Процесс возникновения административной практики и формы ее объективизации
Формирование административной практики обусловлено комплексом объективных факторов, которые предопределяют не только потребности проведения административной реформы и юридических форм ее объективизации, но и формирование эффективной, единообразной, определенной и обоснованной практики ее осуществления, включая развитие юридических форм проведения административной реформы. О необходимости и объективной потребности проведения административной реформы многократно отмечалось в современной административно-правовой науке*(24). Так, А.В. Кирин и Н.И. Побежимова в одной из своих работ пишут: "Главной целью для любой административной реформы является повышение эффективности управления внутренними делами государства. При этом, как правило, речь идет о решении задачи совершенствования в целом системы и механизма функционирования исполнительной власти, ее удешевлении, оптимизации и тем самым о повышении эффективности и "полезности" для общества. Причем последнее условие ... следует рассматривать как самое важное, т.к. каждая административная реформа должна быть прежде всего обусловлена объективной необходимостью в ее проведении, а результаты - адекватно учитывать накопившиеся на определенном этапе проблемы (в организации политической власти, в правовой системе, в социально-экономической сфере, в организации государственного управления, в развитии гражданского общества и т.д.) и реально способствовать их позитивному разрешению"*(25). Ю.А. Ежов признает, что "реформирование управления - это не только и не столько изменение структуры и штатов, сколько пересмотр полномочий органов исполнительной власти, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. С другой стороны, перераспределение полномочий, устранение дублирования, ликвидация излишних функций не самоцель, а объективно необходимая составляющая административной реформы"*(26). Необходимость формирования и распространения практики функционирования органов исполнительной власти в рамках административной реформы признавалась и высшими органами исполнительной власти в Российской Федерации. Так, в Распоряжении Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р (в ред. от 10.03.2009) "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах"*(27) в качестве одной из задач административной реформы выделяется задача формирования необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.
|
|
|
Реформирование государственного и муниципального управленческого механизма, и чиновничьего аппарата является объективной потребностью современного развития общества. Предложенные подходы данной реформы с очевидностью требуют совершенствования и практики деятельности органов и должностных лиц государственного и муниципального управления, как реального воплощения в жизнь предлагаемых концепций административной реформы. Административная практика, в указанной связи, должна отражать происходящие в системе государственного и муниципального управления изменения, одновременно развивая их и совершенствуя. Объективными факторами, которые обуславливают необходимость формирования и дальнейшего развития административной практики, являются:
|
|
|
1) Активное развитие экономических отношений в современной России, обусловленное постоянными разно векторными процессами разгосударствления и огосударствления собственности, сопровождающимися процессами усиления влияния органов исполнительной власти на экономический сектор хозяйственной деятельности и постоянным декларированием минимизации участия государства в указанной сфере хозяйственной деятельности общества. Приведенный фактор приводит к изменению не только административного законодательства, но прежде всего подзаконного нормативно-правового и индивидуально-правового регулирования управленческих отношений. Данное обстоятельство с неизбежностью оказывает воздействие и на административную практику деятельности органов и должностных лиц государственного и муниципального управления, являясь основой для формирования овеществленного результата такой деятельности. Одновременно ранее сформированная административная практика не оставляет без внимания пути дальнейшего развития административного законодательства и подзаконного нормативно-правового и индивидуально-правового регулирования управленческих отношений.
|
|
|
2) Активное развитие административно-правового регулирования общественных отношений, особенно в экономической и предпринимательской сфере, объективно требует формирования административной практики, которая в свою очередь будет являться основой для совершенствования административно-правового нормативного и индивидуального регулирования общественных отношений. Приобретает особую актуализацию формирование административной практики осуществления функции государственного контроля и надзора, предоставления государственных услуг и привлечения к административной и служебно-дисциплинарной юридической ответственности.
|
|
|
3) "Зарегулированность" административных процедур деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти*(28), что объективно требует формирования административной практики деятельности указанных субъектов при осуществлении ими исполнительно-распорядительных полномочий. В данном случае административная практика является необходимым средством повышения качества и эффективности осуществления административных процедур предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций. Важно также отметить, что не в меньшей мере в формировании административной практики нуждается не только административный управленческий процесс, но и административно-юрисдикционный процесс, процесс осуществления административного судопроизводства по административным делам. Трехкомпонентная структура административного процесса (управленческого, юрисдикционного и юстиционного) и его нормативно-правовое регулирование требует формирования административной практики осуществления административно-процессуальной деятельности субъектов эти процессуальных отношений.
4) Административная практика есть неизбежный продукт административной деятельности по осуществлению позитивного государственного и муниципального управления, административно-юрисдикционной деятельности и деятельности участников административного судопроизводства по рассмотрению и разрешению административных дел. В этой связи ее формирование является объективированным и обобщенным результатом указанной административной деятельности. В этой связи следует признать взаимосвязь и взаимовлияние административной практики и административной деятельности по реализации норм административного права. Административная практика осуществляет корректировку административной деятельности по реализации норм административного права, одновременно в процессе осуществления административной деятельности происходит формирование и дальнейшее развитие административной практики как овеществленного результата административной деятельности.
Формирование административной практики является объективным и необходимым процессом, как объективен и необходимым является процесс повседневной административной (управленческой, юрисдикционной и юстиционной) деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и иных субъектов публичного управления. Здесь остается актуальной проблема понимания категории "административная деятельность", которая является основой и средой формирования административной практики. В современной административно-правовой науке и науки государственного управления данная категория является дискуссионной*(29). При этом высказываются полярные мнения от весьма широкой интерпретации административной деятельности, до узкого подхода к ее пониманию. Так, авторы учебника под редакцией П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова определяют административную деятельность как урегулированную "нормами административного права деятельность органов исполнительной власти, иных государственных органов, в том числе органов управления, действующих внутри органов законодательной и судебной власти, государственных должностных лиц, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, иных уполномоченных действовать от имени государства и муниципальных образований организаций и физических лиц по осуществлению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных административно-правовых формах и с использованием специальных административно-правовых методов властно-публичного регулирования, охраны и защиты отношений, возникающих в сфере внутренней организации и функционирования публичной административной власти и в сфере внешнего взаимодействия ее с обществом"*(30). Данную интерпретацию подверг критике Ю.Е. Аврутин. Он пишет: "...что широкая трактовка государственного управления является анахронизмом, мешающим понять социальную и правовую сущность государственного управления, механизмы и формы его осуществления, их эффективность. Так называемое "узкое" понимание государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности специально создающихся государственных органов, функционально и компетенционно отличающихся от иных форм реализации государственной власти, и есть в моем представлении единственно верное понимание этого феномена. Соответственно, публичное управление можно рассматривать как организационно-правовую форму осуществления публичной - государственной и муниципальной - исполнительной власти"*(31). Ю.Е. Аврутин справедливо заметил, что дискуссия по вопросу о понимании категории "административная деятельность" сводится в конечном счете к дискуссии о "широком" и "узком" подходе к пониманию государственного управления. Узкий подход к пониманию административной деятельности как организационно-правовой формы осуществления исполнительной властью государственного управления длительное время остается доктринальным в науке административного права*(32).
Мы склонны считать более предпочтительной интерпретацию понятия "административная деятельность" данную Ю.Е. Аврутиным и теми авторами, которые исходят из "узкого" подхода к пониманию государственного управления. И вообще интерпретировать государственное управление в "узком" и "широком" смыслах не уместно. В этом смысле вместо термина "административная деятельность" уместно применять категорию "государственно-управленческая деятельность", понимая под ней деятельность органов исполнительной власти и иных органов, учреждений и предприятий, наделенных государственно-властными, исполнительно-распорядительными полномочиями (субъектов, которым переданы полномочия исполнительной власти), посредством осуществления на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных административно-правовых формах и с использованием специальных административно-правовых методов задач и функций исполнительной власти в сфере внутренней организации и функционирования исполнительной власти и в сфере внешнего взаимодействия ее с обществом.
Вместе с тем определение понятия "государственно-управленческая деятельность" не решает вопроса о содержание такой категории как "административная деятельность". Так, Д.Н. Бахрах считает, что "государственную администрацию можно рассматривать и как совокупность государственных служащих, и как систему органов государственной исполнительной власти. Они (органы, служащие) осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, содержанием которой является непосредственная повседневная организация выполнения внутренних и внешних функций государства, стоящих перед ним задач. Административная деятельность (управление) объективно необходима. Она делится на более простые, специальные виды организационной деятельности. Их принято называть функциями управления (административной деятельности)"*(33). Как видно из данного подхода административная деятельность является синонимом государственного управления, так как, по мнению автора, осуществляется государственными служащими и органами исполнительной власти и иными субъектами, которым переданы полномочия исполнительной власти. В энциклопедическом словаре термин "администрация" определяется: "(от лат. administratio - управление) - 1) совокупность государственных органов, осуществляющих функции управления. 2) должностные лица управления, руководящий персонал учреждения, предприятия"*(34), т.е. понимается шире чем деятельность органов и государственных служащих исполнительной власти. Приведенная интерпретация фактически сходна с пониманием административной деятельности, предложенной П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова*(35). Интерпретация категории "администрация" предложенной в энциклопедическом словаре, наиболее адекватно отражает содержание данного понятия. Деятельность администрации по осуществлению управления - это основное ее функциональное предназначение. Именно для осуществления публичного управления и создается администрация. При этом администрация может быть государственной, объединяющей органы и государственные служащие органов государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной власти и прокуратуры), муниципальной (органы местного самоуправления) и иной корпоративной администрацией (коммерческих и некоммерческих, государственных и частных предприятий, учреждений и организаций). Если государственная и муниципальная администрация признается публичной администрацией, то отнесение корпоративной администрации к числу публичной остается спорным. Кроме этого следует отметить, что термин "публичное управление" отдельными учеными подвергается критике*(36), вместе с тем в настоящее время он является устоявшимся в современных научных исследованиях*(37). Так, Ю.Е. Аврутин весьма обоснованно отмечает, что "публичное управление - это интегративное понятие, содержательно охватывающее, во-первых, государственное управление, которое публично по определению, во-вторых, муниципальное управление, публичность которого посредством конструкции "местное самоуправление" презюмируется Конституцией РФ применительно к уровню местных публичных властеотношений (ст. 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 46, 68, п. "н" ст. 72, ст. 97, ст. 130-133). В конкретном контексте понятие "публичное управление" может означать как государственное управление, так и муниципальное управление, либо их совокупность. Отрицать правомерность такой конструкции едва ли разумно, так же как и отрицать наличие муниципального управления, которое не тождественно управлению государственному"*(38). Следует отметить, что приведенный автор считает публичным управлением лишь государственное и муниципальное управление, отмечая при этом, что корпоративное управление есть управление частное*(39). Что касается корпоративного управления, то оно является предметом исследования юристов-цивилистов, занимающихся проблемами корпоративных отношений. При этом указанные исследователи весьма по-разному интерпретируют данное явление, характеризуя его как:
а) систему организационных и имущественных отношений, с помощью которой корпоративная организация реализует, представляет и защищает интересы инвесторов и в первую очередь акционеров*(40);
б) деятельность органов управления хозяйственных обществ*(41);
в) форму реализации отношений корпоративной собственности*(42);
г) связанную с функционированием корпорации, ее целями и обусловленную отношениями собственности между субъектами и интересами участников корпоративных отношений*(43);
д) "...непрерывное и целенаправленное упорядочивающее воздействие на поведение людей, вовлеченных в сферу деятельности хозяйственного общества (лица, уполномоченные на то законом и учредительными документами), в круг корпоративных интересов (участники, члены органов управления) или связанных трудовыми отношениями (работники и должностные лица). Это воздействие реализуется через формируемые между этими лицами управленческие отношения субъекта и объекта корпоративного управления"*(44);
е) организационная модель, призванная, с одной стороны, регулировать отношения между менеджерами компании и их владельцами, с другой - согласовывать цели различных заинтересованных сторон, обеспечивая тем самым эффективное функционирование компаний*(45);
ж) в узком смысле, как управление акциями (долями участия), т.е. капиталом, в широком смысле как управление производством, организацией производства и от непосредственной производственной деятельности (технологии производства)*(46);
з) "система взаимоотношений между руководством компании, ее советом директоров, акционерами и другими заинтересованными сторонами; контроля над деятельностью компании, служащая для определения целей компании и средств их достижения и для создания заинтересованности у совета директоров и руководства компании в следовании этим целям"*(47);
и) "совокупность правоотношений внутри хозяйственного общества, между несколькими хозяйственными обществами (в том числе внутри группы формально и неформально аффилированных хозяйственных обществ и за ее пределами), определяющих порядок взаимодействия и функционирования бизнес-систем"*(48).
Можно и далее приводить сложившиеся подходы к определению понятия корпоративного управления, но все они не дают однозначного вывода о том к какому виду управления относится корпоративное управление: к публичному или частному. Из приведенных идей можно сделать вывод, что фактически в настоящее время в российской юридической науке сформировалось как минимум три концепции корпоративного управления. Первая концепция предполагает, что корпоративное управление осуществляется в сфере реализации отношений корпоративной собственности и производных от нее отношений. Вторая - обосновывает управленческую природу деятельности органов и служащих хозяйственного общества по реализации целей последнего. Третья - сочетает первый и второй вид корпоративной управленческой деятельности.
Следует признать, что приведенные концепции касаются лишь корпоративных управленческих отношений, возникающих в рамках коммерческих предприятий, учреждений и организаций, имеющих цель извлечения прибыли. Однако данные отношения возникают и в рамках некоммерческих организаций и, прежде всего, общественных организаций и их многообразных видов. Данные отношения, в принципе, складываются между органами управления некоммерческой организации или общественной организацией, между органами управления и членами некоммерческой организации или общественной организацией. Внутри некоммерческой организации (общественной организации) и во взаимоотношениях с иными юридическими лицами возникают имущественные отношения. Последние из указанных отношений также носят управленческий характер. В приведенной связи остается не решенным вопрос. Являются ли эти корпоративные отношения публично-управленческими или они носят частно-управленческих характер? По нашему мнению, корпоративное управление есть частное управление в сфере отношений по осуществлению управления собственностью коммерческой, некоммерческой или общественной организацией, деятельностью органов и служащих этих организаций по реализации их целей в результате которых управляющий субъект воздействует на волю и сознания управляемого объекта.
В основе указанных управленческих отношений лежат, прежде всего, отношения собственности и те цели ради достижения, которых они создаются. Кроме этого корпоративное управление осуществляется на основе норм частного права, т.е. посредством частноправового регулирования общественных отношений.
Таким образом, административная деятельность есть публично-управленческая деятельность осуществляемая органами исполнительной власти, иными государственными органами, в том числе органами управления, действующими внутри органов законодательной и судебной власти, государственными должностными лицами, исполнительными органами и должностными лицами местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями, иными уполномоченными действовать от имени государства и муниципальных образований организациями и физическими лицами по осуществлению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных административно-правовых формах и с использованием специальных административно-правовых методов властно-публичного регулирования, охраны и защиты отношений, возникающих в сфере внутренней организации и функционирования публичной административной власти и в сфере внешнего взаимодействия ее с обществом.
Следует подчеркнуть, что в указанном смысле административная деятельность является властно-публичным регулированием, охраной и защитой отношений, возникающих в сфере управленческой деятельности указанных субъектов, т.е. позитивной, юрисдикционной и юстиционной деятельности по решения задач и функций, стоящих перед указанными субъектами. Из приведенных положений вытекает, что государственно-управленческая деятельность является основным видом административной деятельности. Таким образом, в дальнейшем исследовании административная деятельность будет нами определяться как деятельность государственно-управленческая.
В современной науке государственного управления активно используется термин "государственное (публичное) администрирование". Так, А.М. Гоголев считает, что термин "государственное администрирование" гораздо шире термина "государственное управление", т.к. охватывает своим содержанием не только исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти, направленную на реализацию государственно-властных предписаний, но и правотворческую деятельность законодательной власти, направленную на выработку таких предписаний, а также правоприменительную деятельность судебной власти, направленную на защиту и восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина и привлечение к ответственности лиц, совершивших противоправные деяния*(49). В.В. Денисенко считает, что публичное администрирование понимается как "урегулированную нормами права деятельность публичной администрации (институтов публичной власти и публичной службы), которая направлена на реализацию законных прав и свобод человека и гражданина, удовлетворение потребностей общества и государства, исполнение нормативно-правовых актов, издаваемых органами государственной власти и местного самоуправления, обеспечение верховенства права, соблюдения Конституции и законодательства"*(50). В указанной связи следует признать, что государственное (публичное) администрирование является категорией, по своему содержанию, представляется значительно более широкой по отношению к административной деятельности, т.к. охватывает не только правореализационную деятельность институтов публичной власти и публичной службы, но и правотворческую их деятельность. Представляется, что данная категория является излишней, так как она подменяет уже существующую и активно применяемую в научной и учебной деятельности категорию административно-правовое регулирование управленческих отношений.
Таким образом, категория "административная деятельность" нами будет пониматься как деятельность органов исполнительной власти и иных органов, учреждений и предприятий, наделенных государственно-властными, исполнительно-распорядительными полномочиями посредством осуществления на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных административно-правовых формах и с использованием специальных административно-правовых методов задач и функций исполнительной власти в сфере внутренней организации и функционирования исполнительной власти и в сфере внешнего взаимодействия ее с обществом.
Процесс формирования административной практики основывается на логической последовательности самой административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и иных субъектов, которым переданы полномочия исполнительной власти. Анализ процесса формирования административной практики позволит нам решить следующие теоретические и практические задачи:
1) Определить закономерности формирования овеществленного результата административной деятельности и как следствие предложить пути совершенствования данного процесса;
2) Определить юридическое значение административной практики для повышения эффективности и обеспечения единообразия административной деятельности уполномоченных субъектов по реализации норм административного права и, прежде всего, их применения, как основной и особой формы реализации норм административного права органами и должностными лицами исполнительной власти и иными субъектами, которым переданы полномочия исполнительной власти.
Процесс формирование административной практики как овеществленного результата административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и иных субъектов, наделенных государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями, проходит в своем становлении определенные этапы, предопределяемые самой логикой указанной деятельности.
Нам представляется уместным признать, что процесс формирования административной практики проходит следующие специфические стадии развития административной деятельности субъекта:
1) Стадия формирования правовых предпосылок для деятельности субъекта административного правоприменения по осуществлению процесса государственного и муниципального управления. Приведенная стадия заключается в возникновении условий, лежащих в основе административной деятельности субъекта. Предпосылки административной деятельности как основы для формирования административной практики многообразны. Такими предпосылками являются прежде всего нормы административного права как основа административно-правового регулирования управленческих отношений, юридические факты, влекущие возникновение, изменение, реализацию и прекращения административного правоотношения, закрепленная за субъектами компетенция, как ключевой элемент их административно-правового статуса, реализация которой происходит в рамках многообразных управленческих отношениях, сами объективные потребности осуществления государственного и муниципального управления теми или иными общественными процессами. Здесь необходимо отметить, что административная практика осуществления государственного и муниципального управления обладает едиными закономерностями формирования, изменения и использования в практической созидательной деятельности органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и иных субъектов, которым переданы полномочия исполнительной власти. В этой связи следует признать, что административная практика формируется и в процессе осуществления муниципального управления, имеет одни и те же формы объективизации.
В основе административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и иных субъектов, наделенных государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями, лежат нормативно-правовые законодательные и подзаконные предписания, направленные на нормативное и индивидуальное правовое регулирование управленческих отношений. Административно-правовое регулирование общественных отношений представляет собой конкретный вид правового воздействия норм административного права на субъектов государственно-управленческих отношений. В свою очередь механизм административно-правового регулирования управленческих отношений является абстрактной и желаемой моделью такого воздействия, преследующая цель повышения эффективности административно-правового регулирования. М.Е. Труфанов выделяет два элемента механизма административно-правового регулирования управленческих отношений: формальный и юридический. Под формальным элементом он понимает содержание административно-правового регулирования, которым является система норм административного права, а под юридическим - типы и способы правового регулирования административно-правовых отношений*(51). Данный подход раскрывает содержательный аспект административно-правового регулирования управленческих отношений, посредством которого происходит формирование административной практики. Именно на основе механизма административно-правового регулирования управленческих отношений происходит административная деятельность уполномоченных субъектов и формируется административная практика. Конструкция механизма административно-правового регулирования управленческих отношений является базой для осуществления административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и иных субъектов, наделенных государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями, и формирования административной практики*(52). Она строится на законах логики и строится из следующих элементов:
а) стадия правотворчества, т.е. создания системы позитивных законодательных и иных подзаконных нормативно-правовых актов, направленных на регулирование государственно-управленческих (административно-правовых) и муниципально-правовых управленческих отношений;
б) стадия информационного и ценностного воздействия административного права на субъекты административно-правовых отношений - стадия в рамках которой формируется административно-правовое сознания и административно-правовая культура субъектов административно-правовых отношений или управляющих субъектов и управляемых объектов государственного и муниципального управления;
в) стадия реализации норма административного права в реальных государственно-управленческих отношениях - в рамках данной стадии происходит реализации административно-правовых норм в форме соблюдения, исполнения, использования и применения норм административного права. Причем следует признать, что ключевое значение здесь занимает правоприменительная форма реализации норм административного права, т.е. административное правоприменение;
г) стадия административного принуждения - приведенная стадия предназначена для охраны существующих управленческих отношений. Административное принуждение осуществляется в форме административного принуждения, не связанного с осуществлением административной ответственности (меры административного принуждения административно-пресекательного, административно-предупредительного и административно-обеспечительного характера) и административной ответственности*(53).
В настоящее время наметилась тенденция формирования пятой стадии механизма административно-правового регулирования - стадия административной правовой защиты управленческих отношений. Эта стадия обеспечивается нормативно-правовым регулированием судебного рассмотрения и разрешения административно-правовых споров и споров, вытекающих из иных публичных правоотношений. Принятие и вступление в силу Кодекса административного судопроизводства РФ от 8 марта 2015 г. N 21-ФЗ (с изм. и доп.)*(54) позволяет эффективно формировать данную стадию механизма административно-правового регулирования управленческих отношений.
Таким образом, механизм административно-правового регулирования управленческих отношений и те правовые средства, которые отражают содержание этого механизма, является в настоящее время единственным эффективным правовым средством осуществления административно-правового регулирования управленческих отношений, которые позволяют выявить сбои и недостатки процесса административной деятельности, своевременно и быстро их устранять и совершенствовать, что в том числе осуществляется посредством формируемой в процессе административной деятельности административной практики.
2) Стадия непосредственной административной деятельности, в результате которой создается административно-правовая практика. На данной стадии происходит процесс государственного и муниципального управления, осуществляемый по определенным стадиям и имеющий циклический характер. Именно на рассматриваемой стадии происходит осуществление государственного и муниципального управления в рамках которого происходит процесс формирования административно-правовая практика. Административная деятельность осуществляется не иначе как в соответствии со стадиями процесса государственного управления и административного правоприменения. Мы ранее отмечали, что стадиями процесса государственного управления являются: "1) анализ и оценка управленческой ситуации; 2) разработка, обсуждение и принятие управленческих решений; 3) организация исполнения принятых решений; 4) контроль за принятием и исполнением управленческих решений"*(55). В свою очередь административно-юрисдикционная деятельность по привлечению лица к административной ответственности развивается по стадиям: 1) возбуждения административного дела; 2) рассмотрение и разрешение дела об административном правонарушении; 3) исполнение решения по делу об административном правонарушении; 4) обжалование и опротестование принятого решения по делу об административном правонарушении. В принципе процесс административного правоприменения развивается в соответствии с указанными стадиями. При этом следует отметить, что административная деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти и иных субъектов, наделенных государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями, осуществляется на каждой из приведенных стадий процесса государственного управления и иного административного правоприменения, которые регламентируются нормами административного права. В процессе административной деятельности в соответствии с указанными стадиями на каждой из них формируется административная практика, способствующая повышению качества и единообразия административного правоприменения.
3) Стадия обобщения положительного результата деятельности субъекта административного правоприменения при осуществлении государственного и муниципального управления. Данная стадия характеризуется осуществлением целого ряда операций по сбору, обобщению, анализу и синтезу, приобретенного в процессе государственного и муниципального управления практического опыта. На данной стадии, прежде всего, решается вопрос о возможности признания приобретенного опыта в качестве административной практики. Сбор, обобщение, анализ и синтез административного опыта приобретает характер административной практики, получив овеществленную формы своего внешнего выражения. Овеществленный результат собранного, обобщенного, проанализированного и синтезированного административного опыта, т.е. административная практика в указанной связи выполняет комплекс практических функций: во-первых, коммуникативную функцию, т.е. функция доведения полученного практического материала до потребителей как в рамках внутреннего государственного и муниципального управления, так и внешнего. Во-вторых, функцию единообразия административной деятельности по осуществлению государственного и муниципального управления. В-третьих, функция повышения эффективности административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти в будущем. В-четвертых, информационная функция - заключающаяся в возможности распространении передового административного опыта и желаемой административной деятельности среди субъектов государственного и муниципального управления. Многообразие форм административной практики применяемый в настоящее время органами исполнительной власти и местного самоуправления свидетельствует о значимости данного явления для управленческой деятельности и лежит в плоскости видовой их характеристики, которые мы рассмотрим позже.
4) Стадия придания обобщенному результату административной правоприменительной деятельности определенного юридического режима - итог административно-правовой практики. Формирование административной практики завершается созданием овеществленного результата административной деятельности уполномоченных субъектов государственного и муниципального управления. В рамках, предложенных нами стадий процесса формирования административной практики, происходит:
А) Сбор и накопление информации об административной деятельности субъекта государственного и муниципального управления в определенной сфере;
Б) Анализ накопленной информации на предмет обобщения имеющегося управленческого опыта и определения направлений формирования административной практики в той или иной сфере управленческой деятельности;
В) Обобщение накопленного опыта и формирование самой административной практики деятельности органов и должностных лиц государственного и муниципального управления;
Г) Облечение сформированной административной практики в определенную внешнюю форму ее объективизации (овеществления).
Следует признать, что административная практика не всегда приобретает форму правового акта, принимаемого органом государственного или муниципального управления. Формы внешнего выражения административной практики многообразны и предопределяются эффективной возможностью реализации указанных нами ранее функций. Следует отметить, что органы исполнительной власти полномочны проводить анализ и обобщать практику своей административной деятельности и как следствие формировать административную практику не только своей административной деятельности, но и деятельности подчиненных ему органов государственного управления. Так, п. 44 Положения о Министерстве иностранных дел РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 865 (с изм. и доп.) "Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации"*(56) предусматривает полномочие министерства обобщать практику применения законодательства Российской Федерации и проводит анализ реализации государственной политики в сфере международных отношений Российской Федерации. П. 56 Положения о Министерстве внутренних дел РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. N 248 (с изм. и доп.) "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации"*(57) предусматривает полномочие МВД России по обеспечению внедрения достижений науки, техники и положительного опыта в деятельность органов внутренних дел и внутренних войск, а также развитие связи и автоматизированного управления в системе МВД России. Пункт 6 Положения о Федеральной службе судебных приставов, утвержденного Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1316 (с изм. и доп.) "Вопросы Федеральной службы судебных приставов"*(58) предоставляет полномочие по обобщению практики применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности и вносит в Минюст России предложения по его совершенствованию.
Как видно из приведенных примеров, формирование административной практики осуществляется на федеральном уровне федеральными министерствами и федеральными службами. Анализ положений о федеральных агентствах свидетельствует, указанные федеральные органы исполнительной власти организуют конгрессы, конференции, семинары, выставки, проводят мониторинг и другие мероприятия в закрепленных за ними сферах деятельности. Можно с определенной долей условности признать, что при проведении конгрессов, конференций, семинаров и выставок в закрепленных за федеральным агентством сферах деятельности может преследовать цель формирования административной практики и совершенствования их административной деятельности. Что касается осуществления федеральным агентством мониторинга в сферах деятельности агентства, то в науке он понимается как властный (или как определяет законодатель государственный) мониторинг, представляющий собой вид управленческой функции, осуществляемый органом государства, отличающейся от функций властного надзора или контроля лишь мерами воздействия. Функция мониторинга подразумевает применение ведомственных регламентирующих мер воздействия, т.е. изменение административного регламента воздействия на конкретные негативные ситуации, возникающие в ней. Это связано с тем, что при мониторинге отсутствуют возможности прямого и/или косвенного воздействия на негативную ситуацию*(59). Высказывается мнение, что мониторинг представляет собой систему наблюдения, анализа, оценки и прогноза эффективности осуществления отдельных видов деятельности*(60). Ученые, исследующие проблемы мониторинга законодательства, отмечают, что мониторинг - это "система деятельности по наблюдению, оценке состояния и развития системы законодательства и его частей, выражающая взаимодействие приемов, способов и процедур, характеризующих особенности технологии ее осуществления"*(61). Д.Б. Горохов, Е.И. Спектор, М.Е. Глазкова, обобщая сложившиеся в юридической науке точки зрения, формулируют следующее понятие правового мониторинга: "... - это система информационных наблюдений, дающая возможность анализировать и оценивать: результаты законопроектной деятельности; качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией; эффективность их практического действия, реализации (правоприменительный процесс)"*(62). Приведенные подходы к определению мониторинга признают информационную составляющую данного вида деятельности, что свидетельствует формировании базы данных о деятельности объекта мониторинга. По нашему мнению, мониторинг, осуществляемый органами исполнительной власти и местного самоуправления, является специфическим видом государственного контроля, выражающийся в наблюдении за управляемым объектом. Признание мониторинга специальным видом государственного контроля обосновывается следующими обстоятельствами. Во-первых, мониторинг представляет собой деятельность по наблюдению за управляемым объектом, для целей получение информации о его состоянии и процессе функционирования. Во-вторых, итогом мониторинга становится не только принятие мер государственно-принудительного воздействия при выявлении нарушений действующего законодательства в управляемой сфере общественных отношений, но и принятие позитивного управленческого решения. В-третьих, специфика мониторинга заключается в том, что он реализует две функции: контрольную и информационную. Это означает, что в результате осуществления мониторинга происходит сбор и анализ информации об объекте управления, формируя, в том числе, административную практику, направленную на совершенствование процесса государственного и муниципального управления. В-четвертых, мониторинг без систематического сбора и обработке информации утрачивает свое значение и приобретает форму государственного контроля в истинном смысле этой функции государственного и муниципального управления.
Таким образом, по нашему мнению, мониторинг как специфический вид государственно-контрольной деятельности уполномоченных органов исполнительной власти и местного самоуправления не может осуществляться без формирования информационной базы о функционировании управляемого объекта, подвергнутого мониторингу. Итогом мониторинга является не только последствия, свойственные государственному контролю, но и формирование административной практики, направленной на дальнейшее совершенствование функционирования управляемого объекта - объекта мониторинга.
Изложенные положения актуализируют проблему видовой характеристики административной практики как юридической внешней формы объективизации административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и местного самоуправления. Решающее значение, по нашему мнению, приобретает классификация видов административной практики по критерию формы ее объективизации, что позволит в последующем рассмотреть практические аспекты административной практики, наметить пути ее совершенствования, определить ее юридическое значение для административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и местного самоуправления.
По форме объективизации нам представляется уместным выделить два вида административной практики, формируемой органами и должностными лицами исполнительной власти, местного самоуправления и иными субъектами, которым переданы полномочия исполнительной власти, в Российской Федерации:
1) Административная практика, выраженная в юридически значимом документе, исходящим от органа исполнительной власти, местного самоуправления и иного субъекта, которому переданы полномочия исполнительной власти;
2) Административная практика, облеченная в юридически значимую систему организационных действий должностных лиц органов исполнительной власти, местного самоуправления и иных субъектов, которым переданы полномочия исполнительной власти - обыкновений управленческой практики.
3) Административная практика, выраженная в юридически значимом документе, исходящим от органа исполнительной власти, местного самоуправления и иного субъекта, которому переданы полномочия исполнительной власти, имеет, во-первых, большое распространение в системе современных правовых актах государственного и муниципального управления, во-вторых, не существует единства в определении таких правовых актов, в-третьих, виды правовых актов, содержащих административную практику, весьма часто используются для нормативно-правового регулирования управленческих отношений. В указанной связи актуальным является решение проблемы вида правовых актов в которых находит отражение административная практика органов и должностных лиц исполнительной власти и местного самоуправления.
В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ (с изм. и доп.) "О Правительстве Российской Федерации"*(63) Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ. В соответствии с п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 (с изм. и доп.)*(64) нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. В соответствии с ч. 6 и 7 ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (с изм. и доп.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(65) глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования. Вместе с тем следует отметить, что кроме указанных нормативно-правовых подзаконных актов Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления и их должностные лица принимают акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, в виде распоряжений, писем, телеграмм, указаний, рекомендаций, методик, правил, информационных сообщений, методических пособий, обзоров, наставлений, предложений, предписаний, руководств, требований и т.п. В указанной связи возникает проблема. Хотя приведенные виды правовых актов в соответствии с приведенными выше нормативными положениями нормативно-правовыми актами не являются, в реальности складывается ситуация, когда приведенные виды правовых актов содержат нормы права и приобретают нормативно-правовой характер. Это обстоятельство было наглядно показано в отдельных научных работах*(66) и судебной практике. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 марта 2015 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Газпром нефть"*(67) отмечается по смыслу приведенных нормативных положений, не исключается право Федеральной налоговой службы принимать акты информационно-разъяснительного характера, с тем чтобы обеспечить единообразное применение налогового законодательства налоговыми органами на всей территории Российской Федерации. Такие акты адресованы непосредственно налоговым органам и должностным лицам, применяющим соответствующие законоположения. Обязательность содержащихся в них разъяснений для налогоплательщиков нормативно не закреплена. Вместе с тем - поскольку в силу принципа ведомственной субординации территориальные налоговые органы обязаны в правоотношениях с налогоплательщиками руководствоваться исходящими от Федеральной налоговой службы разъяснениями норм налогового законодательства - такие акты опосредованно, через правоприменительную деятельность должностных лиц налоговых органов, приобретают, по сути, обязательный характер и для неопределенного круга налогоплательщиков (что подтверждается, в частности, письмом Федеральной налоговой службы от 21 августа 2013 года, которое оспаривалось ОАО "Газпром нефть" в Верховном Суде Российской Федерации и в Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации)... легальность нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти предполагает не только наличие в них определенного, не противоречащего закону нормативного содержания (общего правила), но и соблюдение надлежащей законной формы, порядка принятия и обнародования. В действующей системе правового регулирования судебная проверка такого нормативного акта включает установление его соответствия федеральному закону по содержанию нормативных предписаний, по форме акта, а также по издавшему его субъекту, порядку принятия, опубликования и введения в действие.
Таким образом, Конституционный Суд РФ признал, что по своему правовому характеру приведенное письмо Федеральной налоговой службой нормативно-правовым актом не является, но его обжалование в суде, по формальным требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, по форме, субъекту и порядку принятия, регистрации и опубликования, содержащем обязательное для всех налоговых органов разъяснение (нормативное толкование) налоговых законоположений, которое может противоречить их действительному смыслу и тем самым нарушать права налогоплательщиков, возможно. Из данных положений можно сделать вывод о том, что правовой акт не отвечающий требованиям по виду, форме, субъекту его принявшему, порядку принятия, регистрации и опубликования нормативно-правовым не является, но его обжалование в судебном порядке допустимо.
Ранее на основе норм действующего законодательства и иных подзаконных нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок принятия правовых актов органами исполнительной власти и местного самоуправления, распоряжения, письма, телеграммы, указания, рекомендации, методики, правила, информационные сообщения, методические пособия, обзоры, наставления, предложения, предписания, руководства, требования и т.п. подзаконными нормативно-правовыми актами не являются. Они выступают, как был указано в ч. 2 ст. 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ (с изм. и доп.) "О Правительстве Российской Федерации"*(68), как акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера. Данные правовые акты могут быть следующих видов:
1) правовые акты, имеющие правоприменительный характер;
2) правовые акты, имеющие интерпретационный характер, т.е. акты официального и даже неофициального толкования норм административного права;
3) правовые акты, содержащие положения административной практики.
Каждый из указанных видов ненормативных актов, принимаемых органами исполнительной власти и местного самоуправления, может вторгаться в нормативную сферу, порождая права и обязанности субъектов управленческих отношений. Как отмечал Конституционный Суд РФ, такие акты опосредованно, через правоприменительную деятельность должностных лиц органов исполнительной власти, приобретают, по сути, обязательный характер и для неопределенного круга участников управленческих отношений*(69).
Юридическая природа ненормативных правовых актов преимущественно исследуется административно-правовой наукой, определяя при этом их как индивидуальные (правоприменительные) акты, либо как вид правовых актов управления. При этом следует признать, что как юридическая наука в целом, так и административная и судебная практика не выработала однозначную позицию по определению видов ненормативно-правовых актов, издаваемых органами исполнительной власти, местного самоуправления и иными субъектами, наделенными государственно-властными, исполнительно-распорядительными полномочиями исполнительной власти.
Необходимость определения юридической природы ненормативных правовых актов, в контексте нашего исследования, обусловлена потребностями решения, во-первых, задачи определения правовых актов, содержащих положения административной практики, во-вторых, задачу определения юридической силы и значения правовых актов, содержащих административную практику, для административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти, местного самоуправления и иных субъектов, наделенных государственно-властными, исполнительно-распорядительными полномочиями.
Хотя проблема правовых актов управления была в "поле зрения" отечественной административно-правовой науки всегда*(70). Остановимся на современных подходах, в рамках которых сформировалась определенная концепция понимания правового акта управления. Вот одни из последних и значимых, по нашему мнению, научных подходов по указанному вопросу: Ю.Г. Арзамасов считает, что правовая природа правового акта управления являет собой вариант юридического оформления управленческих решений и характеризуется следующими признаками: 1) акт управления - это волевое, властное действие. В актах управления оформляются властные полномочия органов государственной власти, в основном исполнительных органов, а также должностных лиц, направленные на выполнение (реализацию) основных и дополнительных функций, закрепленных в законе либо ином юридическом документе высшего органа государственной власти; 2) акты управления исходят от исполнительных органов власти либо должностных лиц, которые возглавляют эти органы; 3) акты управления порождают юридические последствия, которые могут быть как положительными, так и отрицательными для субъектов тех или иных административных правоотношений; 4) акты управления являются разновидностью большого многообразия правовых актов. Правовой акт - это юридический документ, где содержатся властные предписания определенного органа управления; 5) акты управления носят подзаконный характер. Это означает, что он должен соответствовать нормам законов и подзаконных актов; 6) акты управления направлены на регулирование общественных отношений (возникновение, изменение, отмену). При этом общественные отношения, возникающие в соответствии с законами, а также на основе других нормативных актов и распоряжений высших органов государственной власти (указов главы государства, постановлений правительства и т.д.), опосредованные волевым решением государственных органов или должностных лиц в форме актов управления, могут быть как абстрактными, так и конкретными; 7) они выступают в роли конкретных юридических фактов; 8) акты управления - это правовые средства формирования, когда это касается нормативных актов федеральных министерств, поскольку они определяют внутреннюю политику государства в определенной сфере, и реализации правовой политики государства*(71); И.К. Воронин к числу признаков правовых актов управления (административных актов) относит: 1) правовые акты представляют собой управленческие решения, подготовленные и принятые (утвержденные) в соответствии с установленными правилами управленческого процесса для решения конкретной задачи управления и реализации функций управления; 2) они принимаются уполномоченными субъектами публичного управления (органами государственного управления или местного самоуправления, их должностными лицами) в рамках предоставленной законами и иным нормативным актом компетенции; 3) принимаются правовые акты управления в одностороннем порядке, т.е. специальные органы публичного управления или должностные лица принимают административные акты и контролируют его исполнение. Административный акт - это одностороннее волеизъявление, не требующее наличия согласия лиц, которые являются в конкретном случае объектом управленческой деятельности; 4) они являются юридически-властными волеизъявления органа публичной администрации, в которых проявляются его государственно-властные полномочия. Следует выделять две формы существования и осуществления управленческих актов. Во-первых, административные акты есть способ воплощения воли административно-управляющего субъекта, т.е. он являет собой акт, фактическое действие. Во-вторых, такое волеизъявление претворяется в жизнь уже после принятия административного акта в ходе исполнения и проведения в жизнь вводимого актом правового предписания; 5) правовой акт управления обладают государственно-властной характеристикой; 6) содержат правила ответственного поведения, правовые нормы в публичном управлении, либо регламентируют конкретное (разовое) управленческое отношение. Императивность правовых актов обусловлена содержанием обязательного юридического властного предписания, которое подлежит безусловному исполнению; 7) правовые акты управления устанавливают пределы надлежащего (должного) поведения субъектов в сфере государственного управления; они создают правовую (легитимную) основу к возникновению, изменению или прекращению административно-правовых отношений; становятся юридическим фактом, которым непосредственно порождаются, изменяются, прекращаются такие правоотношения; 8) законность и подзаконность правовых актов управления; 9) правовые акты управления представляют собой разновидность юридического документа, используемого в процессе осуществления деятельности органа управления (его должностного лица) и представляющего собой справку, заключение, докладную записку, протокол, акт ревизии, инвентаризации, проверки и т.д., который фиксирует определенные факты (обстоятельство), имеет юридическое значение, но не содержит (в сравнении с нормативными правовыми актами) одностороннее государственно-властное обязательное к исполнению предписание; 10) они имеют особую форму и процедуру принятия (утверждения)*(72); Н.Г. Канунникова считает административно-правовым актом управления "облеченное в юридическую форму управленческое решение в виде официального документа, изданное с соблюдением установленных процедур, принятое в одностороннем порядке специальным субъектом исполнительной власти в пределах его компетенции, имеющее государственно-властный характер, обязательное для исполнения субъектам, которым оно адресовано, и направленное на реализацию задач и целей государственного управления"*(73); М.С. Студеникина дает следующее определение правового акта управления: "основанный на законе юридический акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное индивидуальное дело, обладающий государственно-властным характером, издаваемый в одностороннем порядке уполномоченным на то субъектом управления (чаще всего это органы исполнительной власти или их должностные лица) в соответствии с установленной процедурой"*(74). При этом в науке признается, что кроме правовых актов управления следует выделять организационные акты управления, которые могут выражаться в действиях, устных указаниях, технических решениях*(75). Можно и далее приводить сформированные подходы к анализу понятия "правовой акт управления". Вместе с тем все они не позволяют ответить на следующие вопросы: 1) в чем заключаются особенности правоприменительных (индивидуальных) актов управления? 2) каково принципиальное и практическое отличие нормативных и ненормативных правовых актов управления и ненормативных правовых актов, содержащий положения административной практики?
Приведенные признаки правовых актов управления являются общими, отличающими данный вид правовых актов, от иных видов правовых актов. В этой связи следует признать, что указанные признаки являются общими как для нормативных, так и для ненормативных правовых актов управления. Следует, однако отметить, что для целей различения указанных видов правовых актов управления, следует сформировать систему специальных признаков ненормативных (индивидуальных, правоприменительных) правовых актов управления. Из приведенных ранее положений и собственного представления о ненормативных (правоприменительных, индивидуальных) правовых актах управления следует выделить следующие признаки характеризующие данный вид правового акта:
1) ненормативный правовой акт управления принимается по итогам реализации стадий позитивного управления или юрисдикционной деятельности по рассмотрению конкретно-индивидуального административного дела*(76). В указанной связи справедливо замечание данное С. Потапенко, который пишет: "Что же касается ненормативных актов, то самым общим образом сущность ненормативного правового акта определена в его названии "ненормативный", т.е. это такой правовой акт, который не содержит перечисленных признаков нормативного акта. Исходя из этого, возможно в первом приближении отграничить нормативный акт от ненормативного. Ненормативные (правоприменительные) акты носят индивидуально-разовый, индивидуально определенный характер и принимаются в основном по организационно-распорядительным вопросам (например, о назначении на должность, о присвоении звания и т.д.)"*(77);
2) ненормативный акт управления в отличие от нормативно-правового имеет ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер, по своему юридическому содержанию это распорядительные правовые акты управления*(78);
3) неправовой акт управления принимается для целей осуществления индивидуального правового регулирования позитивных управленческих и юрисдикционных правоотношений, либо способствует регулированию указанных отношений. В противовес этому нормативно-правовой акт управления направлен на нормативное регулирование управленческих правоотношений. При всей дискуссионности сравнительно новой категории "индивидуальное правовое регулирование"*(79), в отечественной юридической науке сформировались вполне обоснованные подходы к ее определению. Так, по нашему мнению, С.Г. Краснояружский и И.А. Минникес вполне обоснованно определяют индивидуальное правовое регулирование как "осуществляемый на стадии реализации юридических норм вид правомерной деятельности субъектов права, направленный на упорядочивание единичных общественных отношений путем использования или применения особых юридических средств воздействия на поведенческие акты их персональных участников"*(80), либо как "правовое воздействие на общественные отношения, связанное с установлением, изменением или прекращением юридических прав и обязанностей их участников в индивидуальном порядке, направленное на урегулирование конкретных ситуаций, требующих юридического разрешения, и осуществляемое путем совершения односторонних правомерных юридически значимых действий, заключения договоров и соглашений, либо властной правоприменительной деятельности уполномоченных субъектов, результатом которого являются индивидуальные правовые акты"*(81). В приведенных определениях, в контексте нашего исследования, особо ценно утверждение о том, что, во-первых, индивидуальное правовое регулирование направлено на урегулирование конкретных управленческих ситуаций позитивного и юрисдикционного характера. Во-вторых, преследует цель возникновения, изменения, реализации или прекращения управленческого правоотношения, в-третьих, может осуществляться посредством правомерной юридически значимой властной правоприменительной деятельности уполномоченных субъектов, результатом которой являются индивидуальный (правоприменительный) правовой акт управления. Представляется, что приведенный признак является одним из значимых для характеристики неправовых актов государственного и муниципального управления, тем более, что он выделялся и в судебной практике. Так, в п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. N 5 (с изм. и доп.) "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону"*(82) отмечается, что под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц;
4) в содержании ненормативного правового акта управления находит выражение конкретно-индивидуальные одностороннее юридически властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти и иных субъектов, которым переданы полномочия исполнительной власти, адресованные конкретному (или группе конкретных) субъекту управленческих или юрисдикционных административных правоотношений. Часть 2 п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 (с изм. и доп.) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих"*(83) правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления определяет как решения к числу которых относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом приведенные решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме, как в установленной законодательством определенной форме, так и в произвольной форме;
5) конкретно-индивидуальные волеизъявления (предписания) ненормативного правового акта управления заключается в том, что, во-первых, с их помощью решаются индивидуальные административные дела или вопросы, возникающие в сфере государственного или муниципального управления; во-вторых, они персонифицированы, то есть их адресатом является конкретно определенный субъект управленческих отношений; в-третьих, они являются юридическими фактами, вызывающими возникновение, изменение, реализацию или прекращение конкретно определенных административно-правовых отношений*(84). В указанной связи следует признать весьма сомнительным, с точки зрения обоснованности, позицию коллегии Высшего Арбитражного Суда РФ, изложенной в Определении ВАС РФ от 10 сентября 2009 N ВАС-11887/09 по делу N А40-82248/08-139-372. Как следует из содержания судебных актов, вынесенных по данному делу, в целях разъяснения порядка исчисления и уплаты налога на прибыль при изъятии земельного участка для государственных нужд и выплате компенсации (возмещения) за изымаемые объекты недвижимости, упущенную выгоду, прочие убытки, открытое акционерное общество "Метротоннельгеодезия" обратилось в управление с письмом от 08.08.2008 N 08-08/086, с приложением соответствующих документов. Управление федеральной налоговой службы по г. Москве оспариваемым письмом от 29.08.2008 N 12/082055 сообщило налогоплательщику, что денежную сумму в виде компенсации за сносимое здание, упущенную выгоду и другие возмещаемые убытки в целях исчисления налога на прибыль следует учитывать в полном объеме в составе доходов. При этом в составе учитываемых в целях налогообложения прибыли внереализационных расходов на основании пп. 8 п. 1 ст. 265 Налогового кодекса РФ организация может учесть остаточную стоимость ликвидируемых (изъятых) объектов по данным налогового учета. Суд кассационной инстанции, прекращая производство по делу, исходил из того, что оспариваемое письмо Управление федеральной налоговой службы по г. Москве не является ненормативным правовым актом, так как не содержит соответствующих признаков, в частности, обязательных для исполнения предписаний, носит разъяснительный, информационный характер, не порождает обязанность налогоплательщика по безусловному исполнению содержащихся в нем разъяснений и не может рассматриваться в качестве акта, носящего индивидуальный характер. Исходя из изложенного, суд кассационной инстанции пришел к выводу об отсутствии у судов первой и апелляционной инстанций оснований считать указанное письмо правоприменительным актом, непосредственно порождающим права или обязанности конкретного налогоплательщика*(85). Как видно из приведенного определения письмо Управления федеральной налоговой службы по г. Москве является правовым актом управления, адресованном конкретному субъекту управленческих отношений (ОАО "Метротоннельгеодезия"). Все правовые акты управления могут быть либо нормативно-правовыми, либо ненормативно-правовыми (правоприменительными, индивидуальными), принятыми в пределах реализации предоставленных указанному органу государственного управления полномочий. Данное письма содержит разъяснение порядка исчисления налогооблагаемой базы ОАО "Метротоннельгеодезия" и как следствие порождает обязанности у данного общества. Кроме этого оспариваемое письмо Управления федеральной налоговой службы по г. Москве имеет персонифицированный характер, т.е. является адресованным конкретному субъекту управленческих отношений, является юридическим фактом, порождающим возникновение и реализацию конкретно определенных административно-правового отношения;
6) неправовые акты управления порождают права и обязанности конкретно определенного (группы конкретно определенных) субъекта управленческих отношений, такие акты опосредованно, через правоприменительную деятельность должностных лиц органов исполнительной власти или местного самоуправления, приобретают обязательный характер и для определенного круга участников (позитивных и юрисдикционных) управленческих отношений, порождая у них права и обязанности*(86).
7) неправовой акт государственного и муниципального управления принимаются в порядке отличном от нормативных правовых актов управления. Неправовые (индивидуальные, правоприменительные) акты управления принимаются в рамках административных процедур (административных производств) позитивного государственного управления по реализации государственных функций или предоставления государственных услуг или административно-юрисдикционных процедур (производств) применения мер административного принуждения, разрешения административно-правового спора в порядке административного судопроизводства*(87). С. Потапенко отмечает, что "нормативные и ненормативные акты различаются не только по содержанию, но и по порядку их принятия, регистрации, опубликования... законодателем подчеркнуто, что правовой акт можно считать нормативным не только при наличии в нем содержательных признаков нормативного акта, но и при условии соблюдения его формы опубликования. Исходя из этого нормативный правовой акт в отличие от ненормативного должен быть издан в установленном законом порядке, что является одним из важных формальных признаков нормативного правового акта"*(88).
Приведенные признаки, характеризующие неправовой акт государственного и муниципального управления, вместе с тем не позволяют разграничить виду указанных правовых актов. Мы ранее выделяли ненормативные правовые акты, имеющие правоприменительный (индивидуальный) характер, ненормативные правовые акты, имеющие интерпретационный характер, т.е. являющиеся актами официального толкования норм права, ненормативные правовые акты, содержащие положения административной практики. В рамках проводимого нами исследования нас интересуют ненормативные правовые акты, содержащие положения административной практики. Для целей лаконичности их наименования нам представляется уместным назвать эти ненормативные правовые акты государственного и муниципального управления как эмпирические правовые акты государственного и муниципального управления или эмпирические правовые акты управления (слово "эмпиризм" является синонимом слову "практика"). В этой связи представляется необходимым выделить свойства и признаки присущие именно данному виду ненормативных правовых актов государственного и муниципального управления. Таковыми, по нашему мнению, следует признать:
1) эмпирические правовые акты государственного и муниципального управления создаются в процессе обобщения практики административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти, местного самоуправления и иных субъектов, которым переданы полномочия исполнительной власти, по реализации и, прежде всего, применению норм административного и муниципального права в процессе осуществления, предоставленных им полномочий. При этом следует отметить, что одним из полномочий органов исполнительной власти является обобщение практики их административной деятельности. При этом следует признать необходимым закрепление в нормативно-правовых актах, определяющих правовой статус исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, полномочия по обобщению и закреплению практики деятельности по осуществлению муниципального управления, чего, к сожалению, нет в современных муниципальных нормативно-правовых актах;
2) они содержат практику правоприменения норм административного или муниципального права в целом и характеризуются повторяющимися, регулярными, а не индивидуально-распорядительными воздействиями на управленческие правоотношения. Данный признак сформулирован в одном из постановлений Конституционного Суда РФ*(89);
3) эмпирические правовые акты управления не порождают новых прав и обязанностей субъектов государственного и муниципального управления. Они формируют единообразное, целесообразное, желаемое и необходимое поведение субъектов административной деятельности. Кроме этого они являются, кроме прочих, основой для дальнейшего нормативно-правового регулирования управленческих (административно-правовых и муниципально-правовых) отношений;
4) эмпирические правовые акты управления формируются как продукт обобщения административной практики деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти, местного самоуправления и иных субъектов, наделенных государственно-властными и исполнительно распорядительными полномочиями, содержать в себе правовые предписания, направленные на единообразное, целесообразное и необходимое применение норм административного и муниципального права при осуществлении государственного и муниципального управления.
Таким образом, эмпирический правовой акт государственного и муниципального управления представляет собой вид неправового акта управления, не порождающий новых прав и обязанностей субъектов публично-управленческих отношений, содержащий в себе правовые предписания, направленные на единообразную, целесообразную и необходимую реализацию (и прежде всего применение) норм административного и муниципального права при осуществлении государственного и муниципального управления.
Второй формой овеществления (объективизации) административной практики является облечение ее в юридически значимую систему организационных действий должностных лиц органа исполнительной власти, местного самоуправления или служащих иных коллективных субъектов, наделенных государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями исполнительной власти. Данная форма объективизации административной практики является наиболее сложной, а признание ее в качестве таковой дискуссионной. Понимание юридически значимой системы организационных действий субъектов, осуществляющих государственное и муниципальное управление наталкивается на ряд проблемных и дискуссионных вопросов: 1) в чем заключается сущность и содержание юридически значимой системы организационных действий субъектов государственного и муниципального управления как объективированного выражения административной практики? 2) каково соотношение юридически значимых организационных действий как объективированного выражения административной практики и административного обычая, административного (чиновничьего) обыкновения, обыкновения правоприменительной практики?
Сущность юридически значимых организационных действий субъектов государственного и муниципального управления как объективированного выражения административной практики, по нашему мнению, заключается в возникновении ее, в соответствии с этапами формирования административной практики, согласованной системы организационных действий должностных лиц государственного и муниципального управления, признаваемых в качестве необходимых и целесообразных вариантов их поведения в определенной позитивно управленческой или административно-юрисдикционной ситуации. В.Н. Кудрявцев выделял следующие уровни человеческого поведения: "движение - действие - операция - деятельность. В действительности некоторые телодвижения обрываются, не превратившись в действие, так же как действия подчас не образуют операцию... С другой стороны, иногда хорошо задуманная деятельность не реализуется потому, что соответствующее поведение не конкретизируется в нижестоящих "технологических звеньях" - действиях и операциях, а остается в пределах благих пожеланий"*(90). Мы ранее отмечали, что человеческое поведение представляет собой сложное и многоуровневое явление. Телодвижение как низший уровень человеческого поведения лежит в основе такого поведения и вызывается потребностью в достижении определенного результата. Это действие не всегда является социально значимым. Действие (бездействие) или иначе деяние как следующий уровень человеческого поведения представляет собой деятельность предметную*(91). Такая предметная деятельность имеет два порядка. "Предмет первого порядка - это результаты практической деятельности по реальному преобразованию природного и социального мира (это предметы в собственном смысле). Предметы второго порядка - это результаты отражения (в том числе и опережающего отражения) предметов первого порядка, т.е. их образы и мерки - нормы. Специфика предметов второго порядка в том, что они являются продуктами общественного сознания"*(92). Деяние как предметный результат первого порядка, т.е. результат практической деятельности субъекта является основой формирования общественного сознания, т.е. предметного результата деятельности втором порядка. Именно эти предметные результаты деяния человека формируют третий уровень человеческого поведения - операцию, которая представляет собой совокупность деяний (действий или бездействий) субъекта, преследующих единую цель. Именно формирование предметных аспектов деятельности субъекта образует операцию как обобщенный и овеществленный (объективированный) результат государственно- и муниципально-управленческих организационных действий субъектов. Однако, признание предметных аспектов деятельности субъекта государственного и муниципального управления и образуемых на его основе организационных управленческих операций, как одной из форм объективизации административной практики, приводит к признанию административной практики не только овеществленного результата этой деятельности, но и самой этой деятельностью. Но такая интерпретация формы овеществления административной практики противоречит, предложенному нами ранее, подходу к ее определению. В дальнейшем мы считаем возможным рассматриваемую форму объективизации административной практики называть как организационные управленческие операции (обыкновения управленческой практики). В этой связи представляется необходимым признать, что они приобретают характер административной практики лишь при условии их многократного применения в повседневной управленческой деятельности субъектов государственного и муниципального управления. Это обстоятельство делает организационные управленческие операции близкими по своему содержанию к обычаю. Традиционно социальный обычай понимается как сформировавшееся в процессе многократного применения социальное правило поведения, признаваемое, поддерживаемое и охраняемое обществом или его социальными группами. Правовой обычай традиционно понимается как "исторически сложившееся путем многократного повторения правило поведения, которое взято под охрану государством... Для признания правовым требованием, т.е. защищаемым судом, обычай должен был: а) выражать продолжительную правовую практику; б) отражать единообразную практику - как действия, так и бездействия; в) воплощать неотложную и разумную потребность в правовом регулировании ситуации"*(93). "Правовой обычай как источник права - это неоднократно и достаточно широко применяемое правило поведения, отражающее правовое содержание общественных отношений, которому придана форма позитивного права, т.е. это обычай, санкционированный государством"*(94), - отмечает О.В. Малова. Обращая внимание на различные подходы к определению правового обычая, автор также делает вывод о том, что правовой обычай как источник права - "это вошедшее в привычку и достаточно широко применяемое правило поведения, отражающее правовое содержание общественных отношений, которому придана форма позитивного права"*(95).
Организационные управленческие операции (обыкновения управленческой практики) не являются правовыми обычаями, но могут иметь юридическое значение поскольку способствуют осуществлению и повышению эффективности процесса государственного или муниципального управления, лежать в основе возникновения, изменения, реализации и прекращения административных правоотношений. Они представляют собой обыкновения правореализационной (правоприменительной) практики, но не обличенные в эмпирический правовой акт государственного и муниципального управления. А.Б. Степин отмечает, что "обыкновения - это правила поведения, сложившиеся в определенной области правовой деятельности на основе постоянного и единообразного их применения. С нашей точки зрения, обыкновения правоприменительной практики - это процессуальная деятельность по применению норм материального и процессуального права, национальных и международных стандартов по рассмотрению типичных правовых отношений с учетом правовых положений судебной и административной практики. Отличительной особенностью обыкновений правоприменительной практики является то, что они имеют подзаконный и казуальный характер"*(96). С.И. Вильнянский выделяет следующие различия между правовым обычаем и деловым обыкновением: "1) установление существования обычая (это - вопрос права и входит в обязанность суда, тогда как наличие принятого обыкновения - вопрос факта и требует доказательств от сторон); 2) обыкновения должны быть известны, сторонам (во всяком случае должно предполагаться намерение сторон им подчиниться, а правовой обычай обязателен для сторон, независимо от того, знали ли они о его существовании и имели ли намерение ему подчиниться); 3) применение юридического обычая может быть допущено только в том случае, если закон отсылает к нему, деловое же обыкновение (поскольку это не норма права) применяется независимо от специальной отсылки со стороны закона; 4) в международном частном праве принципы, применяемые в случае коллизии правовых норм (законов и обычного права), не относятся к деловым обыкновениям"*(97). О.В. Малова, исследуя соотношение правового обычая и обыкновения, отмечает, что этимологически термины "обычай" и "обыкновение" идентичны, нет различия в указанных категориях и в зарубежном законодательстве. Это обстоятельство позволяет указанному автору признать, что "четких противопоставляемых признаков обычая и обыкновения не выявлено, что дает основание причислять обыкновение к виду правовых обычаев"*(98). И.С. Зыкин обыкновение определяет как "правило, сложившееся на основе столь постоянного и единообразного повторения данных фактических отношений, что оно считается входящим в состав волеизъявления сторон по сделке в случае соответствия их намерениям"*(99). Г.М. Даниленко называет обыкновением юридически необязательное обычное правило поведения, установившееся в результате единообразной практики*(100). Предложенные мнения позволяют отметить, что среди ученых нет единства подходов на природу данного явления. По мнению одной группы ученых правовой обычай и деловое обыкновение есть одно и то же. Все же большинство исследователей признают, что деловое обыкновение есть разновидность правового обычая, которое реально существует, но на него нет указания в законе и оно имеет диспозитивное значение для регулирования общественных отношений. "Очевидно, что цивилистическое понимание делового обыкновения обусловлено спецификой предмета правового регулирования и особенностями принципов данной отрасли права и вполне отражает значение данного явления"*(101). По-иному обстоит дело в оценке понятия "деловое обыкновение" в теоретико-правовой науке. Так, В.В. Попов определяет деловое обыкновение как "общий образ обычно совершаемой правомерной властной деятельности управомоченных субъектов, связанной с организацией реализации правовых норм"*(102). Приведенный автор отмечает, что "в узком, или собственном, значении норма права выступает как правило поведения, что в семантических единицах языка выглядит как информация предписывающего характера, задающее долженствование, повеление; в широком значении норма уже описывается как информация дескриптивного характера и в ней свое отражение находит информативная (описательная) функция языка"*(103). Представляется необходимым отметить, что различие в понимании нормы права позволяет говорить о разграничении "правового обычая" и "делового обыкновения", которое воспринимается как поведение людей, являющееся источником формирования обычая как нормы права, понимаемого в узком смысле, что в семантических единицах языка выглядит как информация предписывающего характера, задающее долженствование, повеление. Н.Н. Вопленко, А.П. Рожнов обыкновение определяют как "частное проявление обычая в той или иной сфере юридической деятельности"*(104). Изложенное позволяет признать, во-первых, деловое обыкновение есть правомерное действие участников правоотношений, направленных на обеспечение реализации правовой нормы. Во-вторых, как правило поведения не основанное на законе, а установленное самими участниками правоотношений, согласившимися руководствоваться данным правилом. В-третьих, как разновидность обычая, лежащая в основе возникновения правового обычая. Развивая сформулированный подход к пониманию "обыкновения", Н.Н. Вопленко, А.П. Рожнов вводят в научный оборот термин "правоприменительное обыкновение" под которым эти авторы понимают как "сплав обыденного и профессионального (судейского, правоприменительного) мировоззрения в специфической разновидности обычая, получившего фактическое признание нетрадиционного источника права во властной правореализационной деятельности уполномоченных компетентных органов и должностных лиц"*(105). Ценное в данном определении заключается в том, что правоприменительное обыкновение воспринимается как вид мировоззрения. Далее указанные авторы отмечают, что "обыкновение правоприменительной деятельности представляет собой типичное, стереотипное, многократно повторяющееся поведение суда (судьи), иного органа применения права или должностного лица, связанное с реализацией правовых норм для разрешения типичных, совпадающих в своих существенных признаках правоприменительных ситуаций. Причем это общепринятое поведение правоприменителей основывается на заключенном в обыкновении сложившемся истолковании правовых норм или восполнении их пробелов и неясностей, получившем статус правоположения"*(106). Нам представляется необходимым отметить важное, по нашему мнению, положение, в соответствии с которым теоретическая наука разграничивает правоприменительное обыкновение и правовой обычай, признавая первое как особую разновидность правового обычая и сложившееся у правоприменителя мировоззрение, связанное с реализацией правовых норм для разрешения типичных, совпадающих в своих существенных признаках правоприменительных ситуаций. Данный подход к пониманию правоприменительного обыкновения следует взять за основу при исследовании административного (правоприменительного) обыкновения.
Административное обыкновение тесно связано с административным обычаем и эта связь заключается, во-первых, в том, что административное обыкновение, как и административно-правовой обычай, есть сложившееся в результате многократного применения правило поведения, но не являющееся источником административного права, как признается современной доктриной административного права. Во-вторых, обыкновение поддерживается лицами, осуществляющими управленческие функции, что характерно и для административного обычая. В-третьих, обыкновение и обычай формируется в результате правоприменительной деятельности уполномоченных должностных лиц, осуществляющих государственно-властные полномочия. В-четвертых, чиновничье обыкновение и административно-правовой обычай формируется в процессе повседневной управленческой деятельности государственной публичной администрации и, являясь системой правил организационного и внутри аппаратного характера.
Между административным (чиновничьим) обыкновением и административным обычаем существуют и принципиальные различия, позволяющие выделить особенности изучаемого нами явления. К таким особенностям относятся: а) административное обыкновение есть явление неправовое, формирующееся в процесс организационной деятельности служащих государственно-управленческого аппарата, представляющее собой внутри аппаратное мировоззрение чиновника; б) административное (чиновничье) обыкновение формируется в рамках определенной корпорации работников системы органов государственного и муниципального управления; в) административное (чиновничье) обыкновение регламентирует не административно-правовые отношения, а организационные и внутрикорпоративные отношения, т.е. иные социальные отношения; г) административное (чиновничье) обыкновение, как социальное правило поведения, носит локальный характер, т.е. ограничено в применении по сфере действия; д) административное (чиновничье) обыкновение предшествует административному обычаю является определенной основой (источником) формирования в будущем административно-правового обычая, как устоявшегося и признаваемого властным субъектом административно-правовых отношений правила поведения, направленного на восполнение пробелов правового регулирования или преодоления коллизий правового регулирования административно-правовых отношений. Эти положения позволяют утверждать, что административно-правовой обычай в указанной ситуации приобретает характер источника административного права. Данное обстоятельство объективно и обусловлено активным развитием административно-правовых отношений, их спецификой предопределяемой существенным изменением и развитием экономических отношений в современной России. Изложенное позволяет сформулировать следующее определение данного явления: административное (чиновничье) обыкновение - это система социальных (неправовых) норм, регулирующих организационно-корпоративные отношения, возникающие в процессе деятельности служащих государственного аппарата и носящие локальный характер, лежащее (или могущее лежать) в основе формирования административно-правового обычая*(107).
Подводя предварительный итог изложенному, следует признать, что административное (чиновничье) обыкновение выполняет две основные функции. Во-первых, формирует систему правил поведения организационного и корпоративного характера в той сфере общественных отношений, где нормативное и индивидуальное правовое регулирование не осуществляется. Поэтому данное явление есть явление не юридическое, а иное социальное. Оно направлено на регулирование неправовых организационных и корпоративных отношений, возникающих в процессе функционирования системы внутреннего государственного (муниципального) управления. Во-вторых, административное (чиновничье) обыкновение лежит (или может лежать) в основе формирования административно-правового обычая, как источника административного права. Оно весьма часто (но не всегда) вторгается в правовое поле и подменяет собой административное усмотрение, либо становится административно-правовым обычаем*(108). При этом следует признать, что административное (чиновничье) обыкновение существенно отличается от организационных управленческих операций (обыкновений управленческой практики). В рамках осуществления государственного или муниципального управления организационные управленческие операции (обыкновения управленческой практики) представляет собой повседневную процедурную деятельность служащих органов государственного или муниципального управления по реализации, возложенных на них функций, решению задач для достижения целей управленческой деятельности. Организационные управленческие операции активно применяются в повседневной деятельности органа государственного и муниципального управления, между их служащими и структурными подразделения, а также между вышестоящими и подчиненными органами государственного и муниципального управления и их служащими в процессе их повседневной деятельности по осуществлению управленческой деятельности.
Организационные управленческие операции (обыкновения управленческой практики) характеризуются следующими особенностями, отражающими их специфику и позволяющими их отличать от административного (чиновничье) обыкновения и иных сходных явлений:
1) организационные управленческие операции (обыкновения управленческой практики) формируются в процессе реализации норм административного и муниципального права при осуществлении государственного и муниципального управления;
2) они возникают в процессе многократного повторения определенных операций в осуществлении государственной и муниципальной управленческой деятельности служащих органов государственного и муниципального управления;
3) они создаются и применяются в процессе осуществления внутреннего государственного и муниципального управления, т.е. между организационно и служебно подчиненными органами государственного и муниципального управления и внутри их между структурными подразделениями и служащими этих органов, а также в рамках межведомственного взаимодействия органов управления;
4) организационные управленческие операции (обыкновения управленческой практики) отличаются от административного (чиновничьего) обыкновения тем обстоятельством, что первые возникают как реакция управляющих субъектов на необходимость совершенствования процессов внутреннего управления, унификации административных процедур управленческой деятельности субъектов государственного и муниципального управления;
5) организационные управленческие операции (обыкновения управленческой практики) представляют собой форму объективизации административной практики деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти, исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и иных субъектов, которым предоставлены полномочия исполнительной власти.
В завершении следует подвести итог первой главе исследования:
1) Процесс развития государственно-управленческих отношений практикой быть не может, государственно-управленческой (административной) практикой является исключительно измененное действительное, т.е. овеществленный, объективированный результат указанной деятельности. В философско-диалектическом смысле административная практика формируется в процессе развития государственно-управленческих правовых и организационных отношений от необходимой действительности к измененному действительному. В указанной связи в социально-философском смысле административно-правовую (правовую государственно-управленческую) практику следует понимать как сформированный результат государственно-управленческой деятельности, возникающий в процессе развития государственно-управленческих отношений и влекущих достижение социально-полезных целей государственного управления, облеченный в форму административного акта (эмпирического правового акта управления) или повторяющегося организационного действия (обыкновений управленческой практики) органа и должностного лица государственного управления.
2) Административная практики выполняет функции: а) функция совершенствования административной юридической деятельности; б) функцию формирования определенности и единообразия применяемой нормы административного права; в) функцию совершенствования административной практики.
3) Административная практика по своей социально-юридической сущности является обобщенным и овеществленным (объективированным) результатом практической созидательной деятельности по государственному (муниципальному) управлению общественными делами, облеченная в форму правового акта (административно-правовая практика) или организационные действия (организационно-управленческая практика) и направленная на позитивное изменение деятельности по осуществлению задач и функций для достижения целей государственного и муниципального управления.
4) Административная практика формируется в процессе повседневной административной деятельности (государственно-управленческая деятельность) субъектов, под которой понимается деятельность органов исполнительной власти и иных органов, учреждений и предприятий, наделенных государственно-властными, исполнительно-распорядительными полномочиями посредством осуществления на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных административно-правовых формах и с использованием специальных административно-правовых методов задач и функций исполнительной власти в сфере внутренней организации и функционирования исполнительной власти и в сфере внешнего взаимодействия ее с обществом.
5) Нам представляется уместным признать, что процесс формирования административной практики проходит следующие специфические стадии развития административной деятельности субъекта: стадии формирования правовых предпосылок для деятельности субъекта административного правоприменения по осуществлению процесса государственного и муниципального управления; стадии непосредственной административной деятельности, в результате которой создается административно-правовая практика; стадии обобщения положительного результата деятельности субъекта административного правоприменения при осуществлении государственного и муниципального управления; стадии придания обобщенному результату административной правоприменительной деятельности определенного юридического режима.
6) По форме объективизации следует выделить два вида административной практики, формируемой органами и должностными лицами исполнительной власти, местного самоуправления и иными субъектами, которые наделены полномочиями исполнительной власти: административная практика, выраженная в юридически значимом документе, исходящим от указанных субъектов (эмпирический неправовой акт) и административная практика, облеченная в юридически значимую систему организационных действий должностных лиц органа исполнительной власти или местного самоуправления (организационные управленческие операции или обыкновения управленческой практики).
7) Эмпирический правовой акт государственного и муниципального управления представляет собой вид неправового акта государственного (муниципального) управления, не порождающий новых прав и обязанностей субъектов публично-управленческих отношений, содержащий в себе правовые предписания, направленные на единообразную, целесообразную и необходимую реализацию (и прежде всего применение) норм административного и муниципального права при осуществлении государственного и муниципального управления.
8) Организационные управленческие операции или обыкновения управленческой практики следует отличать от административного (чиновничьего) обыкновения под которым понимается система социальных (неправовых) норм, регулирующих организационно-корпоративные отношения, возникающие в процессе деятельности служащих государственного аппарата и носящие локальный характер, лежащее в основе формирования административно-правового обычая.
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 202; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!