Принцип допустимости взаимной передачи осуществления отдельных полномочий органов МСУ одних МО другим МО на основе соглашений
В период реформы это было возможно делать даже законами субъектов РФ (до 2009 года).Сейчас с учетом последних изменений также не исключается возможность дальнейшего перераспределения полномочий не только между органами гос власти, но и между органами МСУ разных уровней.
То есть вариант использования не только соглашений, но и законов субъекта, вновь становится допустимым (не знаю как это связано с предыдущим тезисом - мое).
Дифференцированный подход к кругу вопросов местного значения МО разных типов
Этот принцип в перечнях ст. 14, 15, 16 ФЗ достаточно четко прослеживается, так как перечни эти сформулированы по типам МО. Сейчас в качестве новеллы можно даже показать, что эта дифференциация пошла еще дальше, потому что городские поселения и сельские поселения получили разный уже набор вопросов местного значения. Обратите внимание на часть 1 и 2 статья 14 ФЗ, где отдельно говорится о городских и о сельских поселениях. К вопросам местного значения сельских поселений относятся всего 13 вопросов из 39 (это если считать по пунктам). Перечни в отношении городских и сельских поселений разные - это углубление принципа дифференциации при подходе к формулированию вопросов местного значения.
Принцип исчерпывающего перечня вопросов местного значения
С самого начала законодатель исходит из того, что круг вопросов местного значения может меняться только посредством внесения изменений в закон 131-ФЗ.
|
|
|
Перечни вопросов местного значения исчерпывающие.
В то же время перечень полномочий по решению вопросов местного значения открытый (ст. 17). Здесь законодатель предлагает универсальный перечень без дифференциации для типов МО.
| Статья 17. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения 1. В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают следующими полномочиями: ..... 9) иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований. |
Дифференциация идет только по вопросам местного значения, причем вопросы исчерпывающим образом составлены, а полномочия по решению вопросов местного значения как способы их реализации достаточно универсальны, с одной стороны, но опять же перечень их не исчерпывающий.
Здесь возникает вопрос: почему перечень не исчерпывающий?
Очевидно невозможно перечислить весь круг полномочий по решению вопросов местного значения. Это делает уже отраслевой законодатель. Соответственно мы имеем универсальный набор полномочий по решению вопросов местного значения для всех МО (ст. 17), но по решению вопросов местного значения, перечисленных в ст. 14, 15, 16, которые имеют отраслевой характер, полномочия регулируются в федеральных законах, посвященных соответствующей сфере управления (ФЗ "Об образовании", "Об охране здоровья", Градостроительный кодекс, Земельный кодекс и т.д.). Какой бы закон мы не взяли - везде найдем статью про полномочия органов МСУ в соответствующей сфере.
|
|
|
Вопрос: сопоставление круга полномочий с вопросами местного значения, которые установлены в 131-ФЗ. Тут может быть много проблем. Те, кто пытались сопоставлять эти нормы, указывали, что некоторые полномочия выходят явно за пределы вопросов местного значения и строго говоря ими не охватываются и на этом много коллизий построено, то есть когда ФЗ возлагает какое-то полномочие как якобы собственное (т.е. по вопросу местного значения), но по факту вопросом местного значения не охватывается.
Вопрос: это что такое тогда? Может быть это возложение государственных полномочий? Тогда почему нет финансового обеспечения?
Идея в том, чтобы такого расхождения не было. Значит вопрос местного значения в любом случае должен быть сформулирован более широко, чем полномочие по его решению. Но поскольку такой жесткой дифференциации между вопросом местного значения и полномочием по его решению не проведено законодателем, то происходит такая путаница, что полномочие иной раз оказывается шире, чем вопрос местного значения.
|
|
|
| Статья 18. Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления 1. Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон, за исключением случаев, установленных частями 3 и 4 статьи 14, частью 3 статьи 16, частью 2 статьи 16.2 настоящего Федерального закона. |
Перечень вопросов местного значения может быть изменен только путем внесений изменений в 131-ФЗ. Это и ответ на вопрос о том почему так часто меняется 131-ФЗ, как и 184-ФЗ. Получается, что если формулировка вопроса местного значения слегка меняется, то уже нужно вносить изменения в соответствующий закон. Любое изменение в какой-то отрасли законодательства, касающееся полномочий органов власти, всегда выходит на вопросы местного значения, а значит нужно приводить в соответствие 131-ФЗ с отраслевым законом. В этой связи может привести пример: ФЗ "Об отходах..." определяет новое полномочие разных уровней власти в соответствующей сфере, что касается полномочий МСУ. С 1 января 2016 года вносятся изменения в ст. 14,15,16 ФЗ-131, поскольку вопросы, связанные со сбором, обработкой, утилизацией твердых коммунальных отходов, становятся полномочиями в рамках соответствующих вопросах местного значения и сами формулировки вопросов местного значения меняются.
|
|
|
Итог: Полномочия, сформулированные в отраслевых законах, приводятся в соответствие с полномочиями, которые сформулированы в ст. 14, 15, 16, 16.1 ФЗ-131.
Финансовое обеспечение
Этот принцип мы использовали также как критерий для дифференциации вопросов местного значения и других вопросов, находящихся в компетенции МО. Соответственно обязательность соответствия финансового обеспечения кругу вопросов и полномочий - это один из принципов, провозглашенных конституцией. На это и была направлена изначально идея исчерпывающего перечня ВМЗ, чтобы МО имели возможность рассчитать как им обеспечить реализацию собственных полномочий. Но мы видим, что это оказался не самый успешный путь, потому что расширение круга ВМЗ идет за счет полномочий, которые не формулируются исчерпывающим образом.
Муниципальная собственность, финансы и ресурсы должны соответствовать компетенции МО. Что это значит? Идея в том, чтобы в собственности МО находились только те объекты, которые необходимы для реализации полномочий по ВМЗ или вопросам, касающихся переданных гос полномочий. Т.е. должно соблюдаться целевое назначение объекта собственности.
На это направлены все механизмы возможного перераспределения в том числе объектов собственности публичной между разными уровнями публичной власти в соответствии с перераспределяемыми полномочиями и вопросами.
Сопоставляя ст. 18 и 19 ФЗ можно увидеть некую между ними связь, а именно: идея законодателя состоит в том, что если вопрос не входит в перечень ВМЗ, то он должен рассматриваться как вопрос государственный и соответственно полномочие по его решению - государственное полномочие, которым МСУ наделяется.
| Статья 19. Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями 1. Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. |
Как интерпретировать это положение с учетом того, что у нас есть еще "иные вопросы", права по решению которых тоже закрепляются за органами МСУ (ч. 2 ст. 14.1, 15.1, 16.1)?
| Статья 14.1. Права органов местного самоуправления городского, сельского поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений ... 2. Органы местного самоуправления городского, сельского поселения вправе решать вопросы, указанные в части 1 настоящей статьи, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. |
Можно ли считать, что положения ч. 1 ст. 19 вступают в противоречие с другими положениями закона?
Сам принцип как он сформулирован в ч. 1 ст. 19 наводит на размышления. Вроде бы мы говорим, что все, что не является полномочиями по ВМЗ, является отдельными гос полномочиями, передаваемыми в порядке наделения. Если ФЗ не отнесено к ВМЗ, то это отдельное гос полномочие. Вместе с тем, у нас есть добровольные, дополнительные полномочия не по ВМЗ - ст. 14.1, 15.1, 16.1.
Ч. 1 ст. 19 касается тех полномочий, которые определены как обязательные государственные полномочия, они реализуются за счет субвенций. Если это добровольно принимаемые полномочия, то они реализуются за счет собственных средств.
Принцип ч. 1 ст. 19 показывает, что ничего нельзя дополнительно возложить на МО в обязательном порядке, если оно не относится к ВМЗ. Если такое происходит, то это положение можно оспаривать.
Итог: если видим какое-то полномочие МО в законе, то должны понять 1) относится ли оно к ВМЗ, если нет, то 2) выделена ли субвенция для решения этого вопроса, если денег нет, то 3) оспариваем положение закона + требуем возместить понесенные в связи с решением гос органа затраты.
| Статья 133 Конституции Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируетсяправом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. |
На эту статью Конституции некоторые суды ссылаются напрямую, потому что в ситуациях, когда действительно можно констатировать, что за рамками ВМЗ полномочие некоторые объявляется в рамках ВМЗ, то эти дополнительные затраты не должны быть возмещены, если они подпадают под расчет финансового обеспечения, которое изначально предполагалось под этот вопрос.
С одной стороны, мы стремимся к тому, чтобы представлять себе обязательные ВМЗ, под которые нужно будет обеспечить финансовую основу и материальные ресурсы, но вместе с тем есть другая сторона медали - отсутствие гибкости в соответствующих формулировка. Не учитывается та разница, которая может быть между МО одного типа: между городскими поселениями, которые самые разнообразные. В этом случае при таком жестком подходе опять же возможности для решения доп вопросов вставали не раз и вот почему постепенно закон изменялся и в него были включены положения о дополнительных, факультативных полномочиях. То есть эта конструкция возникла не сразу в законе, а через опыт и практику невозможности решения на федеральном уровне одинаково для всех МО того или иного вопроса. То есть конструкция, которая была предложена для всех МО одного типа, все равно не всем подходила. И в этой ситуации понадобилось проявить гибкость, хотя бы вводя дополнительные добровольные полномочия и дать возможность приниматься на себя полномочия, которые не отнесены к ведению других МО и не исключены из ведения данного МО.
Отсутствие четких границ между полномочиями РФ, субъектов РФ, МО, на основе которых реализуются отдельные гос полномочия.
Примеров тому очень много. В статье 14 мы видели, что ряд ВМЗ подходит и к МО, и к гос полномочиям. Например, борьба с терроризмом, предотвращение чрезвычайных ситуаций - универсальные вопросы, которые могут быть отнесены к ведению как муниципалов, так и органов гос власти. Таких вопросов достаточно много.
Примеры, которые приводятся на слайде, это из конкретных дел КС. В частности, постановление по "читинскому делу" 2011 года - вопросы организации теплоснабжения, регулирования тарифов. Регулирование тарифов - вопрос не местный, этим занимается специальная комиссия органа гос власти субъекта. Поэтому нельзя говорить о том, что в городском округе полностью за вопросы теплоснабжения отвечает МО, нельзя. На это и обратил внимание КС. Посмотреть это Постановление и логику КС, которую он использует чтобы обосновать, что вопрос не является сугубо муниципальным. Расходы, связанные с межтарифной разницей, должны нести не муниципальные органы, а субъект.
Другой вопрос мог возникать в рамках экологического права - Постановление КС от 13 октября 2015 года № 26-П по жалобе Североуравльского городского округа.
С одной стороны
| Статья 16. Вопросы местного значения городского округа 1. К вопросам местного значения городского округа относятся: ... 24) организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; |
Соответственно, ликвидация несанкционированных свалок рассматривается как полномочие в рамках решения этого ВМЗ, причем на любых земельных участках, входящих в территорию МО, независимо от того, кто является собственником участка. В нашем случае это были земли лесного фонда, находящиеся в собственности РФ.
Заявитель полагал, что вопросы защиты лесов - вопросы в ведении РФ или субъекта (если переданное полномочие). Поэтому принятие мер по обращению с отходами - это вопрос, относящийся к ведению всех уровней власти.
Все судебные органы (в том числе ВС) настаивали, что этот вопрос относится к муниципальным, так как полномочие сформулировано очень широко. Рассуждение КС тоже противоречиво. КС признает, что все конституционно, но при этом указывает, что из нормы не следует, что охраной лесов должны заниматься муниципальные органы. Поэтому вопрос о том, кто будет в итоге принимать меры по обращению с отходами, тоже должен решаться дифференцировано. При этом КС указал, что важно еще обращать внимание на то каким образом эти обязанности распределены и кто произвел отходы. То есть загрязнитель должен в конечном итоге платить, но каким образом он будет определен уже зависит от законодателя, который должен это урегулировать.
Нельзя сказать, что такие смежные вопросы как охрана лесов и их защита, принятие мер по обращению с отходами, полностью относятся к ведению МО. В этих сферах есть полномочия и у других субъектов власти.
В качестве ВМЗ признаются вопросы, связанные с участием в решении гос вопросов и задач. Это окончательно запутывает дело, так как мы выделяли, что в рамках ВМЗ есть 1) вопросы по участию в решении гос задач, 2) добровольные полномочия по участию в решении гос задач, которые МО принимает на себя, 3) переданные гос полномочия. Это три разные категории полномочий!
| Статья 16 7.1) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа; 7.2) разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории городского округа, реализацию прав национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов; |
Это относится законом к ВМЗ, но при этом они имеют общегосударственное значение. Степень участия МО в решении этих вопросов менее значима, что отражается в самих формулировках закона. Неучастие в этом обязательном ВМЗ может являться основанием для привлечения должностных лиц к ответственности. Это обязательный ВМЗ, финансируемый за счет собственных средств МО.
Дата добавления: 2018-02-28; просмотров: 293; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!