Виды ответственности главы муниципального образования

⇐ ПредыдущаяСтр 6 из 7Следующая ⇒

Немаловажным элементом правового статуса главы муниципального образования является юридическая ответственность. В настоящее время глава муниципального образования занял ключевую позицию в системе местного самоуправления, он не просто возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления, а олицетворяет власть на местном уровне. В связи с чем, органы государственной власти, наделяя глав муниципальных образований столь большим объемом властных полномочий, закрепляли в законодательстве систему правовых мер, которые должны были обеспечить управляемость и ответственность глав муниципальных образований.

На сегодняшний день существует проблема ответственности глав муниципальных образований ввиду коррупционной составляющей в муниципальной службе, так как борьба с коррупцией является основной линией для обеспечения национальной безопасности и экономического развития страны.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью служат обеспечению функционирования местного самоуправления в интересах населения, граждан, общества в целом.

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев под ответственностью должностных лиц местного самоуправления понимают неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций[74].

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает круг субъектов, перед которыми должностные лица местного самоуправления несут ответственность, а также основные формы этой ответственности.

Так, в соответствии со статьей 70 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования несет ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

1. Ответственность главы муниципального образования перед населением.

Одним из ключевых понятий в законодательном определении местного самоуправления является самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения. Она осуществляется населением в значительной мере через органы местного самоуправления. Поэтому важно прежде всего обеспечить зависимость органов и должностных лиц местного самоуправления от населения – основного субъекта прав местного самоуправления. Этому служат различные виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, а прежде всего главы муниципального образования, перед населением, закрепляемые в законодательстве о местном самоуправлении. Организационный механизм осуществления норм муниципального права об ответственности главы муниципального образования определяет население в уставе муниципального образования.

Ранее Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил основание ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления – утрата доверия населения. Это основание наступления ответственности требует строгого юридического определения, правовой конкретизации. Однако указанный закон не уточнил, какие конкретные основания скрываются за этим общим принципом, утратой доверия. Он не определил порядка и условий ответственности выборных должностных лиц в результате утраты доверия, они устанавливаются в уставе муниципального образования.

Так, в части 2 статьи 37 устава муниципального образования «Нязепетровский муниципальный район» установлено, что: «ответственность депутатов, главы муниципального района перед населением наступает в результате утраты доверия и реализуется путем их отзыва населением муниципального района в соответствии с федеральным законом в порядке, установленном настоящим Уставом».

Также Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривал возможность использования института выражения недоверия выборным лицам, а Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не упоминает этот институт. Однако Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает, что в уставе муниципального образования могут определяться виды и основания ответственности должностных лиц местного самоуправления, в том числе основания и порядок отзыва выборных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных лиц местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решает иначе вопрос об ответственности. В частности Федеральный закон № 131-ФЗ определил, что ответственность выборных лиц наступает в результате виновно совершенного правонарушения, установленного судом.

2. Ответственность главы муниципального образования перед физическими и юридическими лицами.

Как правило, основанием для данного вида ответственности являются действия должностных лиц местного самоуправления, нарушающие права и свободы граждан, причиняющие имущественный и иной ущерб физическим и юридическим лицам, ответственность за которые наступает в судебном порядке.

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту прав и свобод.

В случае нарушения должностными лицами местного самоуправления прав физических и юридических лиц, причинения им имущественного или морального вреда они могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд или арбитражный суд в соответствии с действующим законодательством.

Одним из видов неблагоприятных последствий для главы муниципального образования может быть признание судом недействительными принятых главой решений и обязанность возместить тот ущерб, который был причинен этими решениями физическим и юридическим лицам.

3. Ответственность главы муниципального образования перед государством. Как правило, это отрешение от должности и удаление в отставку главы муниципального образования.

Рассмотрим особенности ответственности главы муниципального образования при отрешении от должности и при удалении в отставку.

Итак, часть 1 статьи 74 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гласит: «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования в случае: 1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда; 2) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое использование межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, бюджетных кредитов, нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда».

Мера ответственности, как отрешение от должности главы муниципального образования, отражает собой оценку эффективности деятельности лица при выполнении им своих функциональных обязанностей, соблюдения законности и обеспечения качества при выполнении возложенных на него задач. Институт отрешения от должности главы муниципального образования появился еще в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который со временем претерпел ряд изменений и был закреплен в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако сама по себе процедура отрешения не соответствует правовой природе местного самоуправления и предназначению института главы муниципального образования.

В статье 12 Конституции РФ говорится, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», а часть 2 статьи 130 Конституции РФ предусматривает, что: «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления». Таким образом, из норм Конституции РФ следует, что применение института отрешения главы муниципального образования на практике не соответствует сущности конституционных положений, так как предоставляет государственной власти возможность оказания политического давления на местный уровень власти, что лишает местное самоуправление самостоятельности.

Какие же проблемы возникают на практике?

Во-первых, в статье 74 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержится перечень оснований для отрешения, которые при их толковании оказываются весьма неоднозначными и неопределенными. Такие основания, как угроза единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, сформулированы через емкие конституционно-правовые понятия. Широта толкования подобных категорий свойственна государственной власти, однако вряд ли приемлема для местного уровня, так как предоставляет государственной власти широкие возможности для интерпретации законодательных положений в целях манипуляции.

Во-вторых, законодательно закреплено положение о возможности отрешения главы муниципального образования за совершение им действий, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина. В данном случае анализ статьи позволяет сделать вывод, что достаточным основанием для отрешения главы муниципального образования может быть нарушение им прав и свобод одного человека. В такой ситуации возникает противоречие между правами того человека, чьи свободы были нарушены, и правами населения муниципального образования, голосовавшего за избранного главу.

В-третьих, из формулировки статьи 74 Федерального закона № 131-ФЗ, которая допускает отрешение за неисполнение решения суда, неясно, как следует оценивать его частичное исполнение. Является ли это принятием мер по исполнению судебного предписания? Неурегулированность данного аспекта на практике порождает возможность для одностороннего решения конфликтов между главами региональной и местной власти, оказания политического давления на должностное лицо и манипулирования им, что является недопустимым вмешательством в деятельность местного уровня власти.

В-четвертых, неясным остается вопрос о количестве судебных решений, необходимом для оформления отрешения. Согласно части 1 статьи 74 Федерального закона № 131-ФЗ основанием отрешения главы муниципального образования от должности является совершение незаконных действий, подтвержденное судебным решением. В случае исполнения судебного предписания по устранению нарушений в предусмотренный срок отрешение главы не может быть произведено. Однако для случая неисполнения судебного решения закон не содержит прямого указания на необходимость наличия второго судебного решения, подтверждающего факт неисполнения первого.

В уставе муниципального образования «Нязепетровский муниципальный район» Челябинской области ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления закреплена в IX главе. В статье 36 устава сказано: «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального района, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами».

В статье 39.1 устава муниципального образования «Нязепетровский муниципальный район» Челябинской области в соответствии с законом, установлена ответственность главы муниципального района перед государством, так часть 1, указанной статьи изложена в следующей редакции: «Губернатор Челябинской области издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального района в случае: 1) издания главой муниципального района нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, Уставу (Основному Закону) Челябинской области, законам Челябинской области, настоящему Уставу, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а глава муниципального района в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда; 2) совершения главой муниципального района местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое использование межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, бюджетных кредитов, нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а глава муниципального района не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда».

Ещё одно существенная новелла в порядок ответственности главы муниципального образования перед представительным органом данного муниципального образования была внесена Федеральным законом от 7 мая 2009 года № 90-ФЗ[75]. Это процедура удаления главы муниципального образования в отставку.

В новой статье 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ подробно прописана процедура удаления главы муниципального образования в отставку. Так, в части 1, указанной статьи установлено, что: «представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)».

В части 2 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ говорится, что: «основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:

1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ;

2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;

3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд;

4) несоблюдение ограничений, запретов, неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами».

Но и эта новелла законодателя требует доработки.

Во-первых, основания, указанные в п. 1 ч. 2 ст. 74.1, п. 2 ч. 1 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ могут быть причинами не только удаления в отставку главы муниципального образования, но и введением временной финансовой администрации в муниципальном образовании.

Во-вторых, нецелевое расходование бюджетных средств (пункт 3 части 1 статьи 75 Федерального закона № 131-ФЗ) является основанием не только удаления в отставку, но и содержит состав преступления (ст. 285.1 УК РФ).

В-третьих, неисполнение обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий является основанием удаления в отставку главы. А законами о передаче государственных полномочий определяются только вид или наименование муниципального образования, органы которого наделяются соответствующими полномочиями. Зачастую субъект ответственности в этом случае не определяется.

Также как институт отрешения главы муниципального образования институт удаления главы муниципального образования в отставку вступает в противоречие с конституционным принципом самостоятельности местного самоуправления, так как предполагает участие в процедуре удаления органов государственной власти субъекта Федерации, а именно высшего должностного лица субъекта Федерации, который может не только инициировать удаление в отставку, но и в отдельных случаях удаление невозможно без его согласия.

В уставе муниципального образования «Нязепетровский муниципальный район» Челябинской области удаление главы муниципального района в отставку отражено в статье 39.2. В части 1, указанной статьи установлено, что: «собрание депутатов в соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вправе удалить главу муниципального района в отставку по инициативе депутатов Собрания депутатов или по инициативе Губернатора Челябинской области».

В части 2 статьи 39.2 Устава определено, что: «основаниями для удаления главы муниципального района в отставку являются:

1) решения, действия (бездействие) главы муниципального района, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных подпунктами 2 и 3 пункта 1 статьи 75 Федерального закона от 06 октября 2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных федеральными законами, настоящим уставом, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Челябинской области;

3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального района Собранием депутатов по результатам его ежегодного отчета перед Собранием депутатов, данная два раза подряд;

5) допущение главой муниципального района, местной администрацией, иными органами и должностными лицами местного самоуправления муниципального района и подведомственными организациями массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов».

Таким образом, рассмотрев виды ответственности главы муниципального образования, а именно, институт отрешения главы муниципального образования от должности и институт удаления главы муниципального образования в отставку, можно сделать один единый вывод, что эти институты требуют значительной доработки. В настоящее время институт отрешения главы муниципального образования от должности и институт удаления главы муниципального образования в отставку противоречат конституционным принципам самостоятельности местного самоуправления, что в свою очередь затрагивает, прежде всего, интересы населения.

Отдельно бы хотелось отметить, что такие виды ответственности, как отрешение главы муниципального образования от должности и удаление главы муниципального образования в отставку к главам Нязепетровского муниципального района не применялись.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключении хотелось бы процитировать высказывание Л.А. Калиниченко, Л.В. Адамской о том, что: «эффективность власти в государстве определяется тем, насколько эффективна власть на первичном, низовом уровне – в муниципальном образовании. Население судит о работе всей государственной машины по тому, как работает муниципальная власть»[76].

Действительно, юридическое оформление института главы муниципального образования, является одним из актуальных вопросов современного муниципального права России. В настоящее время правовой статус главы муниципального образования представляет несомненный интерес в научном плане и является предметом многочисленных дискуссий среди практических работников и среди ученых, специализирующихся в муниципально-правовой проблематике.

Институт главы муниципального образования имеет историческое происхождение. А как известно, не зная истории, не возможно идти дальше. Данный институт существовал на протяжении всей истории российского государства, который обладал не только разным правовым статусом, но и различными полномочиями. Со временем он только совершенствовался, но как и в современной России в разные эпохи «российской государственности» глава муниципального образования замещал должность через выборы либо в порядке назначения, возглавлял и представительный и исполнительный орган местного самоуправления, но никогда не обладал абсолютной самостоятельностью, так как за ним осуществлялся контроль и со стороны государства, и со стороны местного сообщества.

Немалое влияние на становление и развитие местного самоуправления в России оказал зарубежный опыт организации муниципальной власти. Не смотря на множество моделей местного самоуправления за рубежом, институт главы муниципального образования тоже существует. Глава является либо выборным, либо назначенным лицом, выступает либо представителем лишь местного сообщества, либо представителем местного сообщества и государства, возглавляет либо представительный орган, либо исполнительно – распорядительный.

Терминологическое разнообразие в определении наименования главы муниципального образования в Российской Федерации (мэр, глава города, староста, городской голова, глава городского самоуправления, глава района, глава сельского самоуправления и другие) не порождают отличий в правовом статусе главы муниципального образования. Данное обстоятельство обусловлено, прежде всего, тем, что базовые параметры правового статуса данного должностного лица определяются на федеральном законодательном уровне.

Необходимо заметить, что уставы многих субъектов Российской Федерации предусматривают принятие законов о статусе выборных должностных лиц, в том числе и главы муниципального образования, что и сделано во многих из них.

На сегодняшний день необходимо восполнить пробелы в законодательстве.

В первую очередь это касается новеллы Федерального закона № 131-ФЗ о способе избрания главы муниципального образования по результатам конкурса. Поскольку его считают единственным и безальтернативным.

Также необходимо урегулировать вопрос и с видами ответственности главы муниципального образования, такими как, институт отрешения главы муниципального образования от должности и институт удаления главы муниципального образования в отставку, поскольку эти институты требуют значительной доработки. В настоящее время институт отрешения главы муниципального образования от должности и институт удаления главы муниципального образования в отставку противоречат конституционным принципам самостоятельности местного самоуправления, что в свою очередь затрагивает, прежде всего, интересы населения.

Безусловно, в настоящее время требуется дальнейшее и более детальное исследование отдельных аспектов правового статуса главы муниципального образования. Анализ развития законодательства, регулирующего институт главы муниципального образования, подтверждает особую, ключевую роль данного должностного лица в системе органов местного самоуправления. Однако законодательное регулирование отдельных вопросов, связанных со статусом главы муниципального образования требует дальнейшего совершенствования.

Дата добавления: 2019-02-26; просмотров: 2632; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 1 2 3 4 567 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!