Вопросы разработки и принятия эмпирических правовых актов управления
Анализ существующих в настоящее время эмпирических правовых актов управления показывает, что их многообразие и неопределенность не служит целям совершенствования и повышения эффективности государственного и муниципального управления, не способствует решению комплекса поставленных в рамках административной реформы задач. Это касается в целом и проблем разработки и принятия ненормативных правовых актов управления. Потребность нормативно-правового регулирования понятия, функций, видов, разработки и принятия ненормативных правовых актов управления, включая эмпирических правовых актов управления, обосновывается следующими, по нашему мнению, обстоятельствами:
во-первых, "уровнять в правах" ненормативные правовые акты с нормативно-правовыми актами, регламентация последних из которых имеет относительно широкое распространение;
во-вторых, острой потребности разграничения нормативно-правовых актов управления и актов ненормативных для целей как правоприменительной управленческой практики, так и практики судебной;
в-третьих, предупреждения "вторжения" ненормативного индивидуального регулирования управленческих отношений в нормативно-правовую сферу, что неоднократно было предметом анализа высших судебных инстанций судебной системы Российской Федерации;
в-четвертых, разрешения иных, возникающих в ходе разработки и принятия правовых актов управления, например, степень их обязательности для субъектов, которым они адресованы.
|
|
|
Необходимость разработки и принятия федерального закона о нормативно-правовых актах обосновывается весьма давно, но к сожалению, безуспешно. Хотя проекты таких законов давно уже разработаны*(168). Так, М.А. Соколова, обосновывая необходимость принятие такого закона, пишет: "На сегодняшний день существует несколько проектов такого федерального закона. Каждый из них содержит те или иные достоинства и недостатки. Анализ содержания проектов данного федерального закона не является предметом нашего исследования. Однако стоит отметить, что большое количество проектов федерального закона указывает на наличие проблемы, вызванной его отсутствием, и, как следствие, на необходимость скорейшего принятия вышеупомянутого федерального закона*(169). Е.А. Лукьянова признает, что "...На сегодняшний день фактически нигде и никем не установлена иерархия действующих нормативных актов, не определен исчерпывающий список их видов для различных нормотворческих органов. Идет постоянная война... сражение между федеральными нормативными актами и законами субъектов Федерации, между различными федеральными нормативными актами, между законами и нормативными договорами"*(170). Все приведенное вполне обосновывает необходимость принятия обозначенного закона. Вместе с тем следует дополнить и другие факторы, требующие принятия федерального закона о нормативно-правовых актах. Так, нам представляется необходимым признать, что данный закон позволит решить комплекс практических и теоретических задач, главенствующими из которых, по нашему мнению, являются: 1) формирование и нормативное определение вопросов иерархии правовых актов; 2) определение общих принципов разработки и принятия нормативных и ненормативных правовых актов; 3) определение системы правовых актов; 4) закрепление значения правовых актов для нормативного и индивидуального регулирования общественных отношений.
|
|
|
В контексте настоящего исследования мы не ставим себе цель обоснования концепции федерального закона о нормативно-правовых актах. Нас в данном случае интересует проблема нормативно-правового регулирования в указанном законе эмпирических правовых актов, как ненормативно-правовых актов, содержащих положения административной практики. В указанной связи следует для начала рассмотреть положения о ненормативно-правовых актах, закрепленные в предложенных проектах федерального закона о нормативно-правовых актах.
|
|
|
Проект Федерального закона "О нормативно-правовых актах в Российской Федерации", предложенный Правительством РФ*(171) содержит следующие положения, касающиеся ненормативных правовых актов:
правовой акт или его часть, вносящий изменения в нормативный правовой акт, а также прекращающий его действие, принятый в порядке выполнения контрольных (надзорных) функций не является нормативным правовым актом (ч. 2 п. 1 ст. 2);
локальный нормативный акт, в том числе содержащий нормы права, не является нормативным правовым актом в смысле настоящего Федерального закона (ч. 3 п. 1 ст. 2);
юридическая сила актов официального толкования (разъяснения) нормативных правовых актов (ст. 58).
Другой Проект Федерального закона N 9670008-2 "О нормативных правовых актах РФ" содержит следующие положения, касающиеся ненормативных правовых актов:
нормативные правовые акты Правительства РФ принимаются исключительно в форме постановлений (ч. 2 ст. 14);
федеральные органы исполнительной власти в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты в виде постановлений, правил, приказов, инструкций, положений, разъяснений, указаний и в иных видах, предусмотренных положениями о соответствующих органах федеральной исполнительной власти (ч. 1 ст. 15);
|
|
|
структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти не вправе принимать нормативные правовые акты (ч. 4 ст. 15).
В целом следует отметить, что оба приведенных проекта Федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации (в Российской Федерации)" предлагают кардинально изменить сложившуюся практику принятия как нормативно-правовых актов, так и ненормативно-правовых актов. Не вдаваясь в детали предлагаемых проектов законов, их можно изучить в зависимости от потребности, следует отметить, что эти проекты законодательных актов не решают в контексте нашего исследования следующие задачи:
1) не затрагивают вопросы ненормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и местного самоуправления. По нашему мнению, хотя предметом рассматриваемых проектов являются правоотношения, возникающие в связи с созданием и реализацией нормативно-правовых актов, все же уместно провести разграничение указанных актов с актами ненормативными, включая их видовое многообразие, тем более что данная проблема остро встает не только в процессе правоприменительной деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, но и в практике рассмотрения административных дел судами;
2) не определяет место ненормативных правовых актов в системе правовых актов Российской Федерации. Это особенно актуально для решения целого ряда правовых вопросов функционирования российских правовых актов (толкования, коллизий правового регулирования, иерархии правовых актов и т.п.).
Для целей указанного проекта следует определиться с понятием "ненормативный правовой акт" под которым следует понимать вид правового акта (правоприменительного или индивидуального) содержащий волевое властное веление, рекомендацию или пожелание, адресованное конкретному управляемому субъекту (или конкретной группе таких субъектов) и направленное на индивидуальное регулирование управленческих отношений, не порождающий новых позитивных прав и обязанностей у указанных субъектов. Здесь следует уточнить, что словосочетание "не порождающий новых позитивных прав и обязанностей у указанных субъектов" означает, что данный правовой акт не создает норм позитивного права, адресованных неопределенному кругу лиц и не содержащихся в иных нормативно-правовых актах (законах и подзаконных нормативно-правовых актах). Одним из видов ненормативных правовых актов следует признать "эмпирический правовой акт" (ненормативный правовой акт, содержащий положения административной практики) государственного и муниципального управления представляет собой вид неправового акта управления, не порождающий новых прав и обязанностей субъектов публично-управленческих отношений, содержащий в себе правовые предписания, направленные на единообразную, целесообразную и необходимую реализацию (и прежде всего применение) норм административного и муниципального права при осуществлении государственного и муниципального управления.
Кроме этого будущий федеральный закон "О нормативно-правовых актах в Российской Федерации" должен, по нашему мнению, содержать положения о системе правовых актов Российской Федерации, а не нормативно-правовых как это предлагается в указанных проектах законов. Так, ст. 5 проекта закона, предложенного Правительством РФ, предусматривает положения о системе нормативно-правовых актов: "1. Система нормативных правовых актов - совокупность нормативных правовых актов, принимаемых (издаваемых) и реализуемых в Российской Федерации, связанных отношениями соподчиненности и координации. 2. Система нормативных правовых актов в Российской Федерации строится на основе их различия по видам и форме, а также с учетом различных уровней государственной власти и организации местного самоуправления. 3. Совокупность нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных нормативных правовых актов образуют систему нормативных правовых актов в Российской Федерации". При этом, нам представляет уместным говорить не о системе лишь нормативно-правовых актов, а о системе правовых актов Российской Федерации, которая складывается из нормативно-правовых и ненормативных правовых актах. Кроме этого мы не можем согласиться с положениями ст. 3 Проекта Федерального закона N 9670008-2 "О нормативных правовых актах РФ", где отмечается, что нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти составляют федеральное законодательство. В свою очередь нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления составляют законодательство субъектов Российской Федерации. Совокупность федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации составляют законодательство Российской Федерации. В проекте сформирована устаревшая концепция понимания термина "законодательство", включающее в себя законы и подзаконные нормативные правовые акты. Это противоречит сложившейся российской правовой доктрине, в соответствии с которой законодательство есть совокупность всех принятых в стране законов. Это обстоятельство актуализирует легализацию в рассматриваемых проектах законов о нормативно-правовых актах категории "правовой акт", который включает в себя законодательство, иные нормативно-правовые акты и ненормативные правовые акты.
Другим аспектом правового регулирования разработки и принятия ненормативных правовых актов управления является недостаточная правовая регламентация порядка разработки и принятия указанных правовых документов. Нормативно-правовое регулирование разработки и принятия ненормативных правовых актов осуществляется в настоящее время большим количеством правовых актов, например, Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 N 260 (с изм. и доп.) "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации"*(172); Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 N 452 (с изм. и доп.) "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти"*(173); Постановление Правительства РФ от 27 октября 2015 N 1148 "О порядке ведения реестра жалоб, плановых и внеплановых проверок, принятых по ним решений и выданных предписаний"*(174), а также регламенты деятельности федерального министерства, федеральной службы или федерального агентства (например, Приказ Минкомсвязи России от 3 ноября 2009 N 139 (с изм. и доп.) "О Регламенте Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации")*(175). Следует отметить, что приведенные нормативно-правовые акты либо специально принимаются для принятия ненормативных правовых актов, либо регламентируют порядок принятия любых правовых актов управления федеральным органов исполнительной власти. В данном смысле приведем типичный пример для правового регулирования разработки и принятия правовых актов управления федеральным органом исполнительной власти. Так, п. 5.1 и 5.2 Регламента внутренней организации Министерства образования и науки Российской Федерации, утвержденного Приказа Минобрнауки России от 5 мая 2012 N 377 (с изм. и доп.)*(176) предусматривается, что нормативные правовые акты издаются Министерством в пределах своей компетенции в виде приказов. Правовые акты, имеющие ненормативный характер, издаются Министерством в пределах своей компетенции в виде приказов и распоряжений. Подготовка и оформление проектов приказов и распоряжений Министерства осуществляется в соответствии с Инструкцией по делопроизводству в Министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденной Приказом Министерства образования и науки от 30 декабря 2011 г. N 2917, а нормативных правовых актов Министерства - также в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 (с изм. и доп.). Причем следует отметить, что приведенные ненормативные правовые акты не дифференцируют неправовые акты на внутриорганизационные и внешне управленческие правовые акты. Кроме этого приведенные нормативно-правовые акты вводят специфические виды ненормативных правовых актов (например, поручение, протокол и т.п.). В приведенной связи следует признать, что Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти осуществляют правовое регулирование разработки и принятия ненормативных правовых актов управления по остаточному принципу, уделяя преимущественно внимание нормативным правовым актам. О необходимости нормативно-правового определения понятия и признаков ненормативного правового акта неоднократно высказывалось в отечественной юридической науке. Так, Д.А. Керимов обоснованно пишет, что необходимо в законодательном порядке установить правила, согласно которым различия между нормативными и ненормативными правовыми актами должны быть четко, ясно и строго определены и законодательно регламентированы*(177). При этом ученые отмечают, что "должны быть оговорены различные формы выражения для нормативных и ненормативных правовых актов (наименование, структура, наличие обязательных атрибутов и т.д.), степень юридической силы, порядок издания, обнародования и вступления в действие отдельно для актов нормативно-правового и отдельно для актов ненормативно-правового характера каждого государственного органа"*(178). Нормативное закрепление указанных положений, по мнению Д.А. Керимова, позволит повысить уровень законотворческой (правотворческой) культуры деятельности субъектов, позволит укрепить стабильность действующего законодательства, даст возможность последовательно проводить в жизнь требования законности*(179). Вся это требует при разработке федерального закона о нормативно-правовых актах, по нашему мнению, включить в него общие принципы разработки и принятия ненормативных правовых актов управления. К числу таких основных начал следует отнести:
1) Определение юридического назначения ненормативных правовых актов. В приведенном смысле следует указать, что ненормативные правовые акты управления принимаются для целей осуществления оперативного и повседневного осуществления государственного и муниципального управления. Они не должны противоречить нормативно-правовым актам и не закреплять позитивные права и обязанности неопределенного круга субъектов управленческих правоотношений. В практике деятельности как органов исполнительной власти, так и судов возникает проблема соотношения понятий "ненормативный правовой акт" и "решение". Данную проблему, например, Е.Г. Сирота решает следующим образом. Он отмечает, что понятие "ненормативный правовой акт" используется в АПК в значении юридического документа, внешнего словесно-документального оформления выражения воли, тогда как под решением понимается сама воля, а под действием органов - воля, не изъявленная в словесно-документальной, но выраженная в какой-либо иной форме, в том числе в бездействии, или в конклюдентном действии, или устно"*(180). Данную позицию поддерживает И.М. Дивин, который пишет: "... что при подобном толковании происходит подмена понятий ненормативного правового акта и решения. При этом представляется, что изложенное определение более приемлемо для обозначения именно ненормативного акта. Понятие же решения, в нашем понимании, должно содержать более сужающую конструкцию, отражающую его большую конкретность и узконаправленность по отношению к ненормативному правовому акту"*(181). Подобный подход поддерживают и другие исследователи*(182). Нам представляется уместным не согласиться с указанным подходом по следующим основаниям. Во-первых, данный подход не решает практических задач деятельности органов государственного и муниципального управления, а наоборот порождает их, что подтверждается судебной практикой*(183). Во-вторых, из приведенного подхода получается, что решения подлежат обжалованию, а ненормативные правовые акты нет. Это является необоснованным и вредным явлением. В-третьих, авторы указанного подхода наивно полагают, что ненормативные правовой акт является исключительно юридическим документом. Это не справедливо, так как ненормативный правовой акт управления может быть и в устной форме. Ненормативный правовой акт является, по нашему мнению, видом решения (устного или письменного) принятого по конкретному административному делу в пределах, предоставленных органу государственной власти или местного самоуправления, компетенции.
2) Выделение видов ненормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти. Ненормативные правовые акту могут быть дифференцированы в зависимости от их назначения и формы объективизации на:
правовые акты, направленные на предоставление государственных или муниципальных услуг;
правовые акты, направленные на реализацию государственных или муниципальных функций;
правовые акты-поручения;
правовые акты, принимаемые для осуществления внутриорганизационного управления;
правовые акты, содержащие административную практику;
правовые акты-рекомендации и правовые акты-указания;
правовые акты официального толкования;
правовые акты обучающего характера.
По форме объективизации ненормативные правовые акты могут быть письменными и устными.
3) Сформулировать юридические последствия принятия ненормативных правовых актов. Ненормативные правовые акты принимаются в пределах компетенции органа и имеют цель реализации данной компетенции. Они обязательны к исполнению конкретному субъекту, которому акт адресован. Ненормативный правовой акт управления может быть обжалован в административном порядке, т.е. вышестоящему должностному лицу или в порядке административного судопроизводства*(184). По мнению А.Г. Ростовой, одной из функций правоприменительного ненормативного правового акта является установление юридических фактов, т.е. подтверждение управомоченным органом или должностным лицом исполнительной власти или местного самоуправления наличия либо отсутствия юридического факта за неимением возможности доказать его существование. Способ фиксации обстоятельств, порождающих юридические последствия, состоит в непосредственном закреплении их в самом ненормативном правовом акте управления*(185). Представляется, что данное назначение ненормативного правового акта весьма скудно. Следует отметить, что основным назначением ненормативного правового акта, кроме указанного А.Г. Ростовой, является облечение в юридическую форму (письменную или устную) управленческого решения как управленческой воли управляющего субъекта государственного и муниципального управления.
Предложенные положения, нуждающиеся в законодательном закреплении, касаются всех видов ненормативных правовых актов, определяя законодательные основы данного весьма важного вида правовых актов. Что касается эмпирических правовых актов (ненормативных правовых актов, содержащих положения административной практики) нормативно-правовой основой их разработки и принятия должны стать не только, предлагаемые нами положения, нуждающиеся в закреплении в федеральном законе о нормативно-правовых актах, но и иных нормативно-правовых актах. К таким нормативно-правовым актам следует отнести:
1) нормативно-правовые акты, определяющие административно-правовой статус органов государственного и муниципального управления. В указанной связи в положении об органе государственного или муниципального управления следует предусмотреть полномочие на разработку и принятие эмпирических правовых актов управления;
2) в регламентах внутренней организации и деятельности органа государственного и муниципального управления выделить специально раздел, направленный на сбор, обработку, хранение информации о деятельности органов государственного и муниципального управления, а также разработку и принятие ненормативных эмпирических правовых актов.
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 151; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!