Классификация органов местного самоуправления

⇐ ПредыдущаяСтр 3 из 5Следующая ⇒

Возможна классификация по порядку формирования органов и в данном случае стоит отметить что избрание как способ формирования является доминирующим, но не единственным. Также КС РФ говорил о том, что такой способ должен быть приоритетным, так как «избрание» является самым демократическим, самым прогрессивным и характерным для местного самоуправления способом прямых выборов и формирования именно прямыми выборами соответствующих органов. Однако, это не единственный способ. Косвенный способ в том числе избрания как мы видим также достаточно широко используется - как через сам представительный орган, так и представительным органом из числа кандидатов по результатам конкурса (избрание лица на должность главы муниципального образования, например). Причем избрание косвенным способом касается не только главы муниципального образования, но и самих представительных органов, что вызывает вопросы, о которых мы говорили ранее. Имеется ввиду представительный порядок формирования представительного органа муниципального района, а теперь еще и городского округа с внутригородским делением. Если речь идет о районе, то косвенный путь состоит в том, что по должности представители нижестоящих уровней, в основном первого уровня, направляются в состав представительного органа муниципального района. Если же речь идет о гвардейских районах, то здесь иной порядок, потому что депутаты районных представительных органов могут быть избраны в состав представленного органа городского округа с внутригородским делением.

Способ, когда сочетаются делегирование по должности с избрание из числа депутатов, являлся предметом анализа со стороны суда в Постановлении КС РФ от 01 декабря 2015 года №30. Потмоу что в данном Постановлении заявитель оспаривает в том числе тот факт, что в представительных органах муниципального района по должности могут оказаться главы поселений, которые вообще не были избраны в том случае, если глава поселения назначен на должность по контракту через представительный орган, который избрал из числа тех лиц, которые были предложены конкурсной комиссии. В этом случае получается, что население вообще не участвовала никаким образом в определении статус данного лица и наделения его полномочиями. И в таком случае, безусловно происходит разрыв между волей населения в формировании органов и замещения должности главы поселения. В этой части КС РФ признал подобную практику не соответствующей Конституции РФ, но не указал, что само положение не конституционно, асослался на неправильное толкование закона, которое позволяет замещать должность представителя депутат представительного органа муниципального района. Такое толкование является неправильным!

Назначение по результатам конкурса - еще один способ, который достаточно прочно закрепился на практике, причем имеет он тенденцию к распространении. В чем плюсы такого подхода? Если лицо, глава администрации, назначается по результатам конкурса на должность, то мы имеем дела уже с дополнительными требованиями, которые мы можем выдвинуть в отношении этого лица. А именно это те требования, которые можно отнести к квалификационным требованиям. В этом и отличие по отношению к избираемому лицу, так как к избираемому лицу такие требования мы предъявить не можем.Поэтому те, кто считают, что практика назначения по конкурсу на должность муниципальной службы это более прогрессивная практика, они прежде всего указывают на профессиональные требования и критерии, как залог того, что лицо будет профессионально подходить к исполнению своих обязанностей. Правда в данном случае возникает проблема, которая связана с тем, что это лицо все же не избирается населением, а значит демократически начала не просматриваются. Но такое положение дел нас не должно особо смущать так как это известная проблема, которая порождается соприкосновением двух важнейших принципов: эффективность управления и принцип демократического участи населения формировании власти.

В отношении выборов необходимо отметить, что прямые выборы о которых мы говорим, и которые применяются и к муниципальным выборам (прямые муниципальные выборы), в случае косвенного применения выбора употребляется обычно понятие «избрание». Это терминологическая разница, которая может быть замечала.

Еще одна очень важная классификация, которая касается уровня органов в структуре, а именно насколько данный орган обязателен для создания и существования в соответствующей структуре? И речь в данном случае идет об обязательных и факультативных органах. Обязательными являются те органы, которые прямо предусмотрены в Законе №131: представительный орган, муниципальное образование и местная администрация. Это собственной три органа, которые являются обязательными. Нужно отметить, что их обязательность не является абсолютной, так как в ряде случаев может не формироваться представительный орган, если полномочия представительного органа осуществляются сходом и для этого есть соотвествующие признаки у муниципального образования. сейчас появились гибкие варианты, при которых обязательность не формирования представительного органа может быть только в том случае, если численность жителей с активным избирательным право не превышает 100 человек. В случае, если численность такого населения не превышает 300 человек, то у населения есть право не формировать представительный орган, а решать все вопросы сходом, входящие в компетенцию представительного органа. Эти полномочия можно возложить сход.

Еще одно исключение касается местной администрации. Существует конструкция, при которой совмещаются совместная администрация административного центра и муниципального района. Довольно спорная конструкция и в ЛО такая форма особо активно используется и в этом смысле наш опыт здесь может быть доступным и полезным, так как можно посмотреть уставы некоторых муниципальных районов ЛО и тех городов, которые имеют статус административного центра. В них не образуется собственно администрация. Любопытно также и то, что переход к совместной администрации обычно фиксируется в соглашениях, а уже потом закрепляется в уставах, в порядке изменения уставов. Это показывает, что соглашения между Муниципальными образованиями районами и поселения имеет существенное затаеннее в том числе для определения самой структуры органов местного самоуправления.

В чем может выражаться коллизия в связи с введением совместной администрацией? Для нас важно что составляет обязательные элементы организационно-правового статуса муниципального образования. Мы можем говорить о самостоятельности только тогда, когда все элементы организационно-правого статуса муниципального образования присутствуют. Если какого-то элемента нет, то возникает вопрос, а в данном случае останется ли вообще муниципальное упаренное дееспособны для решения вопросов собственного ведения. В случае, если совместная администрация образуется, то это значит что на администрацию муниципального района возлагаются в полном объеме все полномочия, которые осуществляла до этого местная администрация поселения. И уже в структуре администрации муниципального района образуются те самые структуры, которые занимаются решением вопросов для поселения: исполнение бюджета, например. За поселением остается принятие самого бюджета, представительный орган не отменяется и сохраняется, однако он контролирует уже деятельность администрации района в той части, в которой она реализует полномочия местной администрации поселения.

В этом случае может быть также проблема разграничения статуса муниципального образования города и района, так как если это единая администрация, то насколько удастся в данном случае обеспечить баланс интересов, а интересы у поселения и у района различны. И вот такое организационное смешение и организационное усечение местного самоуправления города оно может безусловно отразиться на том, вообще сможет ли реализовать свои задачи в данном случае городское поселение. Опять же, мы говорим о том, а насколько соблюдается сам статус муниципального образования - вот что для нас важно вот над чем необходимо подумать.В данном случае возникает вопрос, а тот ли статус избран для данной территории, тот ли статус муниципального образования: район либо это должен быть городской округ. Ведь вспорол эффективности можно решить по-разному. Нужно ли создавать совместную администрацию района и поселения - вот в чем вопрос, всегда ли это эффективно и нужно?.. Конструкция совместной администрации во многих случаях избирается для того, чтобы уйти от сложной процедуры преобразования муниципальных еден и наделения их иными статусами. Но опять же, на сколько такой вариант соответствует идее самостоятельности местного самоуправления - это вопрос, который все равно остается.

Факультативные органы

Главный вопрос и интересный для нас - насколько контрольно-счетный орган муниципального образования является факультативным?Он вроде не назван в числе обязательных, однако наличие такого органа в принципе как осуществление внешного финансового контроля является обязательным с точки зрения БК РФ. Как же быть? Вопрос в том, что обязательно ли он должен создаваться в каждом муниципальном образовании?..Следует напомнить, что вопрос об этом регулируется Законом «Об общих принципах контрольно-счетных органов Субъектов РФ и муниципальных образований». И в этом Законе можно заменить, что далеко не всегда каждому муниципальному образованию следует создавать свой контрольно-счетный орган. Можно использовать вариант внешнемуниципальной кооперации; можно передать эти полномочия району. Таким образом здесь можно сказать что функции то обязательные и их кто-то да должен осуществлять, но вместе с тем, сам орган как обязательный элемент в структуре концертного муниципального образования все-таки не есть общее правило.

Также известно, что в системе местного самоуправления не действует принцип разделения властей, однако это вовсе не означает, что виды публично-властной деятельности на различаются. Какой именно основной вид публично-властно деятельности орган осуществляет: правотворческий, исполнительный или контрольный, кончено же, имеет значение. И вот в зависимости от этого выделяются представительные орган, исполнительный орган и контрольный орган соотвественно. Также следует немного опозорить о статусе юридического лица. Следует в этой связи отметить, что в обязательном порядке статусом юридического лица у нас наделяются, согласно ФЗ №131, представительные органы городского поселения, городского округа муниципального района. Применительно к представительным органам сельского поселения городского района могут как наделяться, так и не наделяться правами юридического лица - это решается уже в уставе муниципального образования. Важно подчеркнуть, что для осуществления компетенции и властных полномочий наличие статуса рилчисекойо лица не имеет!Для публично-правового статуса мы на это не можем ориентироваться, поскольку и наделенный и не наделенный статусом юридического лица органы могут и должны осуществлять возложенные на них объемы полномочий.

По характеру полномочий мы тоже можем различать органы и здесь различные могут быть применены критерии. Те органы, которые обладают общей и специальной компетенцией они могут и должны обладатель внешне властными полномочиями, а вот собственно другая группа органов, которая собственно обеспечивают деятельность властных органов, обладающих властными полномочиями, это те самы аппаратные структуры, вспомогательные единицы, осуществляющие функции по материальному и техническому обеспечения органов местного самоуправления и должностных лиц.

Говоря же о принципах важно обратить внимание на то, что через принципы мы можем раскрывать статус органов местного самоуправления их внешние и внутренние взаимосвязи. Поэтому важно распределить принципы на 2 группы:

1) те, которые характеризуют органы местного самоуправления с точки зрения взаимоотношения с внешними субъектами, как то населения, государство. Прежде всего это принцип организационной обособленности (ст. 12). Но обособленность опять же не абсолютна, поскольку возможна в определенных случаях вмешательство государственной власти в том числе организационную самостоятельность местного самоуправления. Прежде всего, 75 статья. Речь в частности идет о временном осуществлении полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти. Эта конструкция позволяет в отдельных случаях осуществлять полномочия местного самоуправления органами государственной власти. В данном случае происходит как бы замена органов местного самоуправления органами государственной власти. Поэтому эта конструкция называется обычно «государственное вмешательство». Однако, возможно, что вмешательство будет произведено и в рамка государственного принуждения, в том случае, если допускаются нарушения действующими органами и в таком случае как принудительная реакция орган государственной власти следует также рассматривать как осуществление функция вместо органов местного самоуправления их полномочия. Но стоит отметить, такое положение дел может возникнуть также в силу объективных, чрезвычайных обстоятельств, в том числе и по инициативе самих муниципальных органов.

2) те, принципы, которые учитывают при установлении и выборе той или иной структуры органов местного самоуправления. Это так называемые внутренние принципы организации деятельности органов местного самоуправления.

Принцип неподчиненности органов и должностных лиц МСУ одних МО другим. Чем это обеспечивается, какими положениями и мерами возможно обеспечить эту неподчиненность с учетом двухуровневости системы? С одной стороны, система двухуровневая, с другой, не должно быть подчинения. Сложная конструкция. Как ее обеспечить? Разделить полномочия, прежде всего, обеспечить собственный круг вопросов каждому МО таким образом, чтобы не было пересечений, наложений этих вопросов, дублирования или подмены. Второй момент – развести финансирование и материальные ресурсы для соответствующих полномочий, ресурсы здесь следуют за полномочиями. Мы знаем, что это не всегда получается. Есть и организационные моменты, которые позволяют говорить о том, что эта неподчиненность обеспечена не в полной мере. Я привожу вам пример (слайд № 13), который связан с тем, каким образом работает конкурсная комиссия по подбору кандидатур на должность глав МО поселения, внутригородского района. Здесь появляется такое вполне однозначное правило, что половина членов конкурсной комиссии по отбору кандидатур на должность главы МО поселения, внутригородского района назначается главной МР или ГО с внутригородским делением, то есть вторым уровнем. Зеркальная ситуация, которую мы наблюдали в отношении формирования конкурсных комиссий при подборе кандидатур на должности глав МО в ГО и МР. Здесь эта половина членов комиссии – уже из назначенных районным главой. Соответственно, район также участвует в организационных полномочиях другого уровня МСУ.

Что касается самостоятельного определения структуры органов МСУ (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ). Во-первых, мы уже отметили, что не так однозначно само понятие структуры. Во-вторых, мы понимаем, что пределы такой самостоятельности ограничены общими принципами, той системой органов МСУ, которая установлена законом, и теми способами участия населения в определении структуры, которые также установлены федеральным законом № 131. Что же это за способы? Вспомним один из них – это референдум. Референдум по структуре действительно предлагается ст. 34 ФЗ № 131. Решение данного вопроса возможно через референдум особенно в том случае, когда еще не созданы органы МСУ и нет того представительного органа, который бы мог принять устав, чтобы в уставе закрепить структуру. На переходном этапе такие референдумы были предложены в качестве возможного варианта определения структуры. Однако столь непростая форма, дорогостоящая, организационно сложная, не получила широкого распространения. И в рамках реформы первого этапа, с 2003 по 2006 гг., когда проходило становление новых МО по новой модели, предложенной законом № 131, правом на референдум воспользовались только несколько муниципальных единиц в двух субъектах федерации. Все остальные субъекты федерации не использовали данный способ. Но как потенциально возможный он сохраняется, и в законе ему посвящено немало положений. Более распространенным является способ – решение представительного органа через устав: представительный орган принимает устав, и в нем определяется структура органов МСУ. Наконец, для переходного периода был предложен еще один способ, он достаточно популярен и для особых территорий. Это определение структуры органов МСУ законом субъекта федерации.

Следующий принцип – принцип участия населения в формировании и деятельности органов МСУ. Что касается формирования, это признак органа МСУ – участие населения в той или иной форме в формировании этого органа. Исключения нам тоже известны, когда представительный орган формируется путем делегирования выборных лиц МСУ – глав поселений, депутатов, и избрание из числа депутатов внутригородских районов в состав представительных органов городских округов с внутригородским делением. Возможен и другой прямой способ участия в формировании органов – это прямые выборы главы МО. По поводу этого способа ведутся особенно жаркие дискуссии. Подчеркиваю, именно установление возможности. Это значит, что далеко не обязательно замещать должность главы МО путем прямых выборов. Действие данного принципа понимается всякий раз законодателем все уже и уже.

Еще ряд принципов касается взаимоотношения органов МСУ с органами государственной власти, населением и другими внешними субъектами.Этих принципов мы уже касались, когда говорили об организационной самостоятельности и ее пределах. Подотчетность и ответственность органов МСУ перед населением и перед государством – это те два принципа, которые устанавливают границы организационной самостоятельности. То есть организационная самостоятельность вовсе не исключает, а даже предполагает реализацию ответственности перед государством и подконтрольности. То, какие формы и способы контрольной деятельности использует государство в отношении МСУ, мы частично обсуждали, говоря, например, о наделении полномочиями и контроле за реализацией отдельных государственных полномочий. Однако если посмотреть внимательней, мы увидим достаточно много других форм контрольной деятельности, связанных с контролем за законностью МСУ. Это прокурорский надзор, судебный контроль, в том числе по заявлению органов государственной власти субъекта федерации, контроль за муниципальными актами. Ответственность перед государством тоже предусмотрена. Какие меры ответственности? Например, отрешение от должности главы МО, расторжение контракта с главой администрации. Признание акта недействующим в судебном порядке в рамках нормоконтроля назвать мерой ответственности мы не можем. Мера ответственности – это то, что мы рассматриваем в рамках конституционно-правовой ответственности как лишение в данном случае неимущественного, нефизического характера, но предполагающее определенное воздействие на статус. В какой статье закона определены меры ответственности органов и должностных лиц МСУ перед государством? Там целый ряд статей, но конкретные меры, связанные с ответственностью представительного органа МО и главы МО и местной администрации перед государством – соответственно в 73 и 74 статьях. Здесь мы найдем те основания, по которым лицо или орган привлекаются к ответственности, те процедуры, которые при этом должны быть задействованы, и те меры, которые применяются. С этой точки зрения можно разложить каждую из этих статей. Кстати, издание акта, который был признан противоречащим закону и в связи с этим недействующим – это основание привлечения к ответственности.

Не только ответственность, но и позитивное взаимодействие, сотрудничество с органами государственной власти не исключается. Здесь формы не столь подробно регулируются законом – они оставляются на усмотрение самих взаимодействующих субъектов, но те же договоры о сотрудничестве не исключаются. На это обращал внимание и КС в «Курском» деле[1], говоря о том, что несмотря на то, что такие формы прямо не закреплены в 131-ом законе, они вполне могут быть использованы и вытекают из самой логики взаимоотношений государства и местного самоуправления.

Переходим к анализу вопросов внутренней организации. Принцип приоритетного положения представительного органа в структуре органов МСУ. Этот принцип вытекает из Хартии, статья 3 которой делает акцент на том, что МСУ осуществляется через органы – советы, состоящие из представителей, избираемых непосредственно населением. Утверждается их право формировать подотчетные иные органы МСУ. Действительно, все органы МСУ так или иначе производны от представительного органа, ему подотчетны и подконтрольны.

Еще один принцип внутренней организации заключается в том, что должность председателя представительного органа и должность главы местной администрации не могут совмещаться. Из этого правила есть исключения. В ряде случаев такое сочетание возможно: в сельских поселениях и внутригородских МО городов федерального значения, если в уставах этих МО будет предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, который возглавляет глава МО, одновременно являющийся председателем представительного органа.

Кроме того, закон вводит дополнительные принципы, касающиеся распределения функций между главой МО, председателем представительного органа и главой местной администрации. В ст. 36 мы находим следующий принцип: глава МО, избранный представительным органом из своего состава, наделяется полномочиями либо председателя представительного органа, либо главы местной администрации. Это новелла, когда допускается сочетание того и другого статуса, если глава МО избирается из состава представительного органа. Первоначально задумка была в другом: в том, чтобы ограничить полномочия главы МО, избираемого из состава представительного органа, только его функцией председателя представительного органа. В 2014 г. и в январе 2015 г. прошли реформы, и вновь появилось это сочетание: возможно из состава представительного органа избрать лицо, которое будет главой МО, но не председателем, а главой местной администрацией. С такими новеллами закон был применен в Иркутске в том деле, которое недавно было разрешено Конституционным Судом.

Если же глава МО избирается представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, то в этом случае он наделяется только полномочиями главы местной администрации. Здесь я бы хотела обратить ваше внимание на некоторую натяжку в самом этом способе замещения должности главы МО. Мы говорим об избрании: это значит, должна быть альтернатива. Однако кандидатуры для выбора главы МО представительным органом определяет конкурсная комиссия, которая формируется при непосредственном участии органов государственной власти субъекта федерации. У этой комиссии существует обязанность в этом случае предложить минимум две кандидатуры для избрания на должность главы МО, который будет далее еще являться главой местной администрации. И в этом только и состоит избрание: из тех кандидатур, которые предложены комиссией. Участие представительного органа в избрании главы МО сводится только к выборам из предлагаемых комиссией кандидатур. Здесь есть определенная проблема с тем, насколько мы обеспечиваем принцип приоритета представительного органа в системе органов МСУ и производности всех органов от представительного органа. В данном случае эта производность сужается, если по уставу предложен именно этот вариант. А выбор устава ограничен тем, что закон субъекта может безальтернативно предложить только один вариант замещения должности главы МО.

Принцип выборности главы, тем не менее, обязательный, конституционный, в законе он подтвержден. Глава МО – это выборное должностное лицо. Значит, даже если конкурсная комиссия рекомендует, все равно должна быть альтернатива, должны быть выборы. Три варианта мы здесь видим: либо непосредственно населением, либо избрание из состава представительного органа, либо из кандидатов, которых предлагает конкурсная комиссия по результатам конкурса. Любопытно обратить внимание на тот момент, что конкурсная комиссия, которая изначально придумана была для того, чтобы избирать главу МО с учетом профессиональных критериев, предъявляя к нему квалификационные требования, в этом случае уже не может руководствоваться этими правилами, потому что речь идет не о должности муниципальной службы – речь идет о публичной должности главы МО, который лишь выполняет полномочия главы местной администрации. Здесь возникает другая проблема: можем ли мы вводить профессиональные цензы для публичных должностных лиц, не являющихся лицами, замещающими должности службы? Пока законодатель остается на позиции недопустимости установления дополнительных требований, прежде всего потому что эта должность выборная. А при прямых выборах для пассивного избирательного права цензы вводятся только федеральным законом, и исключаются какие-либо профессиональные цензы.

На слайде № 20 обозначены еще несколько принципов внутренней организации, причем в сравнительном аспекте. Я обращаю ваше внимание на дореформенную ситуацию и то, каким образом она меняется в связи с реформированием МСУ.

До реформы 2014 г. глава МР в обязательном порядке наделялся полномочиями председателя представительного органа МР, если представительный орган формировался путем делегирования, то есть из числа глав поселений и депутатов. Сейчас же этот порядок изменен. Более того, закон № 136 дал возможность регулировать порядок формирования, полномочия и все иные вопросы организации и деятельности органов МСУ законом субъекта федерации, хотя использовал при этом такую формулу: «определяются уставом в соответствии с законами субъекта федерации». В конечном итоге закон имеет приоритет над уставом. Если законом будут установлены определенные требования, то устав не может от этого отклониться. В последнее время закон субъекта устанавливает безальтернативные формы организации, соответственно, уставы должны лишь этот безальтернативный вариант включить в свой текст.

В отношении модели делегирования еще одна новелла коснулась требования равной численности населения как нормы представительства при определении количества тех депутатов, которое посылает поселение в представительный орган района. С самого начала возникали серьезные сомнения в том, насколько этот принцип справедлив, если мы имеем в виду, что должно быть равное представительство населения района. Нужно учитывать численность населения в каждом поселении и в зависимости от этого формировать нормы представительства. 136-ой закон указал, правда, не в обязательном порядке, а как альтернативу, что в законе субъекта может быть предусмотрена не равная норма представительства от каждого поселения, а в зависимости от численности населения в каждом поселении. Все зависит от дискреции законодателя субъекта федерации: выберет он такой вариант или нет.

Должность главы администрации может замещаться либо главой МО, либо лицом, назначаемым на эту должность по контракту. Этот контракт будет заключаться главой МО по результатам конкурса на замещение данной должности. То есть глава МО по решению представительного органа о назначении соответствующего лица заключает с ним контракт. В данном случае мы не о выборах уже говорим, а о назначении в чистом виде.

Я бы хотела прокомментировать Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30 («Иркутское» дело). Дополнительно к федеральному закону оспаривался закон субъекта федерации, который предусмотрел безальтернативный вариант формирования органов и замещения должностей в отдельных МО. Основной акцент заявителей был направлен на то, что не соответствует Конституции возможность установления региональным законодателем безальтернативных вариантов формирования представительного органа и замещения должности главы МО, которую допускает федеральный закон. Федеральный закон допускает эту безальтернативность, субъект федерации ей пользуется. Более того, оспаривалось еще и то, что благодаря такому варианту регулирования допускается субъекту федерации установить различные варианты формирования органов МСУ в однотипных МО. Можно предположить, что в этом случае заявители усматривали нарушение принципа равенства.

Я привожу здесь (слайд № 22) не полный перечень аргументов Конституционного Суда. Здесь воспроизводится старая позиция о том, что прямые выборы не являются единственным способом формирования органов государственной власти и МСУ, поскольку Конституция это не предписывает, а указывает на то, что прямое народовластие не предполагается для использования во всех абсолютно случаях формирования органов и замещения должностей. Это дискреция законодателя, важно лишь, чтобы на каждом уровне были органы, которые сформированы путем выборов.

Важный аргумент связан с тем, в каких случаях особенности статуса влияют на особенности организации МСУ. Здесь у КС явно просматривается попытка учесть объективную специфику территорий, но до тех пор, пока эта специфика действительно требует установления этих особенностей. Этот аргумент нам известен, он приводился еще при установлении возможности отступления от принципа равенства субъектов.

Универсальный аргумент, который проходит здесь красной нитью – баланс интересов, государственных и местных. Очень абстрактный аргумент. В чем будет нарушен баланс, если мы дадим МО право выбрать свою модель организации, остается не очень понятным. Причинно-следственная связь здесь очень сложно усматривается.

В конечном итоге это все ведет к тому, что все МО разные. ГО и МР – это те муниципально-территориальные единицы, которые интегрированы в систему государственно-властных отношений в большей степени, чем любые другие МО, потому что они, помимо вопросов местного значения, осуществляют отдельные государственные полномочия. Само по себе это заявление тоже требует пояснения. Интегрирование есть с точки зрения функциональной, но не организационной. Это не объясняет организационную сторону, это объясняет только то, что вопросы местного значения производны, имеют корни в государственных задачах, но это не значит, что это влияет на организационные основы. Поселения более тяготеют к самоорганизации – таким образом определил КС различия в типах МО. Но как же объяснить возможность дифференциации в отношении однотипных МО? Это КС тоже делает, указывая на то, что и в однотипных МО возможны существенные особенности, различие в статусах. Например, один ГО – это административный центр, столица, выполняющая объем столичных функций, другой же ГО эти функции не выполняет. Раз у ГО – столицы эти дополнительные функции есть, значит, для дифференцированного подхода есть основания. Но как это связано с организационной самостоятельностью МСУ и с возможностью выбора единственной безальтернативной модели организации, другой по сравнению с иными ГО, это не объясняет.

Итоговые выводы. Многое будет не очень понятно, особенно замечание о том, что эти положения постольку конституционные, поскольку они направлены на обеспечение сбалансированной реализации государственных и местных интересов в условиях сложившихся территориальной организации МСУ и разграничения связанных с социально-экономическим развитием соответствующих территорий полномочий органов публичной власти. У каждого уровня МСУ разный объем этих функций публичной власти. ГО и МР в большей степени нацелены на решение государственных задач, чем, например, поселения.

Дальше – конституционное толкование, которое придается проанализированным положениям. Позиция КС иначе истолковала положения закона, нежели они прямо буквально написаны. Федеральный закон определил, что субъект федерации без каких-либо критериев сам волен выбирать и устанавливать вариант организации МСУ в своем законе, а КС указал, в каком случае он способен это сделать. По крайней мере, четко разделено, когда может законодателем использоваться единственный безальтернативный вариант, а когда не может. КС полагает, что в связи с тем, что есть различия в статусе МО и связанных с социально-экономическим развитием функциях МО, то регулирование безальтернативного варианта формирования возможно в отношении представительных органов МР, ГО с внутригородским делением, замещения должностей глав МО МР, ГО, внутригородских районов, а также тех городских поселений, которые по степени концентрации возложенных на них публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение, сопоставимы с городским округом. Значит, безальтернативное установление в законе субъекта варианта замещения должности главы МО, формирования представительного органа МР, ГО с внутригородским делением возможно, допустимо и конституционно, поскольку здесь учитывается концентрация государственных функций и задач в этих МО.

Здесь особенно интересно замечание по поводу городских поселений и внутригородских районов. Сами внутригородские районы – это низовой уровень муниципальных единиц. Каким образом здесь допустимо вторжение вплоть до установления порядка организации власти – это большой вопрос. КС пытается не разделять в целях обеспечения единства городского хозяйства ГО и его внутригородские районы. Но что такое городские поселения, в которых особая степень концентрации возложенных на них публичных функций и задач, приближенная к ГО? Этот вопрос очень загадочный. У городского поселения в соответствии со ст. 14 совершенно другой набор вопросов местного значения и полномочий по их решению по сравнению с ГО. И это приближение к ГО даже теоретически сложно представить. Возможно, имеются в виду те городские поселения, на которые возложены столичные функции субъектов федерации, если городские поселения не наделены статусом ГО. Это единственный вариант, который можно предположить: административным центром субъекта федерации является город, который по своему статусу не является городским округом, а является городским поселением. Собственно, это не дает ответа на вопрос, чем же наличие этих столичных функций влияет на организационную самостоятельность в выборе модели МСУ. И почему установленный законом вариант организации МСУ будет лучше, чем выбранный самим поселением для решения тех вопросов, которые на него возложены, даже если это вопросы государственные? Тем более, что для контроля за осуществлением государственных полномочий у нас существуют свои механизмы.

Другой момент. КС считает конституционными эти положения только в той степени, в какой они не допускают безальтернативное регулирование порядка замещения должности главы МО сельских поселений, а также тех городских поселений, которые не относятся к указанным выше. Таким образом, установление в законе субъекта федерации единственно возможного варианта замещения должности главы МО в сельском и городском поселении, которое не наделено особыми государственными задачами и функциями, недопустимо. КС все-таки несколько изменил содержание закона № 131 в этой части. Поручение законодателю на федеральном уровне дано не было, а поручение законодателю субъекта дано однозначно: пересмотреть соответствующие законы в соответствии с тем конституционно-правовым смыслом, который был выявлен КС в этом деле.

Организационные модели МСУ.По каким критериям мы их можем отличать друг от друга?

¾ виды органов, составляющих структуру органов местного самоуправления;

¾ порядок формирования органов;

¾ компетенция каждого органа, входящего в систему;

¾ взаимоотношения внутри системы органов «по горизонтали» и «по вертикали».

Эти критерии мы учитываем, когда характеризуем соответствующую модель МСУ.Дальше на каждом слайде эти модели изображены (слайды 25 – 37). Наиболее демократичный и распространенный вариант – модель 1.

Далее Е. В. Гриценко дословно читает текст, размещенный на слайдах. Дополнения приведены ниже.

Модель 2. Стрелочки две, поскольку глава МО подписывает контракт, а представительный орган назначает главу местной администрации.

Модели 3.1 и 3.2 объединяет то, глава МО избирается не населением непосредственно, а представительным органом из своего состава. И здесь два варианта: либо он является председателем, либо он возглавляет местную администрацию. Модель, когда он возглавляет местную администрацию, обязательно используется в том случае, если глава МО избирается представительным органом по результатам конкурса по предложению конкурсной комиссии. То есть модель 3.2 будет и в том случае, когда избирается из состава депутатского корпуса, и когда избирается из числа тех кандидатур, которые предложила конкурсная комиссия. Население в любом случае формирует только представительный орган.

Модель 4 касается МР и ГО с внутригородским делением. Здесь акцент на то, что представительный орган формируется косвенным путем. Для МР косвенный порядок состоит в том, что главы поселений по должности становятся депутатами представительного органа МР, и дополнительно либо по равной, либо по неравной норме представительства депутаты избираются представительными органами поселений из их числа. Закон субъекта РФ решит, будет ли норма представительства равной или в зависимости от численности населения. Постановление, которое мы анализируем, признало неверным то толкование данного положения закона, в соответствии с которым в качестве таких глав поселений могут выступать те главы, которые не избраны населением. Если с главой поселения заключен контракт либо он избран из состава депутатов и выполняет полномочия главы администрации, то необходимо избирать другую модель формирования представительного органа МР либо менять порядок замещения должности главы поселения. КС подтвердил, что в представительном органе МР могут быть только избранные народом представители. Если они не избраны населением, то возникает проблема легитимности представительства интересов населения, поэтому данная модель должна быть изменена. Представительный орган ГО с внутригородским делением формируется путем делегирования только из числа депутатов.

В модели 5 не действует принцип разделения должности председателя представительного органа и главы местной администрации. Он един в трех лицах.

Модель 6 – в том случае, если не формируется представительный орган вовсе, а его функции выполняет сход. Это возможно в зависимости от численности населения в поселении.

В пятой модели мы наблюдаем достаточно высокую концентрацию полномочий, которые по сути должны быть разделены, потому что у нас действует принцип несовместимости должности председателя и главы МА (местная администрация). Интересно еще и то, что при том, что глава МО является еще и главой МА, одновременно председателем соответствующего исполнительно-распорядительного органа, и тем не менее вариантов замещения этой должности Закон по-прежнему сохранил два: первый традиционный, который был и до этого в Законе (избрание населением), либо представительным органом (избрание из депутатского корпуса) – как это происходит во внутригородских территориях, правда в СПб, мы знаем, такой вариант не предлагается, потому что во всех МО предложена другая модель, а именно избирать главу МО из состава представительного органа. Поэтому на слайде относительно пятой модели пунктиром обозначены два вариант замещения должности. Этот вариант муниципальной организации одновременно допускает еще один вариант, когда ПО (представительный орган) избирает из числа кандидатур, предлагаемых не самим ПО, а той самой комиссией, причем даже для небольших поселений Закон такой вариант не исключает.

После принятия Постановления №30(анализировалось ранее) КС РФ сказал насчет безвариативности замещения должности главы МО в сельских поселениях (дал толкование положениям Закона №131,дающим право субъектам своими законами безальтернативно устанавливать вариант замещения должности главы МО через избрание из числа кандидатур, предлагаемых комиссией по результатам конкурса): главным различием между МО является критерий разного объема публичных функций, возлагаемых на органы МСУ, законодатель может учитывать данный объем, НО в отношении значимых городских поселений Суд указал возможность безальтернативного установления, а в отношении сельских поселений и городских (которые не рассматриваются как особо значимые) указал на неконституционность подобного способа. Теперь вопрос в том, что делать с теми главами МО, которые уже избраны в неконституционном порядке? Тут КС РФ указал, что они должны сохранить полномочия до окончания срока, но законы должны быть приведены в соответствие с решениями КС РФ – это такой мягкий переходный вариант. Кстати, даже если субъект в своем законе установит альтернативы для сельских поселений, то выбор остается все равно за сельским поселением, но уже субъект не сможет диктовать свои правила, а просто может предложить варианты.

Новелла относительно схода:в качестве тех поселений, которые подпадают под возможность использования такой модели теперь Закон предложил еще и те поселения, где численность жителей, обладающих активным избирательным правом, менее 300 (а не только менее 100, как было изначально). В отношении этой новой планки, она факультативна, то есть можно перейти к модели ПО – это уже как решит сельское поселение.

Сразу заметим, что подобная модель не для всех МО типична, а для тех, где есть такие поселения в качестве МО. В Ленинградской области таких вариантов просто нет.

Дата добавления: 2018-02-28; просмотров: 574; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 1 234 5 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!