Особенности реализации региональной социальной политики федеральными органами государственной власти
Как свидетельствует практика, в условиях социально-экономических преобразований выработка и осуществление эффективной социальной политики требует к себе пристального внимания и единства действий государственных структур. Схема перераспределения социальных полномочий и финансовых ресурсов, в чем нуждается Россия, должна исходить из концепции, суть которой заключается в преобладающей роли государства в социальном процессе и упрочнении взаимосвязей Федерации и ее субъектов.[22]
Потребность в регионализации социальной политики вызвана существенным расширением субъектов управления социальным развитием за счет регионального, местного и организационного звеньев управления. Изменения в составе субъектов управления социальной политикой в настоящее время наиболее рельефно отражают тенденцию к децентрализации.
Вместе с тем, процедура проведения регионализации и муниципализации социальной политики, на наш взгляд, не означает как таковое устранение федеральных органов исполнительной и законодательной власти от совместного участия в управлении регуляции социально-политической жизни, из этого не следует перенос всей полноты ответственности и обязанностей за состояние региональной социальной сферы на плечи региональных органов власти и местного самоуправления, как и трансформация и замещение единой государственной социальной политики полностью локальной и автономной для каждого отдельного региона. В процессе преобразований по регионализации социальной политики наибольшую роль отдаётся оптимальному и гармоничному сочетанию между умеренно сократившимся федеральным регулированием правительственными ведомствами, и региональным и местным. Иначе говоря, сочетание общей законодательной основы и базисных принципов, одинаковых для всей страны, с особой спецификой их реализации, с возможностью местной инициативы и высокой комплементарностью.
|
|
|
Рассмотрим механизмы реализации вышеперечисленных функций федеральных органов государственной власти, под которыми мы понимаем сложную совокупность методов, приемов, технологий, способов, с помощью которых осуществляется функционирование социальных систем, реализация социальной цели, достижение определенного результата, удовлетворение общественного и индивидуального интереса.
Согласно данному определению, представляющие государство федеральные органы государственной власти и власти субъектов Российской Федерации обладают основными механизмами для реализации первичных социальных функций, а именно: организационными, правовыми, экономическими.
|
|
|
Характерными особенностями сложившегося правового механизма реализации социальных функций федеральных органов государственной власти является, на наш взгляд, его несистемность и отсутствие четкой правовой упорядоченности. Как было показано выше, правовая база государственного регулирования социального развития никогда не формировалась как целостный массив нормативно-правовых актов, воплощающий единые концептуальные представления о сущности, содержании и формах государственной социальной политики. В этой сфере традиционно доминировали субъективизм и чрезмерная политизированность, упрощенный подход и конъюнк-турность. Дело в том, что действующее в социальной сфере законодательство зародилось лишь в 1995, когда и были приняты основные законы, составляющие основу правового механизма регулирования социальной сферы. В связи с этим социальное законодательство в настоящий момент имеет на себе отличительные признаки того периода и порой несёт конъюнктурный характер. В результате большинство законов, несущих на себе отпечаток иллюзий первого этапа трансформаций, обречено существовать только на бумаге - у общества объективно не хватает финансовых средств, необходимых для их реализации. Хотя законы принимала Государственная Дума, на подпись Президенту они могли поступать после одобрения Совета Федерации. Видимо, предвидя, что процедура на практике может стать трудно выполнимой, авторы Конституции оп-ределили законы, которые не могут миновать Совет Федерации. К ним были отнесены законы, касающиеся федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы; войны и мира.
|
|
|
Однако, пусть действующее социальное законодательство имеет и очевидные достоинства, но в своём нынешнем виде, оно явно несёт в себе недоработки постперестроечного периода, являющиеся следствием «социалистического наследия», и не соответствует в полной мере современным развития и модернизации общественной системы. Многие законодательные акты несут сугубо декларативный характер, а большач часть норм и нормативных актов являются отсылками (как правило к подзаконным актам и законам, которые еще не приняты) и именно потому, не реализуют прямое воздействие.
В этих условиях сложился своеобразный дисбаланс в сочетании правовой и финансово-ресурсной части принимаемых решений. Государственная Дума нередко вынуждена ориентироваться на популистские решения, продолжая генерировать социально щедрые законодательные акты, которые невозможно втиснуть в узкие бюджетные рамки, а правительство ищет пути сокращения государственных расходов с целью упорядочения социальных льгот и компенсаций.
|
|
|
В то же время, мировой опыт показывает, что сегодня в развитых странах страховые и бюджетно-налоговые механизмы защиты охватывают подавляющую часть населения и обеспечивают его базовую социально-экономическую безопасность. В большинстве из них через госбюджет перераспределяется от 1/3 (США, Япония) до 1/2 (Франция, Италия) ВВП[23]. На долю социальных расходов государства в США[24] приходится более 20% ВВП, в западноевропейских странах - порядка 30%.
Из числа принимаемых Думой законопроектов до 60% регулярно поступает из Администрации Президента и правительства.
Вследствие бессистемного социального нормотворчества в России сложилось весьма обширное и неоднородное правовое поле с множеством «белых пятен», внутренних противоречий, индивидуальных решений и т.п. Социальные законы, издаваемые на основе перманентных политических интересов (часто в нарушение требований протекающего законодательного процесса), как правило, не способны применяться на практике, не соответствуют реальностям, не принимают во внимание специфику и иные особенности регионов, материальные и финансовые возможности по обеспечению и реализации их в регионах и на местах.
Довольно распространено мнение, что большая часть проблем, связанных с реализацией основного перечня социальных законов, а также их ненадлежащим исполнении или низкой эффективсности, связаны с недостатком или даже отсутствием финансирования. Однако, можно предположить, что недостаток или отсутствие финансирования является не причиной, а вероятным следствием неисполнения (неприменения —отсутствие области применения) социальных законов. В данном случае задействован целый комплекс различных причин, истоки которых находятся на уровне законодательства.
Вместе с тем, законы, которые принимаются субъектами Федерации, как правило являются более реальными и исполнимыми, по тем причинам, что они в целом принимают во внимание местную специфику возможностей и потребностей населения.
Так, например, в Воронежской Области принят Закон Воронежской области: «О государственной социальной помощи в Воронежской области»[25] от 25 июня 2012 года N 98-ОЗ, комплексно регулирующий реализацию системы социальной поддержки и защиты населения в регионе. Кроме того, в данном случае нельзя не учесть сугубо политические интересы, которые определённо входят в основной фокус федеральных и региональных властей в попытках «перетянуть одеяло на себя». В итоге принятые на федеральном уровне социальные законы, изначально имеющие множество противоречий и недоработок, инициируют и «тиражируют» многие свои недостатки в законодательство субъектов.
Если обеспечить хотя бы частичную ликвидацию описанных причин, то не будет возможности использовать социальное законодательство в качестве основного средства для широких манипуляций общественным мнением (и голосами возможных избирателей), удовлетворения и реализации индивидуальных политических целей и амбиций. Стоит особо подчеркнуть отсутствие групп проводящих активную лоббистскую деятельность.
Лоббистская деятельность общественных объединений в Федеральном Собрании по-прежнему выражена чрезвычайно слабо.
С проблемой эффективности социального законодательства имеет тесную взаимосвязь и другая - отсутствие удовлетворительных взаимоувязанных и чётко организованной государственной минимальной стандартизации социальной защиты, а также оказания социальной помощи, установленная аббревиатура — ГМСС. Вместе с тем наиболее общие положения и принципы формирования ГМСС в настоящее время, так или иначе, фигурируют в ряде федеральных законодательных актов.
В законе о «минимальных государственных стандартах»[26] предусматривается, необходимость соответствия социального обслуживания государственным стандартам, устанавливающим первичные требования по качеству и совокупному объёму поставляемых социальных услуг, а также условиям и порядку их оказания (п. 6). Данные государственные стандарты должны устанавливаться Правительством РФ (п. 5), а также являются обязательными к соответствию для всех социальных служб в независимости от форм собственности и хозяйствования, и на территории всей Российской Федерации(п. 6).
Исключительно активную, а в ряде случаев - опережающую позицию по упорядочению реализации социальных обязательств государства заняли Президент и Правительство РФ. Примером тут может служить серия известных нормативных актов по вопросам заработной платы работников бюджетной сферы (они во многих случаях и есть самые прямые исполнители рассматриваемых обязательств государства), а также компенсационных выплат пенсионерам и исчисления размера пенсий.
Судя по имеющимся текстам новых законопроектов, все они (хотя и в разной степени) затрагивают содержание деятельности и ресурсы органов власти, организаций и учреждений муниципального уровня. В первых откликах на эти законопроекты со стороны субъектов РФ с удивительным единодушием указывается, что реализация ряда, ранее принятых нормативно-правовых актов привела к большим некомпенсируемым расходам местных бюджетов.
Думается, что взаимосвязанные проблемы в правовой сфере могут иметь разрешение следующим путём: в федеральном законодательстве необходимо больше учитывать и накапливать опыт действующего на текущий момент регионального социального законодательства, так как основная инициатива в формировании и принятии тех или иных законодательных актов не всегда может и должна исходить из Центра. Иными словами, власть обязана управлять законотворческим процессом в условиях сложного перехода в новое качественное состояние нашего общества. Регионам же будет адекватно предоставить большую свободу действия в этой сфере, но ограниченную рамками федерального законодательства.
Кроме того, по нашему мнению, причины неэффективности социального законодательства связаны с отсутствием его проработанной и органичной «инфраструктуры». Для эффективной и полноценной работы рассматриваемых законов необходимы к разработке и принятию ряд соответственных законодательных актов и проведение государственной политики в сферах, соотносящихся со сферой оказания посицальной поддержки и социальной защиты. Исходя из вышесказанного следует то, что необходимо проанализировать региональную социальную структуру, и на основе этого анализа возможна разработка специального рамочного Федерального закона «О социальной политике в Российской Федерации как социальном государстве», прилегающий к нему закон о благотворительности и благотворительной деятельности, закон о занятости населения, которые вместе предусматривали бы реальные льготы для людей осуществляющих благотворительность, с целью мотивировать подомную форму деятельности; закон о волонтера, о формировании и деятельности центров социально-психологической помощи. Вместе с тем необходима четкая продуманная государственная политика, сфокусированная на поддержке и развитии мелкого и среднего предпринимательства; формировании условий для развития и более широкого распространения деятельности негосударственных социальных служб, а также общественных объединений, способных оказывать посильную помощь социальным службам и их работкам.
С преодолением проблемы «инфраструктуры» связана ликвидация иных довольно значимых недостатков, которым подвержено в целом все социальное законодательство и которые крайне важно принимать к сведению и корректировать при разработке и принятии новых законодательных актов. Подобным недостаткам можно скорее приписать структурный концептуальный характер. В контексте данных проблем действующее социальное законодательство отличается в большей степени «описательно», нежели «функциональной» характеристикой. Если точнее, то множество законов и подзаконных актов в данной области не обладает оптимальными механизмом реализации — необходимой гарантийностью (материальными, правовыми, финансовыми).
В настоящий момент вряд ли правомерно говорить о наличии целостной системы социального права.Систематизации социального законодательства препятствует отсутствие единой концепции реформирования нормативной базы регулирования социальной сферы (в первую очередь на федеральном уровне). Таким образом, в нынешнем своем качестве, социальное нормотворчество становится по существу тормозом совершенствования системы государственного регулирования социального развития. Выйти из создавшегося критического положения путем механического наращивания объема законотворческой деятельности и принятия новых, «недостающих», нормативно-правовых актов невозможно, поскольку требуются качественные изменения.
Леоновым С.Н. и Сидоренко О.В. предлагается проект «селективной государственной поддержке регионального развития»[27]ряд принципиальных положений которого, на наш взгляд, можно адаптировать применительно к региональной социальной политике федерального Центра. Основываясь на предложенной данными авторами схеме, мы полагаем, что правовое упорядочение федеральной социальной политики и системы ее управления должно базироваться на положениях специального рамочного Федерального закона "О социальной политике в Российской Федерации как социальном государстве", в котором содержалось бы правовое установление предмета, субъектов, принципов, форм и механизмов реализации региональной социальной политики в Российской Федерации. Такой закон позволил бы упорядочить ныне бессистемные и во многом нелегитимные действия федеральных властей в их отношениях с регионами.
В области совершенствования законодательного обеспечения развития социальной сферы на Федеральном уровне в настоящее время необходимо следующее:
1. проведение инвентаризации социальных законов с целью их освобождения от устаревших положений и элементов декларативности (в случае невозможности исполнения отдельных статей), внесение необходимых дополнений;
2. разработка единой концепции законодательного обеспечения социальной политики и единого для всей территории России закона «О социальной политике в Российской Федерации как социальном государстве»;
3. разработка законодательства о социальном страховании с целью правового упорядочения всех составляющих системы социального страхования и определения функций основных социальных субъектов и отдельных видов социального страхования.
Ключевое место в системе механизмов реализации социальной политики государства занимает организационно-административный механизм, под которым мы понимаем формально закрепленную систему органов управления социальной политикой (ее субъектов), построенную на принципах субординации и координации ее элементов и осуществляемых ими функций.
В структуре исполнительной власти вопросами социальной политики занимаются несколько организаций: Правительство Российской Федерации, Департамент социальной политики аппарата правительства, Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство образования, Министерство культуры, Министерство экономического развития и торговли, Министерство финансов[28].
Структура Министерства здравоохранения и социального развития:
Большая часть функций Министерства здравоохранения и социального развития РФ имеет организационно-методическую и рекомендательную направленность, что обусловлено, на наш взгляд, спецификой данного министерства, призванного формировать собственное видение основных направлений и актуальных приоритетов государственной социальной политики на основе всестороннего экспертного анализа процессов развития в различных сферах и предлагать Правительству в форме аналитических рекомендаций механизмы практической реализации предусмотренных ранее концептуальных положений.
Вместе с тем, необходимо учитывать, что само Министерство здравоохранения и социального развития неоднократно преобразовывалось, практически ежегодно изменяется перечень его задач и функций.
В настоящее время от Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации мало что зависит в сфере разработки и реализации федеральной социальной политики. Ключевая проблема почти всех социальных реформ заключена в невозможности отраслевых министерств участвовать в формировании федерального бюджета с самого начала, хотя такая функция у большинства министерств социального профиля формально имеется. Часто в ходе работе над бюджетом социальные министерства просто уведомляется о принятом решении, а сам социальный бюджет формируется по остаточному принципу.
В данный период, с целью ликвидирования наблюдающихся организационных диспропорций, предстаёт весьма актуальным усиление направляющей роли управленческого сегмента в деятельности Министерства здравоохранения и социального развития РФ. В рамках обсуждаемой административной реформы ему необходимо принять на себя функцию координирующего мозгового центра, полномочия которого распространялись бы на социальную политику правительства и ситуацию в стране в целом.
Один из важнейших элементов модернизации государственной системы управления — проведение реформации органов исполнительной власти. Метаморфозы экономической системы России, произошедшие за последние десятки лет, спровоцировали ряд последствий в виде трансформации, гибели старых и возникновению современных социально-экономических институтов. В месте с тем принципы и база для принятия решений, механизмы и основная структура системы органов исполнительной власти видимо не претерпели значимых качественных изменений.
В краткосрочной и среднесрочной перспективе имеется необходимость провести основные мероприятия упомянутой административной реформы, для этого необходимы[29]:
· окончание процессов по разграничению пересекающихся полномочий между федеральным центром и исполнительной властью субъектов Российской Федерации, применение и внедрение, где имеется возможность и целесообразность, механизмов взаимного делегирования полномочий;
· ликвидирование определённых функций государственного регулирования в некоторых сферах экономической и общественной жизни (дерегулирование);
· выявление и закрепление за исполнительной властью на законодательном уровне ныне отсутствующих полномочий и функций, необходимых для обеспечения и реализации гражданских прав и свобод, отражённых в конституции;
· широкое распространение практики по проведению независимых экспертиз проектов новых нормативно-правовых актов, обеспечение на законодательном уровне гражданских прав на доступ к информации об основной деятельности органов государственной власти, создание для этого доступных соответственных информационных ресурсов;
· Решение проблемы дублирования полномочий ифункций, закрепленных за органами федеральной исполнительной власти;
· Чёткое разграничение правоустанавливающих и правоприменительных функций в системе органов федеральной исполнительной власти;
· Предотвращение практики, когда орган исполнительной власти, за которым закреплена регуляция определённых социальных и рыночных отношений, одновременнолибо самостоятельно, либо через подконтрольные ему организации и институты, является между тем объектом данного регулирования;
Дата добавления: 2018-06-27; просмотров: 526; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!