Вопрос 3.Методика мониторинга нормативных правовых актов равной юридической силы

⇐ ПредыдущаяСтр 2 из 5Следующая ⇒

Рассмотрим вопрос о том, какова должна быть методика осуществления мониторинга в целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы. Пунктом 10 постановления Правительства РФ № 694 от 19 августа 2011 г. закреплено шесть показателей, по которым осуществляются анализ и оценка информации о практике применения актов равной юридической силы.

Так, первым показателем определено наличие противоречий между нормативными правовыми актами общего характера и нормативными правовыми актами специального характера, регулирующими однородные отношения. Рассмотрим этот показатель подробнее.

На сегодняшний день в Российской Федерации нет нормативного акта, который бы законодательно определял, что считать противоречием между нормативными правовыми актами общего и специального характера, как и определения того, что считать нормативными правовыми актами общего и специального характера. Ответы на эти вопросы пока могут дать только доктринальные разработки теоретиков права, а также правила, сформировавшиеся в последнее время на уровне практического правоприменения¹.

Что касается доктринальных разработок по указанной проблеме, то они, несомненно, имеют корни в научном наследии римской юридической мысли. Так, уже в период римского классического частного права (I—III вв. н.э.) нормы римского частного права по критерию широты круга участников регулируемых общественных отношений делились на нормы общего права(iuscommune) и нормы исключительного права(iussingulare). Уже в контексте римского юридического понимания это деление норм объективного права имело глубокий практический смысл. В оригинальном представлении римских юристов противоречие норм позитивного права есть его сущностное проявление.

В отличие от современной теории права, где противоречие двух норм расценивается как законодательный брак, в Древнем Риме оно считалось явлением не просто допустимым, но в какой-то степени и желательным. Под нормами iuscommuneпонимались те, которые регулировали максимально широкий круг отношений либо распространяли свое действие на максимально широкий круг субъектов, т.е. устанавливали максимально широкое по своему содержанию юридическое правило. Нормами же iussingulareназывались те, которые устанавливали исключение, изъятия из общих правил, содержащихся в нормах iuscommune, распространяющиеся на более узкий круг субъектов или отношений. Считалось, что нормы iussingulareразвивают нормы iuscommune, приближают их к изменяющейся социальной реальности, обеспечивают более совершенное правоприменение.

В Дигестах Юстиниана содержится весьма справедливое и для современной теории права утверждение Эмилия Папиниана: «Во всем праве в целом общие нормы отменяются посредством специальных, и то, что опирается на специальные нормы, является более сильным»¹. То есть, другими словами, норма, специально созданная законодателем для конкретного случая, является более эффективной, чем общая норма, распространяющаяся на более широкий круг отношений.

С другой стороны, для римской юридической мысли была очевидна возможность и такой ситуации, когда друг другу могут противоречить две общие или две специальные нормы. В этом случае коллизия разрешается за счет того, что применяется норма, принятая (либо введенная в действие) в более поздний период времени².

Данные теоретические разработки были восприняты и современной теорией права. Так, если говорить о тех правилах разрешения противоречий между нормативными правовыми актами общего и специального характера, регулирующими однородные отношения, которые сформировались на уровне практического правоприменения, то нельзя не заметить, что соответствующие российские компетентные органы и должностные лица при обнаружении коллизий обычно руководствуются тем же положением. Так, если противоречат друг другу акты одного и того же органа, изданные в разное время по одному и тому же вопросу, то применяется последний по принципу, предложенному еще римскими юристами: позже изданный закон отменяет предыдущий во всем том, в чем он с ним расходится.

Если же коллизионные (т.е. противоречащие друг другу) нормативные акты изданы одновременно, но разными органами, то применяется акт, обладающий более высокой юридической силой (например, закон и указ, указ и правительственное постановление, постановление правительства и акт отраслевого министерства). То есть за основу берется принцип иерархии нормативных актов. Однако если расходятся общий и специальный акты одного уровня (коллизии по горизонтали), то применяется последний; если разного уровня (коллизии по вертикали), то общий.

Важно отметить, что при коллизии национальных норм и общепризнанных норм международного права применяются нормы международного права. Однако общепризнанные принципы и нормы международного права в этом случае должны быть признаны и самой Российской Федерацией. Подтверждением этому является состоявшаяся процедура ратификации Россией того или иного международного соглашения, содержащего или закрепляющего применяемую норму или принцип международного права¹.

Для иллюстрации разрешения противоречий между нормативными правовыми актами общего характера и нормативными правовыми актами специального характера, регулирующими однородные отношения, можно привести следующие примеры.

Так, ч. 4 ст. 61 Трудового кодекса РФ (ТК РФ) устанавливает, что если работник не приступил к работе в день начала работы (определенный трудовым договором или на следующий день после вступления трудового договора в силу), то работодатель имеет право аннулировать трудовой договор. При этом аннулированный трудовой договор считается незаключенным². То есть, другими словами, в указанном случае (работник не приступил к работе) законодатель определил считать аннулированный трудовой договор незаключенным.

Понятие «незаключенный договор» большинством юристов понимается как договор, которого в действительности не было. Такое понимание основано на ст. 56 ТК РФ, определяющей трудовой договор как соглашение между работодателем и работником, в соответствии с которым работодатель обязуется предоставить работнику работу по обусловленной трудовой функции, обеспечить условия труда, предусмотренные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами и данным соглашением, своевременно и в полном размере выплачивать работнику заработную плату, а работник обязуется лично выполнять определенную этим соглашением трудовую функцию, соблюдать правила внутреннего трудового распорядка, действующие у данного работодателя. То есть незаключенный договор есть договор, где согласия между работником и работодателем в действительности не было.

В то же время часть первая ст. 61 ТК РФ устанавливает общее правило, что трудовой договор вступает в силу со дня его подписания работником и работодателем, если иное не установлено федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации или трудовым договором, либо со дня фактического допущения работника к работе с ведома или по поручению работодателя или его представителя¹.

Таким образом, сопоставление частей первой и четвертой ст. 61 ТК РФ выявляет противоречие между ними: правоприменитель (в силу ч. 4 ст. 61 ТК РФ) должен считать незаключенным договор, который уже прежде (в силу ч. 1. ст. 61 ТК РФ) надлежащим образом вступил в законную силу.

В рассматриваемом случае очевидно, что норма, содержащиеся в ч. 1. ст. 61 ТК РФ, является нормой общего характера, а норма, содержащаяся в ч. 4 ст. 61 ТК РФ, — специальной. Однако разрешить конфликт между ними по принципу приоритета специальной нормы перед нормой общей нельзя. Ведь невозможно представить себе такой договор, который в одной и той же ситуации (работник не приступил к работе) юридически считается и заключенным, и одновременно незаключенным. Очевидно, что разрешить конфликт между применяемыми нормами иным способом, т.е. по уровню их иерархии и моментам принятия и введения в действие, также невозможно, поскольку указанные критерии совпадают. Налицо неустранимое противоречие (коллизия) норм, разрешить которое может только законодатель посредством отмены (либо изменения) одной (или обеих) норм.

Приведем еще один пример, иллюстрирующий реализацию того же показателя мониторинга. Так, действующая ст. 136 ТК РФ в ч. 6 устанавливает правило, что заработная плата должна выплачиваться работнику не реже чем каждые полмесяца, причем в день, установленный правилами внутреннего трудового распорядка, коллективным договором, трудовым договором¹.

Однако в ч. 7 этой же статьи ТК РФ говорится, что «при совпадении дня выплаты с выходным или нерабочим праздничным днем выплата заработной платы производится накануне этого дня»². Сопоставление двух частей статьи дает явную юридическую коллизию. Ведь очевидно, что если одну часть заработной платы выплатить накануне выходного или нерабочего праздничного дня, то следующую выплату работники получат позднее чем через полмесяца. При этом ч. 6 ст. 136 является общей нормой, а ч. 7 ст. 136 — нормой специальной. По логике надо применять норму специальную. Однако ее применение ведет к тому, что совершенное в соответствии со специальной нормой действие (выплата работнику заработной платы накануне выходного или нерабочего праздничного дня) в соответствии с общей нормой должно быть расценено как нарушение права работника на своевременное получение заработной платы. При этом разрешить конфликт между применяемыми нормами иным способом, т.е. по уровню их иерархии и моментам принятия и введения в действие, также невозможно, поскольку критерии совпадают. Исправить такое противоречие должен законодатель.

Вопрос 4.О единой понятийно-терминологической системе

Упомянутым выше постановлением Правительства РФ № 694 от 19 августа 2011 г. в качестве второго показателя мониторинга актов равной юридической силы было указано наличие в них единой понятийно-терминологической системы. Такая формулировка показателя далеко не случайна. Можно привести большое количество примеров, когда законодатель использует в тексте нормативных правовых актов слова и словосочетания, не обладающие смысловой тождественностью, что влечет большие трудности в правоприменении. Для иллюстрации практической важности и повышенной актуальности этого показателя мониторинга приведем такой пример.

Так, ст. 857 действующего Гражданского кодекса РФ в части первой закрепляет обязанность банка гарантировать тайну банковского счета и банковского вклада, а также тайну операций по счету и сведений о клиенте. Часть вторая этой же статьи устанавливает, что «сведения, составляющие банковскую тайну, могут быть предоставлены только самим клиентам или их представителям, а также представлены в бюро кредитных историй на основаниях и в порядке, которые предусмотрены законом». При этом «государственным органам и их должностным лицам такие сведения могут быть предоставлены исключительно в случаях и порядке, которые предусмотрены законом«¹.

Анализ указанной части статьи позволяет сделать вывод, что перечень органов, имеющих право требовать предоставления им сведений, составляющих банковскую тайну, не носит исчерпывающего характера. То есть диспозиция анализируемой правовой нормы является отсылочной. В то же время ст. 26 ФЗ «О банках и банковской деятельности» содержит исчерпывающий (закрытый) перечень органов, имеющих право требовать сведения, составляющие банковскую тайну². Подвергая норму, содержащуюся в ч. 2 ст. 857 действующего ГК РФ, систематическому толкованию, в частности, учитывая тот факт, что данная статья расположена в главе 45 ГК РФ, названной законодателем «Банковский счет», можно прийти к выводу, что закрепляемое в ч. 1 и 2 ст. 857 ГК РФ понятие банковской тайны относится только к отношениям, возникающим на основании заключенного договора банковского счета. Однако, толкуя эту же норму таким же образом, можно прийти к выводу о том, что гражданско-правовое понятие банковской тайны относится не только к договору банковского счета (действующего), но также и к иным отношениям клиента и банка. При этом очевидно, что в указанных статьях содержание понятия «банковская тайна» различно по своему внутреннему содержанию. В ст. 26 ФЗ «О банках и банковской деятельности» оно более широкое. Если в ч. 1 ст. 857 оно включает в себя только «тайну банковского счета и банковского вклада, операций по счету и сведений о клиенте», то ст. 26 этого Федерального закона устанавливает, что это «тайна об операциях, о счетах и вкладах клиентов и корреспондентов», а также «об иных сведениях, устанавливаемых кредитной организацией, если это не противоречит федеральному закону».

В связи с этим неочевидно, используется ли в приведенных нормативных актах одно и то же понятие «банковская тайна», которое в силу законодательного брака расходится по своему внутреннему содержанию, либо указанные формулировки статей дают основания ставить вопрос о том, что законодатель специально хотел создать два разных понятия банковской тайны исходя из различной отраслевой принадлежности указанных нормативных актов (гражданско-правовое понятие в ГК РФ и административно-правовое понятие в ФЗ «О банках и банковской деятельности»). Последнее предположение можно укрепить тем аргументом, что рассматриваемые нормы регулируют хотя и совпадающие, но все же целиком нетождественные отношения: норма ч. 1 ст. 857 ГК РФ формулирует понятие банковской тайны применительно к отношениям ответственности банка перед частным клиентом, а норма ст. 26 ФЗ «О банках и банковской деятельности» явным образом формулирует то же понятие для отношений ответственности банка за непредоставление соответствующих сведений по запросу уполномоченных государственных органов. В то же время нет достаточных оснований отвергать иную точку зрения о том, что законодатель имел в виду все же намерение сформулировать одно и то же, общее для всех случаев понятие банковской тайны.

Указанная нами неясность в содержании понятия «банковская тайна», использованного законодателем в двух нормативных актах равной юридической силы, влечет на практике огромное количество проблем. Так, на практике клиенты банков и их сотрудники сталкиваются с тем, что следование буквальному толкованию диспозиции ч. 1 ст. 26 ФЗ «О банках и банковской деятельности» приводит к тому¹, что под ее действие не попадает целый ряд случаев, в которых лицо с формально-юридической точки зрения клиентомбанка еще или уже не является, однако в силу юридической природы возникающих между ним и банком отношений вправе рассчитывать на соблюдение требований о банковской тайне.

Так, в силу установленной нормативными актами процедуры заключения кредитного договора юридические и физические лица предоставляют банку, как правило, значительный объем информации о своей деятельности, размере имущества и т.п. В некоторых случаях, если финансовая состоятельность заемщика вызывает у банка сомнения, кредитный договор не заключается. А раз так, то такое лицо формально клиентом банка не становится. Отсюда можно сделать вывод, что банк не обязан гарантировать сохранение банковской тайны в отношении таких клиентов в подобных случаях. То есть не несет вообще никакой ответственности за разглашение информации, полученной на этапе подготовки кредитного договора.

Можно привести другой пример: лицо, являющееся клиентом банка и активно использовавшее банковский счет, расторгает договор банковского счета с банком, закрывает счет. Такое лицо перестает быть клиентом банка, но в банке сохраняется значительный объем конфиденциальной информации, который в ином случае составлял бы банковскую тайну. Однако и в этом случае банк может не нести ответственность за разглашение информации, полученной за время договорных отношений с клиентом, после расторжения договора.

На практике работники банков для устранения неясности в подобных случаях прибегают к индивидуальному договорному регулированию отношений с лицами. Такое вполне возможно, учитывая формулировку ч. 1 ст. 26 ФЗ «О банках и банковской деятельности», которая позволяет отнести к банковской тайне информацию «об. иных сведениях», если это не противоречит федеральному закону. Однако подобная практика позволяет лишь частично разрешить проблему применения указанных норм, но не способно устранить противоречие указанных норм по отношению друг к другу.

В целом можно сделать вывод, что выявленную коллизию должен устранить законодатель посредством перечисления в законе всех случаев сохранения банковской тайны.

В качестве третьего показателя мониторинга применения актов равной юридической силы в постановлении Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 694 указана необходимость выявления наличия дублирующих норм права в нормативных правовых актах равной юридической силы. Подобная ситуация, к сожалению, весьма распространена в современном российском законодательстве.

Так, в 2001 г. был принят Уголовно-процессуальный кодекс РФ (УПК РФ), ч. 3 ст. 81 которого установила норму о том, что при вынесении приговора, а также определении или постановлении о прекращении уголовного дела должен быть решен вопрос о вещественных доказательствах. При этом орудия преступления, принадле жащие обвиняемому, подлежат конфискации, или передаются в соответствующие учреждения, или уничтожаются¹. В 2005 г. Конституционный Суд РФ высказал позицию о том, что данная норма УПК РФ полностью соответствует Конституции РФ, не допускает произвольного ограничения права собственности и не нарушает конституционных прав и свобод граждан, поскольку предусматривает применение по судебному решению конфискации приобщенного к уголовному делу в качестве вещественного доказательства имущества, лишь если таковое признано орудием преступления². В 2006 г. Федеральным законом от 27 июля 2006 № 153-ФЭ в Уголовный кодекс РФ была введена глава 15.1 «Конфискация имущества», которая дала определение конфискации и установила перечень имущества, которое может быть подвергнуто данной процедуре. Так, ст. 104.1 УК РФ устанавливает, что конфискации в числе прочего подлежат также орудия, оборудование или иные средства совершения преступления, принадлежащие обвиняемому³.

Сравнение положений, содержащихся в нормах п. «г» ч. 1 ст. 104.1 УК РФ и ч. 3 ст. 81 УПК РФ дает основание сделать вывод, что включение в УК РФ уголовно-процессуальных положений о конфискации орудий, оборудования или иных средств совершения преступления, принадлежащих обвиняемому, привело к дублированию положений вышеуказанных норм в УК РФ и одновременно в УПК РФ.

Такое дублирование затрудняет правильное правоприменение, но в конечном итоге закономерно создает противоречие между двумя вышеуказанными нормами. Так, ч. 1 ст. 104.1 УК РФ дает следующее определение конфискации: «Конфискация имущества есть принудительное безвозмездное изъятие и обращение в собственность государства на основании обвинительного приговора следующего имущества...»

В то же время в силу требований п. 1 ч. 3 ст. 81 УПК РФ «орудия преступления, принадлежащие обвиняемому, подлежат конфискации, или передаются в соответствующие учреждения, или уничтожаются». То есть далеко не все орудия совершения преступления подлежат обращению в доход государства. Некоторые из них должны быть уничтожены. В то время как, если следовать ч. 1ст. 104.1 УК РФ, они должны быть «изъяты и обращены в собственность государства». Приведенного примера достаточно для иллюстрации важности такого показателя мониторинга, как наличие дублирующих норм права в нормативных правовых актах равной юридической силы.

Дата добавления: 2018-06-01; просмотров: 1172; Мы поможем в написании вашей работы!
Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 123 4 5 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!