Исполнение поручений иностранных судов российскими судами

 

Исполнение поручений иностранных судов российскими судами относится к сфере правовой помощи.

Традиционно под правовой помощью в гражданском процессе понимают осуществление различных процессуальных действий на территории данного государства по поручению иностранного суда (в рамках института судебного поручения). Это правовая помощь в узком смысле. Развитие международного сотрудничества в частной сфере привело к более широкому пониманию правовой помощи, что нашло отражение в договорах Российской Федерации о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам. Правовая помощь в широком смысле понимается как взаимное правовое сотрудничество, охватывающее также судебную взаимопомощь*(447). В сфере юстиции это предполагает решение комплекса вопросов, включая предоставление информации о праве, решение коллизионных вопросов, распространение на иностранных лиц национального режима в области судебной защиты, освобождение от предварительного обеспечения судебных расходов, признание и исполнение решений иностранных судов. Исполнение судебных поручений - лишь один из аспектов правовой помощи, регулируемый договорами о правовой помощи либо специальными соглашениями о выполнении судебных поручений (как, например, Соглашение между СССР и Францией о передаче судебных и нотариальных документов и выполнении судебных поручений по гражданским и торговым делам от 11 августа 1936 г.*(448)).

Урегулирование в международных соглашениях порядка исполнения судебных поручений иностранных судов - важный аспект правовой помощи, позволяющий эффективно реализовать данный институт (например, предусмотреть возможность получения доказательств на территории другого государства с применением норм процессуального права запрашивающего суда, что чрезвычайно важно для последующего использования доказательства в суде).

Процессуальное законодательство России не связывает принципиальную возможность исполнения судебного поручения иностранного суда с наличием специального международного соглашения об этом. В частности, Гаагская конвенция по вопросам гражданского процесса от 1 марта 1954 г. предусмотрела, что "судебные власти одного из Договаривающихся государств могут, в соответствии с положениями своего законодательства, обращаться по гражданским или торговым делам к компетентным властям другого Договаривающегося государства с судебным поручением, которое заключало бы просьбу произвести, в пределах его компетенции, допрос либо другие процессуальные действия" (ст. 8). Согласно ч. 1 ст. 407 ГПК суды в Российской Федерации исполняют переданные им в порядке, установленном международным договором РФ или федеральным законом, поручения иностранных судов о совершении отдельных процессуальных действий (вручение извещений и других документов, получение объяснений сторон, показаний свидетелей, заключений экспертов, осмотр на месте и другие). Юридическое значение имеет соблюдение установленного международным договором или федеральным законом определенного порядка передачи судебного поручения.

Обратим внимание: в настоящее время отсутствует единый порядок передачи судебного поручения.

Он по-разному регулируется многосторонними и двусторонними международными договорами РФ. Гаагская Конвенция по вопросам гражданского процесса допускает два порядка: дипломатический и непосредственный (ст. 9). Дипломатический заключается в том, что поручение иностранного суда вначале направляется через центральный орган юстиции своего государства в министерство иностранных дел, которое передает судебное поручение в Министерство иностранных дел РФ; МИД России направляет поручение в Минюст России, а последнее пересылает его - через органы юстиции - суду по месту исполнения поручения. При непосредственном (упрощенном) порядке судебное поручение иностранного суда направляется российскому суду через центральные органы юстиции, минуя дипломатический канал.

Гаагская Конвенция по вопросам гражданского процесса отдавала предпочтение дипломатическому порядку передачи судебных поручений; непосредственный порядок согласно ч. 4 ст. 9 названной конвенции требует соглашения Договаривающихся государств. Ситуация изменилась с заключением Конвенции о вручении за границей судебных и внесудебных документов по гражданским или торговым делам от 15 ноября 1965 г. и Конвенции о получении за границей доказательств по гражданским или торговым делам от 18 марта 1970 г. Дипломатический порядок - как общий - утратил актуальность.

В отношении государств - участников Гаагской Конвенции по вопросам гражданского процесса и ставших участниками конвенций от 15 ноября 1965 г. и от 18 марта 1970 г., разд. I и II конвенции от 1 марта 1954 г. (о вручении судебных и внесудебных документов и о судебных поручениях) прекратили свое действие. Соответственно, Россия, присоединившаяся к указанным конвенциям 1 мая 2001 г., также не может руководствоваться положениями Гаагской Конвенции от 1 марта 1954 г. во взаимоотношениях с государствами - участниками Конвенции 1965 г. и 1970 г. (по вопросам вручения судебных и внесудебных документов и судебных поручений)*(449).

Актуальность указанные разделы Конвенции 1954 г. сохраняют только в отношениях с государствами - участниками данной конвенции, не присоединившимися к Конвенциям 1965 г. (например, Хорватия) и 1970 г. (например, Бельгия, Хорватия, Египет). Данные положения важно иметь в виду для правильного определения порядка передачи судебного поручения, что имеет значение для возможности его исполнения. Согласно ст. 1 Конвенции о получении за границей доказательств по гражданским или торговым делам судебный орган одного Договаривающегося государства, подписавшего конвенцию, может в соответствии с положениями своего законодательства запросить посредством судебного поручения компетентный орган другого Договаривающегося государства о получении по гражданским или торговым делам доказательства или выполнения другого процессуального действия*(450).

Дипломатический порядок передачи судебного поручения используется в отношениях с государствами, участвующими в Гаагской Конвенции 1954 г., но не присоединившимися к конвенциям 1965 г. и 1970 г., если двусторонним международным соглашением не предусмотрен иной (непосредственный) порядок, а также, если международным договором РФ предусмотрен именно дипломатический порядок.

Например, дипломатический порядок вручения судебных и внесудебных документов, передачи поручений о правовой помощи по гражданским и торговым делам закрепляют ст. 2 и 3 Соглашения между СССР и Австрийской Республикой по вопросам гражданского процесса от 11 марта 1970 г.*(451) В Соглашении в форме обмена нотами между МИД СССР и Посольством ФРГ от 4 декабря 1956 г., 21 мая и 5 августа 1957 г. о взаимном исполнении судебных поручений по гражданским делам установлен дипломатический канал направления поручений (ФРГ - участница всех трех названных Конвенций). Аналогичный порядок предполагает ст. 4 Конвенции между СССР и Итальянской Республикой о правовой помощи по гражданским делам от 25 января 1979 г., ст. 1 Соглашения между СССР и Францией о передаче судебных и нотариальных документов и выполнении судебных поручений по гражданским и торговым делам от 11 августа 1936 г. (Франция и Италия - также участницы конвенций 1954 г., 1965 г., 1970 г.).

Для стран - участниц Конвенции о вручении за границей судебных и внесудебных документов порядок вручения документов предполагает назначение каждой страной-участницей центрального органа, на который возлагалась бы обязанность принимать и рассматривать запросы о вручении документов, поступающих из других Договаривающихся государств (ст. 2). Центральным органом Российской Федерации для целей ст. 2 конвенции назначено Министерство юстиции. Таким же образом (за отдельными исключениями - Финляндия, Швеция, Япония*(452)) поступило большинство других государств - участников Конвенции от 15 ноября 1965 г. Кроме того, каждое Договаривающееся государство вправе осуществлять с помощью своих дипломатических или консульских агентов вручение (без мер принуждения) судебных документов лицам, находящимся за границей, а также использовать консульские (а в исключительных обстоятельствах - и дипломатические) каналы для доставки предназначенных для вручения судебных документов органам другого Договаривающегося государства (ст. 8, 9 Конвенции). Правила конвенции допускают возможность непосредственно пересылать по почте судебные документы лицам, находящимся за границей и использовать для вручения судебных документов возможности судебных и иных компетентных лиц, если запрашиваемое государство не заявляет возражений против этого (ст. 10). Последний порядок обычен для стран англосаксонской традиции и не принят в континентальных странах.

Аналогичный - упрощенный - порядок предусмотрен Конвенцией о получении за границей доказательств по гражданским или торговым делам от 18 марта 1970 г. (ст. 2). Одновременно ст. 28 конвенции устанавливает, что ее положения не являются препятствием для того, чтобы два или более Договаривающихся государства могли договориться между собой относительно отступления от правил конвенции, включая способы передачи судебных поручений, документов, подтверждающих исполнение.

Непосредственный порядок передачи судебных поручений закреплен в международных договорах РФ о правовой помощи. Например, ст. 3 Договора между СССР и Румынской Народной Республикой об оказании правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам предусмотрено, что при оказании правовой помощи учреждения юстиции Договаривающихся Сторон сносятся друг с другом через центральные органы, поскольку настоящим договором не установлен иной порядок. Порядок сношений между Россией, Чехией и Словакией - также непосредственный (ст. 3 Договора между СССР и ЧССР о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 12 августа 1982 г.*(453)). О том же гласит ст. 3 Договора между СССР и Венгерской Народной Республикой об оказании правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам от 15 июля 1958 г.*(454) Примеры можно было бы продолжить.

Несоблюдение порядка передачи судебного поручения означает нарушение международных требований (в частности, ст. 9 Гаагской Конвенции по вопросам гражданского процесса), что влечет невозможность исполнения поручения, поскольку следует признать, что поручения как юридического действия в таком случае не состоялось; соответственно, подлинность документа (поручения) не установлена. Данное основание к отказу в исполнении судебного поручения предусмотрено п. 1 абз. 3 ст. 11 Гаагской Конвенции по вопросам гражданского процесса.

Минская Конвенция о правовой помощи устанавливает порядок сношений (ст. 5) через центральные компетентные органы юстиции, если конвенцией не установлен иной порядок сношений. Международным договором может быть предусмотрена возможность пересылки судебного поручения непосредственно суду, исполняющему поручение (напр., ст. 5 Соглашения о порядке разрешения споров, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности, заключенного между государствами СНГ 20 марта 1992 г.*(455)).

Поручение иностранного суда, переданного в установленном порядке, о совершении отдельных процессуальных действий не подлежит исполнению, если:

1) исполнение поручения может нанести ущерб суверенитету Российской Федерации или угрожает безопасности Российской Федерации;

2) исполнение поручения не входит в компетенцию суда (ч. 2 ст. 407 ГПК).

Данные положения ГПК, закрепляющие основания к отказу в исполнении судебного поручения, носят исчерпывающий характер и полностью соответствуют положениям п. 2 и 3 абз. 3 ст. 11 Гаагской Конвенции по вопросам гражданского процесса; п. "а" и п. "б" ч. 1 ст. 12 Конвенции о получении за границей доказательств по гражданским или торговым делам.

Исполнение поручения иностранного суда подчинено принципу lex fori (применяется процессуальное право страны по месту исполнения поручения - ст. 14 Гаагской Конвенции по вопросам гражданского процесса, ч. 1 ст. 9 Конвенции о получении за границей доказательств по гражданским или торговым делам; ч. 3 ст. 407 ГПК), если иное не предусмотрено международным договором РФ (ч. 3 ст. 407 ГПК).

В Гаагской Конвенции по вопросам гражданского процесса оговорено, что "в случае, если запрашивающий компетентный орган власти просит о соблюдении особой формы, такая просьба удовлетворяется при условии, что указанная форма не противоречит законодательству запрашиваемого государства" (абз. 2 ст. 14). Аналогичное правило содержится в Конвенции от 18 марта 1970 г. (ч. 2 ст. 9). Возможность применения иностранного процессуального права при исполнении судебного поручения должна быть предусмотрена международным соглашением. Например, согласно ч. 1 ст. 8 Минской Конвенции о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам при исполнении поручения применяется законодательство той страны, суды которой поручение исполняют (lex fori). Однако по просьбе запрашивающего учреждения суд может применять процессуальные нормы запрашивающей Договаривающейся Стороны, если только они не противоречат законодательству запрашиваемой Договаривающейся Стороны. Согласно п. 1 ст. 7 Конвенции между СССР и Итальянской Республикой о правовой помощи по гражданским делам при исполнении поручений о производстве отдельных процессуальных действий запрашиваемое учреждение применяет законодательство своего государства. Однако по просьбе запрашивающего учреждения оно может применить процессуальные нормы Договаривающейся Стороны, от учреждения которой исходит поручение, поскольку они не противоречат законодательству запрашиваемой Договаривающейся Стороны. Такое же правило содержится в ст. 7 Договора между СССР и Румынией об оказании правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам. О том же гласит п. 1 ст. 6 Договора между СССР и Венгерской Республикой об оказании правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам. По Соглашению между СССР и Францией о передаче судебных и нотариальных документов и выполнении судебных поручений по гражданским и торговым делам допускается - по особой просьбе - выполнение судебного поручения в особой форме, если она не противоречит законодательству Стороны, к которой обращена просьба (п. 1 ч. 3 ст. 4).

Возможность применения иностранного процессуального законодательства оговаривается и в других подобных международных договорах и соглашениях - при условии, если это не противоречит законодательству суда страны, исполняющего поручение.

 

§ 5. Признание и исполнение решений иностранных судов
и иностранных третейских судов (арбитражей)

 

В силу суверенитета одно государство не подлежит юрисдикции другого государства, а юрисдикция государства ограничена пределами данного государства. Соответственно, по общему правилу решение суда имеет законную силу лишь на территории того государства, судом которого оно постановлено. Распространение юрисдикции одного государства на территорию другого государства возможно только в случае, прямо оговоренном международным договором. Часть 1 ст. 409 ГПК закрепляет, что решения иностранных судов, в том числе решения об утверждении мировых соглашений, признаются и исполняются в Российской Федерации, если это предусмотрено международным договором РФ. Такими договорами являются двусторонние и многосторонние договоры о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам, а также международные соглашения и конвенции о взаимном признании и исполнении судебных решений.

Данные положения исходят из воспринятой отечественным законодательством публично-правовой концепции, основанной на категории суверенитета. Вместе с тем в современном меняющемся мире находит признание частноправовой подход к проблеме признания и исполнения иностранных решений. Это означает, что право на признание иностранного судебного акта может рассматриваться как субъективное право гражданина, реализация которого не зависит от наличия международного договора или принципа взаимности*(456). Пока такие суждения не общепризнанны и остаются в сфере предложений de lege ferenda как пожелания на будущее.

Порядок признания и исполнения (а точнее - приведения в исполнение) решений иностранных судов и иностранных третейских судов в Российской Федерации регулируется гл. 45 ГПК*(457).

По существу, гл. 45 ГПК установлены две различающиеся по своему предмету группы судебных процедур: о признании решений иностранных судов (иностранной государственной юрисдикции) и о признании решений иностранных третейских судов (арбитражей, т.е. негосударственной юрисдикции). В действующем процессуальном законе их объединяет регламент, основанный на одной концепции: суверенитета, что соответствует международно-правовым актам, например, Конвенции ООН о признании и приведении в исполнение иностранных арбитражных решений (Нью-Йорк, 1958 г.)*(458). De iure обе группы процедур объединены в один вид производства; de facto речь идет о двух различных видах производств. Предмет первого - признание свойств законной силы за актом иностранной юрисдикции; предмет второго - право на судебную защиту (в этом смысле он одинаков с предметом производств, урегулированных разд. VI ГПК "Производство по делам об оспаривании решений третейских судов и о выдаче исполнительных листов на принудительное исполнение решений третейских судов")*(459). Концепция суверенитета оправдана только в отношении признания актов иностранной государственной юрисдикции. Признание решений иностранных третейских судов должно строиться на иных - частноправовых - началах, что соответствует природе данной формы защиты.

Подчеркнем: предлагаемый подход не может быть реализован исключительно национальными средствами - он требует изменения концепции международно-правовых актов в данном вопросе*(460).

Под решениями иностранного суда понимаются решения по гражданским делам, за исключением дел по экономическим спорам и других дел, связанных с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, приговоры по делам в части возмещения ущерба, причиненного преступлением (ч. 2 ст. 409 ГПК).

Главой 45 ГПК регламентируются три различных вида судебных процедур:

1) процедура, связанная с признанием решения иностранного суда;

2) процедура, связанная с приведением в исполнение решения иностранного суда;

3) процедуры, связанные с признанием или приведением в исполнение решений иностранных третейских судов (арбитражей).

Прежде всего, следует различать простое признание и признание как элемент производства по приведению иностранного решения в исполнение. Простое признание - по общему правилу - не требует судебного производства (ч. 1 ст. 413 ГПК). К таковым относятся решения о признании, которые не нуждаются в принудительном исполнении. В ст. 415 ГПК называются три категории дел, решения иностранных судов по которым не требуют дальнейшего производства в силу своего содержания:

1) относительно статуса гражданина государства, суд которого принял решение;

2) о расторжении или признании недействительным брака между российским гражданином и иностранным гражданином, если в момент рассмотрения дела хотя бы один из супругов проживал вне пределов Российской Федерации;

3) о расторжении или признании недействительным брака между российскими гражданами, если оба супруга в момент рассмотрения дела проживали вне пределов Российской Федерации.

Данный перечень не носит исчерпывающего характера (абз. 4 ст. 415 ГПК). Любые решения о признании иностранного суда, не требующие принудительного исполнения, допускают простое - без судебного производства - признание. Это означает, что данные решения влекут на территории Российской Федерации такие же последствия, как если бы решение было вынесено судом Российской Федерации*(461) (например, решение иностранного суда может служить основанием для внесения органом записи актов гражданского состояния соответствующей записи в книгу актов гражданского состояния; решение может являться основанием для выдачи соответствующего документа, подтверждающего юридический факт, установленный в решении иностранного суда и т.п.).

Судебное производство по поводу признания решения иностранного суда возникает, если со стороны заинтересованного лица поступят возражения против признания (ч. 1 ст. 413 ГПК). Возражение против признания решения иностранного суда подается по месту жительства или нахождения заинтересованного лица в суд субъекта РФ (родовая подсудность) в течение месяца после того, как заинтересованному лицу стало известно о поступлении решения иностранного суда (ч. 2 ст. 413 ГПК).

ГПК регламентируется процедура рассмотрения такого возражения - в открытом судебном заседании, с извещением заинтересованного лица, неявка без уважительных причин которого не препятствует, однако, рассмотрению его возражений. По итогам рассмотрения суд выносит определение о признании решения иностранного суда либо об отказе в признании. Копии определения в трехдневный срок с момента вынесения направляются как лицу, по заявлению которого было принято решение, его представителю, так и лицу, заявившему возражения относительно признания данного решения. Такое определение может быть обжаловано по общим правилам ГПК (ч. 3, 4, 5 ст. 413 ГПК).

Основания к отказу в признании решения иностранного суда совпадают с основаниями к отказу в исполнении решения иностранного суда (ст. 414 ГПК) и будут рассмотрены далее.

Приведение в исполнение решения иностранного суда всегда требует судебного производства, которое возбуждается по ходатайству взыскателя о принудительном исполнении решения. ГПК и в данном случае устанавливает родовую подсудность - суду субъекта РФ по месту жительства или нахождения должника, либо по месту нахождения его имущества (если должник не имеет места жительства или места нахождения в Российской Федерации, либо место нахождения его неизвестно) - ст. 410 ГПК.

ГПК устанавливает требования, предъявляемые к содержанию ходатайства о принудительном исполнении решения иностранного суда, а также перечень необходимых документов, прилагаемых к ходатайству (ч. 1, 2 ст. 411 ГПК). Аналогичные требования содержатся в международных договорах РФ, предусматривающих взаимное признание и исполнение судебных решений. Если в соответствующем международном договоре установлены иные правила, применяются правила международного договора.

Ходатайство о принудительном исполнении решения иностранного суда должно содержать:

1) наименование взыскателя (либо его представителя) с указанием места жительства (или места нахождения - для организации);

2) наименование должника и указание его места жительства (или места нахождения - для организации);

3) просьбу взыскателя о разрешении принудительного исполнения решения или об указании, с какого момента требуется его исполнение.

Кроме этого, в ходатайстве могут быть указаны иные необходимые сведения (номера телефонов, факсов, адреса электронной почты и пр.).

В обязательном порядке к ходатайству прилагаются документы, предусмотренные международным договором РФ, а если это не предусмотрено, прилагаются следующие документы - в соответствии с ч. 2 ст. 411 ГПК:

1) заверенная иностранным судом копия решения иностранного суда;

2) официальный документ, подтверждающий вступление решения в законную силу (если это не вытекает из текста решения);

3) официальный документ об исполнении решения, если оно ранее исполнялось на территории соответствующего иностранного государства (например, в случае взыскания периодических платежей);

4) документ, подтверждающий, что сторона, против которой принято решение и которая не принимала участие в процессе, была своевременно и в надлежащем порядке извещена о времени и месте рассмотрения дела;

5) заверенный перевод указанных в п. 1-3 документов на русский язык.

Требования, закрепленные ст. 411 ГПК, выработаны практикой международных соглашений и обычно в них отражены (см., например, ст. 21 Конвенции между СССР и Итальянской Республикой о правовой помощи по гражданским делам).

Если данные требования о содержании ходатайства заявителем не выполнены, а также если к ходатайству не приложен какой-либо из указанных документов, судья оставляет ходатайство без движения - по правилам ст. 136 ГПК.

Обратим внимание, что по общему правилу ходатайство о принудительном исполнении решения иностранного суда принимается, если в нем испрашивается разрешение на исполнение решения, вынесенного после вступления в силу соответствующего международного договора РФ о взаимном признании и исполнении иностранных судебных решений (исключение составляют решения о возмещении вреда, причиненного преступлением).

Если решение иностранного суда вынесено ранее вступления в силу соответствующего международного договора, в принятии ходатайства к рассмотрению должно быть отказано по п. 1 ст. 134 ГПК; если данное обстоятельство обнаруживается при рассмотрении ходатайства, производство по делу прекращается по абз. 1 ст. 220 ГПК.

Ходатайство, поданное в соответствии с установленными правилами, рассматривается судом в открытом судебном заседании с извещением должника о месте и времени рассмотрения. Неявка без уважительной причины извещенного должника не препятствует рассмотрению ходатайства. Однако при обращении должника с просьбой о переносе судебного заседания суд в случае признания оснований просьбы уважительными переносит время рассмотрения и извещает об этом должника (ч. 3 ст. 411 ГПК).

В судебном заседании суд выслушивает объяснения должника, рассматривает представленные доказательства и по итогам судебного разбирательства выносит определение о разрешении принудительного исполнения иностранного решения либо об отказе в этом. Если у суда при решении вопроса о принудительном исполнении возникнут какие-либо сомнения, он вправе запросить у заявителя объяснение, а при необходимости - также затребовать разъяснение иностранного суда, принявшего решение (ч. 6 ст. 411 ГПК).

Следует подчеркнуть, что в производстве по признанию и приведению в исполнение иностранного судебного решения не допускается его пересмотр по существу: российский суд не вправе проверять правильность установления иностранным судом фактических обстоятельств, правильность квалификации доказательств, обстоятельств и правоотношений. Его задача - определить, допустимо ли признание и исполнение решения иностранного суда с точки зрения принципов российского права и тех критериев, которые прямо закреплены законом или международным договором.

Основания к отказу в принудительном исполнении иностранного решения сформулированы в ч. 1 ст. 412 ГПК. Суд отказывает в принудительном исполнении, если:

1) решение по праву страны, на территории которой оно принято, не вступило в законную силу или не подлежит исполнению;

2) сторона, против которой принято решение, была лишена возможности принять участие в процессе вследствие того, что ей не было своевременно и надлежащим образом вручено извещение о времени и месте рассмотрения дела (нарушены принципы состязательности и равноправия сторон);

3) рассмотрение дела относится к исключительной подсудности российского суда;

4) имеется вступившее в законную силу решение российского суда по тождественному делу, или в производстве российского суда имеется тождественное дело, возбужденное до возбуждения дела в иностранном суде;

5) исполнение решения может нанести ущерб суверенитету Российской Федерации или угрожает безопасности Российской Федерации либо противоречит публичному порядку Российской Федерации;

6) истек срок предъявления решения к принудительному исполнению (общий срок исполнения решения - три года), и этот срок не восстановлен российским судом по ходатайству взыскателя.

При отсутствии оснований к отказу суд выносит определение о принудительном исполнении решения иностранного суда, которое вместе с решением иностранного суда является основанием для выдачи исполнительного листа - по правилам ст. 428 ГПК.

При наличии основания к отказу в принудительном исполнении решения иностранного суда суд выносит определение об этом, копии которого направляются взыскателю и должнику в течение трех дней со дня вынесения определения суда. Данное определение может быть обжаловано в вышестоящий суд по общим правилам ГПК (ч. 2 ст. 412).

Свою специфику имеет признание и исполнение решений иностранных третейских судов (арбитражей). Соответствующие правила установлены ст. 416-417 ГПК.

Вопросы признания и приведения в исполнение арбитражных решений регламентируются также разд. VIII Закона РФ от 7 июля 1993 г. N 5338-1 "О международном коммерческом арбитраже". Оспаривание решений третейских судов и выдача исполнительных листов на принудительное исполнение решений третейских судов предусматривается ФЗ от 21 июня 2002 г. N 102-ФЗ "О третейских судах в Российской Федерации". Указанные процессуальные регламенты соответствуют положениям Конвенции ООН о признании и приведении в исполнение иностранных арбитражных решений (Нью-Йорк, 1958 г.).

Сравнительный анализ свидетельствует об отсутствии единой концепции относительно признания в России иностранной третейской формы защиты. В целом данный вопрос решается аналогично вопросу о признании иностранной государственной юрисдикции, исходя из категории суверенитета; предпочтение отдается публично-правовым методам. Вряд ли это оправданно, учитывая природу третейской формы защиты и третейского решения, которое является выражением не государственной, но частноправовой воли. Окончательность и обязательность третейских решений - не синоним законной силе судебного решения. Законная сила есть проявление государственной воли; окончательность и обязательность третейских решений - следствие воли сторон, выраженной в третейском соглашении.

Одинаковый процессуальный механизм признания иностранных государственных судебных решений и третейских (арбитражных) решений представляется юридически не корректным. И напротив, государственные гарантии права на судебную защиту при использовании третейской формы защиты должны быть равными - вне зависимости от "родины" третейского суда. Достаточными гарантиями права на судебную защиту средствами национальной юрисдикции является, на наш взгляд, процессуальный механизм оспаривания решений третейских (арбитражных) судов (для случаев, когда стороны не предусмотрели окончательности третейского решения) и производство по делам о выдаче исполнительных листов на принудительное исполнение решений третейских судов, независимо от того, о решении какого третейского суда идет речь - национального или иностранного. Такой подход соответствует современному пониманию права на судебную защиту как абсолютной правовой ценности*(462).

Современное регулирование признания и исполнения иностранных третейских судов (арбитражей) по ГПК имеет лишь некоторую специфику, в основном выраженную в основаниях к отказу в признании и исполнении.

Согласно ч. 1 ст. 416 ГПК содержание ходатайства о признании или об исполнении решения иностранного третейского суда (арбитража) должно соответствовать требованиям ч. 1 ст. 411 ГПК. Также на решения иностранного третейского суда (арбитража) распространяются правила ст. 413 ГПК о простом признании и о судопроизводстве по признанию при наличии возражения заинтересованного лица. Различия заключаются в составе документов, которые необходимо приложить к ходатайству, а также в основаниях к отказу в признании и исполнении решений иностранных третейских судов (арбитражей).

Сторона, ходатайствующая о признании или об исполнении решения иностранного третейского суда (арбитража), должна представить:

1) подлинное решение иностранного третейского суда (арбитража) или его должным образом заверенную копию;

2) подлинное арбитражное соглашение или его должным образом заверенную копию.

Если эти документы исполнены на иностранном языке, необходим заверенный перевод на русский язык (ч. 2 ст. 416 ГПК).

Согласно ч. 1 ст. 417 ГПК в признании или исполнении иностранного третейского суда (арбитража) может быть отказано:

а) по просьбе стороны, если она представит доказательства наличия оснований к отмене, указанных в п. 1 ч. 1 ст. 417 ГПК;

б) по инициативе суда - при наличии оснований, указанных в п. 5 ч. 1 ст. 412 ГПК, п. 2 ч. 1 ст. 417.

По просьбе стороны, против которой решение направлено, в признании или исполнении решения иностранного третейского суда (арбитража) может быть отказано, если сторона представит суду доказательства того, что:

1) одна из сторон арбитражного соглашения была в какой-либо мере недееспособна или это соглашение недействительно в соответствии с законом, которому стороны его подчинили (а при отсутствии этого - в соответствии с законом страны, в которой решение принято);

2) сторона, против которой принято решение, не была должным образом уведомлена о назначении арбитра или об арбитражном разбирательстве либо по другим причинам не могла представить доказательства, либо решение принято по спору, не предусмотренному арбитражным соглашением (или не подпадающему под его условия, или по вопросам, выходящим за его пределы). Если постановления по вопросам, не охватываемым арбитражным соглашением, могут быть отделены от постановлений по вопросам, охватываемым таким соглашением, решение суда может быть признано и исполнено в части;

3) состав третейского суда или арбитражное разбирательство не соответствовали арбитражному соглашению либо в отсутствие такового не соответствовали закону страны, в которой имел место иностранный третейский суд (арбитраж);

4) решение еще не стало обязательным для сторон, или было отменено, или его исполнение было приостановлено судом страны, в которой или в соответствии с законом которой оно было принято.

Кроме того, независимо от просьбы стороны, по инициативе суда в признании или исполнении решения иностранного третейского суда (арбитража) может быть отказано, если:

1) суд установит, что спор не может быть предметом арбитражного разбирательства в соответствии с федеральным законом или признание и исполнение этого решения противоречат публичному порядку Российской Федерации (п. 2 ч. 1 ст. 417 ГПК);

2) исполнение решения может нанести ущерб суверенитету Российской Федерации или угрожает безопасности Российской Федерации (п. 5 ч. 1 ст. 412 ГПК).

 

Глава девятая. Производство по делам, возникающим
из публичных правоотношений

 

§ 1. Понятие и сущность производства по делам, возникающим из публичных правоотношений (503) § 2. Особенности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений (516) § 3. Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов (523) § 4. Производство по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (533) § 5. Производство по делам о защите избирательных прав и права граждан на участие в референдуме Российской Федерации (539)

 

§ 1. Понятие и сущность производства по делам,
возникающим из публичных правоотношений

 

Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, - вид производства, регулируемый подразд. III разд. II ГПК. Впервые законодательно обособленный ГПК РСФСР 1964 г., он именовался производством, возникающим по делам из административных правоотношений. Само рождение данного вида производства связывалось с концепцией судебного контроля за законностью в сфере государственного управления, исполнительной власти. Отсюда термин - "административная юстиция"*(463).

Исторически сложились два концептуально различающихся типа административной юстиции: (а) осуществляемой судами общей юрисдикции (англосаксонская традиция - например, Англия, США, Бельгия, Швейцария, Норвегия, Дания), (б) реализуемой специализированными органами в системе самой исполнительной власти (традиция континентального права - например, Франция, Россия до начала 30-х гг. XX столетия). В развитии современных правовых систем можно обнаружить сочетание обеих традиций (например, в Германии, России).

В России до 1917 г. ряд административных дел рассматривался "специализированными" губернскими присутствиями. ГПК РСФСР 1923 г. не знал деления на виды производств. В 1930-х гг. постановлениями ЦИК и СНК СССР отдельные категории дел передаются в ведение судов общей юрисдикции (по взысканию недоимок и административных штрафов). Позже согласно Положению о выборах в Верховный Совет СССР устанавливается судебный порядок обжалования неправильностей в списках избирателей. Впервые термин "производство по делам, возникающим из административных правоотношений", был введен Основами гражданского судопроизводства СССР 1961 г. И только в ГПК РСФСР 1964 г. появляется специальный раздел, регламентирующий процессуальный порядок производства по делам, возникающим из административных правоотношений.

Общая закономерность проявлялась в том, что компетенция судов в сфере государственного управления постепенно расширялась, но оставалась специальной: суды рассматривали только те дела, которые прямо были отнесены к их ведению законом. Конституция СССР 1977 г. в ст. 58 впервые провозгласила право граждан обжаловать в суд действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, нарушающие права граждан. Однако до 1987 г. адекватных законодательных конструкций, которые позволили бы реализовать конституционное право, не было. Такая возможность появилась лишь с принятием Закона СССР от 30 июня 1987 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан" и внесением соответствующих новелл в 1988 г. в ГПК РСФСР (судебному контролю подлежали только единоличные действия должностных лиц). В 1989 г. принимается Закон СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан" (вступил в силу с 1 июля 1990 г.) - теперь в суд можно было обжаловать также действия коллегиальных органов.

Принципиальную роль для дальнейшего развития судебной защиты прав, свобод и законных интересов в сфере публичных правоотношений сыграла Конституция РФ 1993 г. Статья 46 Конституции РФ устанавливает:

"1. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.

2. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд".

Для реализации этих конституционных положений особое значение имел Закон РФ 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". По существу - с учетом новелл ГПК 1993, 1995, 2000 гг. - в России была введена общая компетенция судов в сфере публичных правоотношений (несмотря на то, что законодательный алгоритм по-прежнему строился по принципу специальной подведомственности).

Конституция РФ 1993 г. дает законодательные основания для новой концепции судебной защиты прав, свобод и интересов в публично-правовой сфере, охраняемых Конституцией. Прямое действие Конституции РФ (ст. 15) предполагает и прямой механизм судебной защиты конституционных прав, свобод и законных интересов. Именно такой механизм предлагалось разработать и закрепить процессуальным законодательством*(464). Однако соответствующей модели процессуального регулирования выработано не было. При разработке ГПК 2002 г. была использована прежняя конструкция опосредованного механизма защиты конституционных прав, свобод и законных интересов в публичных правоотношениях, что и нашло отражение в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, как виде производства современного гражданского процесса.

В настоящий период можно констатировать отсутствие единого методологического подхода к раскрытию сущности данного вида производства. Это связано с проблемой соотношения административного судопроизводства и гражданского судопроизводства как типов судопроизводств в контексте ст. 118 Конституции РФ, пониманием административной юстиции, проблемой создания административных судов в России, их местом в судебной системе и компетенцией. Несмотря на отсутствие единства взглядов, разработаны законопроекты по реализации идеи административных судов: проект ФКЗ "О федеральных административных судах в Российской Федерации" и проект Кодекса административного судопроизводства РФ*(465), которые концептуально с ГПК не связаны.

Итак, чтобы уяснить сущность производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, следует решить несколько вопросов:

о соотношении категорий "административная юстиция", "административное судопроизводство", производство по делам, возникающим из публичных правоотношений;

о природе норм, регулирующих данный вид производства;

о природе дел, составляющих предмет данного производства.

Ответы на них позволят решить главный вопрос: является ли данный вид производства видом гражданского процесса или же это разновидность административного процесса (который в будущем должен обособиться от гражданского процесса)? По существу, в настоящее время идет выбор между двумя диаметрально противоположными подходами: (1) защита интересов в публично-правовой сфере должна опосредоваться гражданским процессуальным механизмом защиты; производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, - это часть гражданского процесса; (2) защита интересов в публично-правовой сфере есть административный процесс, а административные суды в будущем должны представлять собой самостоятельную судебную форму защиты. Названные выше законопроекты отражают вторую тенденцию, что, на наш взгляд, может иметь отрицательные последствия как для защиты интересов в публично-правовой сфере, так и для будущего развития гражданского процесса в целом.

Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В данном случае в Конституции определяются типы судопроизводств. В связи с этим заметим: административное судопроизводство - не синоним понятию "административный процесс". Административный процесс, прежде всего, связан с государственным управлением и материальным административным правом*(466) и необязательно - с судопроизводством*(467). Юрисдикционная концепция административного процесса нашла поддержку в АПК 2002 г.: ст. 29 АПК охватывает термином "административное судопроизводство" производство по делам из административных и иных публичных правоотношений, осуществляемое в арбитражных судах. Дела, возникающие из публичных правоотношений и рассматриваемые арбитражным судом, по своей природе сходны с делами, возникающими из публичных правоотношений, рассматриваемыми судами общей юрисдикции. Но в отличие от ГПК, АПК регулирует также рассмотрение дел, вытекающих из собственно административных отношений (об административных правонарушениях и о взыскании обязательных платежей и санкций - гл. 25 и 26 АПК). В собственном смысле только рассмотрение этих категорий дел арбитражными судами можно назвать административным судопроизводством.

Сравним: ранее в ГПК РСФСР регламентировалось рассмотрение похожих по правовой природе дел - по жалобам на действия государственных органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий. С принятием и введением в действие КоАП с 1 июля 2002 г. эти дела - как административные по своей природе - рассматриваются в порядке административного судопроизводства*(468). В данном случае имеется в виду, что рассмотрение судом дел, связанных с наложением административных взысканий, подчинено процедурному порядку, установленному КоАП (но не ГПК).

Административное судопроизводство в толковании ВС РФ мыслится как совокупность процедур, установленных КоАП, которые не относимы к гражданскому судопроизводству и, соответственно, гражданскому процессу. Поэтому ВС РФ рекомендует отказывать в принятии заявлений, рассмотрение которых подпадает под процедуры, установленные КоАП (по п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК - ввиду наличия иного судебного порядка рассмотрения дела)*(469).

КС РФ в ряде постановлений занял иную позицию, полагая, что все дела, возникающие из публичных правоотношений, суть по своей природе административные дела, а потому должны рассматриваться в порядке и по правилам административного судопроизводства*(470). В комментариях к АПК констатируется, что арбитражные суды осуществляют судебную власть посредством гражданского и административного судопроизводства*(471). Основание этому дает ст. 29 АПК, в которой понятие "административное судопроизводство" используется применительно к рассмотрению всех дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. В данном контексте под административным судопроизводством понимается вид производства в гражданском или арбитражном процессе, порядок которого устанавливается, соответственно, ГПК и АПК.

Как видим, категория "административное судопроизводство" используется в различных смыслах - родовом или видовом. На наш взгляд, судебные процедуры, установленные КоАП, не образуют самостоятельной судебной формы защиты. Дела, возникающие из административных правоотношений, - частный случай дел, возникающих из публичных правоотношений, производство по которым регулируется ГПК. Гражданская процессуальная форма задает общий алгоритм судебного производства по таким делам регулированием в гл. 23 ГПК общих положений. Соотношение производства по делам, возникающим из административных правоотношений, и производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, как частного и общего подтверждается также законодательным регулированием порядка рассмотрения данных дел по АПК. Применительно к КоАП понятие "административное судопроизводство" может использоваться только в значении совокупности специализированных судебных процедур в пределах единой - реализуемой судами общей юрисдикции - формы защиты. Но также неверно по существу использовать категорию "административное судопроизводство" для обозначения вида производства по делам, возникающим из публичных правоотношений*(472).

Напомним: понятия "гражданское судопроизводство" и "гражданский процесс", "арбитражное судопроизводство" и "арбитражный процесс" в доктрине традиционно используются как соотносимые*(473) (хотя уже часто - не синонимичные). Законодатель оперирует в ГПК категорией "гражданское судопроизводство" (ст. 1-3, 5, 9 и др.), а в АПК - категорией "судопроизводство в арбитражных судах" (ст. 1-3, 8, 9, 12 и др.), отказавшись - в сравнении с АПК 1995 г. - от термина "арбитражное судопроизводство". Этим проблемы не решились, но возникли новые, в том числе относительно понимания административного судопроизводства. Последовательное принятие вышеизложенной позиции КС РФ ведет к признанию, что производство по делам, возникающим из публичных (по АПК - из административных и иных публичных) правоотношений, регулируемое нормами ГПК и АПК, соответственно, есть административный процесс, а нормы, его составляющие, суть административно-процессуальные. Это, в свою очередь, обосновывает их изъятие из ГПК. Что и было сделано в проекте Кодекса административного судопроизводства. На наш взгляд, это ошибочный подход, ведущий к дезинтеграции гражданского процесса. Защита конституционных прав и свобод, хотя бы и через опосредованный процессуальный алгоритм, - бесспорно, сфера гражданской (но не административной) юрисдикции*(474).

Дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваемые в порядке гражданского судопроизводства, не могут быть отнесены к административному судопроизводству и не являются административными делами.

В процессуальной науке сложились различные концепции, представление о которых важно иметь для уяснения природы данного вида производства.

Концепция административной юстиции исходила из необходимости обеспечения законности в сфере государственного управления (отсюда берет корни теория судебного контроля). На наш взгляд, она сохраняет свое значение в сфере собственно контроля за деятельностью административных органов (регулируется КоАП). Однако данная концепция уже стала "тесной" для объяснения природы судебной - в порядке гражданского судопроизводства - защиты прав и законных интересов в публичных правоотношениях, в сфере взаимоотношений гражданина с публичной властью. В современной процессуальной доктрине осознается, что защита в сфере публичных правоотношений не сводима к проблеме административной юстиции*(475). Цель производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, совпадает с общими целями гражданского судопроизводства, закрепленными в ст. 2 ГПК: защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов.

В процессуальной доктрине в разное время предпринимались попытки объяснить природу норм, составляющих производство по делам, возникающим из административных правоотношений (по ГПК РСФСР 1964 г.), как норм не гражданско-процессуальных, а административно-процессуальных (П.Ф. Елисейкин, Н.Г. Салищева, В.Н. Щеглов и другие). Отсюда делался вывод: это тоже административный процесс (теория административного процесса). Такой взгляд не получил широкой поддержки среди процессуалистов и был обоснованно подвергнут критике*(476). Тем не менее в административном праве идея "прижилась" и породила предложения о создании административного процессуального кодекса и административных судов (как самостоятельной ветви судебной власти, либо как звена в системе судов общей юрисдикции). В настоящее время это находит и практическое воплощение - в частности, в проекте Кодекса административного судопроизводства. Внесенный ВС РФ на рассмотрение Государственной Думы проект ФКЗ "О федеральных административных судах Российской Федерации" предусматривает создание административных судов как специализированных в системе судов общей юрисдикции.

Наконец, одна из наиболее обсуждаемых сегодня концепций - концепция административного иска, насчитывающая столетнюю историю. Суть ее в том, что публичные права и интересы должны так же подлежать судебной защите, как и всякое иное субъективное право, а иск вообще - есть средство судебной защиты*(477). В развитие этой концепции обосновывается тезис об административном иске как средстве судебной защиты субъективных публичных прав или публично-правовых интересов*(478).

Как видим, концептуальной ясности и сколько-нибудь общего подхода современной доктриной не достигнуто.

Механизм судебной защиты публично-правовых интересов, отраженный - по ГПК - в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, есть механизм опосредованной судебной защиты конституционных прав, свобод и законных интересов во взаимоотношениях гражданина с властью. Он уже не может быть объяснен с позиций административной юстиции.

Бесспорно, что защита законных интересов гражданина, а также общественного интереса в публичных правоотношениях, прежде всего, в отношениях с государственной властью, не может быть изъята из сферы гражданской юрисдикции. Рассмотрение и разрешение подобных дел должно быть подчинено гражданской процессуальной форме, единственно способной - в силу своей природы и исторического развития - предоставить надлежащие процессуальные гарантии судебной защиты.

Что касается административного иска, то несмотря на всю привлекательность идеи, реальной законодательной конструкции на ее основе выработано не было. И это естественно: иском конституционные права и свободы можно было бы защитить, если бы законодательство восприняло идею непосредственной судебной защиты конституционных прав, свобод и законных интересов. Но в таком случае отпала бы необходимость именовать иск административным, а производство по своему существу было бы исковым.

Заметим, что в науке гражданского процессуального права давно отстаивалась идея о том, что по процессуальной сущности дела, возникающие из административных (по терминологии ГПК РСФСР) правоотношений, не отличаются от дел искового производства (А.А. Мельников*(479)). Не случайно по проекту ГПК 1997 г. рассмотрение судом дел, возникающих из публичных правоотношений, предлагалось объединить в разделе под названием "Особые исковые производства". Аналогичный подход отстаивается и в современной доктрине*(480). Из опосредованного механизма защиты никакого иска вывести нельзя, кроме формальной конструкции, когда под иском понимается любое юридическое требование. В этом кроется опасность деструкции для всего гражданского процесса*(481).

Термин "опосредованный" означает, что объектом судебной защиты в конкретном процессе выступает не конституционное право или свобода, но законный интерес. Нельзя обратиться в суд с иском о защите конституционно гарантируемого права (например, на свободу передвижения, выбор места жительства), но можно оспорить отказ в выдаче визы или отказ в регистрации по избранному месту жительства. Конституционное право в данном процессе охраняется через защиту законного интереса. В конечном итоге можно говорить об опосредованной - через законный интерес - защите конституционных прав и свобод. Непосредственным объектом защиты в данном виде производства выступает законный интерес.

Заметим, что в других странах - независимо от воспринятой концепции - административная юстиция понимается исключительно как рассмотрение дел, возникающих из собственно административных, прямо указанных законом, правоотношений (их круг достаточно узок). При этом дела, возникающие из административных правоотношений, не обязательно рассматриваются каким-то одним органом.

Например, в Германии согласно ст. 95 Конституции существуют пять видов судопроизводств, включая административное. Административные суды рассматривают сугубо административные дела по заявлениям физических и юридических лиц на действия и акты органов государственного управления, если они не отнесены к компетенции иных судов. В то же время финансовое судопроизводство и судопроизводство по социальным делам рассматриваются как вид административного судопроизводства. Каждый вид судопроизводства регламентируется отдельным нормативным актом, но при этом "базовым", системообразующим остается ГПК (ZPO), на который много прямых отсылок в специальных регламентах, а иногда порядок рассмотрения дел прямо регулируется ГПК Германии. Эти регламенты включаются в систему источников гражданского процессуального права. Единство гражданского процесса Германии обеспечивается на функциональном уровне.

Иначе строилась система административной юстиции во Франции - административные суды (ранее - трибуналы) во главе с Государственным советом, учрежденным при Правительстве, независимы от системы общих судов. И хотя в ходе реформы административные суды во Франции приблизились - по принципам деятельности, существу процедур рассмотрения и разрешения дел - к общему гражданскому судопроизводству, все же административное и гражданское судопроизводства основываются на разных нормах права; административный суд применяет нормы административного права*(482).

Истоки противоречивости в предлагаемых решениях берут корни в главном противоречии: между процессуальной формой и гражданским судопроизводством, с одной стороны, и пониманием формы защиты, как производной от системы органов защиты, с другой стороны (ср.: ст. 118, 126-127 Конституции РФ)*(483).

Идея создания административных судов (а вслед за этим - и кодекса административного судопроизводства) проблемы не решает, поскольку не решены принципиальные вопросы, связанные с современной концепцией искового производства и механизмом защиты конституционных прав, свобод и законных интересов. Реализация имеющихся законопроектов даст, на наш взгляд, больше минусов, чем плюсов. Главный - "расчленение" гражданского процесса, нарушение системообразующих связей внутри гражданской процессуальной формы.

Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, по своей природе - часть гражданского процесса и регулируется нормами гражданского процессуального права. Обособление данного вида производства обусловлено воспринятой законодателем концепцией опосредованного механизма судебной защиты конституционных прав и свобод. Собственно административные дела по обжалованию решений и действий административных органов, связанных с наложением административных взысканий, с 1 июля 2002 г. рассматриваются судьями, иными органами и должностными лицами в порядке и по правилам, определяемым КоАП (см. разд. III, гл. 23 и др.)*(484). Иными словами, с 1 июля 2002 г. ГПК не определяет производства по делам об административных правонарушениях (п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации").

Реализация в будущем идеи специализированных административных судов (в системе судов общей юрисдикции) закономерно предполагает наличие единого по природе и принципам процессуального алгоритма рассмотрения и разрешения дел (что не исключает специфики отдельных судебных процедур). Такой общий алгоритм существует, выработан исторически и закреплен ГПК. Судебные процедуры, регламентируемые КоАП, могут претендовать только на роль специализированных процедур в едином процессуальном алгоритме. В связи с этим представляется обоснованным суждение профессора М.К. Треушникова: к регулируемому ГПК производству по делам, возникающим из публичных правоотношений, следует относить также дела об обжаловании действий должностных лиц в связи с применением административного взыскания*(485). Эта позиция была поддержана процессуалистами и нашла отражение в современных учебниках*(486).

Вопрос о том, считать ли административное судопроизводство частью гражданского судопроизводства - это вопрос о понимании формы защиты и о соотношении форм защиты и процессуальной формы. Его корректное решение возможно при устранении законодательного противоречия между пониманием формы защиты как категории, производной от методов защиты (ст. 118 Конституции РФ), или как категории, производной от органа, защиту осуществляющего (ст. 126-127 Конституции РФ).

 

§ 2. Особенности производства по делам,
возникающим из публичных правоотношений

 

Порядок производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, подчинен общим требованиям гражданской процессуальной формы и принципам гражданского процесса. Согласно ч. 1 ст. 246 ГПК дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 24-26 ГПК. Особенности судебных процедур, отличающие данный вид производства от иных видов производств в гражданском процессе, обусловлены не только спецификой предмета производства, но и закономерностями гражданской процессуальной формы.

Исторически главным критерием выделения судебного порядка рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, в вид производства послужил характер материально-правовой природы дел, составляющих предмет процесса. Именно: участники правоотношения, составляющего предмет данного вида производства, находятся по отношению друг к другу в положении субординации (а не координации, как в исковом производстве). Для такого правоотношения характерно участие органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица или другого наделенного властными полномочиями в социальной сфере субъекта. Ему в правоотношении "противостоит" субъект, властными полномочиями не наделенный.

Обратим внимание, речь идет о субординационном характере конкретного спорного правоотношения.

Например, таковым очевидно является правоотношение, складывающееся между гражданином и должностным лицом, отказавшим в выдаче загранпаспорта. Но такой же - субординационный - тип отношений возникает и в случае, когда в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта обращается орган местного самоуправления, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена его компетенция.

Важно, что существо правовых связей, объединяющих спорящих субъектов в правоотношение, носит публично-правовой (но не гражданско-правовой) характер. Иногда административное, властное действие может "обрамлять" собой реализацию субъективного права в гражданских (в широком смысле) правоотношений. В таком случае речь будет идти о защите субъективного права посредством искового производства, предмет которого составит спорное гражданское правоотношение.

Например, приказом директора уволен работник, который считает данное действие незаконным. В данном случае административным актом (приказом) прекращается трудовое правоотношение, существующее между работником и организацией. Налицо - спор о субъективном праве. Соответственно, в суд следует обращаться с исковым заявлением о защите нарушенного субъективного права (трудового) в порядке искового производства, но не с заявлением об оспаривании законности приказа.

Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, по своей природе исключает возможность спора о субъективном праве гражданском (в широком смысле). Если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. 131, 132 ГПК. Однако если при этом нарушаются правила подсудности дела, судья возвращает заявление (ч. 3 ст. 247 ГПК - в ред. ФЗ от 28 июля 2004 г. N 94-ФЗ*(487)). Если наличие спора о субъективном праве выявилось после возбуждения дела, в ходе его судебного рассмотрения (на стадиях подготовки дела к судебному разбирательству или судебного разбирательства), заявление должно быть оставлено без рассмотрения, что не препятствует заинтересованному лицу вновь обратиться в суд за защитой, но уже в исковом производстве. Такое решение отвечает сущности института оставления заявления без рассмотрения (гл. 19 ГПК). Верховный Суд РФ также рекомендует в описанной ситуации оставлять заявление без рассмотрения, но использует иной аргумент - аналогию закона: "Если наличие спора о праве, подведомственном суду, выяснится при рассмотрении дела в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, то суд на основании части 4 статьи 1 ГПК применяет норму, регулирующую сходные отношения в особом производстве (часть 3 статьи 263 ГПК), и выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняет заявителю и другим заинтересованным лицам их право разрешить спор в порядке искового производства" (ч. 4 п. 10 Постановления Пленума ВС РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации").

Таким образом, предметом производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, выступает правовой спор в сфере публичных по своему характеру правоотношений, участники которого характеризуются неравным взаимным положением (отношения субординации).

Категория "спор о праве" не синонимична категории "правовой спор". Публичные правоотношения, которые при их спорности становятся предметом данного вида производства, представляют собой по общему правилу форму реализации конституционных прав и свобод. Однако их осуществление невозможно без совершения действий со стороны определенного субъекта, наделенного властными, распорядительными полномочиями в той или иной социальной сфере.

Например, согласно ч. 1 ст. 3 Закона РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"*(488) в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом вводится регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Правоотношение по поводу конституционного права на выбор места жительства складывается между гражданином и государством, но юридический механизм реализации данного права предполагает совершение определенных действий со стороны наделенного публичными полномочиями субъекта. Соответственно, если право гражданина нарушается решением, действием либо бездействием данного субъекта (незаконный отказ в регистрации, истребование не предусмотренных законом документов как условие регистрации и т.п.), возникает спорное правоотношение между гражданином и органом (должностным лицом органа), а гражданин вправе оспорить данное решение (действие, бездействие) в суд.

Или: реализовать принадлежащее гражданину избирательное право невозможно, не вступая в правоотношения с избирательными комиссиями. Соответственно, нарушение избирательной комиссией закона есть препятствие для реализации данного права гражданина. Устранить это препятствие и освободить правоотношение от деформации, дав возможность праву нормально реализоваться, можно, признав действия комиссии незаконными. Непосредственной судебной защите подлежит законный интерес гражданина, выражающийся в том, что "противостоящий" ему в избирательном правоотношении субъект обязан действовать в соответствии с законом. Только тогда избирательное право гражданина может быть надлежаще осуществлено. Восстановление избирательного права гражданина происходит особым способом, отличающимся от способов восстановления права при непосредственной (исковой) защите. Именно: посредством совершения комиссией действий, соответствующих закону (если комиссия незаконно отказала в регистрации кандидата, она должна отменить свое решение и зарегистрировать кандидата; если в списке избирателей неверно указана фамилия гражданина, она должна внести соответствующие изменения в список и т.д.). Все эти и другие действия, связанные с реализацией компетенции избирательной комиссии, составляют необходимый элемент в механизме реализации гражданином конституционного права избирать и быть избранным. Это право существует по отношению к государству, но не к избирательной комиссии. Оспаривается же в суде законность действий избирательной комиссии, нарушающей право гражданина. Соответственно, имеет место не спор о субъективном праве, но правовой спор, предметом которого выступает законный интерес. Такого рода конструкция свойственна только опосредованному механизму защиты.

Необходимость "уравновесить" субординационные в предмете процесса отношения - с тем, чтобы в ходе судебной защиты заинтересованные лица были процессуально равноправны, - вызвала потребность в дополнительных процессуальных гарантиях для более "слабой" в материальных отношениях стороны. Такие гарантии выразились в усилении публичных начал в методах судебной защиты, в процедурах рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений. Именно:

а) при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, не применяются правила заочного производства (ч. 2 ст. 246 ГПК);

б) суд в данном виде производства не связан основаниями и доводами заявленных требований (ч. 3 ст. 246 ГПК);

в) суд вправе по своей инициативе истребовать доказательства в целях правильного разрешения дела (ч. 2 ст. 249 ГПК);

г) гражданин как "слабая" сторона материального (субординационного по характеру) правоотношения освобождается от необходимости доказывать незаконность оспариваемого им акта, решения, действия или бездействия; напротив, обязанность доказать законность оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) возлагается законом на орган или лицо, принявшие данный акт, решение или совершившие оспариваемое действие (бездействие), - ч. 1 ст. 249 ГПК;

д) законная сила судебного решения не имеет субъективных пределов (исключение из общего правила): после вступления в законную силу решения по делу, возникшему из публичных правоотношений, не только лица, участвующие в деле, но и иные лица не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям (ст. 250 ГПК).

Обратим внимание на несовпадение правил ст. 248 и 250 ГПК, на основе которых может быть сделан вывод о тождестве заявлений и дел, возникающих из публичных правоотношений. Согласно ст. 248 ГПК судья отказывает в принятии заявления или прекращает производство по делу, возникшему из публичных правоотношений, если имеется решение суда, принятое по заявлению о том же предмете и вступившее в законную силу. В ст. 250 ГПК установлено, что после вступления решения в законную силу нельзя заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям. Напомним, что для внешнего тождества иска важно совпадение трех элементов - сторон, предмета иска и основания иска. На наш взгляд, по общему правилу для тождества заявлений также необходимо совпадение предмета и основания. Однако поскольку суд не связан основаниями заявленного требования (ч. 3 ст. 246 ГПК), он проверяет, не нарушаются ли права и свободы гражданина оспариваемым решением (действием, бездействием) в полном объеме, не ограничиваясь только указанными в заявлении основаниями. De facto и стороны материального правоотношения (заявитель и "противостоящее" ему в правоотношении заинтересованное лицо) тоже должны совпадать. Не следует путать данную ситуацию с особенностями законной силы судебного решения, отраженными в ст. 250 ГПК. В производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов (гл. 24 ГПК) для признания тождества заявлений тождества заявителей не требуется, что обусловлено спецификой предмета процесса и функциями суда (см. об этом следующий параграф).

Суд вправе признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а неисполнение этого требования может повлечь наложение судом штрафа в размере до 10 установленных федеральным законом МРОТ (ч. 4 ст. 246 ГПК). Аналогичная санкция применяется к должностным лицам, не исполняющим требования суда о предоставлении доказательств (ч. 2 ст. 249 ГПК).

Особенности методов судебной защиты - наряду с предметом и объектом - позволили обособить судебный порядок рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, в самостоятельный вид производства. Специфика судебных процедур не изменяет сущности и не подрывает единства гражданской процессуальной формы. Напротив: общие закономерности гражданской процессуальной формы вызывают к жизни конкретные процедуры и преломляются в них, что уравновешивает алгоритм судебной защиты. Методы судебной защиты и в данном виде производства обусловлены сущностным единством гражданской процессуальной формы.

Действующее законодательство устанавливает специальную компетенцию (подведомственность) судам дел, возникающих из публичных правоотношений: в порядке гражданского судопроизводства суд рассматривает и разрешает только те дела, которые прямо отнесены к его ведению ГПК и федеральным законом.

Согласно ст. 245 ГПК к данному виду производства относятся:

а) дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если это не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов (уставных или конституционных судов субъектов РФ, КС РФ);

б) дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

в) дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

г) иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

Таким образом, перечень дел, рассматриваемых судом в данном виде производства, - открытый и не исчерпывается прямо указанными в ГПК категориями. Однако необходимо указание федерального закона об отнесении того или иного дела публично-правовой природы к ведению суда.

Впервые в ГПК (гл. 23) регламентированы общие положения применительно к производству в целом. Они устанавливают не только специфику судебных процедур и процессуальные гарантии, но и общие правила обращения в суд.

В соответствии с принципом диспозитивности гражданского процесса производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, может быть возбуждено только по заявлению заинтересованного лица. Такое заявление должно носить юридический характер, быть направленным на защиту законного интереса, поэтому в заявлении должно быть указано, какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием) - ч. 1 ст. 247 ГПК. Если такое указание отсутствует, заявление оставляется без движения по правилам ст. 136 ГПК как не соответствующее по форме и содержанию закону. Но если в заявлении, поданном от своего имени, оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы или законные интересы заявителя, судья отказывает в принятии заявления (п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК).

Обратим внимание: спор о субъективном праве в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, недопустим.

Заинтересованное лицо указывает в заявлении на нарушение его конституционного права или свободы, но защищает в конкретном процессе законный интерес. Например, гражданин указывает, что незаконным отказом в регистрации должностное лицо нарушает его конституционное право на выбор места жительства (ст. 27 Конституции РФ). Предметом процесса будут правоотношения между гражданином и должностным лицом, связанные с регистрацией по избранному месту жительства, но не правоотношения между гражданином и государством по поводу осуществления конституционного права гражданина на выбор места жительства.

Важно, что обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд (ч. 2 ст. 247 ГПК). Если лицо обратилось вначале в вышестоящий орган, а не получив удовлетворения, затем - в суд, предмет обращения остается прежним. Здесь de facto имеет место смешанная подведомственность (но не альтернативная и не императивная).

 

§ 3. Производство по делам о признании
недействующими нормативных правовых актов

 

Дела о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части подведомственны судам общей юрисдикции независимо от того, кто - гражданин или организация - обращается в суд. Критериями, разграничивающими компетенцию судов общей юрисдикции и арбитражных судов в данной сфере, являются:

1) характер правоотношений, которые являются предметом регулирования оспариваемого нормативного акта;

2) указание федерального закона на относимость дел к ведению арбитражного суда (вытекает из п. 1 ст. 29, ч. 3 ст. 191 АПК).

Первый из названных критериев является главным, позволяющим отграничить компетенцию судов общей юрисдикции от компетенции арбитражных судов и конституционных (уставных) судов, компетенции КС РФ.

Компетенция судов общей юрисдикции определяется законодателем как универсальная, оспаривание любых нормативных правовых актов рассматривается судами общей юрисдикции, кроме:

а) нормативных правовых актов, нарушающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а потому - согласно указанию федерального закона - рассматриваемых арбитражными судами (п. 1 ст. 29, ч. 1 ст. 192 АПК);

б) нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции КС РФ (ч. 3 ст. 251 ГПК).

Если федеральными законами, уставами (конституциями) субъектов РФ, ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" те или иные категории дел об оспаривании нормативных правовых актов прямо не отнесены к ведению, соответственно, арбитражных судов, уставных (конституционных) судов, КС РФ, они подлежат рассмотрению судами общей юрисдикции. Если уставом (конституцией) субъекта РФ определенные категории дел (например, о проверке соответствия закона субъекта РФ уставу субъекта РФ) отнесены к ведению уставного суда, но уставный суд еще не образован и не действует, данные дела должны подлежать рассмотрению судами общей юрисдикции, поскольку не подпадают под компетенцию КС РФ (ст. 125 Конституции РФ, ст. 3 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"), а ГПК не предусматривает иных легальных изъятий из компетенции судов общей юрисдикции (ст. 251 ГПК). Иное означало бы незаконное ограничение права на судебную защиту.

Объект оспаривания и его пределы в общем виде определяются нормами ст. 251 ГПК.

Во-первых, в суде можно оспорить только акт, опубликованный в установленном порядке*(489). Напомним, что согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Во-вторых, оспариванию в судах общей юрисдикции подлежат:

а) нормативные правовые акты (их часть), принятые органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, которые нарушают права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами (ч. 1 ст. 251 ГПК);

б) нормативные правовые акты (их часть), нарушающие компетенцию Президента РФ, Правительства РФ, законодательного (представительного) органа субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ, органа местного самоуправления, главы муниципального образования (ч. 2 ст. 251 ГПК).

В первом случае непосредственной защите подлежит законный интерес гражданина, организации или неопределенного круга лиц (общественный интерес). Во втором случае - публичный интерес субъекта, осуществляющего публичную власть. Таким образом - через защиту компетенции органа или должностного лица - защищаются интересы публичных образований.

Определяя объект оспаривания и, соответственно, предмет судебной защиты, важно учитывать и разграничивать функции суда общей юрисдикции и функции конституционного контроля, осуществляемого КС РФ по проверке конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ (п. "а" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ).

Суды общей юрисдикции, включая ВС РФ, не осуществляют конституционного контроля, поэтому, например, ВС РФ рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, если при этом не встает вопрос о проверке конституционности этого акта или конституционности федерального закона, на котором акт Правительства основан. Если проверка нормативного правового акта Правительства РФ невозможна без проверки его конституционности, ВС РФ не вправе решать это дело, поскольку конституционный контроль осуществляется КС РФ (производство по делу должно быть прекращено, что не лишает ВС РФ права обратиться с соответствующим запросом в КС РФ*(490)). По названным причинам суд общей юрисдикции не вправе проверять конституционность и соответствие федеральному закону конституций и уставов субъектов РФ; это - сфера конституционного контроля*(491).

В последние годы обсуждается вопрос о разграничении компетенции судов общей юрисдикции и уставных (конституционных) судов, ВС РФ и КС РФ в сфере проверки законности нормативных правовых актов. Это проблема не только компетенции, но и понимания сущности правосудия и природы деятельности Конституционного Суда. Современной доктриной не выработано однозначного понимания и соотношения категорий: "форма защиты" и "судебная форма защиты"; "судопроизводство" (в контексте ст. 118 Конституции РФ), "правосудие" и "конституционный контроль"*(492). Последние три категории нередко используются как однопорядковые (в том числе в постановлениях КС РФ), что полагаем юридически некорректным.

Следует различать:

1) право суда общей юрисдикции разрешить дело на основе Конституции РФ, если в ходе рассмотрения дела суд придет к выводу о несоответствии Конституции РФ закона, подлежащего применению по делу;

2) компетенцию суда о проверке законности нормативного правового акта по делу, возникшему из публичных правоотношений, об оспаривании нормативного правового акта.

В первом случае суд не делает вывода о конституционности или неконституционности закона (это прерогатива КС РФ) - он определяет подлежащий применению закон как инструмент для разрешения спорного правоотношения в целях защиты прав и законных интересов. В таком смысле суд вправе непосредственно применить Конституцию РФ для разрешения конкретного дела, что вытекает из прямого действия Конституции, принципа независимости судей и подчинения их только Конституции РФ и федеральному закону, иерархии нормативных правовых актов, применяемых судом при разрешении гражданских дел (ст. 15, 120 Конституции РФ, ст. 11 ГПК). Во втором случае речь идет о самостоятельной функции - судебном контроле за законностью нормативных правовых актов. Осуществляя ее, суд делает вывод о признании нормативного правового акта противоречащим федеральному закону либо другому нормативному правовому акту большей юридической силы - как самостоятельный вывод по делу, отражаемый в резолютивной части судебного решения в виде признания оспоренного акта недействующим. Именно при реализации данной функции имеет значение разграничение конституционного контроля и судебного контроля*(493).

Применительно к рассматриваемой категории дел различается, соответственно, и круг заявителей, имеющих право на обращение в суд. В первом случае в суд вправе обратиться гражданин, организация, полагающие, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушаются их права, свободы или законные интересы, а также прокурор - в пределах своей компетенции, очерченной ст. 45 ГПК и ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации".

Во втором случае заявителем могут выступать Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования.

Общим для характеристики объекта судебной защиты является его публично-правовой характер, что очевидно и при непосредственной защите интереса конкретного гражданина. Это обусловлено спецификой предмета процесса и объектом оспаривания. Нормативный правовой акт в силу своей природы адресован неопределенному кругу лиц в той или иной сфере правового регулирования. Обращаясь в суд, гражданин стремится защитить свой интерес, однако решением суда о признании недействующим нормативного правового акта объективно охраняются также интересы всех возможных адресатов оспоренного акта.

Заявителями могут быть лишь те субъекты, чьи права и свободы - хотя бы и потенциально - нарушаются оспариваемым нормативным правовым актом. В противном случае судья отказывает в принятии заявления (п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК).

Например, нормативным правовым актом органа местного самоуправления ограничено действие правил охоты - в противоречие с правилами федерального закона. Такой акт может оспорить в суде не любой гражданин, считающий его незаконным, но только тот, интересы которого данный акт затрагивает (имеющий лицензию на охоту в данном регионе или могущий представить иные доказательства нарушения своих интересов).

Заявления об оспаривании нормативных правовых актов подаются по правилам родовой подсудности, установленной ст. 24, 26 и 27 ГПК. Территориальная подсудность определяется местом нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего нормативный правовой акт. Районному суду подсудны все дела, за исключением указанных в ст. 26 ГПК (подсудных верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального назначения, суду автономной области и автономного округа) и в ст. 27 ГПК (подсудных ВС РФ).

Дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, а также Правительства РФ, иных федеральных органов государственной власти подлежат компетенции ВС РФ (п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК).

Пределы компетенции ВС РФ, очерченные п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК, были предметом рассмотрения КС РФ в связи с запросом Правительства РФ. В Постановлении от 27 января 2004 г. N 1-П КС РФ пришел к выводу о том, что взаимосвязанные положения п. 2 ч. 1 ст. 27, ч. 1, 2 и 4 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК - в части, наделяющей ВС РФ полномочием рассматривать и разрешать дела о признании недействующими нормативных правовых актов Правительства РФ, не противоречат Конституции РФ, поскольку эти положения не предполагают разрешения ВС РФ дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, принятых во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом.

Согласно пп. 6 п. 1 ст. 333.19 НК при подаче заявления об оспаривании нормативных правовых актов (полностью или в части) государственная пошлина уплачивается в следующих размерах: для физических лиц - 100 руб., для организаций - 2000 руб. (если они не относятся к числу субъектов, освобожденных от уплаты госпошлины согласно положениям ст. 333.35 и 333.36 НК).

Дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются судьей единолично.

Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно отвечать общим требованиям, предъявляемым ст. 131 ГПК к форме и содержанию искового заявления. Кроме того, оно должно содержать:

1) данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления иди должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт;

2) наименование нормативного правового акта и дату его принятия;

3) указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью (ч. 5 ст. 251 ГПК).

К заявлению приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда он опубликован (ч. 6 ст. 251 ГПК).

При несоблюдении заявителем дополнительных требований, предъявляемых ст. 251 ГПК, к форме и содержанию заявления, наступают последствия, предусмотренные ст. 136 ГПК (заявление оставляется без движения).

Судья отказывает в принятии заявления, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, по основаниям, указанным в заявлении (ч. 8 ст. 251 ГПК). Этим положением конкретизируется общее основание к отказу в принятии заявления, устанавливаемое п. 2 ч. 1 ст. 134 ГПК. Различие в том, что для признания внешнего тождества заявлений не требуется совпадения субъектов спорного правоотношения. Это объясняется отсутствием субъективных пределов действия законной силы судебного решения по делам из публичных правоотношений (ст. 250 ГПК).

Подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает его действия (ч. 7 ст. 251 ГПК).

ГПК устанавливается срок рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта: он не должен превышать одного месяца со дня подачи заявления (ч. 2 ст. 252).

Дело рассматривается с участием лиц, подавших заявление в суд, представителя органа государственной власти или органа местного самоуправления, должностного лица, принявших оспариваемый акт, а также прокурора, который дает заключение по делу (ч. 3 ст. 45 ГПК). Однако суд вправе - в зависимости от обстоятельств - рассмотреть заявление в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания.

Рассмотрение дела об оспаривании нормативного правового акта судом подчинено общим правилам процессуального порядка.

Специфика предмета процесса и объекта судебной защиты обусловили некоторые ограничения действия принципа диспозитивности и усиление публично-правовых начал в судебной процедуре. Это выражается, в частности, в том, что отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет прекращения производства по делу. А признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшим оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно (ч. 3 ст. 252 ГПК).

По итогам рассмотрения дела по существу суд выносит решение:

1) об отказе в удовлетворении заявления, если признает, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, - ч. 1 ст. 253 ГПК;

2) о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени, - если установит, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, - ч. 2 ст. 253 ГПК.

Подчеркнем: суд, удовлетворяя заявление, не отменяет акт, противоречащий федеральному закону (иному большей силы нормативному акту), - акт признается недействующим.

Это означает, что с момента вступления решения в законную силу оспоренный акт (его часть) не подлежит применению.

Согласно ч. 3 ст. 253 ГПК вступившее в законную силу решение по рассматриваемой категории дел влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание.

Обратим внимание, что момент вступления решения в законную силу и момент, с которого оспоренный акт утрачивает юридическую силу, во времени не совпадают, а законной силе судебного решения по данным делам придается обратная сила.

Конституционным Судом РФ была предпринята попытка разграничить признание акта недействующим и признание акта недействительным - применительно к компетенции судов общей юрисдикции*(494). В частности, рассматривая вопрос о пределах полномочий ВС РФ, КС РФ в п. 6 Постановления от 27 января 2004 г. N 1-П полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт признается судом не недействительным, а недействующим, т.е. не подлежащим применению. Признать же недействительным означает лишить акт его юридической силы, на что право имеет только КС РФ (поэтому суд вправе признать недействительным только такой оспариваемый нормативный правовой акт, относительно которого ранее Конституционным Судом был уже сделан вывод о его неконституционности - п. 4 указанного постановления КС РФ).

Такое различение понятий "признание акта недействующим" и "признание акта недействительным" представляется искусственным. Согласимся с мнением Г.А. Жилина, что эти понятия выражают одно и то же правовое явление в различных аспектах*(495).

Природа законной силы судебного решения такова, что она не может - по данной категории дел - проявиться иначе, как в утрате юридической силы нормативного правового акта, признанного судом противоречащим федеральному закону или иному нормативной правовому акту большей юридической силы.

Корни проблемы в том, что по анализируемой категории дел суд осуществляет не только функции судебной защиты интересов определенных субъектов, функции правосудия, но и одновременно - функции контроля за законностью нормативных правовых актов. Обоснованны суждения, что процедура судебной проверки нормативных актов требует специальной регламентации*(496). Вместе с тем следует иметь в виду, что защита частного интереса, в том числе посредством проверки законности нормативного правового акта, - бесспорно, прерогатива гражданской юрисдикции, и алгоритм судебной защиты - предмет гражданского процессуального законодательства.

После вступления решения в законную силу сообщение о нем или само решение суда публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован оспоренный нормативный правовой акт. Если данное издание прекратило свою деятельность, решение суда или сообщение о нем публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица (ч. 3 ст. 253 ГПК).

Важной гарантией эффективности судебной защиты является положение закона о том, что решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого акта (ч. 4 ст. 253 ГПК).

 

§ 4. Производство по делам об оспаривании решений и действий
(бездействия) органов государственной власти, органов местного
самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

 

Производство по данной категории дел регламентируется гл. 25 ГПК. Предметом гражданского процесса, в отличие от гл. 24 ГПК, являются ненормативные акты (решения), а также действия (бездействие) субъектов, наделенных властными полномочиями в социальной сфере и прямо указанных в ст. 254 ГПК.

Решения, действия (бездействие) иных субъектов, не поименованных данной статьей, не могут быть оспорены в этом производстве. В частности, нельзя обратиться в суд по правилам гл. 25 ГПК с заявлением об оспаривании законности решения о проведении забастовки, принятого трудовым коллективом, или об оспаривании законности решения (действия, бездействия) органа общественной организации, иного общественного объединения граждан. - В этом смысле предмет процесса стал уже - в сравнении с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"*(497), в соответствии с которым в суд могли быть обжалованы любые действия и решения не только государственных органов, органов местного самоуправления, но и общественных организаций, объединений*(498). В связи с этим Пленум ВС РФ в Постановлении от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" рекомендует с 1 февраля 2003 г. (момента введения в действие ГПК) рассматривать дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, организаций, их объединений и общественных объединений по правилам искового производства - как дела по спорам о защите субъективного права (ч. 3 п. 8 постановления). Однако спора о защите субъективного гражданского (в широком смысле) права здесь нет. Непосредственным объектом судебной защиты выступают законные интересы. Ни по предмету процесса, ни по объекту защиты оспаривание решений, действий (бездействия) любых субъектов, могущих принимать решения в социально значимой сфере, не подпадает под критерии искового производства.

Обратим внимание: по АПК аналогичные по природе (но связанные с предпринимательской или иной экономической деятельностью) правовые споры рассматриваются в производстве по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, - ст. 197 АПК допускает это, указав, что объектом оспаривания могут быть, помимо прямо перечисленных, решения, действия (бездействие) иных органов.

Очевидный законодательный парадокс: дела, сходные по своей сущности, отнесены к различным видам производств - исковому по ГПК, производству по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, по АПК.

Не могут быть оспорены по правилам гл. 25 ГПК действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя - они обжалуются по иной судебной процедуре, установленной ст. 441 ГПК.

К решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, которые могут быть оспорены в порядке гл. 25, ст. 255 ГПК относит коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:

а) нарушены права и свободы гражданина;

б) созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

в) на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

При уяснении объекта процесса следует учитывать, что общим из перечисленных в ст. 255 ГПК основанием к обращению в суд является создание препятствий к осуществлению прав и свобод. Основания, названные в п. "а" и "в", самостоятельными не могут быть признаны по следующим причинам.

Как было выяснено, в данном производстве конституционные права и свободы непосредственным объектом судебной защиты не являются. Обращаясь в суд, гражданин формулирует требование неискового характера - и не о защите права (спор о праве, напомним, здесь невозможен - ст. 247 ГПК), а о защите законного интереса посредством оспаривания решения или действия (бездействия) одного из перечисленных в ст. 254 ГПК субъектов. Действующий ГПК не устанавливает непосредственного процессуального механизма защиты конституционных прав и свобод. В принципе нарушить право или свободу таким образом, чтобы не было спора о праве, можно, создав препятствия для их осуществления, при условиях:

1) когда юридический механизм реализации права гражданина предполагает деятельность определенного субъекта, наделенного компетенцией (включая распорядительные полномочия) в публично-правовой сфере;

2) процессуальный механизм защиты не устанавливает процедуры обращения с иском к государству по поводу защиты конституционных благ, но предусматривает правовую возможность оспорить действия уполномоченных субъектов в связи с реализацией гражданином конституционного права или свободы.

Именно такая конструкция отражена действующим законодательством Российской Федерации.

Указание на нарушение соответствующим субъектом права или свободы, как того требует ч. 1 ст. 247 ГПК, необходимо в качестве критерия юридической природы требования. Судебной защите подлежат не любые, но лишь законные, юридические интересы. Кроме того, в порядке гл. 25 ГПК защите подлежат субъективные интересы конкретного гражданина или организации, но не публичный интерес.

Поэтому, например, нельзя обратиться с заявлением о признании незаконным решения о приостановлении строительства метро в г. Красноярске (непосредственно субъективного интереса гражданина оно не нарушает). Или: с требованием о том, чтобы коммунальные службы Железнодорожного района перекрасили серый фасад противоположного дома в зеленый цвет (отсутствует юридический объект для обращения в суд, поскольку российскому праву сервитут вида неизвестен). Но можно оспорить в судебном порядке бездействие органа местного самоуправления, не принимающего меры для устранения коммунальной аварии, приведшей к разрыву труб отопления в конкретном доме (нарушен интерес гражданина по надлежащему пользованию жилым помещением по назначению). Положительное решение по такому делу может иметь впоследствии преюдициальное значение, если был причинен имущественный вред и гражданин обратился в суд с иском о его возмещении.

Если из заявления, поданного в суд от своего имени, явствует, что оспариваемое решение, действие (бездействие) не затрагивает права, свободы или законные интересы заявителя, процесс не может быть возбужден, и судья отказывает в принятии заявления (п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК).

Что касается такого основания, как незаконное возложение обязанности или незаконное привлечение к ответственности, то здесь необходимо иметь в виду следующее. Во-первых, речь не может идти о гражданско-правовой обязанности, ибо ее наличие свидетельствует о гражданско-правовом споре, который рассматривается в исковом порядке. Во-вторых, не подпадает под правила гл. 25 ГПК привлечение к уголовной, административной, гражданско-процессуальной (гл. 8 ГПК) ответственности, поскольку предусмотрен иной судебный порядок обжалования, установленный, соответственно, УПК, КоАП, ГПК. Поэтому если заявление подлежит рассмотрению и разрешению в ином судебном порядке, судья отказывает в принятии заявления (п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК). По процедуре, установленной гл. 25 ГПК, может быть оспорено такое незаконное возложение обязанности или незаконное привлечение к ответственности, которыми создаются препятствия к осуществлению прав и свобод и относительно оспаривания (или обжалования) которых не установлен законом иной судебный порядок. Например, наложение дисциплинарного взыскания; установление обязанности уплатить пеню в качестве предварительного условия для внесения платы за коммунальные услуги; установление обязанности представить не предусмотренные законом и основанными на нем иными нормативными правовыми актами документы как условие совершения определенного действия органом или должностным лицом.

По данной категории дел устанавливается смешанная подведомственность: гражданин, организация вправе обратиться с заявлением непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему (ч. 1 ст. 254 ГПК); последнее не препятствует последующему обращению в суд (ч. 2 ст. 247 ГПК).

Дела гл. 25 рассматриваются по правилам родовой подсудности, регламентированными ст. 24, 26, 27 ГПК. Так, ВС РФ подсудны дела об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, ненормативных правовых актов палат Федерального Собрания, ненормативных правовых актов Правительства РФ (п. 1 ч. 1 ст. 27 ГПК).

Родовая подсудность верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области, суду автономного округа предусмотрена для рассмотрения заявлений об оспаривании отказа в разрешении на выезд из Российской Федерации в связи с тем, что заявитель является носителем сведений, составляющих государственную тайну (абз. 2 ч. 2 ст. 254 ГПК). Для данных случаев устанавливается общее правило территориальной подсудности: по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без удовлетворения.

По общему правилу территориальная подсудность - альтернативная: заявление может быть подано гражданином в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, чье решение, действие (бездействие) оспаривается (ч. 2 ст. 254 ГПК).

Заявление военнослужащего, оспаривающего решение, действие (бездействие) органа военного управления или командира (начальника) воинской части, подается в военный суд.

Важной особенностью процедуры является право суда приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда (ч. 4 ст. 254 ГПК).

Законом определен срок обращения в суд с заявлением: три месяца, начиная со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод (ч. 1 ст. 256 ГПК). Действующим ГПК придано материально-правовое значение данному сроку. Его пропуск не является основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут явиться основанием для отказа в удовлетворении заявления (ч. 2 ст. 256 ГПК). Согласно ч. 6 ст. 152 ГПК возражение заинтересованного лица (субъекта, чье решение, действие или бездействие оспаривается) относительно пропуска заявителем без уважительных причин срока обращения в суд может рассматриваться в предварительном судебном заседании. Если будет установлена неуважительность причин пропуска срока обращения в суд, судья принимает решение об отказе в удовлетворении заявления. Если суд придет к выводу, что срок на обращение пропущен заявителем по уважительной причине, он вправе восстановить его.

Подача заявления в суд оплачивается по общему правилу государственной пошлиной, установленной для граждан и организаций в размере 100 руб. (пп. 7 п. 1 ст. 333.19 НК).

Заявление рассматривается судом в течение 10 дней со дня принятия его к производству с участием гражданина и руководителя соответствующего органа, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действие или бездействие которого оспаривается. Их неявка не препятствует рассмотрению заявления (ст. 257 ГПК).

Если суд установит, что оспариваемое решение или действие соответствуют закону и полномочиям соответствующего субъекта, а права и свободы гражданина не были нарушены, он выносит решение об отказе в удовлетворении заявления (ч. 4 ст. 258 ГПК).

Рассмотрев дело по существу и признав заявление обоснованным, суд выносит решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение права или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод (ч. 1 ст. 258 ГПК).

В резолютивной части судебного решения указывается конкретное действие, которое должен совершить обязанный субъект: отменить незаконный ненормативный акт, осуществить регистрацию права, разрешить выезд из Российской Федерации и пр. Судебное решение не заменяет собой действия, которое должен совершить уполномоченный на то субъект, но является его основанием.

Согласно ч. 2 ст. 258 ГПК решение суда в течение трех дней с момента вступления его в законную силу направляется для устранения допущенного нарушения закона руководителю соответствующего органа, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, чье решение, действие или бездействие было оспорено, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему. Указанные субъекты должны сообщить суду и гражданину об исполнении решения не позднее чем в течение месяца со дня получения решения (ч. 3 ст. 258 ГПК). В случае неисполнения решения без уважительных причин суд, принявший решение, либо судебный пристав-исполнитель применяют в отношении руководителя органа либо должностного лица, государственного или муниципального служащего меры, предусмотренные федеральным законом (ч. 2 ст. 206 ГПК).

Судебные решения по данной категории дел вступают в законную силу по общим правилам.

 

§ 5. Производство по делам о защите избирательных прав и права
граждан на участие в референдуме Российской Федерации

 

Защита избирательных прав и права граждан на участие в референдуме - важнейшая гарантия конституционных прав. Согласно ч. 2 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

Дела, возникающие из избирательных правоотношений, весьма разнообразны и могут отражать различные формы реализации избирательных прав на всех стадиях избирательного процесса. Основные гарантии избирательных прав и права граждан на участие в референдуме РФ закреплены ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме Российской Федерации" и ФЗ от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"*(499). В пп. 28 ст. 2 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме Российской Федерации" раскрывается понятие избирательного права: это конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией РФ, настоящим ФЗ, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ.

ГПК устанавливается общий - судебный - порядок рассмотрения дел, возникающих из избирательных правоотношений, регламентируемый гл. 26. Кроме того, законодательством, обеспечивающим реализацию избирательных прав граждан, предусмотрена возможность обжалования решений, действий (бездействия) избирательных комиссий (комиссий референдума) и их должностных лиц в вышестоящую в порядке подчиненности избирательную комиссию (комиссию референдума) (см., например, п. 16 ст. 17, п. 11 ст. 20, п. 10 ст. 21, пп. "к" п. 10 ст. 23, п. 11 ст. 23, пп. "и" п. 10 ст. 24, пп. "и" п. 8 ст. 25, пп. "з" п. 9 ст. 26, пп. "к" п. 6 ст. 27, пп. "з" п. 9 ст. 30, п. 6 ст. 75 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме Российской Федерации"). Вместе с тем предварительное обращение в вышестоящую комиссию не является обязательным условием для обращения в суд - так же, как обращение в инстанционном не препятствует обращению за судебной защитой. Дела о расформировании избирательных комиссий рассматриваются только судом (ст. 31 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав, ч. 4 ст. 259 ГПК).

Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений в сфере реализации всеобщего конституционного права избирать и быть избранным и права на участие в референдуме, имеет своеобразный предмет - избирательные правоотношения в различных стадиях своего развития. Это обусловило "двустороннюю" направленность процесса и объекта защиты.

Объектом судебной защиты может быть как избирательное право конкретного гражданина, так и интересы неопределенного круга избирателей, общественный интерес в сфере избирательных правоотношений, правоотношений по поводу проведения референдума. Любые решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права и право граждан на участие в референдуме РФ, могут быть оспорены в судебном порядке. Например, с заявлением в суд вправе обратиться:

гражданин, которому избирательной комиссией было отказано в регистрации в качестве кандидата в депутаты представительного органа субъекта Российской Федерации;

кандидат в депутаты об отмене постановления ЦИК РФ об исключении кандидата в депутаты из федерального списка кандидатов, выдвинутого политической партией;

инициативная группа граждан по сбору подписей в поддержку проведения референдума в связи с тем, что постановлением избирательной комиссии было отказано в проведении референдума;

политическая партия, оспаривающая общие результаты выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ N-го созыва;

законодательное собрание субъекта РФ о признании незаконным постановления ЦИК РФ о признании выборов недействительными;

ЦИК РФ об отмене регистрации кандидата в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, состоящего в списке кандидатов в депутаты, выдвинутом политической партией.

Примеры можно было бы продолжить.

Итак, непосредственным объектом защиты могут быть:

а) избирательные права конкретных граждан (носителей как пассивного, так и активного избирательного права), нарушенные незаконными решениями или действиями (бездействием) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, избирательных комиссий или комиссий референдума, а также должностных лиц (ч. 1 ст. 259 ГПК);

б) публичный интерес, выражающийся в нарушении избирательного законодательства, законодательства о референдуме органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, кандидатом, избирательным объединением, политической партией, ее региональным отделением, а также иным общественным объединением, инициативной группой по проведению референдума, иной группой участников референдума, избирательной комиссией, комиссией референдума, членом избирательной комиссии, комиссии референдума (ч. 2 ст. 259 ГПК).

Соответственно, различается круг возможных заявителей, которыми могут выступать:

а) избиратели, участники референдума, кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, политические партии и их региональные отделения, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители, иные группы участников референдума и их уполномоченные представители, наблюдатели, а также прокурор (ч. 1 ст. 259 ГПК);

б) ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов РФ, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные, территориальные и участковые избирательные комиссии, соответствующие комиссии референдума (ч. 2 ст. 259 ГПК).

В ч. 3, 4, 5 ст. 259 ГПК (в ред. ФЗ от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ *(500) и 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ *(501)) конкретизируются заявители по некоторым категориям дел о защите избирательных прав. Именно:

с заявлением в суд об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) вправе обратиться избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата (список кандидатов), кандидат, зарегистрированный по тому же избирательному округу, избирательное объединение, список кандидатов которого зарегистрирован по тому же избирательному округу, а также прокурор - в предусмотренных федеральным законом случаях;

с заявлением в суд о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума вправе обратиться лица, установленные федеральным законом;

с заявлением в суд об отмене регистрации инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума вправе обратиться: при проведении референдума РФ - ЦИК РФ; при проведении референдума субъекта РФ - избирательная комиссия субъекта РФ; при проведении местного референдума - избирательная комиссия муниципального образования.

Субъекты, указанные в ч. 1 ст. 259 ГПК, вправе обращаться в суд как за защитой своих собственных интересов, так и за защитой интересов других лиц (как субъекты ст. 46 ГПК) в прямо предусмотренных избирательным законодательством случаях. Субъекты, названные в ч. 2, 3, 4, 5 ст. 259 ГПК, выступают как субъекты ст. 46 ГПК - от своего имени, но в защиту "чужого" (публичного) интереса. Прокурор в предусмотренных федеральным законом случаях реализует процессуальную функцию - в соответствии с общими правилами ст. 45 ГПК.

Обратим внимание: когда заявитель обращается в суд как субъект ст. 46 ГПК (в защиту "чужого" интереса), должны быть соблюдены условия, закрепленные данной статьей (в частности, при обращении в защиту интересов физического лица должна наличествовать просьба этого лица).

При этом лицо, в интересах которого начато дело по заявлению лиц, обратившихся в суд за защитой прав, свобод и законных интересов других лиц, извещается судом о возникшем процессе и участвует в нем в качестве заинтересованного лица (предполагаемого субъекта спорного правоотношения, ставшего предметом процесса), - это вытекает из общего правила ч. 2 ст. 38 ГПК.

Лица, имеющие право обратиться в суд с заявлением о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума, определяются положениями п. 2, 3, 4 ст. 31 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме Российской Федерации".

Так, с заявлением о расформировании ЦИК РФ вправе обратиться группа численностью не менее одной трети от общего числа членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ или депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ. С заявлением о расформировании избирательной комиссии субъекта РФ вправе обратиться группа численностью не менее одной трети от общего числа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, либо группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти данного субъекта РФ, либо группа депутатов любой из избираемых палат указанного органа численностью не менее одной трети от общего числа депутатов этой палаты, а также Центральная избирательная комиссия РФ.

С заявлением о расформировании окружной избирательной комиссии по выборам в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе обратиться группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти этого субъекта РФ либо группа депутатов любой из избираемых палат указанного органа численностью не менее одной трети от общего числа депутатов этой палаты, а также ЦИК РФ, избирательная комиссия субъекта РФ. С заявлением в суд о расформировании избирательной комиссии муниципального образования, окружной избирательной комиссии по выборам в представительный орган муниципального образования, территориальной, участковой комиссии вправе обратиться группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, либо группа депутатов любой из избираемых палат указанного органа численностью не менее одной трети от общего числа депутатов этой палаты, либо группа депутатов соответствующего представительного органа муниципального образования численностью не менее одной трети от общего числа депутатов этого органа, либо ЦИК РФ, либо избирательная комиссия субъекта РФ, а с заявлением о расформировании избирательной комиссии поселения также соответствующая избирательная комиссия муниципального района.

Дела, возникающие из избирательных правоотношений, рассматриваются по правилам подсудности, установленным ст. 24, 26, 27 ГПК. Именно: все дела подсудны районным судам, кроме тех, для которых установлена иная родовая подсудность.

В частности, верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа подсудны дела:

об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов РФ (независимо от уровня выборов, референдума), окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума (п. 4 ч. 1 ст. 26 ГПК);

о расформировании избирательных комиссий субъектов РФ, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ (п. 5 ч. 1 ст. 26 ГПК).

Верховный Суд РФ в качестве суда первой инстанции рассматривает дела:

об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) ЦИК РФ (независимо от уровня выборов, референдума), за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума (п. 5 ч. 1 ст. 27 ГПК);

о расформировании ЦИК РФ (п. 7 ч. 1 ст. 27 ГПК).

Весьма дифференцированно установлены в законе сроки обращения в суд и сроки рассмотрения дел, вытекающих из избирательных правоотношений, - в зависимости от конкретной категории дела, что обусловлено спецификой избирательных правоотношений. Установленные ГПК сроки обращения в суд - важная гарантия надлежащей реализации избирательных прав.

В ч. 1 ст. 260 ГПК определен общий срок для обращения в суд: заявление в суд может быть подано в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно или должно было стать известно о нарушении законодательства о выборах и референдумах, его избирательных прав или права на участие в референдуме. Данный срок применяется, если для конкретной категории дела не установлен иной специальный срок обращения в суд (ч. 2-5 ст. 260 ГПК). Именно:

заявление, касающееся решения избирательной комиссии, комиссии референдума о регистрации, об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, может быть подано в суд в течение десяти дней со дня принятия избирательной комиссией, комиссией референдума обжалуемого решения. Установленный настоящей частью процессуальный срок восстановлению не подлежит (ч. 2 ст. 260 ГПК);

заявление об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) может быть подано в суд не позднее чем за восемь дней до дня голосования (ч. 3 ст. 260 ГПК);

после опубликования результатов выборов, референдума заявление о нарушении избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, имевшем место в период избирательной кампании, кампании референдума, может быть подано в суд в течение года со дня официального опубликования результатов соответствующих выборов, референдума (ч. 4 ст. 260 ГПК);

заявление о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума может быть подано в суд в сроки, установленные федеральным законом (ч. 5 ст. 260 ГПК). Эти сроки установлены п. 5 ст. 31 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Заявление в суд о расформировании комиссии, организующей выборы, референдум, может быть подано в период после окончания избирательной кампании, кампании референдума, но не позднее чем через три месяца со дня окончания избирательной кампании, кампании референдума. Заявление в суд о расформировании иной комиссии может быть подано не позднее чем за 30 дней до дня голосования либо после окончания избирательной кампании, кампании референдума, но не позднее чем через три месяца со дня появления оснований для расформирования комиссии. При проведении повторного голосования заявление в суд о расформировании участковой комиссии может быть также подано в период после установления итогов голосования на данном участке, но не позднее чем за семь дней до дня повторного голосования (п. 5 ст. 31 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав).

Сроки обращения в суд и рассмотрения заявлений, установленные ст. 260 ГПК, имеют процессуальный характер и не могут толковаться как пресекательные. КС РФ признал толкование судебной практикой данных сроков как пресекательных (влекущих прекращение производства по делу) неконституционным*(502).

Заявления, поданные в защиту избирательных прав и интересов, могут быть обеспечены по правилам гл. 13 ГПК "Обеспечение иска", но с учетом положений ч. 3 ст. 260.1 ГПК. В частности, при рассмотрении и разрешении дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации в период избирательной кампании, кампании референдума до дня опубликования результатов выборов, референдума мерами по обеспечению заявления не могут быть:

1) наложение ареста на избирательные бюллетени, бюллетени для голосования на референдуме, списки избирателей, участников референдума, иные избирательные документы, документы референдума или их изъятие;

2) запрещение избирательным комиссиям, комиссиям референдума осуществлять установленные законом действия по подготовке и проведению выборов, референдума.

В той же ст. 260 ГПК устанавливаются сроки рассмотрения дел, вытекающих из избирательных правоотношений. Отметим, что применительно к отдельным категориям дел законом устанавливаются специальные (сокращенные) сроки рассмотрения.

В период избирательной кампании, кампании референдума заявление, поступившее в суд до дня голосования, должно быть рассмотрено и разрешено в течение пяти дней со дня его поступления, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а заявление, поступившее в день, предшествующий дню голосования, в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно. В случае, если факты, содержащиеся в заявлении, требуют дополнительной проверки, заявление должно быть рассмотрено и разрешено не позднее чем через десять дней со дня его подачи (ч. 6 ст. 260 ГПК). Данное правило предусматривает публичное по характеру полномочие о дополнительной проверке фактов, однако способов его реализации, специальной процедуры ГПК не устанавливает. По общему правилу ч. 2 ст. 249 ГПК речь может идти об истребовании доказательств судом по своей инициативе - в целях правильного разрешения дела.

Заявление о неправильности в списках избирателей, участников референдума должно быть рассмотрено и разрешено в течение трех дней со дня его поступления в суд, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования - немедленно (ч. 7 ст. 260 ГПК).

Заявление, касающееся решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования, о результатах выборов, референдума, должно быть рассмотрено и разрешено в течение двух месяцев со дня его поступления в суд (ч. 8 ст. 260 ГПК). В данном случае законодатель применяет общий срок рассмотрения гражданского дела, установленный ч. 1 ст. 154 ГПК.

Решение по заявлению об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) принимается судом не позднее чем за пять дней до дня голосования (ч. 9 ст. 260 ГПК).

Решение по заявлению об отмене регистрации инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума принимается судом не позднее чем за три дня до дня голосования (ч. 10 ст. 260 ГПК).

Решение по заявлению о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума принимается судом не позднее чем через четырнадцать дней, а в ходе избирательной кампании, кампании референдума - не позднее чем через три дня со дня поступления заявления в суд (ч. 11 ст. 260 ГПК).

Порядок рассмотрения дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации устанавливается ст. 260.1 ГПК (введенной в ГПК ФЗ от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ).

Заявление рассматривается судом с участием заявителя, представителя соответствующих органа государственной власти, органа местного самоуправления, политической партии, иного общественного объединения, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица, прокурора. Неявка в суд указанных лиц, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения и разрешения дела.

Прокурор участвует в данных делах, осуществляя надзорную функцию, в форме дачи заключения по делу (ч. 3 ст. 45 ГПК). Неявка указанных лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению и разрешению дела.

Дела, возникающие из избирательных правоотношений, рассматриваются судьей единолично, за исключением дела о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума: оно рассматривается в коллегиальном составе трех профессиональных судей (ч. 2 ст. 260.1 ГПК).

К настоящему времени судебной практике известно одно дело о расформировании избирательной комиссии субъекта РФ, рассмотренное по заявлению ЦИК РФ ввиду того, что вопреки решению суда об отсутствии оснований для признания выборов недействительными, избирательная комиссия повторно приняла решение о признании результатов выборов недействительными*(503).

Согласно дополнению в ст. 248 ГПК, внесенному ФЗ от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ, производство по делу о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации может быть прекращено по основаниям, предусмотренным федеральным законом.

Данное уточнение введено, чтобы учесть особенности избирательного законодательства. Например, согласно п. 11 ст. 76 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в редакции ФЗ N 225-ФЗ) "избирательное объединение, в отношении которого возбуждено дело о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан по основанию, предусмотренному подпунктом "д" или "ж" пункта 8 настоящей статьи, вправе исключить из выдвинутого им списка кандидатов кандидата, действия которого послужили поводом для обращения в суд. Исключение избирательным объединением такого кандидата из списка кандидатов до принятия судом решения по делу является основанием для прекращения производства по делу". Исключение кандидата из списка кандидатов свидетельствует о том, что заявитель перестал быть заинтересованным лицом, имеющим право на обращение в суд (по смыслу ст. 3 ГПК), обращение в суд уже не затрагивает интересы заявителя, а потому дело не подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства и должно быть прекращено (ст. 220 ГПК). Новелла ст. 248 ГПК конкретизирует абз. 2 ст. 220 ГПК об основаниях прекращения производства по делу, но не предусматривает новых оснований.

По итогам рассмотрения дела по существу согласно ч. 1, 2 ст. 261 ГПК суд выносит решение:

а) об удовлетворении требования и о признании оспариваемого решения или действия (бездействия) незаконным, обязывая восстановить нарушенные избирательные права или право на участие в референдуме заявителя в полном объеме, если установит обоснованность заявления;

б) об отказе в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение (действие, бездействие) является законным.

Удовлетворяя требование заявителя, суд обязывает восстановить нарушенное право, указывая в решении конкретное действие, которое должен совершить обязанный субъект (если таковое необходимо для восстановления нарушенных прав). Например, суд отменяет незаконное постановление избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата и обязывает ее зарегистрировать кандидата. Отменяя решение избирательной комиссии об итогах голосования, суд может вынести решение, в котором обязывает комиссию произвести повторный подсчет голосов или (в зависимости от установленных обстоятельств - ст. 77 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав) признает результаты голосования недействительными.

Решение суда может быть обращено к немедленному исполнению по правилам ст. 212 ГПК, за исключением решения об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) - оно не может быть обращено к немедленному исполнению (ч. 4. ст. 260.1 ГПК).

Решение суда об удовлетворении требования заявителя, вступившее в законную силу, направляется руководителю соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения, председателю избирательной комиссии, комиссии референдума, должностному лицу и подлежит исполнению в указанные судом сроки по правилам ч. 2 ст. 206 ГПК.

Особенностью процессуального порядка, определяемого ГПК для данных дел, является сокращенный срок подачи кассационной жалобы на решения, частной жалобы на определения суда по делу о защите избирательных прав и права на участие граждан в референдуме Российской Федерации, вынесенные в период избирательной кампании, кампании референдума до дня голосования: он составляет пять дней со дня принятия судом решения, определения (ч. 3 ст. 261 ГПК).

 

---

Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 484; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!