данного вида судопроизводства, а

министрации // Построение правового государства: вопросы теории и практики. Ярославль, 1990. С. 47—49; Зайцев И. Административные иски // РЮ. 1996. № 4. С. 23—25; Тупиков В. Природа дел, возникающих из административно-правовых отношений // РЮ. 1999. № 7. С. 18—20; Попова Ю. А. Указ. соч. С. 36-55.

¹ Феофанов Ю. Жалоба или иск // Известия. 1988. 12 июля.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 381

также гл. 24, 25 и 26, другими нормами ГПК РФ и иных федеральных законов, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения судом отдельных категорий дел публичного судопроизводства. Таким образом, при характеристике порядка рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, необходимо различать общие правила, т. е. правила, установленные нормами подразд. II разд. II «Исковое производство» (ст. 131—232) ГПК РФ, которые регулируют порядок рассмотрения и разрешения дел, возникающих из гражданских, семейных, трудовых и тому подобных горизонтальных правоотношений частноискового характера; и специальные пра вила, установленные нормами подразд. III разд. II «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» (ст. 245—261) ГПК РФ, которые применяются только при рассмотрении и разрешении судом дел публичного судопроизводства. В свою очередь, специальные правила могут иметь как об щий для всех категорий дел публичного судопроизводства, так и локальный характер. Специальные правила общего характера определяют процессуальные особенности, присущие порядку рассмотрения и разрешения любых дел, возникающих из публичных правоотношений. Специальные правила локального характера регулируют порядок рассмотрения и разрешения лишь определенной категории дел, возникающих из публичных правоотношений.

Специальные правила общего характера содержатся в ст. 246—250 ГПК РФ и заключаются в следующем¹.

¹ Детальный анализ процессуальных особенностей общего характера см., например: Попова Ю. А. Судопроизводство по делам, возникающим из публично-правовых отношений (теоретические проблемы). С. 56—161; Она же. Предмет доказывания в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений // Современная доктрина гражданского, арбитражного процесса и исполнительного производства: теория и практика. С. 448—455; Она же. Особенности проявления принципов диспозитивности и активности суда в производстве по делам из публичных правоотношений в свете нового процессуального законодательства // Новеллы гражданского процессуального права / Отв. ред. Н. А. Громошина. С. 10—14; Колесов П. П. Распоряжение процессуальными средствами защиты права по делам, возникающим из публичных правоотношений // Современная доктрина гражданского, арбитражного процесса и исполнительного производства. С. 456—467; Жуйков В. Принцип состязательности в гражданском судопроизводстве // РЮ. 2003. № 6. С. 28—29; Баулин О. В. Распределение бремени доказывания при разбирательстве дел, возникающих из публичных правоотношений // Заметки о современном гражданском и арбитражном процессуальном праве / Под ред. М. К. Треушникова. С. 192—202.

382 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

1. В случае неявки в судебное заседание лица, занимающего в процессе положение ответчика¹, извещенного о времени и месте судебного заседания, не сообщившего об уважительных причинах неявки и не просившего о рассмотрении дела в его отсутствие, дело вопреки правилам искового производства не может рассматриваться в порядке заочного производства в силу прямого запрета, содержащегося в ч. 2 ст. 246 ГПК РФ. Согласно указанной норме при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, не применяются пра вила заочного производства, установленные гл. 22 ГПК РФ.

2. В отличие от общего правила искового производства, предусматривающего в качестве санкции за неявку в судебное заседание без уважительных причин штрафную ответственность свидетелей, эксперта, специалиста, переводчика, т. е. лиц, содействующих правосудию (ч. 2 ст. 168 ГПК РФ), по делам публично-искового производства суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, т. е. субъекта публичной власти. В случае неявки субъект публичной власти как лицо, участвующее в деле, может быть, тем не менее, подвергнут судом штрафной ответственности в размере до десяти установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда (ч. 4 ст. 246 ГПК РФ).

3. В отличие от общего правила искового производства суд приступает к рассмотрению дела, возникшего из публичных правоотношений, на основании не искового заявления (ст. 131 ГПК РФ), а просто «заявления заинтересованного лица», в котором должно быть указано, какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны судом незаконными, а также какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием) (ч. 1 ст. 247 ГПК РФ)².

¹ В зависимости от вида судебного контроля в качестве ответчиков могут
выступать субъект публичной власти, гражданин или организация. По делам,
рассматриваемым судом в порядке осуществления последующего контроля, по
ложение ответчика занимает субъект публичной власти. По делам, рассматри
ваемым судом в порядке осуществления предварительного контроля, положе
ние ответчика занимает гражданин или организация.

² Представляется, что такая формулировка нормы, определяющей специфи
ческие элементы содержания заявления о возбуждении дела в порядке публич
ного производства (публичного иска), является правильной, но далеко не пол
ной, ибо рассчитана исключительно на случаи рассмотрения судом дел в по
рядке осуществления последующего контроля. Что же касается случаев

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 383

4. Обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не явля ется обязательным условием для подачи заявления в суд (ч. 2 ст. 247 ГПК РФ).

5. В случае, если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве гражданском (в широком смысле), подведомственный суду общей юрисдикции, в связи с чем дело подлежит рассмотрению в порядке частноискового производства (п. 1 ч. 1 ст. 22, подразд. II разд. II ГПК РФ), судья остав ляет заявление без движения и разъясняет необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. 131 и 132 ГПК РФ. Такой вариант развития событий возможен только в том случае, если дело остается подсудным тому же суду. Если же дело становится подсудным другому суду, судья возвращает заявление и указывает, в какой суд следует обратиться заявителю с исковым заявлением (ч. 3 ст. 247 ГПК РФ в ред. ФЗ от 28 июля 2004 г. № 94-ФЗ; ч. 1 ст. 246, п. 2 ч. 1, ч. 2 и 3 ст. 135 ГПК РФ).

6. Если наличие спора о праве гражданском, подведомственного суду общей юрисдикции, будет обнаружено при рассмотрении дела по существу в порядке публичного судопроизводства, суд, руководствуясь ч. 4 ст. 1 ГПК РФ, применяет норму, регулирующую сходные правоотношения в особом производстве (ч. 3 ст. 263 ГПК РФ), и выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения. В этом определении заявителю и другим заинтересованным лицам разъясняется их право разрешить спор в порядке искового производства¹.

7. В отличие от общего правила искового производства (п. 2 ч. 1 ст. 134, абз. 3 ст. 220 ГПК РФ) повторное рассмотрение дела в порядке публичного судопроизводства не допускается в том случае, если имеется вступившее в законную силу решение суда по заявлению о том же предмете. При наличии такого решения судья обязан отказать в принятии заявления либо прекратить производство по делу, возникшему из публичных правоотношений (ст. 248 ГПК РФ в ред. ФЗ от 28 июля 2004 г. № 94-ФЗ и от 5 декабря 2006 г. № 225-ФЗ).

возбуждения дел, рассматриваемых судом в порядке предварительного контроля, то они выпали из поля зрения законодателя при формулировании оснований требований, предъявляемых к содержанию заявления как средства возбуждения публично-искового производства.

¹ См. абз. 4 п. 10 постановления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ».

384 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

8. В отличие от общего правила искового производства, в соответствии с которым суд не вправе выходить за пределы заявленных требований (ч. 3 ст. 196 ГПК РФ), при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требова ний, т. е. обстоятельствами, на которых заявитель основывает свои требования (ч. 3 ст. 246 ГПК РФ, абз. 5 п. 5 постановления Пленума ВС РФ «О судебном решении»).

9. По делам публичного судопроизводства обязанности по до казыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых заявителем решений, действий (бездействия) субъекта публичной власти в порядке исключения из общего правила о распределении бремени доказывания (ч. 1 ст. 56 ГПК РФ) возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые ре шения или совершили оспариваемые действия (бездействие) (ч. 1 ст. 249 ГПК РФ).

10. В порядке исключения из общего правила искового производства о представлении доказательств самими сторонами и другими участвующими в деле лицами (ст. 57 ГПК РФ) при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела (ч. 2 ст. 249 ГПК РФ¹).

11. Публично-правовой характер дел, рассматриваемых судом, обусловливает более широкие границы действия таких качеств вступившего в законную силу судебного решения, как ис ключительность и обязательность (ч. 4 ст. 13 ГПК РФ). В соответствии со ст. 250 ГПК РФ после вступления в законную силу судебного решения по делу, возникшему из публичных правоотношений, лица, участвующие в деле, а также иные лица (т. е. те, которые не принимали участия в рассмотрении дела) не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям.

Специальные правила локального характера более подробно будут рассмотрены в § 3, 4, 5 настоящей главы.

¹ Часть 2 ст. 249 ГПК РФ содержит еще одну норму, которая предусматривает штрафную ответственность должностных лиц, не выполнивших предписание суда о представлении доказательств. Включение указанного положения в гл. 23 ГПК РФ представляется нецелесообразным, так как по своему содержанию оно относится к общим правилам искового производства, а потому лишь воспроизводит нормативное установление, содержащееся в ч. 3 ст. 57 ГПК РФ.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 385

§ 3. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов¹

Специальные правила локального характера, т. е. процессуальные особенности рассмотрения и разрешения судом дел об оспаривании нормативных правовых актов, регулируются гл. 24 (ст. 251—253), иными нормами ГПК РФ, а также федеральными законами (например, гл. 25³ НК РФ). При анализе норм гл. 24 ГПК РФ следует руководствоваться также п. 11—17 постановления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ».

Прежде всего следует остановиться на общих положениях, касающихся оспаривания нормативных правовых актов. В соответствии со ст. 18, 45 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. В связи с этим государство гарантирует каждому его право защищать в суде свои права, свободы и законные интересы всеми способами, не запрещенными законом. Одним из таких способов является оспаривание в суде нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местно го самоуправления, должностных лиц в целях признания их недействующими (недействительными) полностью или в части (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, абз. 5 ст. 12, ст. 13 ГК РФ, п. 3 ч. 3 ст. 11 ЖК РФ). В этой связи в качестве предмета судебного разбирательства по делам об оспаривании нормативных пра-

¹ Более подробно о проблемах производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов см., например: Жилин Г. Признание нормативных актов недействительными // РЮ. 1998. № 7. С. 40—42; Кирсанов В. А. Теоретические проблемы судопроизводства по оспариванию нормативных правовых актов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001; Носенко М. С. Оспаривание нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001; Попова Ю. А. Защита публично-правовых интересов граждан в судах общей юрисдикции. Краснодар, 2001. С. 9—93; Павлушина А. Указ. соч. С. 17—19; Толчеев Н. К. Вопросы судебной практики по делам об оспаривании нормативных правовых актов // Проблемы защиты прав и законных интересов граждан и организаций. Ч. 1. С. 11—17; Ершов В. Признание нормативных правовых актов противоречащими Конституции РФ и федеральным законам: законотворческие идеи // РЮ. 2003. № 6. С. 15—18; Ершов В., Ершова Е. О правовом статусе Конституционного Суда Российской Федерации (критический анализ постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г.) // РЮ. 2004. № 2. С. 21-26.

13 Гражданский процесс. Особенная часть

386 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

новых актов выступает публично-правовой спор (или конфликт) в сфере нормотворческой деятельности между заявителем и органом или должностным лицом, принявшим оспариваемый акт¹, по

поводу соответствия его федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу².

Таким образом, по данной категории дел суд осуществляет последующий судебный контроль³ путем проверки в процессуальном порядке деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц по изданию ими нормативных правовых актов. Такая деятельность суда в теории и судебной практике именуется абстрактным, не посредственным или прямым нормоконтролем⁴. Особенностью абстрактного нормоконтроля является то, что судебная деятельность не связана с разрешением спора о субъективном праве. Поэтому объектом судебной защиты по делам об оспаривании нормативных правовых актов является публично-правовой инте рес заявителя⁵, заключающийся в том, чтобы предотвратить или прекратить действие спорного нормативного правового акта и

¹ См. п. 4 постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. //
СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3101; Никитин С. В. Проблемы судопроизводства по де
лам об оспаривании нормативных правовых актов // Новеллы гражданского
процессуального права. С. 148.

² Об иерархии нормативных правовых актов см., например: Толстик В. А.
Иерархия нормативно-правовых актов в Российской Федерации // Правовая
политика и правовая жизнь. Саратов; М., 2001. № 2. С. 56—72; Бошно С. В. По
нятийные и технико-юридические проблемы подзаконных актов // Журнал
российского права. 2004. № 12. С. 51—60.

³ Судебный контроль — это особый порядок рассмотрения и разрешения
публично-правовых споров по поводу правомерности актов субъектов публич
ной власти, одним из возможных последствий которого (т. е. контроля) являет
ся признание акта недействующим (недействительным) полностью или в части.
См. также: Березина Н. В. К вопросу о способах судебной защиты прав граждан
в сфере административно-правовых отношений // Судебно-правовая реформа
и повышение эффективности правосудия. Тюмень, 1991. С. 53.

⁴ О понятии и видах судебного нормоконтроля более подробно см., напри
мер: Фетисов А. К. Нормоконтроль и преюдиция // Российский ежегодник гра
жданского и арбитражного процесса. № 1 (2001 год). М., 2002. С. 315—328; Ле
бедев В. Совершенствование правосудия — существенный фактор устойчивого
развития России // РЮ. 2003. № 3. С. 3.

⁵ О понятии публично-правового интереса см., например: Кряжков А. В.
Публичный интерес: понятие, виды и защита // ГиП. 1999. № 10. С. 91—99;
Попова Ю. А. Судопроизводство по делам, возникающим из публично-право
вых отношений. С. 124.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 387

тем самым оградить себя или неопределенный крут лиц от неблагоприятных последствий такого действия¹.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа го сударственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (прави ла поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом². Необходимо иметь в виду, что в качестве объекта судебной проверки в порядке осуществления абстрактного нормоконтроля могут рассматриваться лишь такие нормативные правовые акты, которые не только приняты, но и опубликованы в установленном поряд ке (ч. 1 ст. 251 ГПК РФ). Поэтому в случае нарушения субъектом публичной власти установленного порядка принятия и (или) официального опубликования нормативного по своему содержанию правового акта последний может быть оспорен заинтересованным лицом только как ненормативный правовой акт в порядке производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) субъекта публичной власти, т. е. по правилам гл. 25 ГПК РФ³.

В силу специфики нормативных правовых актов как правил поведения, которые рассчитаны на неоднократное применение и действуют независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные этим актом, исковая давность не применяется к случаям оспаривания нор-

¹ См.: Никитин С. В. Указ. соч. С. 148; Он же. Право на оспаривание нор
мативных правовых актов в арбитражном суде // Современная доктрина граж
данского, арбитражного процесса и исполнительного производства. С. 484;
см. также: Попова Ю. А. Защита публично-правовых интересов граждан в судах
общей юрисдикции. С. 27.

² См. п. 12 постановления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, возник
ших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ». См. также:
БВС РФ. 2006. № 9. С. 23 (вопрос 18); Жуйков В. М. Судебная защита прав гра
ждан и юридических лиц. С. 243—244; Потапенко С. Разграничение норматив
ных и ненормативных актов при рассмотрении дел, возникающих из публич
ных правоотношений // РЮ. 2003. № 6. С. 30—31.

³ См.: Потапенко С. Указ. соч. С. 31; Моисеева И. Г. Указ. соч. С. 14. По та
кому же пути идет и судебная практика. См., например: БВС РФ. 2004. № 3.
С. 21; № 7. С. 24 (п. 6).

388 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

мативных правовых актов, если иное не предусмотрено законом¹.

Специальные правила локального характера, регулирующие порядок возбуждения производства по делам об оспаривании нор мативных правовых актов, связаны в основном с определением круга субъектов права на обращение в суд, подведомственности и подсудности, содержания заявления о признании нормативного правового акта недействующим. Рассмотрим каждую особенность более детально.

Субъекты права на обращение в суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов определены в самом законе, а именно в абз. 2 ст. 245, ч. 1 и 2 ст. 251 ГПК РФ. Анализ указанных норм свидетельствует о том, что закон предоставляет такое право трем категориям лиц. Во-первых, тем гражданам и организациям, которые считают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами. В данном случае имеются в виду заявители в материально-правовом смысле, обращающиеся в суд с целью защиты своего интереса публично-правового характера². Если оспариваемый нормативный акт не затрагивает субъективных прав, свобод и законных интересов такого заявителя, то он не имеет права на обращение в суд. В этом случае судья обязан, руководствуясь ч. 1 ст. 246, ч. 1 ст. 251, п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, а также п. 14 постановления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ», отказать в принятии заявления, т. е. отказать в возбуждении производства по делу об оспаривании нор-

¹ См. абз. 2 п. 1 постановления пленумов Верховного Суда РФ и Высшего
Арбитражного Суда РФ от 12/15 ноября 2001 г. № 15/18 «О некоторых вопро
сах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Феде
рации об исковой давности» // ВВС РФ. 2002. № 1. С. 6.

² ВВС РФ. 2006. № 8. С. 22 (п. 5). Некоторые авторы, в частности
С. В. Никитин, обоснованно подвергают сомнению целесообразность наделе
ния физических и юридических лиц правом оспаривания в суде нормативных
правовых актов вне связи с конкретным юридическим делом, т. е. в порядке
абстрактного нормоконтроля. Данное сомнение не беспочвенно, ибо сам по
себе незаконный нормативный правовой акт, как правило, не нарушает субъ
ективных прав конкретных лиц. Нарушение возможно лишь при реализации
такого акта, в том числе при его применении. См.: Никитин С. В. Проблемы
судопроизводства по делам об оспаривании нормативных правовых актов.
С. 148.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 389

мативного правового акта¹. Поэтому заявление об оспаривании нормативного правового акта должно содержать указание на то, какие права и свободы гражданина или организации нарушаются этим актом или его частью (ч. 5 ст. 251 ГПК РФ, п. 13 вышеуказанного постановления Пленума).

При обращении в суд данная категория заявителей (т. е. граждане и организации, защищающие свои права и интересы) обязана уплатить государственную пошлину за подачу заявления об оспаривании нормативного правового акта. Граждане уплачивают госпошлину в размере 100 руб., а организации — в размере 2000 руб. (подп. 6 п. 1 ст. ЗЗЗ¹⁹ НК РФ). В соответствии со ст. 89 и 90 ГПК РФ (в ред. ФЗ от 2 ноября 2004 г. № 127-ФЗ), а также п. 2 ст. ЗЗЗ²⁰ НК РФ (в той же редакции) суд, исходя из имущественного положения плательщика, вправе уменьшить размер госпошлины либо отсрочить (рассрочить) ее уплату в порядке, предусмотренном ст. ЗЗЗ⁴¹ НК РФ. Неуплата госпошлины либо уплата ее в меньшем, чем установлено законом, размере влечет за собой оставление заявления без дви жения (ч. 1 ст. 246 и ст. 136 ГПК РФ) при условии, что гражданин или организация не пользуется льготой по уплате госпошлины.

Во-вторых, право на обращение в суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части предоставлено прокурору как органу надзора за законностью, действующему в пределах своей компетенции (ч. 1 ст. 251 ГПК РФ). В соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 21 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 10 февраля 1999 г. № 31 -ФЗ)²предметом прокурорского надзора является соответствие зако нам правовых актов, издаваемых субъектами публичной власти.

¹ Именно этими соображениями руководствовался Верховный Суд РФ,
разъясняя положение о том, что профсоюз не может обращаться в суд с заявле
нием от своего имени об оспаривании нормативного правового акта, нарушаю
щего права неопределенного круга лиц. По мнению Верховного Суда РФ,
профсоюз может выступить лишь как представитель тех лиц, чьи права и за
конные интересы нарушены таким актом. См.: ВВС РФ. 2003. № 3. С. 21.

² СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7. Ст. 878. Далее - Закон о проку
ратуре РФ. См. также: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 ап
реля 1993 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел
по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими за
кону» (с послед, изм.) // ВВС РФ. 1993. № 7. С. 8; 1997. № 1. С. 14; 2000. № 7.
С. 1; 2002. № 6. С. 1; 2006. № 4. С. 8-9 (п. 7).

390 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

Поэтому обращение прокурора в суд с заявлением о признании противоречащего закону правового акта недействительным (недействующим) является согласно п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре РФ одним из полномочий прокурора как органа надзора за законностью, т. е. средством прокурорского реагирования на выявленное правонарушение. Поскольку прокурор обращается в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта с целью защиты интересов других лиц, а именно неопределенного круга лиц, подпадающих под действие оспариваемого акта, он занимает в процессе положение заявителя в процессуальном смысле (процессуального истца) со всеми вытекающими из такого статуса процессуальными правами и обязанностями. В частности, прокуроры освобождены от уплаты госпошлины при обращении в суд по делам о защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц, интересов России, субъектов РФ и муниципальных образований (подп. 9 п. 1 ст. ЗЗЗ³⁶НК РФ). В то же время на них как заявителей распространяется требование ч. 5 ст. 251 ГПК РФ, в соответствии с которым заявление об оспаривании нормативного правового акта должно содержать указание, какие права и свободы неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью¹.

В-третьих, право на обращение в суд общей юрисдикции с заявлением об оспаривании нормативного правового акта предоставлено также субъекту публичной власти в лице Президента РФ, Правительства РФ, законодательного (представительного) органа субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ, органа местного самоуправления, главы муниципального образования в случае, если они считают, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция (ч. 2 ст. 251 ГПК РФ, п. 15 постановления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ»). Как разъяснил Пленум Верховного Суда РФ, под нарушением компетенции пере численных в ч. 2 ст. 251 ГПК РФ лиц следует понимать регулирова-

¹ В связи с этим трудно согласиться с чересчур категоричным выводом Верховного Суда РФ о том, что ст. 251 ГПК РФ не обязывает прокурора при обращении в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону указывать данные, конкретизирующие, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом. См.: ВВС РФ. 2004. № 3. С. 19 (п. 7).

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 391

ние оспариваемым нормативным правовым актом тех отношений, которые в соответствии с законом должны регламентироваться нормативными правовыми актами, издаваемыми этими лицами (абз. 2 п. 15 указанного постановления). В этой связи субъект публичной власти в своем заявлении об оспаривании нормативного правового акта обязан указать, в чем конкретно состоит нарушение его компетенции оспариваемым нормативным правовым актом (абз. 3 п. 15 того же постановления).

Таким образом, согласно буквальному смыслу гражданско-процессуального закона правомочия субъекта публичной власти по оспариванию нормативных правовых актов ограничены случаями нарушения его компетенции. Однако такое нор-моположение подвергается на страницах юридической печати справедливой критике¹, так как оно необоснованно сужает полномочия властвующего субъекта по использованию судебных рычагов воздействия на общественные отношения. Примечательно в этом отношении, что судебная практика вынуждена де-факто признавать за некоторыми носителями публичной власти в лице органов местного самоуправления, глав муниципальных образований их право обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов не только по причине нарушения такими актами их компетенции, но также по мотиву нарушения оспариваемым нормативным правовым актом других прав местного самоуправления². Согласно подп. 19 п. 1 ст. ЗЗЗ³⁶ НК РФ государственные органы, органы местного самоуправления освобождены от уплаты госпошлины по делам об оспаривании нормативных правовых актов.

Подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов связана с определением того федерального суда, который правомочен рассматривать и разрешать дела о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части. В данном случае имеются в виду Конституционный Суд РФ, федеральные суды общей юрисдикции и арбитражные суды. В основе разграничения полномочий федераль-

¹ См., например: Барщевский М. О праве органов исполнительной власти на
обращение в суд // РЮ. 2003. № 5. С. 25—26.

² См. п. 16 постановления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, возник
ших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ»; Определение Су
дебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 6 июня 2003 г.
№ 60-ГОЗ-Ю // БВС РФ. 2004. № 6. С. 24 (п. 5).

392

Раздел I. Производство в суде первой инстанции

ных судов по рассмотрению и разрешению дел об оспаривании нормативных правовых актов лежат три правила.

Правило первое гласит, что федеральные суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела об оспаривании тех нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ (ч. 2 и 6 ст. 125 Конституции РФ, ч. 3 ст. 251 ГПК РФ, абз. 2 п. 11 постановления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ»). Согласно п. «а» и «б» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ к исключительному ведению Конституционного Суда РФ отнесены дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, издаваемых по вопросам ведения органов государственной власти РФ и совместного ведения органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Согласно п. 2 ч. 1 ст. 26, п. 2 ч. 1 ст. 27, ч. 1 ст. 253 ГПК РФ к ведению федеральных судов общей юрисдикции относятся дела о соответст вии федеральному закону (но не Конституции РФ) или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, Президента РФ, Правительства РФ, нормативных правовых актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.

Таким образом, основным критерием разграничения нормо-контрольных функций Конституционного Суда РФ и федеральных судов общей юрисдикции в данном случае является уровень правовой коллизии, в соответствии с которым Конституционный Суд РФ проверяет нормативные правовые акты на соответствие их Конституции РФ, а суды — на соответствие федеральным законам и иным нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой¹.

При осуществлении нормоконтроля все ветви судебной власти (имеются в виду Конституционный Суд РФ, федеральные суды общей юрисдикции, а также арбитражные суды) равнозначны

¹ О правилах разграничения полномочий Конституционного Суда РФ и иных федеральных судов более подробно см.: Осокина Г. Л. Гражданский процесс. Общая часть. С. 383—399.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 393

в том отношении, что в пределах своей компетенции, определяемой Конституцией РФ и федеральными законами, они самостоятельны и независимы от чьей бы то ни было воли, ибо в своей деятельности подчиняются только Конституции РФ и закону (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 47, ст. 76, ч. 3 ст. 90, ч. 1 ст. 115, ч. 2 ст. 118, ст. 120 Конституции РФ; ч. 3 ст. 1, ч. 3 ст. 4, ч. 1 ст. 5 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»¹). Тем не менее постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. суды общей юрисдикции были лишены права рассматривать дела об оспаривании конституций и уставов субъектов РФ на предмет их соответствия федеральному законодательству. Аналогичная участь постигла также полномочия прокуроров РФ. В связи с этим нормы п. 2 ч. 1 ст. 26, ч. 1,2,4 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ были признаны Конституционным Судом РФ некон ституционными и, как следствие этого, не подлежащими примене нию в той мере, в какой они допускают рассмотрение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов РФ, а также наделяют прокурора правом на обращение в суд с соответствующим заявлением².

Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г., необоснованно лишившее суды общей юрисдикции права рассматривать дела о соответствии конституций и уставов субъектов РФ федеральным законам или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (ч. 1 ст. 253 ГПК РФ), получило в российском обществе неоднозначную оценку: от восторженной³ до негативной⁴. Спустя примерно полгода Конституционный Суд РФ постановлением от 27 января 2004 г. лишил суд общей юрисдикции в лице Верховного Суда РФ права рассматривать и разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, мотивируя свое решение тем, что «судебная проверка нормативного акта Правительства РФ — поскольку она фактически невозможна без установления его соответствия Конституции РФ как

¹ Далее — Закон о судебной системе РФ.

² СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3101.

³ См., например: Судебная путаница закончена: опрос экспертов // РГ.
2003. 29 июля; Цалиев А. Закончена ли судебная путаница? // РГ. 2003. 14 окт.;
см. также: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за III квартал
2003 года // ВВС РФ. 2004. № 3. С. 19 (п. 6).

⁴ См., например: Ершов В., Ершова Е. Указ. соч. С. 21—26.

394 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

по содержанию норм, так и с точки зрения разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти — может иметь ме сто только в порядке конституционного судопроизводства»¹ (выделено мной. — Г. О.). На основании этого вывода нормативное положение, содержащееся в ч. 2 и 3 ст. 253 во взаимосвязи с п. 2 ч. 1 ст. 27, ч. 1, 2 и 4 ст. 251 ГПК РФ, Конституционный Суд РФ признал не имеющим юридической силы с момента принятия и не подлежащим применению (п. 2 резолютивной части указанного постановления).

Таким образом, в деятельности Конституционного Суда РФ набирает обороты тенденция, теоретическое обоснование которой было дано еще в его постановлении от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ². Указанная тенденция проявляется в стремлении Конституционного Суда РФ нарушить зафиксированный в нормах Конституции РФ (ч. 2, 3 ст. 118, ст. 120) и федерального законодательства (ст. 3, 5 Закона о судебной системе РФ) паритет различных ветвей судебной власти, специализирующихся на рассмотрении отнесенных к их ведению Конституцией РФ и федеральными законами дел, и тем самым единство су дебной системы РФ путем перераспределения нормоконтроль-ных правомочий в свою пользу. Безапелляционная по своему характеру практика Конституционного Суда РФ по замене действующих норм федеральных законов, а также других нормативных правовых актов «правовыми позициями» Конституционного Суда РФ грозит тем, что Конституционный Суд РФ

¹ СЗ РФ. 2004. № 5. Ст. 403. Постановление Конституционного Суда РФ от
27 января 2004 г. также вызвало со стороны некоторых ученых негативную
оценку, потому что оно без достаточных оснований существенно ограничивает
конституционное право каждого на судебную защиту от произвола исполни
тельной власти. См., например: Эрделевский А. О подходе Конституционного
Суда РФ к защите деловой репутации юридических лиц // ХиП. 2005. № 4.
С. 111.

² СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3004. Критический анализ постановления от
16 июня 1998 г. см., например: Осокина Г. Л. Гражданский процесс. Общая
часть. С. 385—399; Жилин Г. Признание нормативных актов недействительны
ми. С. 41; Ершов В. Признание нормативных правовых актов противоречащими
Конституции РФ и федеральным законам: теория вопроса // РЮ. 2003. № 4.
С. 6—9; Он же. Признание нормативных правовых актов противоречащими
Конституции РФ и федеральным законам: судебная практика // РЮ. 2003. № 5.
С. 18—21; Он же. Признание нормативных правовых актов противоречащими
Конституции РФ и федеральным законам: законотворческие идеи. С. 15—18.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 395

превратится в нормотворческий орган, а его «правовые позиции» станут единственным наряду с Конституцией РФ источником российского права.

Правило второе гласит, что арбитражные суды вправе рассматривать и разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающие права и свободы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности только в том случае, если федеральным законом рассмотрение та ких дел прямо отнесено к ведению арбитражного суда¹ (абз. 2 ст. 245 ГПК РФ; п. 1 ст. 29, ч. 3 ст. 191 АПК РФ; абз. 2 и 3 п. 11 постановления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ»).

Правило третье касается компетенции федеральных судов общей юрисдикции по рассмотрению и разрешению дел об оспаривании нормативных правовых актов и заключается оно (с учетом вышеизложенного) в следующем. Дела об оспаривании нормативных правовых актов, кроме конституций и уставов субъектов РФ, а также нормативных правовых актов Правительства РФ, подведомственны судам общей юрисдикции не зависимо от того, физическое или юридическое лицо обращается в суд, а также от того, какие правоотношения регулирует оспариваемый нормативный правовой акт (ч. 1 и 2 ст. 251 ГПК РФ, абз. 1 п. 11 постановления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ»)².

¹ О примерном перечне федеральных законов, разрешающих арбитражным
судам рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов, см.,
например, п. 3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от
9 декабря 2002 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в дейст
вие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» // ХиП.

2003. № 1. С. 76; п. 1, 14, 15 Информационного письма Президиума Высшего
Арбитражного Суда РФ от 13 августа 2004 г. № 80 «О некоторых вопросах, воз
никающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел
об оспаривании нормативных правовых актов» // ХиП. 2004. № 10. С. 162, 164;
Никитин С. В. Указ. соч. С. 147; ВВС РФ. 2003. № 7. С. 18-19 (п. 1); 2004. № 1.
С. 20—21 (п. 3); Определение Судебной коллегии по гражданским делам Вер
ховного Суда РФ от 11 августа 2004 г. № 48-Г04-11 // ВВС РФ. 2005. № 1. С. 7.

² Например, ст. 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде
рации» (СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822) наделяет суды правом отмены муници
пальных правовых актов, система которых закреплена в ст. 43 указанного Зако
на (далее — Закон об общих принципах организации местного самоуправления
в РФ). См. также: ВВС РФ. 2002. № 4. С. 21 (п. 12); 2003. № 7. С. 18-19 (п. 1);

2004. № 10. С. 9 (п. 7); 2005. № 1. С. 7 (п. 2); 2006. № 3. С. 19-20 (п. 1).

396

Раздел I. Производство в суде первой инстанции

Подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов регулируется ч. 4 ст. 251 ГПК РФ, в соответствии с которой заявления об оспаривании нормативных правовых актов подаются в суд по правилам, установленным ст. 24, 26, 27 ГПК РФ. Имеются в виду правила родовой подсудности, разграничивающие нормоконтрольные функции (полномочия) судов общей юрисдикции по вертикали в зависимости от уровня субъекта публичной власти, принявшего оспариваемый акт. Так, дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ подсудны согласно п. 2 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ федеральным судам общей юрисдикции среднего звена, т. е. судам субъектов РФ (верховным судам республик, краевым, областным судам, судам городов федерального значения, автономной области, автономных округов). А дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, федеральных органов государственной власти подсудны в соответствии с п. 1 и 2 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ Верховному Суду РФ. Таким образом, дела об оспаривании всех иных нормативных правовых актов, т. е. тех, которые не указаны прямо в ст. 26 и 27 ГПК РФ, подсудны в соответствии с ч. 4 ст. 252 и ст. 24 ГПК РФ район ным судам¹.

Что же касается территориальной подсудности, то заявление об оспаривании нормативного правового акта подается в суд по общим правилам, т. е. в суд субъекта РФ или районный суд по месту нахождения субъекта публичной власти, принявшего оспа риваемый акт (ч. 4 ст. 251, ст. 28 ГПК РФ).

Заявление об оспаривании нормативного правового акта помимо общих требований, предъявляемых к исковым заявлениям ст. 131 ГПК РФ, должно содержать дополнительные данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт; наименовании самого нормативного правового акта и дате его принятия; о том, какие права и свободы гражданина, неопределенного круга лиц или организации нарушены этим актом или его частью (ч. 5 ст. 251 ГПК РФ, абз. 2 п. 13 постановления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ»). К заявлению об оспаривании нормативного правового акта должна быть приложена копия оспариваемого

¹ См. также: БВС РФ. 2004. № 1. С. 22.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 397

нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован оспаривае мый акт (ч. 6 ст. 251 ГПК РФ).

При обращении в суд следует помнить о том, что подача заявления об оспаривании нормативного правового акта не приостанавливает действие оспариваемого акта (ч. 7 ст. 251 ГПК РФ).

Рассмотрение заявлений об оспаривании нормативных право вых актов регулируется ст. 252 ГПК РФ (специальные правила локального характера), а также ст. 246 и 249 ГПК РФ (специальные правила общего характера), нормами гл. 15 ГПК РФ (общие правила искового производства).

К лицам, участвующим в делах об оспаривании нормативных правовых актов, закон относит заявителя, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, а также прокурора (ч. 2 ст. 252 ГПК РФ). Участие прокурора в деле об оспаривании нормативного правового акта обязательно. Причем прокурор может участвовать в деле в инициативной форме, т. е. в качестве заявителя, защищающего права и свободы неопределенного круга лиц, подпадающих под действие оспариваемого акта (ч. 1 ст. 45, ч. 1 ст. 251 ГПК РФ), либо в надзорной форме, т. е. в качестве собственно прокурора, дающего заключение по вопросу законности оспариваемого акта (ч. 3 ст. 45, ч. 2 ст. 252 ГПК РФ). Поскольку прокурор при обращении в суд в интересах муниципальных образований действует в процессе в качестве процессуального заявителя (процессуального истца), в судебной практике возник вопрос, должны ли привлекаться к участию в рассмотрении дела муниципальные образования, чьи права и законные интересы затрагиваются оспариваемым нормативным правовым актом? По мнению Верховного Суда РФ, в случае обращения в суд прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта привлечения к участию в рассмотрении дела муниципальных образований, чьи права и законные интересы затрагиваются оспариваемым актом, не требуется, поскольку в таких делах проку рор обращается в суд не в защиту прав этих лиц, а в целях осуществления надзора за соответствием нормативных правовых актов федеральному законодательству — в пределах своей компетенции¹. Такой ответ представляется неудовлетворительным в силу того,

¹ БВС РФ. 2004. № 3. С. 24.

398

Раздел I. Производство в суде первой инстанции

что он абсолютно игнорирует принципиальное различие двух процессуальных форм участия прокурора в гражданском судопроизводстве¹ и противоречит нормам ГПК РФ, а именно ч. 1 ст. 45 и ч. 5 ст. 251, ч. 3 ст. 45 и ч. 2 ст. 252.

Кроме того, под муниципальным образованием понимается городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения, интересы которого в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями представляет глава муниципального образования, действующий от имени муниципального образования без доверенности (абз. 8 ч. 1 ст. 2, п. 1 ч. 4 ст. 36 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ). Это означает, что муниципальные образования являются самостоятельными субъектами правовых отношений, т. е. носителями субъективных прав и законных интересов. Поэтому в случае возбуждения в суде дела по заявлению прокурора об оспаривании нормативного правового акта, затрагивающего права и законные интересы муниципального образования, последнее при отсутствии прямого запрета на его участие в деле в лице главы муниципального образования или представителя должно в соответствии с ч. 1 ст. 246 и ч. 2 ст. 38 ГПК РФ извещаться судом о возникшем процессе и участвовать в нем в качестве лица, обладающего материально-правовым интересом в деле.

Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно быть рассмотрено судом согласно ч. 2 ст. 252 ГПК РФ в течение месяца со дня его подачи с участием лиц, участвующих в деле, в том числе прокурора, извещенных о времени и месте судебного заседания (ч. 1, 2 ст. 252, ч. 3 ст. 45 ГПК РФ). В зависимости от обстоятельств дела суд может рассмотреть заявление в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания (ч. 2 ст. 252, ч. 3 ст. 45 ГПК РФ). Однако неявка в суд субъекта публичной власти, принявшего оспариваемый акт, может влечь более суровые для него последствия. В соответствии с ч. 4 ст. 246 ГПК РФ эти последствия имеют двоякий характер. Во-первых, суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя

¹ О формах участия прокурора в гражданском судопроизводстве более подробно см.: Осокина Г. Л. Гражданский процесс. Общая часть. С. 203—206.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 399

органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, т. е. субъекта, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт. Во-вторых, в случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до десяти установленных федеральным законом МРОТ.

Рассмотрение судом заявления об оспаривании нормативного правового акта по существу представляет собой проверку этого акта на соответствие его федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу. В процессе такой проверки суд обязан выявить (установить) юридические факты, образующие в своей совокупности предмет доказывания по делу об оспаривании нормативного правового акта. В предмет доказывания включаются: а) факт принятия и опубликования оспоренного нормативного правового акта в установленном порядке; б) правомочность субъекта публичной власти на принятие оспоренного нормативного правового акта; в) дата опубликования и вид средства массовой информации, где был опубликован нормативный правовой акт; г) соответствие оспариваемого нормативного правового акта (или оспариваемой его части) федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу; д) факт нарушения оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод граждан и организаций, гарантированных Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами; е) факт нарушения оспариваемым нормативным правовым актом компетенции субъекта публичной власти.

В соответствии с ч. 1 ст. 246, ст. 56, ч. 1 ст. 249 ГПК РФ обязанности по доказыванию фактов предмета доказывания распределяются между участвующими в деле лицами таким образом, что основное бремя доказывания несет субъект публичной власти, принявший оспариваемый нормативный правовой акт. Именно он обязан доказать факт принятия в пределах своей компетенции и опубликования оспариваемого нормативного правового акта в установленном порядке; факт соответствия нормативного правового акта (или оспариваемой его части) федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу. Заявитель же, в том числе когда в этом качестве выступает сам субъект публичной власти (ч. 2 ст. 251 ГПК РФ), обязан доказать факт и дату опубликования оспариваемого нормативного правового акта в кон-

400

Раздел I. Производство в суде первой инстанции

кретном средстве массовой информации (ч. 6 ст. 251 ГПК РФ), а также факты нарушения таким актом или оспариваемой его частью прав, свобод граждан или организаций либо компетенции субъекта публичной власти.

Необходимыми доказательствами по данной категории дел являются, например, копия оспариваемого нормативного правового акта или его части, источники опубликования нормативного правового акта; документы, определяющие компетенцию субъекта публичной власти, принявшего акт¹.

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленного требования (ч. 3 ст. 246 ГПК РФ). Это специальное правило общего характера обусловливает ряд особенностей в порядке рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов. Во-первых, суд вправе истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела (ч. 2 ст. 249 ГПК РФ). Во-вторых, отказ заявителя от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу (ч. 3 ст. 252 ГПК РФ). В-третьих, признание субъектом публичной власти, принявшим оспариваемый нормативный правовой акт, требования заявителя для суда необязательно (ч. 3 ст. 252 ГПК РФ).

Завершая вопрос о порядке рассмотрения судом дел об оспаривании нормативных правовых актов, хотелось бы отметить два момента, имеющих практическое значение. Первое. Специфика дел публичного судопроизводства, и прежде всего дел об оспаривании нормативных правовых актов, требует чрезвычайно осторожного и взвешенного подхода к применению общих правил искового производства (ч. 1 ст. 246 ГПК РФ). Непонимание правовой сущности, целей и задач производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов нередко является причиной судебных ошибок по применению общих правил искового производства. Так, руководствуясь нормой ч. 1 ст. 246 ГПК РФ о допустимости применения общих правил искового производства при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, областной суд при рассмотрении в качестве первой инстанции дела по заявлению прокурора о признании противоречащими федеральному зако-

¹ См.: Справочник по доказыванию в гражданском судопроизводстве / Под ред. И. В. Решетниковой. 2-е изд. М., 2005. С. 302—303.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 401

нодательству отдельных положений закона субъекта РФ, приос тановил производство по этому делу на основании абз. 6 ст. 215 ГПК РФ. Приостановление производства было произведено в связи с направлением в Конституционный Суд РФ запроса о соответствии оспариваемых положений закона субъекта РФ Конституции РФ. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ обоснованно отменила определение суда первой инстанции о приостановлении производства по делу по указанному основанию. При этом Коллегия сослалась на то, что действующее законодательство не предусматривает права судов общей юрисдикции направлять в Конституционный Суд РФ запросы о проверке на соответствие Конституции РФ оспариваемых в порядке абстрактного нормоконтроля законов субъектов РФ. В порядке гл. 24 ГПК РФ, т. е. при осуществлении абстрактного нормоконтроля, суды вправе и обязаны самостоятельно, без обращения в Конституционный Суд РФ, признавать противоречащими федеральным законам, кроме Конституции РФ, обжалуемые нормативные правовые акты. Именно в этом и проявляются правовая сущность, цели и задачи, а также предмет судебной деятельности по делам об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части. Приостановление производства по делу по мотиву необходимости направления судом общей юрисдикции в Конституционный Суд РФ запроса о соответствии Конституции РФ оспоренного закона субъекта РФ возможно только в случае рассмотрения судом конкретного дела по спору о субъективном праве или законном интересе¹.

Второе. В судебной практике неоднократно возникал вопрос о возможности прекращения производства по делу об оспаривании нормативного правового акта, который на момент рассмотрения дела в суде утратил силу². По мнению Конституционного Суда РФ, «суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного са моуправления или должностного лица, принявшего данный нормативный правовой акт, утратившим силу, после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разби-

¹ БВС РФ. 2005. № 10. С. 15-16 (п. 2).

² О некоторых вариациях на эту тему см., например: БВС РФ. 2002. № 4.
С. 23; 2006. № 5. С. 15 (п. 6).

402 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

рательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя...»¹ (курсив мой. — Г. О.). С такой позицией трудно согласиться по следующим соображениям.

Во-первых, сам факт нарушения оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод граждан и организаций рассматривается законодателем всего лишь как необходимое условие для рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта в порядке абстрактного нормоконтроля, единственной целью которого является проверка судом оспоренного акта (или его части) на предмет его законности. Восстановление же или защита иными способами нарушенных незаконным нормативным правовым актом прав, свобод и законных интересов возможны по российскому законодательству не только в случае признания судом нормативного правового акта незаконным, но и в случае утраты таким актом своей силы по решению субъекта публичной власти, принявшего незаконный акт (или его часть). Причем независимо от того, по решению какого органа незаконный нормативный правовой акт был признан утратившим силу, вопрос о последствиях издания незаконного нормативного правового акта в любом случае решается в рамках искового производства в порядке рассмотрения и разрешения судом дел о защите нарушенных незаконным актом прав, свобод и законных интересов способами, предусмотренными законом (п. 1 ч. 1 ст. 22, гл. 12—22 ГПК РФ; ст. 13, 16, 1069 ГК РФ; ст. 419 ТрК РФ; ст. 11 ЖК РФ и т. д.). В связи с этим вывод Конституционного Суда РФ о недопустимости прекращения производства по делу об оспаривании утратившего силу нормативного правового акта (или его части) в связи с тем, что им нарушены права и свободы заявителя, представляется недостаточно убедительным, поскольку вопрос о восстановлении нарушенных незаконным актом прав, свобод и законных интересов всегда решается не в этом, а в исковом производстве.

¹ Пункт 1 резолютивной части определения Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. «По жалобе граждан Вихровой Любови Александровны, Каревой Екатерины Ивановны и Масловой Валентины Николаевны на нарушение их конституционных прав пунктом 1 части первой статьи 134, статьями 220 и 253 ГПК РФ» // СЗ РФ. 2005. № 32. Ст. 3396; см. также: Определение Конституционного Суда РФ от 12 июля 2006 г. № 182-0 // СЗ РФ. 2006. № 40. Ст. 4204.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 403

Во-вторых, принимая во внимание процессуальную цель производства по оспариванию нормативных правовых актов¹, продолжение судебного процесса с вынесением судебного решения о признании недействующим акта, который уже утратил силу, и, следовательно, является недействующим, представляется нелепым и с юридической точки зрения бессмысленным.

Таким образом, если в процессе судебного разбирательства дела об оспаривании нормативного правового акта (или его части) будет установлено, что оспариваемый акт (или его часть) утратил силу по решению органа или должностного лица, его принявшего, производство по делу о признании такого нормативного правового акта недействующим целесообразно прекра щать ввиду исчезновения предмета судебного разбирательства с применением в таких случаях по аналогии нормы абз. 2 ст. 220 ГПК РФ.

Особенности, характеризующие решение суда по делам об оспаривании нормативных правовых актов, предусмотрены ст. 253, ч. 8 ст. 251, ст. 250, 248, ч. 1 ст. 246 ГПК РФ, а также п. 17 постановления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ».

По итогам судебного разбирательства дела об оспаривании нормативного правового акта суд вправе вынести одно из двух решений. Во-первых, решение об отказе в удовлетворении заяв ления о признании недействующим нормативного правового акта полностью или в части. Такое решение суд выносит в том случае, если придет к выводу, что оспариваемый заявителем нормативный правовой акт является законным, потому что не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу (ч. 1 ст. 253 ГПК РФ). Во-вторых, решение о признании нормативно го правового акта недействующим полностью или в части. Такое решение выносится в том случае, если суд придет к выводу о незаконности акта в силу того, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному за кону либо другому нормативному правовому акту, имеющим боль шую юридическую силу (ч. 2 ст. 253 ГПК РФ).

¹ Целью оспаривания нормативного правового акта по мотиву его незаконности является получение судебного решения о признании такого акта полностью или в части недействующим, которое влечет за собой утрату силы оспоренного нормативного правового акта (или его части) (ч. 3 ст. 253 ГПК РФ).

404

Раздел I. Производство в суде первой инстанции

Незаконный нормативный правовой акт (или его часть) признается судом недействующим либо со дня его принятия, либо иного указанного судом времени (ч. 2 ст. 253 ГПК РФ)¹. Время, с которого нормативный правовой акт признается недействующим, должно быть указано в резолютивной части решения (абз. 2 п. 17 постановления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ»). Кроме того, резолютивная часть решения должна содержать указание на распределение судебных расходов (ч. 1 ст. 246, ч. 5 ст. 198 ГПК РФ). Так, на вопрос о допустимости применения нормы ст. 101 ГПК РФ о порядке распределения судебных расходов при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов Верховный Суд РФ дал утвердительный ответ².

Следует также иметь в виду, что если нормативный правовой акт признается судом недействующим не со дня его принятия, а с иного времени (например, со дня вступления решения в законную силу), это должно быть обосновано в мотивировочной части решения (абз. 3 п. 17 вышеуказанного постановления Пленума).

Согласно ч. 3 ст. 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующим вступает в законную силу по правилам, предусмотренным ст. 209 ГПК РФ, т. е. по общим правилам искового производства. Вступление в законную силу этого решения имеет ряд специфических для данного вида судопроизводства последствий. Рассмотрим некоторые из них. Во-первых, вступление в законную силу указанного решения влечет за собой утрату силы оспоренного нормативного правового акта или его части, а также других нор мативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание (ч. 3 ст. 253 ГПК РФ)³.

¹ Судебная практика твердо придерживается правила о том, что срок пре
кращения действия незаконного нормативного правового акта определяется су
дом. См., например: БВС РФ. 2003. № 9. С. 6-8 (п. 5); 2004. № 7. С. 23 (п. 4).

² БВС РФ. 2004. № 3. С. 23; 2005. № 6. С. 21-22 (п. 2); 2006. № 5. С. 18 (во
прос 10).

³ Несмотря на логичность и целесообразность такой нормы, она, тем не ме
нее, подвергается некоторыми авторами критике. См.: Никитин С. В. Пробле
мы судопроизводства по делам об оспаривании нормативных правовых актов.
С. 146-147.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 405

Во-вторых, поскольку нормативный правовой акт касается неопределенного круга лиц, то порядок исполнения решения о признании такого акта недействующим установлен ч. 3 ст. 253 ГПК РФ. Он сводится к тому, что данное решение или сообщение о таком решении публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован оспоренный нормативный правовой акт. В случае, если это печатное издание прекратило свою деятельность, решение или сообщение о нем публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица¹. В связи с этим резолютивная часть решения должна содержать помимо прочего указание о том, в течение какого срока и в каком конкретном печатном издании должен быть опубликован текст соответствующего решения или сообщение о его принятии.

В-третьих, опубликование судебного решения по делу об оспаривании нормативного правового акта значительно облегчает возможность его обжалования иными лицами в порядке надзора. По общему правилу, судебные постановления могут быть обжалованы в суд надзорной инстанции в течение года со дня их вступления в законную силу (ч. 2 ст. 376 ГПК РФ). Поскольку нормативный правовой акт распространяет свое действие на неопределенный круг лиц, то решение суда, вынесенное в результате рассмотрения дела об его оспаривании, может быть обжаловано в порядке надзора не только участвующими в деле лицами, но и иными лицами, правоотношения с участием которых регулируются данным актом. При этом необходимо иметь в виду, что срок, установленный ч. 2 ст. 376, следует исчислять, по мнению Верховного Суда РФ, с момента официального опубликования решения суда об оспаривании нормативного правового акта, а если решение не опубликовано, то с момента, когда лицо узнало или должно было узнать о наличии судебного решения по данному вопросу².

В-четвертых, теория и судебная практика по-разному трактуют последствия вступления в законную силу решения суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими. Например, ссылаясь на исключительный характер

¹ БВС РФ. 2005. № 10. С. 26 (вопрос 15).

² БВС РФ. 2005. № 1. С. 27 (вопрос 7); № 10. С. 26 (вопрос 15).

406 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

компетенции субъектов публичной власти по отмене принятых ими нормативных правовых актов, С. В. Никитин полагает, что признание судом нормативного правового акта недействующим не означает его отмены и автоматического исключения из нормативно-правовой системы. По мнению указанного автора, соответствующее решение суда является лишь тем предписанием, руководствуясь которым орган или должностное лицо, принявшее оспариваемый акт, должен привести его в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу¹. Такая трактовка роли и значения решения суда о признании нормативного правового акта недействующим не способствует ускорению и упрощению судопроизводства по делам рассматриваемой категории, ибо служит идеологическим обоснованием чиновно-бюрократического произвола (со стороны органов и лиц, обязанных, по мысли С. В. Никитина, отменять нормативные правовые акты, признанные судом недействующими) и, как следствие этого, судебной волокиты. Об этом красноречиво свидетельствует судебная практика, имевшая место еще в период действия ГПК РСФСР 1964 г. Имеется в виду случай возбуждения в суде дела по заявлению прокурора области об установлении факта непринятия мер Самарской губернской Думой по исполнению решения обла стного суда, который признал противоречащими федеральному законодательству и, следовательно, недействующими отдельные положения Закона Самарской области от 26 января 1996 г. «О местном самоуправлении в Самарской области»². Под непринятием мер по исполнению решения суда имелось в виду бездействие законодательного органа, обязанного по решению суда отменить отдельные положения Закона Самарской области, признанные судом недействующими.

Между тем ГПК РФ, а именно ч. 3 ст. 253, прямо закрепляет положение о том, что решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими после вступления его в законную силу влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части. Иными словами, признание судом нормативного правового акта недействующим означает автоматическую его отмену, не требующую от субъекта публичной власти, издавшего незаконный акт (или

¹ См.: Никитин С. В. Указ. соч. С. 149—150.

² БВС РФ. 2003. № 3. С. 17-18 (п. 6).

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 407

его часть), специальных действий по его отмене¹. Правомерность данного вывода подтверждается правилом ч. 4 ст. 253 ГПК РФ, в соответствии с которым «решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта» (выделено мной. — Г. О.).

В-пятых, одним из последствий вступления в законную силу решения суда является невозможность повторного обращения лиц, участвующих в деле, с тем же требованием и по тем же основаниям (ч. 2 ст. 209 ГПК РФ). Данное общее правило искового производства не действует при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов. По смыслу ч. 8 ст. 251 ГПК РФ после вступления решения суда по делу об оспаривании нормативного правового акта лица, участвующие в деле, а также все иные лица не вправе обращаться в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта по основаниям, которые уже были предметом судебного разбирательства. Это означает, что заинтересованные лица не лишены права повторно требовать от суда проверки законности одного и того же нормативного правового акта по иным основаниям. Однако Верховный Суд РФ, сославшись на ч. 3 ст. 246 ГПК РФ, согласно которой суд при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, не связан основаниями и доводами заявленных требований, высказал суждение о том, что заявителю должно быть отказано в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта, законность которого проверена вступившим в законную силу решением суда, независимо от оснований, приводимых им в обоснование заявленных требований². Такое суждение (разъяснение) носит чересчур категоричный характер и не учитывает, что реализация судом положения, содержащегося в ч. 3 ст. 246, — это право, а не обязанность суда. Кроме того, положение ч. 3 ст. 246 относится к специальным правилам общего характера, действие которых парализуется специальными правилами локального характера. Поэтому суду следует руководствоваться локальной нормой ч. 8 ст. 251 ГПК РФ, предусматривающей, что по делам об оспаривании нормативных правовых актов отказ в принятии соответствующего заявления, если имеется вступившее в закон-

¹ См. также: Климова Е. В. Указ. соч. С. 25.

² БВС РФ. 2005. № 10. С. 26 (вопрос 15).

408

Раздел I. Производство в суде первой инстанции

ную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта, возможен только в том случае, если акт оспаривается по основаниям, которые уже были предметом судебного разбирательства.

Дата добавления: 2018-09-23; просмотров: 846; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 21 22 23 24 252627 28 29 30 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!