Особенности замещения должности главы муниципального образования
При рассмотрении статуса «главы муниципального образования» как высшего должностного лица мной не были рассмотрены особенности замещения должности главы муниципального образования. Хотелось бы рассмотреть данный вопрос более подробно.
В 2015 году произошло очередное реформирование основ местного самоуправления, которое коснулось законодательного подхода к порядку избрания главы муниципального образования.
В настоящее время действующая редакция Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает несколько вариантов избрания главы муниципального образования и определению органа местного самоуправления, который он возглавляет.
Так, в части 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорится: «глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования:
1) избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса;
2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;
|
|
|
3) в случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию».
При этом глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации.
При решении вопроса о реализации того или иного варианта на практике необходимо учитывать, что в соответствии с частью 3 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
Следовательно, в настоящее время решение вопросов, связанных с определением варианта организации местного самоуправления осуществляется в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Новеллой в Федеральном законе № 131-ФЗ явилось то, что одним из возможных способов избрания главы муниципального образования является избрание по результатам конкурса. Федеральный закон № 8-ФЗ[61], установивший возможность избрания главы по результатам конкурса, вступил в силу 7 марта 2015 года.
|
|
|
Таким образом, законодатель значительно расширил полномочия субъектов Российской Федерации. Согласно изменениям, внесенным Федеральным законом № 136-ФЗ[62], субъектами Российской Федерации должны были быть приняты законы о порядке избрания глав муниципальных образований и формировании представительных органов.
Так, в Челябинской области был принят закон «О порядке избрания глав муниципальных образований Челябинской области и их отдельных полномочиях и порядке формирования представительных органов муниципальных районов Челябинской области»[63]. В статье 1 указанного закона было определено: «главы муниципального района (далее - район), городского и сельского поселений Челябинской области избираются представительными органами муниципальных образований из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляют местные администрации». Позднее указанный закон Челябинской области был признан утратившим силу. С принятием нового закона законодатель не изменил порядок избрания глав муниципальных образований.
|
|
|
Так, в части 1 статьи 2 закона Челябинской области «О некоторых вопросах правового регулирования организации местного самоуправления в Челябинской области»[64] определено: «глава муниципального района избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию».
В соответствии с установленными изменениями в устав муниципального образования «Нязепетровский муниципальный район» Челябинской области решением собрания депутатов Нязепетровского муниципального района от 29.06.2015 года № 647 «О внесении изменений и дополнений в Устав Нязепетровского муниципального района» были внесены изменения. Пункт 2 статьи 23 Устава изложен в следующей редакции: «глава муниципального района избирается Собранием депутатов муниципального района из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, в порядке, установленном положением «О проведении конкурса», принятым Собранием депутатов муниципального района, сроком на 5 лет».
|
|
|
На практике введение новой модели избрания главы муниципального образования вызвало неоднозначную реакцию.
Несмотря на использование термина «избрание» применительно к варианту отбора главы муниципального образования представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, выборный порядок замещения рассматриваемой должности отсутствует. Н.В. Киселева, Л.А. Гречина отмечают: «подобного рода решение вопроса вызывает возражения, как с научной точки зрения, так и с позиции законодательства и практики»[65].
В статье 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[66] выборы определяются как форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с законодательством в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица. Под выборным должностным лицом понимается Президент РФ, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации, а также избираемый непосредственно гражданами Российской Федерации, проживающими на территории муниципального образования, глава муниципального образования.
Кроме того в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» всего лишь одна норма это абзац 2 части 2.1 статьи 36 отсылает к положениям отечественного избирательного законодательства, в остальном используемые процедуры принципиально разнятся с требованиями последнего. Норма статьи гласит: «кандидатом на должность главы муниципального образования может быть зарегистрирован гражданин, который на день проведения конкурса соответствии с не имеет в Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ограничений пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного самоуправления». В соответствии со статьей 4 Федерального закона № 67-ФЗ к таковым относятся: недееспособность; содержание в местах лишения свободы по приговору суда; наличие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства; осуждение к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и наличие на день голосования на выборах неснятой и непогашенной судимости за указанные преступления; некоторые иные.
Из изложенного следует, что по юридической природе механизм отбора главы муниципального образования представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, нельзя отнести к выборам. Указанный механизм отбора главы вступает в противоречие с конституционным принципом, а также приводит к нарушению одной из важнейших демократических ценностей, так как власть народа может осуществляться в формах прямой и представительной демократии. Выбор главы муниципального образования это и есть реализация прямой власти народа.
Законодатель определяет анализируемую процедуру как конкурсную. Конкурс является достаточно распространенной формой замещения должностей и активно используется на государственной гражданской, в статье 22 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе»[67] и муниципальной службе, в статье 17 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»[68], а также в трудовом праве в статье 18 Трудового кодекса Российской Федерации[69].
В русском языке конкурс («лат» concursus) понимается как соревнование, соискательство нескольких лиц в области искусства, наук, спорта с целью выделить наиболее выдающихся[70]. В законодательстве о гражданской службе в части 1 статьи 22 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» конкурс определяется как оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям для замещения должности гражданской службы.
Д.В. Абакумов отмечает: «конкурс – это состязательный организационный способ замещения должностей, заключающийся в оценке профессионального уровня кандидата. Основной целью конкурса признается отбор наиболее достойного претендента для последующего замещения победителем конкурса соответствующей должности»[71].
В абзаце 7 части 2.1. статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что «порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования».
На практике муниципальные образования по-разному подходят к правовому регулированию процедуры проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования.
Решением собрания депутатов Нязепетровского муниципального района от 24 августа 2015 года № 672 было утверждено Положение о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Нязепетровского муниципального района Челябинской области.
Так, воспользовавшись новеллой Федерального закона № 131-ФЗ, в соответствии с решением собрания депутатов Нязепетровского муниципального района от 30 ноября 2015 года № 18 «Об избрании главы Нязепетровского муниципального района» был избран ныне действующий глава Нязепетровского муниципального района В.Г. Селиванов. Решение собрания депутатов было официально опубликовано (обнародовано) в газете «Газета Нязепетровские вести» в выпуске от 02 декабря 2015 года № 93.
В настоящее время решением собрания депутатов Нязепетровского района от 24 апреля 2017 года № 228 утверждено положение «О порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Нязепетровского муниципального района Челябинской области» в новой редакции. Решение собрания депутатов Нязепетровского муниципального района от 24 августа 2015 года № 672 «О Положении о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Нязепетровского муниципального района Челябинской области» признано утратившим силу.
Кроме документов, указанных в пункте 14 главы V положения «О порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Нязепетровского муниципального района Челябинской области», утвержденного решением собрания депутатов Нязепетровского муниципального района от 24 апреля 2017 года № 228 в пункте 17 главы VI, указанного положения содержатся дополнительные требования, предъявляемые к кандидатам на должность главы муниципального образования. В пункте 17 в частности говорится: «на конкурсе конкурсная комиссия оценивает участников конкурса на основании представленных ими документов, а также с учётом результатов конкурсных процедур с использованием не противоречащих федеральным законам и другим нормативным правовым актам Российской Федерации методов оценки профессиональных и личностных качеств участников конкурса, включая индивидуальное собеседование, на должность главы муниципального района.
Кандидат на должность главы муниципального района должны иметь высшее профессиональное образование и обладать следующими профессиональными знаниями и навыками в области законодательства Российской Федерации и законодательства Челябинской области:
1) знание Конституции Российской Федерации;
2) знание Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
3) знание Устава (Основного Закона) Челябинской области и устава соответствующего муниципального образования;
4) знание основных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона «О противодействии коррупции», законов Челябинской области о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
5) навыки управленческой деятельности.
Главой муниципального образования, избираемым представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший на день избрания возраста 21 года».
Н.В. Киселева, Л.А. Гречина отмечают, что: «принимаемые муниципалитетами Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования представляют собой некую смесь норм конкурсного и избирательного права»[72].
Нововведение законодателя не обошлось и без судебной практики. Так, жители Челябинской области не согласились с положением статьи 2 Закона Челябинской области от 11 июня 2015 года № 189-ЗО «О некоторых вопросах правового регулирования организации местного самоуправления в Челябинской области», согласно которой главы муниципального района, городского и сельского поселений должны были избираться представительными органами муниципальных образований из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. По их мнению, отмеченный порядок нарушает их конституционные права на осуществление местного самоуправления, избирать и быть избранными на указанные выше должности. В решении от 11 августа 2015 года по делу № 3-350/2015 Челябинский областной суд с соответствующей точкой зрения не согласился, отметив, что изменение порядка избрания главы муниципального образования не свидетельствует об изменении структуры органов местного самоуправления и нарушении Законодательным собранием Челябинской области ч. 1 ст. 131 Конституции РФ. Вышеуказанная норма Закона Челябинской области принята в развитие федерального законодательства и не лишает заявителей гарантированных Конституцией РФ прав на осуществление местного самоуправления, права быть избранными в соответствующий орган или реализовать свои права через депутатов, избранных на муниципальных выборах.
Конституционный суд Российской Федерации 1 декабря 2015 года провозгласил постановление по делу № 30-П о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов государственной думы, в котором указал на недопустимость произвольных решений со стороны субъектов Российской Федерации при реализации муниципальной реформы. Конституционный Суд установил, что отличная от прямых выборов безальтернативная модель наделения полномочиями местных депутатов и главы может применяться только в отношении муниципальных районов, городских округов. Избрание главы не путем прямых выборов может быть предусмотрено также в отношении внутригородских районов с учетом сохранения единства городского хозяйства, а также отдельных городских поселений с высокой концентрацией государственных функций.
Не разделяя содержащиеся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2015 года № 30-П выводы относительно закрепленной в оспариваемых положениях модели разграничения правотворческих полномочий разных уровней публичной власти в части определения способа избрания и места в структуре органов местного самоуправления глав муниципальных районов, городских округов, внутригородских районов, а также некоторых городских поселений, судья Конституционного суда Российской Федерации А.Н. Кокотов изложил свое особое мнение[73]. В частности в нем говорится: «субъекты Российской Федерации получили действенное средство влияния на подбор глав муниципальных районов и городских округов. Не случайно практика применения новой редакции части 2 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» показывает, что субъекты Российской Федерации, воспользовавшись изменившимся регулированием, зачастую вводят единственный и безальтернативный для разных видов муниципальных образований способ избрания главы муниципального образования, причем во многих случаях это именно избрание главы по конкурсу. Модель с избранием главы представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, имеет сильные и слабые стороны, однако сама по себе не вызывает сомнений в ее конституционности». Однако судья А.Н. Кокотов пришел к выводу, что: «Конституционному Суду Российской Федерации следовало признать часть 2 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130 и 131 (часть 1), в той мере, в какой она, допуская установление законом субъекта Российской Федерации для конкретных муниципальных образований единственного и безальтернативного варианта избрания главы муниципального образования и его места в структуре органов местного самоуправления, существенно ограничивает конституционное право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления».
Срок полномочий главы муниципального образования не может быть менее двух и более пяти лет. Порядок вступления в должность главы муниципального образования определяется либо в уставе муниципального образования, либо в правовом акте представительного органа.
В соответствии с пунктом 24 положения «О порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Нязепетровского муниципального района Челябинской области», утвержденного решением собрания депутатов Нязепетровского муниципального района от 24 апреля 2017 года № 228 кандидат, избранный главой муниципального района, вступает в должность в порядке и сроки, предусмотренные Уставом Нязепетровского муниципального района. В части 4 статьи 23 устава Нязепетровского муниципального района отражено: «глава муниципального района, избранный Собранием депутатов муниципального района из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет администрацию Нязепетровского муниципального района. Статус главы муниципального района и ограничения, связанные с его статусом, определяются федеральным законом».
В соответствии с уставом Нязепетровского муниципального района глава муниципального района осуществляет свои полномочия на постоянной основе. Полномочия главы муниципального района начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы муниципального района. Глава муниципального района вступает в должность в день вручения ему удостоверения об избрании Собранием депутатов муниципального района и как уже отмечалось ранее, глава муниципального района избирается Собранием депутатов муниципального района сроком на 5 лет.
Полномочия главы прекращаются в связи с окончанием соответствующего срока и избранием нового главы муниципального, а также возможно досрочное прекращение полномочий главы.
Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не определял возможности досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Основания такого прекращения полномочий главы определялись законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований. Впервые закрытый перечень случаев досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, законодатель установил в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В части 6 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ говорится: «полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае: смерти; отставки по собственному желанию; удаления в отставку; отрешения от должности; признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; отзыва избирателями; установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования; преобразования муниципального образования, а также в случае упразднения муниципального образования; утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом; увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом».
Позднее перечень случаев досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, законодателем был дополнен. Статья 36 Федерального закона № 131-ФЗ дополнена частью 6.1. следующего содержания: «полномочия главы муниципального района прекращаются досрочно также в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации в случаях: 1) несоблюдения главой муниципального района, его супругой и несовершеннолетними детьми запрета, установленного Федеральным законом «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»; 2) установления в отношении избранного на муниципальных выборах главы муниципального района факта открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда указанное лицо было зарегистрировано в качестве кандидата на выборах главы муниципального района».
Аналогично Федеральному закону № 131-ФЗ устав муниципального образования «Нязепетровский муниципальный район» Челябинской области содержит перечень случаев досрочного прекращения полномочий главы муниципального района. Перечень случаев досрочного прекращения полномочий главы муниципального района отражен в статье 26 Устава.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что не смотря на критику со стороны народа и ученых по вопросу избрания главы муниципального образования по результатам конкурса, данный способ является эффективным, поскольку пройдя конкурсный отбор к власти в муниципальном образовании придет человек, который будет иметь не только высшее профессиональное образования, но он также будет обладать определенными навыками в области законодательства Российской Федерации и законодательства Челябинской области.
Дата добавления: 2019-02-26; просмотров: 1556; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!