Становление бюджетного федерализма.
Одним из важнейших условий упрочения российского федерализма иукрепления территориальной целостности нашего государства являетсястановление "бюджетного федерализма".
Основу бюджетного федерализма должно составить до конца еще нереализованное законодательное разграничение предметов ведения и полномочиймежду органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации, чтонеобходимо для такого распределения доходов, которое стимулировало быответственность субьектов Российской Федерации за реализацию ими ихполномочий и, вместе с тем, дало бы возможность федеральным органамгосударственной власти обеспечивать целостность государства и его развитие.
При определении бюджетов субъектов Федерации необходимо учитывать присущую
России большую дифференциацию их бюджетно-налоговых потенциалов.
В нынешних условиях возможности бюджетов субъектов Федерации и местныхбюджетов маневрировать на основе собственной бюджетной базы весьмаограничены нерешенностью ряда бюджетных проблем и неотрегулированностьюбюджетных полномочий между Федерацией и ее субъектами. Это нередко приводитк тому, что руководство субъектов вместо поиска дополнительныхвнутрирегиональных бюджетных поступлений стремится к получению большей долифедеральных налогов за счет других регионов или просто уклоняется ототчислений доходов в федеральный бюджет. Некоторые из субьектов Федерации,имеющие возможность наращивать собственную доходную базу, предпочитают идтипо пути перераспределения федерального бюджета. Тем самым неоправданновозрастает нагрузка на федеральный бюджет (что реально означает нагрузку набюджет узкого круга регионов), снижаются его возможности оказыватьсодействие действительно нуждающимся в помощи субъектам Федерации.
|
|
|
Вместе с тем следует упорядочить процесс движения денежных потоков междуфинансовыми учреждениями субъектов Федерации и финансовыми учреждениями
Федерации. Некоторые шаги в этом отношении сделаны в договорах, заключенныхфедеральными органами исполнительной власти и органами исполнительнойвласти субъектов Федерации.
Можно констатировать, что бюджетная политика изменяется не только вотношениях между Федерацией и ее субъектами, но в отдельных субъектах
Федерации между субъектом и его административно-территориальнымиподразделениями. Так, в проекте бюджета Новгородской области на 1996 г.предусмотрено, что и поступление доходов, и их расходование в основномформируется и исполняется на местном уровне, то есть в районах и городах.
Каждому району и городу определено процентное соотношение получаемыхналогов и расходов, покрываемых "защищенными" статьями. Дефицит покрываетсяза счет областного бюджета.
|
|
|
Органы исполнительной власти субъекта федерации финансируют толькообластные структуры – УВД, комитеты по образованию, здравоохранению,культуре и т.п., а также областные программы и некоторые фонды.
Результаты выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
В 1995-1997 годах выборы депутатов законодательных
(представительных) органов государственной власти очередного созывапроведены в 72 субъектах Российской Федерации, в том числе в 1995 году - в
10, в 1996 году - в 29, в 1997 году - в 33.
Численный состав депутатских мандатов в законодательных органахвласти субъектов Российской Федерации изменяется от 11 в Таймырском
(Долгано-Ненецком) автономном округе до 190 депутатов в Республике
Башкортостан.
Выборы в законодательные органы государственной власти субъектов
Российской Федерации проходили, в основном, по мажоритарной системе.
Мажоритарная система использовалась в 67 субъектах Федерации. Лишь в 4субъектах Российской Федерации - Красноярском крае, Калининградскойобласти, Корякском и Усть-Ордынском Бурятском автономных округах - выборыпроходили по смешанной системе в однопалатный законодательный орган. В
Свердловской области Областная Дума Законодательного Собрания избиралась попропорциональной системе, а Палата Представителей Законодательного Собрания
- по мажоритарной.
|
|
|
В трех субъектах - Волгоградской, Вологодской и Свердловскойиспользуется ротация депутатов.
При образовании избирательных округов по выборам депутатов взаконодательные органы власти субъектов Российской Федерации чаще всегоиспользовались только одномандатные округа.
В 8 субъектах Российской Федерации - в Республике Башкортостан (в
Палату Представителей), в Кабардино-Балкарской Республике (в Совет
Представителей), в Амурской, Камчатской, Кировской, Сахалинской,
Свердловской (в областную Думу), Томской областях использовались толькомногомандатные округа.
В 7 регионах - в Республике Адыгея, Курганской, Мурманской,
Тверской, Смоленской областях, Еврейской автономной области, Таймырскомавтономном округе выборы проходили как по одномандатным, так и помногомандатным округам.
В большинстве субъектов Российской Федерации для признания выборовсостоявшимися было необходимо участие в них не менее 25 процентовизбирателей, включенных в списки, а в некоторых и 50 процентов. В то жевремя при выборах депутатов законодательных органов Ставропольского и
Хабаровского краев, Белгородской, Волгоградской, Кировской, Ленинградской,
Новгородской и Читинской областей минимальный порог явки не былпредусмотрен.
|
|
|
В результате проведения основных выборов законодательные органыгосударственной власти были сформированы в полном составе в 35 субъектах
Российской Федерации и в 31 - в правомочном составе.
Повторное голосование, повторные и дополнительные (вместо выбывших)выборы позволили по состоянию на 1 января 1998 года сформироватьзаконодательные органы государственной власти в полном составе в 52субъектах Российской Федерации, а в правомочном составе - еще в 20регионах.
В 9 субъектах Российской Федерации: Республике Адыгея, Республике
Башкортостан, Республике Дагестан, Карачаево-Черкесской Республике,
Республике Северная Осетия - Алания, Республике Хакасия, Курганскойобласти, Таймырском (Долгано-Ненецком) и Ямало-Ненецком автономных округахдля формирования законодательных органов власти пришлось несколько разпроводить повторные выборы по одним и тем же избирательным округам - восновном в связи с тем, что выборы признавались несостоявшимися, а понескольким округам - недействительными.
При проведении основных выборов из 2745 избирательных округоввыборы не состоялись в 113, из них в 96 избирательных округах - по причинетого, что в выборах приняло участие меньше избирателей, чем определено взаконах субъектов Российской Федерации, а в 17 избирательных округах - попричине того, что против всех кандидатов проголосовало больше избирателей,чем за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению кдругому кандидату.
В среднем по субъектам Российской Федерации в выборах принялоучастие 42,8 процента избирателей, включенных в списки избирателей.
Наибольшая активность избирателей отмечена в Республике Алтай - 71,2процента, наименьшая - в Кемеровской и Волгоградской областях -соответственно 28,5 и 25,1 процента.
В Астраханской, Калужской, Ленинградской, Новгородской,
Сахалинской, Свердловской, Тульской областях и в городе Москве активностьизбирателей не превысила 35 процентов.
Среди более трех тысяч действующих депутатов законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов Российской
Федерации женщины составляют 9,7 процента. Более 47 процентов депутатов - ввозрасте от 40 до 49 лет. Депутаты, имеющие высшее и незаконченное высшееобразование, составляют 92,3 процента, а имеющие высшее и незаконченноевысшее юридическое образование, - всего 6,7 процента.
Среди депутатов представители исполнительных органов властисоставляют 19,4 процента, представительных органов власти - 15,6 процента,муниципальные служащие - 14,3 процента.
Более 30 процентов депутатов работали ранее в представительныхорганах власти: в Республике Алтай - 48,8 процента, в Республике Татарстан
- 30,8 процента, в Республике Хакасия - 34,7 процента, в Новгородскойобласти - 50 процентов, в Ивановской - 34,3 процента, в Кемеровской - 38,1процента, в Самарской - 40 процентов, в Тверской - 33,3 процента, в
Корякском автономном округе - 33,3 процента.
Многие депутаты ранее избирались в законодательные
(представительные) органы государственной власти субъектов Российской
Федерации. Например, в составах законодательных (представительных) органов
Кабардино-Балкарской Республики, Республики Татарстан, Амурской, Рязанской,
Ивановской, Кемеровской областей, Ненецкого автономного округа онисоставляют более 30 процентов. В Республике Башкортостан, Республике
Дагестан, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Коми, Республике Саха
(Якутия), Ставропольском и Хабаровском краях, Белгородской, Волгоградской,
Калининградской, Рязанской, Свердловской областях, Корякском, Усть-
Ордынском Бурятском и Эвенкийском автономных округах более трети депутатовранее работали в исполнительных органах власти.
Депутаты, выдвинутые КПРФ, представлены в 36 субъектах Российской
Федерации, Аграрной партией России - в 6, движением “Наш дом - Россия” - в
5.
В Республике Алтай 62,5 процента депутатов было выдвинуто КПРФ, в
Ставропольском крае и Белгородской области - 40 процентов, в Республике
Адыгея - 35,6 процента.
В депутатском корпусе 19 субъектов Российской Федерацииизбирательные объединения и блоки не представлены.
В целом по 72 субъектам Российской Федерации из 3082 депутатскихмандатов по состоянию на 1 января 1998 года не замещены 52, или 1,7процента.
В первом разделе "Теоретико-методологические аспекты исследования конституционно-правовых принципов установления компетенции органов государственной власти субъектов Федерации" анализируются научно-методологические основы системы конституционно-правовых принципов, исследуется содержание базовых принципов.
Принцип (от лат. principium – основа, первоначало) – исходное положение какой либо теории, учения, неизменная позиция, правило поведения. В свою очередь правовые принципы – центральное понятие, представляющее обобщение и распространение некоторого положения на все явления области, из которой данный принцип абстрагирован.
Принципы – это нормы, правила, основания, из которых надо исходить и которыми надо руководствоваться. Это максима, задающая общую установку по отношению к действительности, норма поведения и деятельности.
Поддерживая идею деления принципов на всеобщие, общие и специфические, автор в качестве всеобщих (общеправовых) называет принципы политической организации федеративного государства[110], общепринятые принципы международного права, а также конституционные принципы, другие обобщенные нормы конституционного права Российской Федерации.
Отмечается, что в статье 38 Статута Международного суда ООН «Общие принципы права, признанные цивилизованными нациями» выделен ряд принципов, в том числе пришедшие из Римского права, «незлоупотребление правом», «никто не может быть судьей в собственном деле», «специальный закон имеет преимущество над общим», «из нарушения права право не рождается», «никто не может передать больше прав, чем он сам имеет», «последующий закон отменяет предыдущие» и др.
Приводится точка зрения Г.В. Мальцева, выделяющего конституционные принципы правового регулирования федеративных отношений, в том числе: суверенитет Российской Федерации на всей ее территории (ст.3, 4, 71); верховенство на всей территории России Конституции РФ и федеральных законов (ст.4, 76); целостность государственной территории (ст.4, 67); прямое действие Конституции на всей территории Федерации (ст.15) и др.
Приводится точка зрения Г.В. Атаманчука о принципах формирования организационных структур, в качестве которых называются: принцип целевой ориентации, принцип горизонтального разделения функций, принцип вертикального разделения функций, принцип комплексности[111].
На основе классификации норм конституционного права С.А. Авакьяна[112] раскрывается понятие конституционно-правовых принципов установления компетенции субъектов Федерации в сфере совместного ведения как основных конституционно-правовых норм, предопределяющих линию регулирования поведения участников правоотношений между Российской Федерацией и субъектами Федерации в процессе установления законами компетенции органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения.
Подчеркивается, что принципы наделения компетенцией субъектов Федерации – один из составляющих элементов конституционно-правовой системы Российской Федерации. К ним, по мнению автора, относятся принципы единства, полноты, реальности, гласности, самостоятельности, реализуемости, сбалансированности и совместимости.
Раскрываются основные учения (исследования) о принципах федерализма, сравниваются конституционно-правовые принципы установления компетенции органов государственной власти в зарубежных государствах, в том числе принципы разделения компетенции между уровнями государственной власти. Формулируются концепции современного федерализма, основанные на понятиях «надлежащего управления», «децентрализации», «конкурирующего федерализма», «кооперативного федерализма» и других.
Анализ международного опыта определения конституционно-правовых принципов установления компетенции субъектов Федерации позволяет признать, что ведущую роль в формировании системы указанных принципов в зарубежных демократических государствах играют органы конституционного правосудия. В этой связи в диссертационном исследовании выявляются принципы установления компетенции субъектов Федерации, включенные в российскую правовую систему Конституционным Судом РФ. Наиболее важными решениями Конституционного Суда РФ, сформулировавшими компетенционные принципы, являются постановления по Лесному кодексу[113] (принцип разграничения полномочий на основе федерального закона), по статье 153 Федерального закона № 122[114] (сохранение за субъектом РФ обязанностей по обеспечению уровня льгот и социальных гарантий для граждан по состоянию на 31 декабря 2004 года) и по «Читинскому делу»[115] (принцип опережающего регулирования). Правовая позиция Конституционного Суда РФ по Земельному кодексу предопределила современный характер федерального законодательного процесса, отличающийся формальностью участия субъектов Федерации в предварительном согласовании законопроектов по предметам совместного ведения[116].
Между тем, практика европейских демократических государств свидетельствует о том, что согласование с субъектами Федерации решений центральных органов, затрагивающих региональные интересы, является важнейшей конституционной гарантией. Диссертант в качестве обоснования принципа обязательности участия субъектов Федерации в установлении своей компетенции в сфере совместного ведения обращается к основам конституционного строя, закрепляющим равноправное с федеральным центром участие субъектов Федерации в разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации.
Оценивая влияние правовых позиций Конституционного Суда РФ на формирование компетенционных принципов, автор исследования формулирует причины отсутствия системы конституционно-правовых принципов установления компетенции субъектов Федерации в сфере совместного ведения. В их числе - преобладание федеральных интересов и непоследовательность в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации, а также игнорирование отдельных выводов Конституционного Суда РФ со стороны федеральных законодателей, связанное с приоритетом политической целесообразности над принципом конституционной законности в деятельности палат Федерального Собрания.
В качестве основных принципов наделения компетенцией субъектов Федерации в сфере совместного ведения называются:
· законодательное наделение компетенцией (законодательное закрепление механизма действия, правил и требований);
· основанием для законодательного закрепления компетенции в сфере совместного ведения является взаимность, консенсус Федерации и субъекта Федерации;
· обязательства, возникающие в связи с наделением компетенцией, подлежат оценки с точки зрения их правового, организационного и финансового обеспечения;
· полнота полномочий, необходимых для реализации компетенции;
· обязательность проведения анализа степени и полноты реализации компетенции;
· соблюдение единой процедуры наделения компетенцией для всех субъектов Федерации;
· правоспособность органов государственной власти субъектов Федерации для наделения компетенцией;
· к компетенции субъекта Федерации относятся лишь полномочия, связанные с данной территорией.
К основным принципам наделения компетенцией субъектов Федерации в сфере совместного ведения автор относит также: устойчивость правовой, организационной и финансовой системы при наделении компетенцией; всеобщий обязательный характер наделения компетенцией, доступность для субъектов Федерации реализации своих конституционных гарантий; конституционно-судебная, государственная гарантия соблюдения прав субъектов Федерации на защиту от социально-политических рисков; паритетность участия представителей субъектов процесса установления компетенции в согласительных процедурах; обязательность эффективной реализации компетенции субъектом Федерации; обеспечение надзора и общественного контроля; учет национально-культурных и иных особенностей субъектов Федерации, автономность компетенции каждого конкретного субъекта Федерации.
В исследовании освещается проблема целесообразности использования принципов «надлежащего управления» в современной российской модели федеративных отношений. В российской правовой системе нашли отражение следующие международные принципы «надлежащего управления»: соблюдение социальной справедливости, эффективность, участие граждан в управлении государством, учет их интересов при принятии решений, принцип верховенства закона и отсутствие дискриминации национальных меньшинств.
Рассматривая соотношение перечисленных принципов с конституционно-правовыми принципами установления компетенции субъектов Федерации, диссертант приходит к выводу, что принципы «надлежащего управления» следует рассматривать как общие по отношению к компетенционной сфере, а сами конституционно-правовые принципы установления компетенции субъектов Федерации являются специфическими принципами в составе понятия надлежащего государственного управления.
Основываясь на понятиях децентрализации и делегирования, в диссертации сделан вывод о том, что если в отношении компетенции субъектов Федерации, установленной путем делегирования, ведущее значение приобретают контрольные функции центральных органов власти за исполнением переданных полномочий, то в отношении разграниченных полномочий по предметам совместного ведения решающую роль играет федеральное законодательное регулирование распределения компетенции между уровнями публичной власти, при котором главным инструментом правового контроля выступает судебная система.
В исследовании раскрывается сущность основных правовых принципов установления компетенции субъектов Федерации в сфере совместного ведения: принципов субсидиарности, равноправия субъектов Федерации, совместного с центром нормативно-правового регулирования, самостоятельности в установлении системы органов государственной власти и их полномочий, самостоятельности в решении кадровых вопросов, свободы в выборе способов адаптации переданных федеральных полномочий к региональным особенностям, соразмерности, компенсации, свободы выбора дополнительной компетенции, сохранения «ядра» компетенции, разграничения полномочий договорами, передачи полномочий соглашениями и других. Кроме того, специфическими принципами установления собственной компетенции субъектов Федерации являются принципы наделения их законодательных (представительных) органов государственной власти налоговой и бюджетной самостоятельностью, а также возложения ответственности на выборный орган, принимающий решения. При установлении делегированной компетенции применяются такие специфические принципы, как: «никто не может передать больше прав, чем он сам имеет»; осуществление полномочий от имени принципала; принцип компенсации финансовых и материально-технических ресурсов, затраченных на их реализацию; выполнение обязанностей по реализации установленных принципалом целевых показателей и предоставлению отчетов и другие.
Раскрывая содержание принципа субсидиарности и его роли в разграничении компетенции между уровнями публичной власти, в диссертации обосновывается целесообразность его применения в системе федеративных отношений. Отмечается, что непосредственное применение принципа субсидиарности к установлению компетенции субъектов Федерации по предметам совместного ведения означает законодательное закрепление обязательных полномочий за каждым уровнем власти с определением правил сотрудничества между различными уровнями публичной власти при их осуществлении. В исследовании исходя из международного опыта обосновывается утверждение, что принцип субсидиарности не может применяться в отрыве от принципов единства действий в государстве, эффективности, единства применения и солидарности.
Показано, что наличие системы конституционно-правовых принципов установления компетенции субъектов Федерации в сфере совместного ведения является базовым условием для сбалансированного распределения компетенции между уровнями государственной власти и обоснованного установления компетенции органов государственной власти субъектов Федерации.
Второй раздел"Современная правовая модель установления компетенция субъектов Федерации по предметам совместного ведения"посвящен анализу современного состояния реализации конституционно-правовых принципов установления компетенции органов государственной власти субъектов Федерации в сфере совместного ведения. В диссертационном исследовании даются классификация и характеристика основных типов компетенции субъектов Федерации, выявляются правовые механизмы ее формирования, анализируется динамика компетенционных изменений.
В исследовании представлен анализ основных проблем современных федеративных отношений, возникающих в связи с отсутствием системы конституционно-правовых принципов установления компетенции субъектов Федерации, обосновывается необходимость включения в концепцию установления компетенции субъектов Федерации по предметам совместного ведения в статутном Федеральном законе № 184-ФЗ принципа субсидиарности, а также принципов соразмерности, установления компетенции органов государственной власти законом и самостоятельности субъектов Федерации в рамках своей компетенции.
Сопоставление современного правового содержания и конституционной сущности договорного принципа разграничения полномочий, принципов равноправия субъектов Федерации, полновластия субъектов Федерации вне пределов полномочий Российской Федерации, опережающего регулирования, совместного нормативно-правового регулирования, самостоятельности субъектов Федерации при установлении системы органов государственной власти и их полномочий, других конституционно-правовых принципов установления компетенции субъектов Федерации в сфере совместного ведения с учетом общепризнанных принципов права выявило необходимость целенаправленных шагов по гармонизации компетенционных принципов федерального законодательства на основе Конституции РФ.
Наряду с этим диссертант отмечает противоречивость и непоследовательность применения отдельных принципов в современной модели разграничения компетенции между уровнями публичной власти. Так, изменения концепции статьи 26.3 статутного Федерального закона № 184-ФЗ в результате принятия федеральных законов №199-ФЗ от 29 декабря 2004 года и от 31 декабря 2005 года привели к фактической отмене основных принципов разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, все еще зафиксированных в пункте 4 статьи 26.1. и пункте 4 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, что связано с недостаточной научно-методологической проработкой указанных принципов.
В частности, при введении принципа, согласно которому финансированию из региональных бюджетов подлежат лишь полномочия субъектов Федерации по предметам совместного ведения, включенные в пункт 2 статьи 26.3 статутного Федерального закона № 184-ФЗ, не был принят во внимание всеобщий принцип права "lex posterior derogat priori" ("последующий закон отменяет предыдущие"). Это привело к тому, что на практике приоритетное значение приобретают более поздние положения тематических законов[117], которые устанавливают собственные (финансируемые из региональных бюджетов) полномочия субъектов РФ, в том числе в случае, если они не включены в пункт 2 статьи 26.3.Федерального закона № 184-ФЗ[118]. Кроме того, отдельные формулировки полномочий субъектов РФ в статутном Федеральном законе № 184-ФЗ[119] имеют ссылки на другие законодательные акты, что позволяет изменять их содержание без внесения поправок в пункт 2 статьи 26.3 указанного Закона.
Принцип, согласно которому запрещается одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные, региональные и местные органы власти и одновременное финансирование одного и того же полномочия из бюджетов различных уровней, зафиксированный в пункте 4 статьи 26.1 Федерального закона № 184-ФЗ и в статье 31 Бюджетного Кодекса РФ, в настоящее время противоречит другому принципу, согласно которому субъекты Федерации и муниципальные образования получили право осуществлять дополнительные меры социальной поддержки отдельных категорий граждан за счет средств своих бюджетов вне зависимости от того, предоставлено ли им это право тематическими федеральными законами.
В диссертации также отмечается, что перечень полномочий субъекта РФ по предметам совместного ведения, содержащийся в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, фактически является лишь перечнем расходных обязательств[120] субъекта РФ, которые исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита регионального бюджета, многие из которых не относятся к конституционным предметам совместного ведения. Так, включенные в перечень пункта 2 статьи 26.3 вопросы материально-технического и финансового обеспечения органов государственной власти и государственных учреждений субъекта РФ, организационного и материально-технического обеспечения проведения выборов в органы государственной власти субъекта РФ и референдумов субъекта РФ, а также формирования архивных и резервных фондов субъекта РФ не предусмотрены статьей 71 и частью 1 статьи 72 Конституции и, следовательно, относятся к предметам исключительного ведения субъекта РФ. В то же время, участие в организации альтернативной гражданской службы и создание мобилизационных органов относится к полномочиям по предметам ведения Российской Федерации, делегированным субъектам РФ.
В исследовании также содержатся предложения по внесению изменений в федеральные законы для устранения отмеченных противоречий и пробелов правового регулирования.
В данном разделе обращено внимание на то, что компетенционные принципы должны создавать возможности для своевременной адаптации органов государственной власти к изменениям социальных условий. При этом также важно, что законодательно должна устанавливаться и сохраняться неизменной при любых условиях сердцевина компетенции, ее жизненно важная сфера. Эту сферу определяет для органов публичной власти каждого уровня Конституция РФ и статутные федеральные законы.
В этой связи в диссертационном исследовании обосновывается необходимость включения в систему конституционно-правовых принципов установления компетенции субъектов Федерации принципа "ядра"[121] компетенции субъекта Федерации по предметам совместного ведения. С этой целью в исследовании определяется новое понятие "вопросы регионального значения"[122] в сфере совместного ведения. В качестве законодательно определяемых критериев для выделения вопросов регионального значения в предметах совместного ведения предлагаются: 1) территориальная привязка определенной сферы деятельности, обусловленная необходимостью осуществления конкретных государственных функций или пользования конкретным видом публичных услуг по месту проживания граждан; 2) существенные региональные различия в формах реализации отдельных государственных функций; 3) наибольшая эффективность осуществления конкретной государственной функции именно на региональном уровне власти, подтвержденная количественными и качественными показателями; 4) наличие необходимых материально-финансовых ресурсов и квалифицированных кадров для успешного решения определенных государственных задач.
Подчеркивается, что законодательное оформление в статутном Федеральном законе № 184-ФЗ перечня вопросов регионального значения, в рамках которых субъекты Федерации пользуются всей полнотой государственной власти, поскольку они находятся за пределами полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, позволит сформировать "ядро" компетенции субъектов Федерации по предметам совместного ведения, возложив полную ответственность за ее реализацию на органы государственной власти субъектов Федерации. Изложенный подход, по мнению автора, устраняет причины противоречий и несоответствий между положениями статутного и тематических федеральных законов, поскольку вопросы регионального значения как элемент общих принципов организации органов государственной власти субъектов Федерации не входят в сферу регулирования тематических федеральных законов. В отсутствии такого подхода действие принципа «специальный закон имеет преимущество перед общим» приводит к коллизиям норм статутного и тематических законов.
Раскрывается проблема, связанная с применением части 3 статьи 11 Конституции РФ при разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения. Согласно современной трактовке разграничение полномочий по предметам совместного ведения осуществляется федеральными законами. Однако субъект Федерации вправе заключить договор о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъекта Федерации, утверждаемый специальным федеральным законом, учитывающий его экономические, географические и иные особенности. Такая схема разграничения полномочий в сфере совместного ведения реализуется в отношении Республики Татарстан. Однако изложенную схему разграничения нельзя признать достаточно гибкой и устойчивой.
В исследовании предлагается другая схема разграничения, при которой тематическими федеральными законами определяются полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения, исполнение части которых делегируется исполнительным органам власти субъектов Федерации в рамках единой системы исполнительной власти. Одновременно статутными федеральными законами (№184-ФЗ и №131-ФЗ) должны определяться подпредметы совместного ведения (вопросы регионального и местного значения), в отношении которых федеральный законодатель закрепляет правовую и бюджетную автономию за субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Все эти вопросы составляют обязательную самостоятельную компетенцию органов публичной власти соответствующих уровней по предметам совместного ведения. Для принятия таких федеральных законов требуется законодательно установленная процедура согласования с субъектами Федерации положений, затрагивающих вопросы их компетенции.
Перечисленные меры позволят, по мнению диссертанта, также решить наиболее сложную научно-практическую задачу соотношения положений статутного и тематических федеральных законов в компетенционной сфере, поскольку предметом регулирования тематических законов должна стать исключительно компетенция Российской Федерации и федеральных органов государственной власти в сфере совместного ведения, а также принципы делегирования исполнения отдельных полномочий исполнительным органам государственной власти субъектов Федерации. При этом в статутном Федеральном законе должна регулироваться собственная компетенция субъектов Федерации в сфере совместного ведения, конкретные полномочия органов государственной власти по реализации которой должны устанавливаться законами субъектов Федерации в соответствии с системой органов государственной власти субъекта Федерации.
Кроме того, данная схема разграничения должна заменить несоответствующий Конституции перечень полномочий в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, затрагивающий предметы ведения всех трех типов.
В диссертационном исследовании при анализе современного содержания принципа регулирования предметов совместного ведения федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Федерации раскрывается рамочный характер федерального регулирования и механизмы применения конкурирующих норм прямого действия, установленных в федеральных законах и законах субъектов Федерации по предметам совместного ведения.
Если исходить из формулы статьи 73 Конституции РФ, гарантирующей субъектам Федерации всю полноту государственной власти вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, то в отношении подразумеваемой в Конституции «остаточной» сферы компетенции субъекты Федерации вправе принимать полноценные законы, что является проявлением полноты государственной власти, а федеральные законы могут иметь в этой части лишь рамочный характер. Сфера полномочий Российской Федерации наоборот должна исчерпывающим образом регулироваться федеральными законами. Регулирование указанных вопросов законами субъектов Федерации Конституцией РФ не запрещается, но оно будет носить конкурирующий или дополняющий федеральные нормы характер. В отношении конкурирующих норм законов субъектов Федерации в сфере совместного ведения в исследовании на основе принципа субсидиарности делается вывод, что их принятие и применение допускается в случае, если они не противоречат федеральному закону и (или) устанавливают более высокие социальные гарантии и стандарты за счет средств региональных бюджетов.
В диссертационном исследовании также делается вывод о том, что законодательное регулирование предметов совместного ведения согласно конституционно установленным принципам не может ограничиваться только федеральными законами, а участие законодательных органов государственной власти субъектов РФ в адаптации федеральных правовых принципов к особенностям регионального развития определяет конституционное содержание института предметов совместного ведения.
Характеризуя правовой инструментарий установления компетенции субъектов Федерации, диссертант отмечает, что предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, установленные Конституцией РФ, не могут быть изменены федеральными законами. В то же время компетенция органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации должна конкретизироваться не только в законах, но и в договорах и соглашениях. В отношении спорной, а также экспериментальной компетенции в сфере совместного ведения наиболее адекватным является механизм договоров и соглашений.
Представленный анализ показывает, что статус российской правовой системы во многом определяется правовой компетенцией субъектов Федерации, а также принципами распределения полномочий по принятию законов между уровнями государственной власти.
Исследования, представленные в данном разделе, обосновывают предложения по совершенствованию современной правовой модели установления компетенции субъектов Федерации в сфере совместного ведения посредством законодательного оформления системы базовых компетенционных принципов, формирования на ее основе «ядра» компетенции из числа вопросов регионального значения, а также устранения противоречий в действующих принципах установления компетенции субъектов Федерации.
Третий раздел "Принципы участия органов государственной власти субъектов Федерации в установлении компетенции субъектов Федерации по предметам совместного ведения" включает анализ использования субъектами Федерации своего права законодательной инициативы для участия в рассмотрении проектов федеральных законов, затрагивающих их компетенцию, а также раскрывает принципы и основные направления совершенствования процедур участия субъектов Федерации в предварительном согласовании нормативных правовых актов по предметам совместного ведения.
Выявлены причины, не позволяющие в полной мере учитывать мнение субъектов Федерации в законодательном процессе, что приводит к избыточной унификации федерального законодательства, игнорированию федеральными законами особенностей субъектов Федерации и блокирует возможности их развития. В их числе отсутствие механизма корректировки федерального законодательства посредством консолидации законодательных предложений законодательных органов субъектов Федерации. Требования Регламента Государственной Думы к оформлению законодательных предложений субъектов права законодательной инициативы позволяют считать неугодные законопроекты не внесенными. Нормы Регламента Государственной Думы неправомерно идентифицируются с конституционными положениями. В диссертации сформулированы предложения по законодательному закреплению института консолидированной законодательной инициативы субъектов Федерации, а также по приведению указанных регламентных норм Государственной Думы в соответствие с принципом верховенства закона.
В диссертации раскрываются основные принципы процедур согласования в сфере совместного ведения, дается характеристика основных причин, приводящих к их неэффективности. Процедуры согласования с субъектами Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения проводятся на основе принципа участия обеих ветвей власти субъектов Федерации в первичном рассмотрении внесенных законопроектов. Отсутствие их согласованной позиции приводит к тому, что позиция региона не засчитывается. Не учитывается мнение субъектов Федерации и на стадии второго и третьего чтений, поскольку законопроекты в редакции указанных чтений в их адрес не направляются.
Отмечается недостаточная роль Совета Федерации в рассмотрении принятых Государственной Думой федеральных законов по предметам совместного ведения, поскольку предметы совместного ведения не входят в перечень обязательных к рассмотрению верхней палатой вопросов. В случае отклонения Советом Федерации таких федеральных законов вето верхней палаты может быть преодолено Государственной Думой квалифицированным большинством.
Основные направления совершенствования процедур согласования с субъектами Федерации проектов правовых актов в сфере совместного ведения, по мнению диссертанта, предусматривают: оптимизацию порядка предварительного согласования с субъектами Федерации проектов федеральных законов с целью обеспечения максимального учета позиций регионов на всех стадиях федерального законодательного процесса; дополнение Регламента Государственной Думы положениями, регулирующими порядок осуществления согласительных процедур при возникновении разногласий по проектам федеральных законов в сфере совместного ведения; расширение установленных законом прав субъектов Федерации по обжалованию в судебном порядке нарушений порядка их участия в федеральном законодательном процессе; введение двухсторонних санкций за несоблюдение установленных законодательством процедур предварительного согласования проектов нормативных правовых актов по предметам совместного ведения с участием субъектов Федерации.
Таким образом, законодательное оформление процедур участия субъектов Федерации в предварительном рассмотрении проектов федеральных законов на основе общих принципов разграничения компетенции позволит органам государственной власти субъектов Федерации не только использовать право на судебную защиту в случае их нарушения, но и повысит эффективность рассмотрения законодательных инициатив субъектов Федерации в Государственной Думе, обеспечит легитимацию согласованных законов в глазах общественности и улучшит правоприменительную деятельность в регионах.
Аннотация
В дипломной работе раскрываются вопросы правового статуса органов исполнительной власти (на примере Оренбургской области), изложены и пояснены законодательные акты.
В работе рассматриваются сущность исполнительной власти и ее место в системе государственного управления, особенности организации исполнительной власти субъекта Российской Федерации (на примере Оренбургской области), а именно, правовой статус высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и структура органов исполнительной власти субъекта РФ.
Анализируются основные направления совершенствования исполнительной власти субъекта РФ, а также проблемы связанные с ее совершенствованием.
Annotation
In the thesis questions of legal status of enforcement authorities reveal (on an example of the Orenburg region), acts are stated and explained.
In work the essence of executive power and its place in system of the government, feature of the organization of executive power of the subject of the Russian Federation (on an example of the Orenburg region), namely, legal status of the higher executive office of the government of the subject of the Russian Federation and structure of enforcement authorities of the subject of the Russian Federation are considered.
The basic directions of perfection of executive power of the subject of the Russian Federation, and also problem connected with its perfection are analyzed.
Содержание
Введение……………………………………………………………………………...6
1 Общая характеристика органов исполнительной власти Российской Федерации……………………………………………………………………………9
1.1 Природа и сущность исполнительной власти………………………………….9
1.2 Особенности организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации…………………………………………………………………………..22
1.3 Место исполнительной власти субъекта РФ в системе государственного управления………………………………………………………………………….25
2 Организация исполнительной власти субъекта РФ (на примере Оренбургской области)……………………………………………………………………………..32
2.1 Общие вопросы правового статуса исполнительных органов государственной власти субъекта РФ……………………………………………..32
2.2 Структура и полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ…..41
3 Основные направления совершенствования исполнительной власти субъекта РФ……………………………………………………………………………………52
Заключение…………………………………………..………………………………66
Список использованных источников…………………..………………………….70
Приложение А (справочное)Классификация органов исполнительной власти РФ……………………………………………………………………………………77
Приложение Б (справочное)Структура министерства молодежной политики, спорта и туризма Оренбургской области…………………………………………78
Приложение В (справочное) Структура департамента Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов………………………………………………….79
Приложение Г (справочное) Структура инспекции государственного строительного надзора Оренбургской области………………………………….80
Введение
Актуальность исследуемой темы заключается в том, что на современном этапе государственного строительства в Российской Федерации особое значение приобретает конституционно-правовое регулирование формирования исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, влияющих на выработку стратегических направлений государственной политики.
Конституция Российской Федерации закрепила важнейшие принципы организации органов государственной власти (ст. 77)1), в том числе и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации – единство системы исполнительной власти и самостоятельность формирования субъектами органов государственной власти.
Актуальность данного исследования подчеркивается так же тем, что на современном этапе объективно возрастает роль органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в системе единой исполнительной власти Российской Федерации, которые осуществляют непосредственное управление в субъектах Федерации, реализуя положение Конституции Российской Федерации и существующего Федерального законодательства.
Несмотря на то, что научные достижения в изучении проблем организации и функционирования исполнительной власти субъектов Российской Федерации несомненны, за пределами исследований остались многие важные стороны этого вопроса.
Практика законодательного регулирования исполнительной власти в субъектах Российской Федерации показывает, что данный институт подвергается постоянным преобразованиям. В связи с этим возникает необходимость более детального исследования нормативно-правовых основ организации и функционирования исполнительной власти субъектов Российской Федерации, поиска наиболее рациональной формы построения системы исполнительной власти.
Объектом исследования выступают правоотношения, возникающие в процессе организации и функционирования исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Предметом исследования является система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (на примере Оренбургской области).
Основной целью данного исследования является проведение комплексного нормативно-правового анализа организации системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (на примере Оренбургской области), определение возможных путей его совершенствования.
Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:
- определить сущность и сформулировать понятие «исполнительная власть субъекта Российской Федерации»;
- исследовать особенности организации исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
- проанализировать взаимодействие системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации;
- исследовать общие вопросы правового статуса исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Оренбургской области);
- выявить особенности правового регулирования организации и функционирования органов исполнительной власти, образуемых Правительством Оренбургской области;
- разработать систему критериев эффективности исполнительной власти субъекта Российской Федерации и предложить основные направления совершенствования организации и функционирования исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Для решения поставленных в исследовании задач были использованы следующие методы: сравнительно-правовой, системно-структурный, нормативно-правовой анализ, а также другие методы, позволяющие всесторонне исследовать институт исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Теоретической базой настоящего исследования послужили разнообразные источники: работы отечественных исследователей, комментарии к нормативно-правовым актам, материалы научных конференций, статьи из периодических изданий «Журнал российского права», «Государство и право», «Современное право», «Сравнительное конституционное обозрение», «Административное право и процесс», «Юридический мир» и другие.
Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 273; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!