История становления и развития института главы муниципального образования в России
В настоящее время вопрос о высшем должностном лице – главе муниципального образования продолжает оставаться актуальным, порождающим много дискуссий: о компетенции, правовом статусе, роли высшего должного лица. В этой связи, полагаю целесообразным изначально проанализировать предпосылки появления, а также развития института главы муниципального образования в разные периоды «российской государственности».
Сразу же отмечу, что в современной науке нет единого мнения историков и правоведов о времени зарождения российского самоуправления, так как «идея участия населения в решении местных дел живет в России столько, сколько существует сама страна, то есть более тысячи лет»[3].
Одни «относят зарождение общинного самоуправления в России ко времени становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную»[4].
Вторые «ведут отсчет российского городского самоуправления от широко распространенной в ранней домонгольской Руси в Х - XI вв. традиции решать важнейшие вопросы общественной жизни вплоть до приглашения или изгнания князя на вече (от старославянского «вет» – совет)»[5]. Известный русский историк Николай Михайлович Карамзин писал: «хотя народ славянский и покорялся князьям, он сохранил некоторые обыкновения вольности, и в делах важных, или в опасностях государственных сходился на общий совет. Например, белогородцы (киевляне), теснимые печенегами, рассуждали на Вече, что им делать. Сии народные собрания были древним обыкновением в городах российских. Они доказывали участие граждан в правлении и могли давать им смелость, неизвестную в Державах строгого, неограниченного Единовластия»[6]. Наиболее полно идея вечевого правления была реализована в Новгороде и Пскове.
|
|
|
Третьи связывают «начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой царя Ивана IV в середине XVI в. С этого времени началось развитие отдельных элементов местного самоуправления в России»[7].
В конце XI – начале XVI вв. завершилась борьба русского народа за государственное единство и национальную независимость путем объединения русских земель вокруг Москвы в единое государство, «с этим прогрессивным процессом связано усиление княжеской власти, укрепление служилого дворянства как главной опоры князя, а затем царя»[8].
Централизация русских земель вокруг Москвы представляла собой «новый этап развития государственности: усложнились государственные функции, как во внутренних, так и во внешних делах, появились функциональные органы управления, стал формироваться многоступенчатый слой служилых (или государственных) людей»[9].
|
|
|
В этот период значительно увеличились функции государственного управления в связи с чем «возникла необходимость в создании специальных учреждений, которые непосредственно руководили бы военными, иностранными, финансовыми, судебными и другими делами. В органах дворцового управления начали образовываться особые ведомственные «столы», управляемые дьяками. Позже они развились в приказы»[10].
Приказная система представляла собой феодальную организацию государственного управления, в основе которой лежали принципы неразрывности судебной и административной властей.
Образование централизованного Московского государства «повлекло преобразование удельно-княжеской системы территориального управления в систему наместничества»[11].
Наместник получал управление территорией «в кормление», «собирал подати, совершал имущественные сделки, закреплял исход происходивших в его присутствии судебных разбирательств, но мало занимался вопросами благосостояния населения на вверенной ему территории»[12]. То есть наместники обладали не только административными функциями, они также осуществляли и судебную власть. Позднее центральная власть стала ограничивать компетенцию наместников.
|
|
|
В это же время появляются специальные управленческие должности – городовые приказчики, которые «оттеснили наместников первоначально от военного и административного, а затем частично и от земельного, финансового и судебного управления». На городовых приказчиков «возлагались основные государственные функции: руководство строительством и укреплением городов, надзор за производством и хранением боеприпасов, оружия, провианта и тому подобное»[13]. Позднее «городовым приказчикам был поручен надзор за великокняжеским земельным фондом в городах и уездах, раскладкой и сбором части общегосударственных денег, надзор за косвенными налогами. Они сажали в тюрьму неплательщиков налогов и участвовали в наместничьем суде по уголовным и гражданским делам»[14].
Значительные изменения в системе органов власти российского государства произошли во второй половине XVI в. с возникновением органов губного и земского самоуправления. В каждом губном округе из числа дворян выбирался губной (земский) староста, при котором функционировала губная изба. Сначала губные старосты избирались бессрочно, затем ежегодно.
|
|
|
Полномочия губных и земских изб определялись соответственно в губных грамотах и земских уставных грамотах, которые подписывал царь. На основании этих документов земские избы занимались финансово-налоговой и экономической деятельностью, а губные избы выполняли полицейско-судебные функции[15]. Они преследовали и судили разбойников, решали дела о воровстве (татьбе), заведовали тюрьмами, регистрировали приезжих и проезжающих людей[16].
Внутренняя нестабильность российского государства, а также угроза внешнего вторжения обусловили необходимость увеличения полномочий силовых органов государства, «в XVII в. укрепляется система приказно-воеводского управления. При этом в системе местного самоуправления главной фигурой стал воевода, назначаемый центральной властью. На воевод возлагались административные, полицейские и военные функции. Им при Петре I были подчинены губные и земские избы. По его инициативе в 1699 году в Москве образуется Бурмистерская палата, которая стала выполнять управленческие функции. Земские органы лишь в финансовой и экономической деятельности сохраняли самостоятельность»[17].
Отсутствие единообразия и неопределенность функций воевод и их аппарата привело к неэффективному управлению. В построении региональных органов власти возникло определенное противоречие: «назначаемый сверху воевода должен был руководить выборными органами – губными и земскими избами»[18], что в дальнейшем привело к переустройству региональных управленческих структур.
Особую роль в организации местного управления имела территориальная реформа. 18 декабря 1708 года Указом царя «Об учреждении губерний и росписании к ним городов» «для всенародной пользы» были образованы восемь губерний, что позволило создать более мощный аппарат управления регионами[19]. В 1714 году число губерний возросло до одиннадцати. Во главе губерний стояли губернаторы, которые были подчинены Сенату. Губернатор занимал свою должность без ограничения срока, обладал не только полицейскими, административными, финансовыми и судебными функциями, но и был командующим всех войск, находившихся на подведомственной ему территории.
Территориальная реформа 1708 года имела важное государственное значение, она упразднила старый принцип назначения региональных должностных лиц на должность, сделав их чиновниками абсолютной монархии, которые в своей деятельности руководствовались общегосударственными законами и распоряжениями.
По Указу Петра I от 24 апреля 1713 года при каждом губернаторе учреждалось 8 – 12 ландратов (советников). Губернатору предписывалось решать все дела совместно с этой коллегией, где он выступал «не яко властитель, но яко президент» с двумя голосами[20]. В петровский период за губернаторами была закреплена вся полнота административной, судебной, финансовой и военной власти. В этот период были заложены основы двойственности правового статуса губернатора: с одной стороны, губернаторы являлись представителями центральной власти, проводниками реформаторской политики царя, с другой – администраторами крупных территорий.
Со временем власть губернаторов только увеличивалась, в соответствии с «Наказом губернаторам, воеводам и их товарищам, по которому они должны поступать»[21], изданному 12 сентября 1728 года, они стали единственными органами управления и суда в губернии, в их обязанности входило исполнение законов, распоряжений, исходящих от императрицы, Сената и коллегий. Указанный наказ 1728 года установил «иерархический порядок соподчинения и взаимоотношений органов и учреждений государственной власти (властную вертикаль): уездный (городовой) воевода подчинялся провинциальному, а провинциальный – губернатору; губернатор сносился с центральными и высшими учреждениями»[22].
А в «Наставлении губернаторам» от 21 апреля 1764 года Екатерина II именует губернатора «хозяином губернии», предоставляя ему более широкие полномочия. «Губернатор, - говорится в Наставлении, - как поверенная от Нас особа и как глава и хозяин всей врученной в смотрение его Губернии, состоять имеет под собственным Нашим и Сената Нашего видением; почему и указы только от Нас и Сената Нашего приемлет»[23].
Согласно указанному «наставлению» губернаторы стали обладать контрольными функциями, осуществляли надзор за судами, получили право отстранять от должности любое лицо губернии, нарушившее закон, с представлением доказательств в Сенат, а также представлять для назначения новую кандидатуру. То есть губернаторы и возглавляемые ими канцелярии обладали всеми функциями государственного управления в губерниях, что практически не оставляло возможностей для развития других звеньев регионального государственного аппарата. В связи с чем, согласно указу Екатерины II от 7 ноября 1775 года «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», правительство осуществило реформу управления территориями и суда, так как существовавшее соединение в ведении губернаторов административных, полицейских, финансово – хозяйственных и судебных функций признавалось неудобным, так как от этого «возрастают своевольство и ябеды общие со многими пороками»[24].
Впоследствии каждую из столичных губерний и более крупные регионы стал возглавлять наместник (генерал - губернатор) – должностное лицо, наделенное чрезвычайными полномочиями и ответственное только перед императором. Он принимал участие в деятельности Сената, являлся главой региональной администрации и полиции, осуществлял общий надзор за всем аппаратом управления и суда, чиновниками и сословными органами генерал – губернаторства. Исходя из норм Указа, генерал – губернатор именуется хозяином, а губернатор становится как бы его заместителем. Губернаторы, как и прежде, продолжали выполнять те же функции, что и раньше, однако полномочия генерал – губернатора были шире, нежели полномочия губернатора: первый являлся главнокомандующим в отсутствие императора, имел право принятия экстренных мер в случае народных волнений, стихийных бедствий[25].
Губернатор управлял губернией с помощью коллегиального учреждения – губернского правления, оно служило канцелярией губернатора и осуществляло свою деятельность в рамках губернаторских полномочий, советники губернского правления разрабатывали рекомендации губернатору, который в свою очередь мог их игнорировать. Однако если приказы губернатора не соответствовали общей пользе или служебной этике и целесообразности, нарушали закон, а советы и предложения советников не принимались, то они имели право выразить свое мнение письменно, уведомив при этом губернатора и Сенат.
Также реформа 1775 года предусматривала создание в каждой губернии штата чиновников прокурорского надзора, которые наделялись правом опротестовывать действия губернатора в «судах и расправах», блокировать выполнение незаконных решений и передавать соответствующие дела на рассмотрение в высшие инстанции. Однако должность губернского прокурора была ниже не только губернатора, но и вице – губернатора, что свидетельствует о том, что эффективного контроля, за деятельностью губернатора, не было.
В 1785 году Екатериной II была принята «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи», грамота устанавливала права и привилегии городов. Права населения защищал городовой магистрант. Городское население делилось на 6 разрядов - избирательных курий (домовладельцы или настоящие городские обыватели; купцы всех трёх гильдий; ремесленники, записанные в цехи; иногородние и иностранцы; именитые граждане; посадские люди (рабочие)), каждый разряд избирал своих представителей в Общую городскую Думу. Выборы в Общую городскую думу проходили один раз в три года. Председательствовал в ней городской голова.
Общая городская Дума избирала из своего состава Шестигласную Думу, которая вела непосредственно работу по заведованию текущими городскими делами. В состав Думы входили городской голова и шесть гласных – по одному от каждого разряда общества градского. Шестигласная Дума была не только исполнительным органом при Общей городской Думе. Ее ведению подлежал тот же круг вопросов, что и у Общей Думы.
Положением 1785 года устанавливался еще и третий орган – Собрание общества градского. В его компетенцию входили выборы городского головы, бургомистров и ратманов, заседателей губернского магистрата и др. Однако собрание могло собираться один раз в три года с разрешения генерал – губернатора или губернатора.
Значительные преобразования местного самоуправления были проведены в 60-х годах XIX в. В 1864 году начинается более активное развитие местного управления, когда Александр II провел земскую реформу. В 1870 году он же осуществил реформу городского управления. В основе реформ лежали две идеи: первая – выборность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями; вторая – местное самоуправление имело реальную финансовую основу своей деятельности.
1 января 1864 года было учреждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях, согласно которому земства являлись всесословными учреждениями. Земские учреждения уезда включали земское собрание и земскую управу. Земское собрание состояло из: земских гласных и членов по должности (городской голова уездного города, председатель управления государственным имуществом, депутат от духовного ведомства).
Несколько лучшая судьба сложилась у городской реформы, так 16 июня 1870 года было учреждено Городовое положение, согласно которому избирательное право, как активное, так и пассивное было предоставлено каждому городскому обывателю, к какому бы сословию он не принадлежал[26]. Органами местного управления являлись: городская избирательная комиссия, городская Дума, городская Управа. Городскую управу возглавлял городской голова. Он также по должности и товарищи городского головы входили в состав городской Думы[27].
Таким образом, проанализировав предпосылки появления и развития института главы муниципального образования, можно сделать вывод, что данный институт существовал на протяжении всей истории российского государства, который обладал не только разным правовым статусом, но и различными полномочиями. Но не зависимо от статуса и наличия определенных полномочий в разные эпохи глава муниципального образования замещал должность через выборы либо в порядке назначения, возглавлял и представительный и исполнительный орган местного самоуправления, но никогда не обладал абсолютной самостоятельностью, так как за ним осуществлялся контроль и со стороны государства, и со стороны местного сообщества.
Дата добавления: 2019-02-26; просмотров: 762; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!