История становления и развития института главы муниципального образования за рубежом
Немалое влияние на становление и развитие местного самоуправления в России оказал зарубежный опыт организации муниципальной власти, на который стоит обратить внимание.
Как известно «в зарубежных государствах накоплен значительный опыт действия различных моделей местного самоуправления. Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти»[28].
Традиционно выделяют три основных модели организации местного самоуправления – это англосаксонская, континентальная и смешанная. Каждая модель имеет свои отличительные признаки, определяющие место главы муниципального образования.
Рассмотрим англосаксонскую муниципальную систему, которая существует в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других стран, именно ее называют первой муниципальной системой.
Значительным разнообразием систем местного самоуправления отличается США. В США сложилось несколько вариантов организации городского управления.
Первой и наиболее старой является форма правления «Мэр-совет». Она была заимствована из Великобритании еще со времен колониализма. Существует две разновидности этой формы правления, где мэр может быть «слабым» и «сильным».
При системе правления со «слабым мэром» мэр назначался колониальным губернатором. Вся полнота власти находилась у колониального совета. Именно совет выполнял административные функции, такие как разработка бюджета, назначение должностных лиц, а вот полномочия мэра были значительно ограничены, и хотя мэр являлся Верховным должностным лицом, его полномочия носили лишь церемониальный характер, так мэр не имел права вето, обладал ограниченным правом назначения и снятия должностных лиц. Кроме того, мэр мог быть смещен с должности решением совета, выразившим ему недоверие.
|
|
|
Со временем образование США изменило взаимоотношения мэра и совета. Права мэра стали значительно расширяться. Так в 1797 году мэр города Балтимор впервые получил право налагать вето на решения совета, в 1822 году в городе Бостоне были введены прямые выборы мэра населением, а в 1830 году мэр Нью – Йорка получил абсолютное право вето. И уже к 1850 году мэр стал главным административным лицом[29].
Форма правления «сильный мэр – слабый совет» возникла во второй половине XIX века, когда американские города решили укрепить положение мэра. При данной системе правления мэр избирается населением, не является членом совета, но обладает правом наложения вето на решение совета. Совет не имеет права смещать с должности мэра. Такая форма управления обеспечила сильное административное и политическое управление городом. Но со временем противники системы правления «сильный мэр» стали утверждать, что одно и то же лицо не может выполнять как политические, так и административные функции. В связи с чем, крупные города наделили мэра правом назначать «генерального менеджера».
|
|
|
Впервые форма правления «Совет-менеджер» (или городской управляющий) была реализована в 1908 году в городе Стонтоне, когда городской совет своим решением учредил должность «генерального менеджера». При данной форме управления «мэр и муниципальный совет нанимают профессионального управляющего для руководства городской администрацией и управления городом как частным предприятием. Совет и мэр определяют лишь общую линию его деятельности и развития города»[30]. В 1914 году в городе Дейтоне был учрежден совет во главе с менеджером для ликвидации последствий крупного наводнения.
При данной форме правления население города избирает мэра, совет, которые в свою очередь нанимают управляющего – «совет менеджера». Менеджер – это профессиональный управляющий, работающий полный день, в полномочия которого входит руководство муниципальными делами. Менеджер занимает свою должность, пока его работа удовлетворяет совет. Мэр же в данном случае практически не пользуется исполнительными полномочиями, лишь председательствует в совете.
|
|
|
Форма правления – комиссионная, «существует в небольших городах, где городское управление осуществляет комиссия из пяти человек, избираемых населением. Члены комиссии выполняют функции совета и глав подразделений аппарата управления»[31]. Комиссионная форма управления была внедрена в США в 1900 году. При данной форме управления население города избирает небольшую комиссию (три, пять или семь человек), которым принадлежат представительские и исполнительные полномочия городского управления. Они коллективно выполняют обязанности совета. Одним из членов комиссии является мэр, но особых прав он не имеет, а лишь председательствует на заседаниях комиссии. Мэр избирается или самой комиссией или непосредственно населением.
Таким образом, «органы местного самоуправления США действуют на основе принципа «позитивного регулирования», то есть делают только то, что предписано законом. Иные действия признаются противозаконными»[32].
|
|
|
Вторая модель организации местного самоуправления получила название – континентальная (французская). Родоначальницей данной модели является Франция. Французская система отличается от англосаксонской по характеру взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти, «используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти»[33].
Реформа 1982 года существенно расширила полномочия территориальных коллективов. Местное управление и самоуправление осуществляется во Франции в пределах установленных административно-территориальных единиц, это регионы, департаменты, округа и коммуны. Как на уровне региона, так и на уровне департамента «центральной фигурой организации территориального управления является префект»[34].
Регион – это наиболее крупная административно-территориальная единица. Представителем центральной власти является префект региона, он также представляет в регионе правительство и его министров, осуществляет руководство префектами департаментов. К его полномочиям относятся: социально-экономическое развитие, освоение территории, охрана окружающей среды. Также к сфере деятельности префекта региона относится культура, развитие городов и деревень. Представительным органом в регионе является региональный совет, который избирается всеобщим прямым голосованием. Исполнительную власть региона возглавляет председатель регионального совета, который избирается региональными советниками.
Департамент считается главным звеном административно-территориального устройства Франции. Префект департамента является представителем государства, представляющим правительство. Он осуществляет административный контроль за территориальными коллективами. Представительным органом в департаменте является генеральный совет, который избирается прямым всеобщим тайным голосованием. В полномочия генерального совета департамента входит: принятие бюджета, создание административной службы департамента, формирование своей позиции по различным вопросам, оказание поддержки коммунам. Генеральный совет из своего состава избирает председателя, который руководит не только Советом, но и является главой исполнительной власти департамента.
Коммуна – это низшая единица административно-территориального деления Франции. Органом местного самоуправления коммуны является муниципальный совет. Полномочия совета реализуются путем принятия решений, имеющих обязательный характер. Он руководит делами коммуны на основе действующего законодательства. К числу прав Совета относится право на избрание мэра. Мэр имеет двойной статус: он глава местной исполнительной власти и одновременно представитель центральной власти в коммуне. Муниципальный совет не вправе отзывать мэра, он может воздействовать на мэра лишь путем обращения в суд. В то же время префект, вправе отстранить мэра от исполнения государственных полномочий, которых у него не мало. Мэр «осуществляет регистрацию актов гражданского состояния, выполняет функцию представителя общей полиции, обеспечивает публикацию государственных законов и постановлений, организацию выборов, удостоверение подписей, составление списков военнообязанных, организацию гражданской обороны, надзор за функционированием начальных школ»[35].
Наряду с указанными муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы, так называемые смешанные системы.
Смешанная модель местного самоуправления действует в ряде стран, таких как Австрия, Германия, Япония и имеет черты как англосаксонской, так и континентальной моделей.
Рассмотрим статус главы муниципального образования в федеративных государствах. В Германии местные органы власти образуются в районах, городах. Государство в лице федерации и земель делегирует часть своих функций органам местного самоуправления[36].
Итак «в организационном плане выделяются четыре типа организации местного самоуправления на территории ФРГ: магистратный (общины земли Гессен); бургомистрский (общины земли Рейланд); Северогерманский (общины земли Северный Рей-Вестфалия); южногерманский (общины земли Баварии)»[37].
Отличительным признаком местного самоуправления в Германии является организация исполнительных органов и их взаимоотношения с советом общины.
При магистратной системе местного самоуправления исполнительным органом власти в общине является магистрат, это коллегиальный орган, члены которого избираются советом общины. Магистрат выполняет решения совета общины, требования законодательства, указания надзорных государственных органов. Возглавляет магистрат бургомистр (председатель) у которого есть заместители. Бургомистр не имеет административных полномочий по отношению к другим членам магистрата, но имеет право решающего голоса и может обратиться в совет общины, если считает, что магистрат принял неправомерное решение, занимается распределением поручений между членами магистрата, в неотложных случаях может принять единоличное решение[38].
При бургомистрской системе местного самоуправления бургомистр является председателем совета общины (представительного органа) с правом голоса. В рамках своих полномочий бургомистр готовит решения совета, обеспечивает их исполнение, имеет право оспорить решение совета и принять иное решение.
Северогерманская модель местного самоуправления имеет отличие от предыдущих моделей, наличием должности директора общины по вопросам текущего управления. Директор общины избирается советом общины, а вот роль бургомистра сводится к руководству советом общины и высказыванию претензий общины к директору общины[39].
Особенностью южногерманской модели местного самоуправления является то, что она состоит из двух органов – совета общины и бургомистра (обербургомистра). Бургомистр избирается непосредственно населением. Он исполняет обязанности председателя совета общины, занимается подготовкой его решений и организацией их исполнения. Кроме того бургомистр имеет ряд самостоятельных полномочий, которые совет поручает решить ему самостоятельно. В неотложных случаях бургомистр вправе принять срочное решение, а также может опротестовать противоправные решения совета[40].
Изучив зарубежный опыт организации муниципальной власти можно сделать вывод, что не смотря на множество моделей местного самоуправления за рубежом, институт главы муниципального образования существует. Глава является либо выборным, либо назначенным лицом, выступает либо представителем лишь местного сообщества, либо представителем местного сообщества и государства, возглавляет либо представительный орган, либо исполнительно – распорядительный.
Дата добавления: 2019-02-26; просмотров: 460; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!