Классификации вопросов местного значения
Понятие и элементы компетенции МО
2. Вопросы местного значения и полномочия по их реализации – ядро компетенции МО: понятие, виды, распределение между типами МО
3. Наделение органов МСУ отельными государственными полномочиями
4. Межмуниципальное сотрудничество
Понятие компетенции МО
| Совокупность, взаимосвязанных элементов, характеризующих основное содержание статуса МО: - вопросы местного значения и полномочия по их решению; - переданные государственные полномочия; - полномочия, добровольно принимаемые к исполнению в рамках закона |
Еще из АП вы знаете, что термин компетенция хотя и имеет неоднозначное толкование, но обычно в компетенцию включаются полномочия и предметы ведения как сферы общественных отношений, в которых эти полномочия реализуются. Обычно понятие компетенции используется применительно к органам. А здесь несколько иначе стоит вопрос - мы говорим о компетенции ППО – МО.
Действительно в последнее время именно этот подход получил особое распространение как раз в МП. Именно потому что органы выступают от имени публичного субъекта, и здесь наверно вопросы компетенции вполне можно ставить применительно как раз к публичному субъекту. С таким подходом к компетенции мы может с вами встретиться уже в самой КРФ. Помните еще из КП, те конст. положения, в которых речь идет не просто о полномочиях органов, а о полномочиях РФ, субъектов РФ. Таким образом, нет большой проблемы и ошибки в том, что мы будем говорить о компетенции МО в целом как реализуемой главным образом через органы, так и возможно через формы прямой демократии, тем более в тех случаях, когда представительный орган вообще не образуется, а его функции выполняет сход. Именно на муниц. уровне особенно заметно, что публичный субъект может выступать в разных лицах, ипостасях.
|
|
|
Что же включается в компетенцию МО, характеризующих соответственно конституционно-правовой статус МО:
1. В первую очередь мы можем назвать то, что есть ядро этой компетенции – это вопросы местного значения и полномочия по ихрешению.
2. Но кроме того в компетенцию МО включаются и переданные гос. полномочия.
А почему гос. полномочия, которые принадлежат другому ППО, оказываются в компетенции МО? Правильно ли, что мы их включаем? Не смотря на то, что эти полномочия включаются и передаются от другого субъекта, и контроль за ними, как и ответственность остаются за тем субъектом, который передает, тем не менее переданные гос. полномочия становятся частью компетенции МО и оно несет в этой части ответственность за них. Именно этот подход красной нитью проходит в фз 131, то есть имея в виду, что МО должно отвечать требованиям ха выполнение не только собственных вопросов местного значения, но и выполнение гос. полномочий, переданных к муниц. субъекту. Это важная часть компетенции.
|
|
|
Вот эта часть компетенции МО – переданные гос. полномочия зачастую составляют половину и более компетенции МО, что конечно уже ставит вопрос вообще: а не перерождается ли МО в некий придаток гос-ва, коль скоро выполняет только переданные гос. полномочия в большей степени, чем собственные.С точки зрения МП в таком подходе можно усматривать уже нарушение самостоятельности МСУ.
3. Еще один круг полномочий, собственные полномочия - полномочия, которые принимаются добровольно МО.Такая конструкция применима и к другим ППО, которые добровольно могут принять на себя иные полномочия в том случае, если закон позволяет это сделать. Важным являются рамки закона - имеются ли законные основания для того, чтобы на себя добровольно принимать факультативные полномочия. Если они добровольно принимаются, то именно на этом этапе есть определенная свобода усмотрения у муниц. субъекта: принять или не принять на себя эти полномочия. Но если оно принято, то никакой свободы в исполнении этого полномочия не возникает, потому что если субъект принял на себя выполнение полномочий, он обязан его выполнять. Соответственно в отношении субъектов, которые пользуются соответствующими услугами возникает право требовать такого исполнения.
|
|
|
Вопросы местного значения
| Ò Вопросы местного значения – элемент конституционно-правового статуса муниципального образования; отдельные вопросы, задачи в сферах общественных отношений, связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения, решаемые МО самостоятельно Ò ВМЗ ≠ предмет ведения (соотношение с ПВ РФ и субъектов РФ): Пост.КС РФ от 29.03.2011 №2-П по «читинскому делу» Ò Критерий непосредственного жизнеобеспечения населения МО: проблемы определения (Пост.КС РФ по «благовещенскому делу» от 20.12.2010 №22-П) Ò Полномочия органов местного самоуправления – права и обязанности органов МСУ в конкретных сферах |
Мы уже отмечали не раз, что это элемент конституционно-правового статуса МО, что каждому любому типу МО вопросы местного значения присущи. Действительно в соответствующих положениях закона мы находим перечини вопросов местного значения в отношении разных типов МО, они различаются, но тем не менее у всех они присутствуют. Что они собой представляют?
|
|
|
Важно соотнести вопросы местного значения с предметом ведения, то, что обычно является элементом компетенции любого субъекта. Гриценко не стала бы ставить знак равенства между этими понятиями. Предмет ведения – это элемент компетенции гос-ва и гос. образования. Именно так и предложено в ст. 71, 72, 73 КРФ. Отсюда мы выводим эти самые предметы ведения: исключительные, совместные, в которых реализуются полномочия уже вот этими публичными субъектами.
Вместе с тем, вопросы местного значения с предметом ведения связаны. И это действительно определённые вопросы или задачи в каких-то сферах общественных отношений, но это не вся сфера в целом. То есть если предмет ведения – это сфера жизнедеятельности, сфера общественных отношений, которые в полном объеме относятся к соответствующему ведению субъекта публичного, то здесь мы сталкиваемся именно с частью вопросов в этой сфере. Любой вопрос местного значения не является всеобъемлющей сферой общественных отношений, это именно отдельные вопросы и задачи в этих сферах.На это обращалось внимание не раз и КС. Даже при формулировании достаточно широко тех или иных вопросов местного значения, все равно так или иные выясняется, что они имеют корни в предмете ведения гос-ва в ст. 71 или 72. Прежде всего конечно предмет ведения может и является государственным, то есть сфера общественных отношений все равно в ведении того или иного гос. субъекта. Ну конечно гос-во в целом, либо совместно ведение РФ и субъектов РФ, а МО получают ряд задач, вопросов в этой сфере, за которые они отвечают.
Гриценко в качестве примера приводит Постановление по читинскому делу. Читинский городской округ обращался с жалобой в КС по вопросу о том, кто же должен нести бремя расходов за предоставление доп. льгот соответствующим категориям граждан при уплате за теплоснабжение в том случае, если в рамках регулирования тарифов, которое осуществляет гос-во. Устанавливаются определенные минимальные тарифы, вместе с тем ниже этого низшего тарифа предоставляются льготы для определенных категорий граждан. Возникает межтарифная разница, она тоже устанавливается органом межтарифного регулирования, при этом эта межтарифная разница падает на плечи МО, которые за организацию теплоснабжения ответственны. Суд. практика идет по пути взыскания в пользу граждан межтарифной разницы, в пользу организаций теплоснабжения, которые предоставляют и получают меньше, чем установленный тариф. Конечно в данном случае КС показал, что данная сфера не является полностью исключительно сферой общественных отношений, которая только в муниц. ведении, а это вопрос более широкого ведения, который выходит на целый ряд вопросов или предметов ведения гос-ва. Что связано и с адм. зак-вом, и с тарифными регулированием. И это все те вопросы, которые закреплены за гос. субъектами.
То есть это один из примеров, который явно показывает, что мы не найдем ни одного вопроса местного значения, который полностью бы охватывал предмет ведения и вместе с тем он всегда связан с каким-либо предметом ведения и на него всегда выходит, будь то здравоохранение, образование, природопользование. Все эти вопросы конечно же более широки как сферы, и они относятся не только к муниц., но и к гос. ведению.
Еще один важный критерий, по которому мы эти задачи определяем как муниц., почему они вопросы местного значения. Зак-ль в определении, в самом понятийном аппарате уже ссылается на так называемые вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Конечно это оценочное понятие. Что значит непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения? И насколько тот или иной вопрос можно считать вопросом непосредственного жизнеобеспечения населения?
| Критерий непосредственного жизнеобеспечения населения МО: проблемы определения (Пост. КС РФ по«благовещенскому делу» от 20.12.2010 №22-П - «удовлетворение основных жизненных потребностей населения») |
КС также пытался толковать это понятие. Гриценко приводит некоторые пояснения по этому критерию непосредственного жизнеобеспечения населения МО, продолженные КС. В частности ПКС по «благовещенскому делу» эта позиция кочует теперь в каждое новое постановление, принимаемое по вопросам компетенции МО. Что попытался сказать КС? Что это удовлетворение основных жизненных потребностей населения. Нельзя сказать, что это много прояснило. Ясно, что это те вопросы, которые связаны с коммунальным жилищным хоз-вом. Какие еще жизненные потребности можно выделить? Понятно, что во всех сферах они могут быть выделены. Получается, что и непосредственное жизнеобеспечение касается самых разных сфер жизнедеятельности, а значит, во всех этих сферах у МО должны быть свои вопросы местного значения.
Вот насколько уже это получается сделать законодателю – это большой вопрос. Далеко не все жизненные потребности покрываются вопросами местного значения, а многие из них просто выводятся уже в гос. сферу в полном объеме.
Что же такое полномочия как элемент компетенции МО? Это полномочия органов МСУ по решению вопросов местного значения. Значит конкретные права и обязанности в соответствующих вопросах, сферах. Слово «сфера» применяется уже не в смысле всеобъемлющей сферы, а сферы как раз той части вопросов, которые относятся к вопросам местного значения.
Полномочия как элемент компетенции в первую очередь уже употребляется применительно к органам. Хотя Гриценко повторяет, что тоже не всегда, часто мы встретим, когда речь идет о полномочиях МО, о полномочиях публичных субъектов. Судить не стоит зак-ля за такие оговорки, понятно, что речь идет о том, что публичный субъект все равно эти вопросы решает через различные функциональные способы. А какие это способы будут избраны уже зависит от него. И скорее всего это конечно через органы.
Классификации вопросов местного значения
| 1) по типам МО: - ВМЗ поселений; - ВМЗ муниц. районов; - ВМЗ городских округов; - ВМЗ ГО с внутригородским делением; - ВМЗ внутригородских территорий ГФЗ; - ВМЗ внутригородских районов ГО. |
Мы эти типы уже хорошо знаем. Единственное, у нас появляются новые типы МО - внутригородские районы городского округа. Поэтому и вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением и без такового будут отличаться. Потому что во втором случае городской округ часть своих вопросов уже отдает для решения внутригородским районам. Здесь появляется уровневость, которая имеет не мало проблем. Потому что с одной стороны мы можем решить децентрализовано какие-то вопросы местного значения в городе, это даже удобно, а с другой стороны возникают проблемы разграничения собственности имущества, финансов. Может быть путаница в том, а кто и за что отвечает и куда идти гражданину и с каким вопросом.
| 2) по сферам жизнедеятельности: - финансово-экономическая сфера; - местная инфраструктура; - сфера земельных отношений, природопользования, охраны природы; - сфера охраны правопорядка и безопасности. |
Можно предложить самые разные сферы. Этот перечень достаточно условный, но более емко охватывающий все те вопросы жизнедеятельности, которые могут быть упомянуты: это и финансово-экономически сферы, и местная инфраструктура (все, что касается транспорта, дорог и коммунального обслуживания), и социальная сфера.
Вопросы охраны правопорядка и безопасности, по ним очень хорошо видно, насколько это сквозной вопрос. Сама по себе сфера универсальна: она относится к гос-ву в первую очередь, но и в вопросах местного значения мы наблюдаем как упомянутую непосредственно в КРФ. Поэтому конечно вопрос охраны общественного порядка и для муниц. органов является тем вопросом, который тоже в рамках большой сферы является вопросом местного значения.
| 3) по способу осуществления и пределам ответственности МО: - «организация», «обеспечение» сферы жизнедеятельности - «участие», «содействие», «создание условий» развитию сферы на территории МО |
В качестве критерия Гриценко назвала бы здесь комплексный критерий – способ осуществления и пределы ответственности. Анализируя соответствующий перечень, если в откроете ст. 14, 15, 16 ФЗ №131, то обратите внимание, что эти вопросы в соответствующих сферах заявляются как организация, например, того же теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения или как обеспечение какой-то сферы жизнедеятельности либо участие в решении тех или иных вопросов, участие в организации предоставления услуг в каких-то сферах или, например, содействие – тоже очень распространенная формула, которая характеризует определённый вопрос местного значения. Рассматривая ст. 14 ФЗ №131 вы можете соответствующие примеры найти.
Как вы думаете, создание условий для оказания услуг в сфере здравоохранения при том, что сама сфера сквозная, является в первую очередь той сферой, в которой ведают ОГВ и соответствующим отраслевым законом мы это можем увидеть и заметить, что основные вопросы, полномочия закрепляются за РФ, за субъектами РФ, но в определенной части создают условия для осуществления этой деятельности и МО. Например, создание условий для предоставления транспортных услуг, участие в профилактике терроризму, создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания. В чем же разница? Чем можно объяснить это различие формулировках, терминах и в пределах ответственности, в чем состоят полномочия в соответствующих сферах? Почему где-то участие, а где-то создание условий?
Если это участие, то как правило, речь идет о некой сфере, вопросе, который имеет публичное значение для не только данного субъекта, но и других ППО. Например, участие в профилактике терроризма, понятно, что здесь этот публичный субъект лишь участвует вместе с другими публичными субъектами, поскольку это вопрос фед. значения. А если речь идет о создании условий, то здесь ориентация на взаимодействие прежде всего с бизнесом, создание условий для оказания услуг. В этом случае муниципалы должны координировать действие в том числе и хозяйствующих субъектов, которые будут выполнять соответствующие задачи, просто потому что эти услуги не должны обязательно оказываться самим публичным субъектом, хотя возможно. Он должен создать условия, создать, например, соответствующее муниц. учреждение или предприятие для того, чтобы эти услуги оказывать. Либо передать соответствующую задачу, то есть создать условия для среднего и малого бизнеса, а может и для других хозяйствующих субъектов для оказания соответствующих услуг.
Эта формула распространенная именно для ориентации на различные формы реализации соответствующих задач. Здесь это взаимодействие и привлечение частного сектора. И содействие также в какой-то мере связано с созданием условия, но здесь акцент на то, что личное участие тоже будет, то есть сам муниц. субъект будет в этом как-то участвовать.
Критика со стороны муниц. наших представителей в отношении этих формулировок всегда звучит и наверно справедливо, потому что разобраться в нюансах, оттенках пределов ответственности и степени участия муниц. субъекта в решении задач достаточно сложно. Дискреция, усмотрение зак-ля достаточно широко. Хотя если речь об организации, то здесь действительно максимальная степень ответственности. Эта сфера полностью возложена на муниц. субъект, и как он организует, будет от него зависеть полностью. Здесь как раз, если даже нет возможности привлечь частного субъекта, все равно ответственность остается за МО, оно должно самостоятельно обеспечить реализацию соответствующей публичной задачи и предоставление публичной услуги.
Дата добавления: 2018-02-28; просмотров: 2933; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!