Эмпирическая правовая форма объективизации административной практики и их значение для осуществления государственного и муниципального правления
Эмпирический правовой акт являются наиболее распространенной формой объективизации (овеществления) административной практики деятельности органов и служащих исполнительной власти, местного самоуправления, иных субъектов, наделенных государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями. Анализ принимаемых в настоящее время ненормативных правовых актов управления позволяет выделить следующие их виды: распоряжения, письма, телеграммы, указания, рекомендации, методики, правила, информационные сообщения, методические пособия, обзоры, наставления, предложения, руководства и некоторые другие. При этом в современном законодательстве не определен вид ненормативного правового акта, принимаемого тем или иным органом исполнительной власти, местного самоуправления или иным субъектом, наделенным государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями. Вместе с тем имеются и отдельные исключения. Так, п. 3 Приказа Министерства юстиции РФ от 04.05.2007 N 88 (с изм. и доп.) "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации"*(123) предусматривает, что со дня вступления в силу Постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 (с изм. и доп.) "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации"*(124) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Акты, изданные в ином виде (например, директивы и др.), не должны носить нормативный правовой характер. Кроме указанных положений предусматривается, что в соответствии со ст. 7 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ (с изм. и доп.) "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"*(125) Банк России издает нормативные акты в форме указаний, положений и инструкций. Правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно. Из приведенных положений следует, что, во-первых, виды нормативных правовых актов, принимаемых органами исполнительной власти, определены как указанным постановлением Правительства РФ, так и приказом Министерства юстиции РФ, следовательно, все иные виды правовых актов, принимаемые органами исполнительной власти, носят ненормативный характер, т.е. применяется негативный прием нормативно-правового регулирования общественных отношений. Во-вторых, все правовые акты управления, принятые не в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 (с изм. и доп.) "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации"*(126) и приведенного приказа Министерства юстиции РФ, нормативно-правовыми актами не являются, так как не соответствует установленном порядку их принятия*(127). В-третьих, иные субъекты, наделенные государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями, могут принимать нормативные правовые акты по виду, признаваемые ненормативными правовыми актами управления, право на издание которых предоставляется органам исполнительной власти, т.е. имеют место отдельные исключения (например, в отношении Банка России). В-четвертых, может устанавливаться иной порядок принятия нормативно-правовых актов иными субъектами, наделенными государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями*(128).
|
|
|
|
|
|
Видовое многообразие ненормативных правовых актов, принимаемых органами исполнительной власти, местного самоуправления, иными субъектами, наделенными государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями, требует проведения анализа современной практики их принятия на предмет определения, содержащихся в них положений и вида органов государственного и муниципального управления, их издавших.
|
|
|
Распоряжение как правовой акт государственного и муниципального управления может иметь нормативный и ненормативных характер. Это обстоятельство зависит от вида органа их принимающих. Так, если распоряжение принято Правительством РФ оно может быть как нормативным*(129), так и ненормативным*(130). Это же характерно и для органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Нормативные и ненормативные распоряжения принимают и иные субъекты, наделенные государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями. В частности, Главное управление Казначейства России, Правление Пенсионного Фонда РФ, Банк России, Администрация Президента РФ, Аппарат Правительства РФ и ОАО "РЖД". Следует признать, что положения административной практики не находят свою объективизации в таких ненормативных правовых актах как распоряжение. Данный вид правового акта носит правоприменительный (индивидуальный) управленческий характер, что вполне соответствует юридическому назначению данного правового документа для реализации управленческих функций органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и иных управляющих субъектов.
|
|
|
Письма как правовые акты государственного и муниципального управления во всех случаях признаются ненормативными и могут исходить от любого федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления и иного субъекта, наделенного государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями. По своему содержанию ненормативные правовые акты, принимаемые в виде писем, бывают:
рекомендательные, принимаемые в целях повышения качества и эффективности применения норм права подчиненными субъектами внутреннего государственного и муниципального управления*(131);
содержащие указания на совершение определенных организационных управленческих действий*(132);
комментирующие порядок применения норм права в целях повышения качества и эффективности применения норм права подчиненными субъектами внутреннего государственного и муниципального управления*(133);
эмпирические (содержащие положения административной или судебной практики)*(134);
интерпретационные ненормативные правовые акты управления*(135).
Анализ изданных федеральными органами исполнительной власти писем в 2014 и 2015 годах дает следующее их распределение по видам:
| Вид письма | Рекомендательные письма | Содержащие указание на совершение определенных действий | Комментирующие письма | Эмпирические письма | Интерпретационные письма |
| 2014 г. | 64% | 19% | 3% | 3% | 11% |
| 2015 г. | 58% | 20% | 4% | 3% | 15% |
Имеют место случаи, совершенно противоречащие подзаконной нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти. Таким примером может служить Положение о бухгалтерском учете долгосрочных инвестиций, которое утверждено письмом Министерства финансов РФ*(136). Приведенный правовой акт Минфина РФ по своему характеру является нормативно-правовым, но принимается по непонятным причинам письмом федерального министерства.
Указание как ненормативный правовой акт управления не имеет самостоятельного значения, а принимается посредством издания приказа или письма органа исполнительной власти. При этом анализ указаний, принятых в форме письма и приказа, свидетельствует об их идентичном назначении тому акту, которым он принимается*(137). Вместе с тем в соответствии с п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 (с изм. и доп.)*(138) федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Получается, что указания (методические указания), принятые в виде приказа федерального органа исполнительной власти, являются нормативно-правовыми указаниями, а указания, принятые в виде письма федерального органа исполнительной власти, представляют собой ненормативных правовой акт управления. Указания (методические указания) утвержденные приказом федерального исполнительной власти направлены на осуществление следующих управленческих действий и операций:
определяют порядок организации деятельности подчиненных субъектов государственного и муниципального управления;
устанавливают правила формирования (отражения) определенных итогов деятельности;
определяет формы документов (в том числе в электронной форме) и порядка их подготовки;
устанавливают порядок реализации нормативного правового акта управления.
Указания (методические указания), принятые в форме письма федерального органа исполнительной власти решают следующие задачи:
определение порядка подготовки итогового документа (например, отчета и т.п.) деятельности подчиненного или неподчиненного субъекта внутреннего и внешнего государственного и муниципального управления;
определение порядка совершения определенных организационно-управленческих действий.
Как видно из приведенных положений указания (в том числе методические), по характеру решаемых задач, преследуют единые организационно-управленческие цели вне зависимости от того приняты они в виде приказа или в виде письма. Одновременно с правовой точки зрения они имеют различное юридическое значение, т.е. могут быть либо адресованным неопределенному кругу лиц, либо конкретному управляемому субъекты, но при этом и в первом и во втором случае указания являются обязательными для исполнения субъектами, которым они адресованы.
Термин "указание" происходит от слова "указать" - "...дать знать, показать, назвать для сведения. ...установить, определить..."*(139). Это значит, что указание управляющего субъекта представляет собой волевое требование, адресованное как неопределенному кругу лиц или конкретно определенному лицу, направленное на установление (определение) порядка совершения определенных действий (операций) организационно-управленческого характера. В свою очередь методические указания представляют собой не просто установление (определение) порядка совершения организационно-управленческих действий (операций) управляемых субъектов, но и определение строгой последовательности и системности таких действий (операций) с использованием определенных управленческих методов. Указания (методические указания) возникают как необходимое условие внутренней формы государственного управления. В этой связи уместно упомянуть положения, отмеченные Б.М. Лазаревым. Приведенный автор писал: "...существуют акты управления, содержащие директивные установки, для реализации которых потом издаются нормативные и ненормативные акты..."*(140). Это означает, что указания (методические указания), формируясь в рамках внутренней формы государственного и муниципального управления, впоследствии могут облекаться во внешнюю форму государственного и муниципального управления (нормативный и ненормативный правовой акт управления). Указания (методические указания) по своей сущности являются позитивно-управленческими методами управленческого воздействия на поведение управляемых субъектов государственного и муниципального управления. В этой связи указания, облеченные во внешнюю форму государственного и муниципального управления (т.е. правовой акт управления), могут носить как нормативный, так и ненормативный характер. Нормативный характер указаний должен иметь место при осуществлении внешнего государственного и муниципального управления. В то время как ненормативный характер указаний может приниматься при осуществлении внутреннего государственного и муниципального управления. Указания как правило не содержат положений административной практики, хотя могут формировать на ее основе.
Рекомендации (в том числе методические) как правовые акты управления так же как и указания могут носить нормативный и ненормативный характер, что обуславливается направленностью этих рекомендаций субъектам государственного и муниципального управления. Слово "рекомендация" происходит от "рекомендовать" - "...дать (давать) совет..."*(141) "...совет, указание..."*(142). По своей сущности рекомендации (методические рекомендации) представляют собой дача управляющим субъектом совета, указаний на совершение определенных действий управляемым субъектом в сфере государственного и муниципального управления. В принципе содержательных различий между указаниями и рекомендациями не существует. Методические рекомендации являются достаточно распространенным видом правовых актов управления, принимаемые как распоряжением Правительством РФ, так и федеральными органами исполнительной власти посредством приказа или письма. В этой связи методические рекомендации могут носить как нормативный, так и ненормативный характер. Анализ принятых в настоящее время методических рекомендаций (рекомендаций) позволяет признать, что они на уровне федеральных органов исполнительной власти принимаются в виде приказа*(143) или письма*(144), т.е. так же, как и указания (методические указания) они не содержат в своем содержании положений административной практики, но могут разрабатываться на основе административной практики.
Телеграммы как ненормативные правовые акты управления достаточно распространены в деятельности федеральных органов исполнительной власти. Они во всех случаях носят ненормативный характер и применяются для осуществления внутреннего оперативного управления подчиненными субъектами государственного и муниципального управления. Данный ненормативный правовой акт управления могут выражаться не только в форме телеграммы, но и телефонограммы, телетайпограммы, телекоммуникационных сетей, в том числе сети "Интернет". Телеграммы чаще всего принимаются по следующим вопросам:
устранения выявленных нарушений в деятельности подчиненных органов государственного и муниципального управления;
оперативной даче указаний на совершение управленческих действий (операций);
разъяснения положений нормативно-правовых актов по оперативным вопросам деятельности;
дачи приказа подчиненным субъектам внутреннего государственного и муниципального управления*(145).
Следует признать, что телеграммы, телефонограммы, телетайпограммы и телекоммуникационные сети, в том числе сети "Интернет", не содержат положений административной практики, так как использование данного вида акта управления преследует цель оперативности доведения информации до управляемого субъекта государственного и муниципального управления.
Методики представляются собой правовые акты управления, которые принимаются постановлениями Правительства РФ или приказами федерального органа исполнительной власти. Это означает, что методики носят нормативно-правовой характер и направлены на разрешение организационно-технических вопросов в процессе осуществления управленческой деятельности (например, методика расчетов, методика определения, методика оценки, методика проведения, методика ведения, методика анализа и т.п.). Из самого названия и юридического характера рассматриваемого правового акта очевидно, что они не могут содержать положений административной практики.
Информационные сообщения (информация) представляет собой ненормативный правовой акт управления, который преследует цель доведения по управляемых субъектов сведений необходимых им для осуществления повседневной управленческой деятельности. Достаточно часто информационные сообщения (информация) исходит от федеральных органов исполнительной власти и иных субъектов, наделенных государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями, и адресуются как не подчиненным, так и подчиненным органам и служащим исполнительной власти и местного самоуправления в отдельных отраслевых сферах управленческой деятельности. При этом данные акты исходят от федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих отраслевое государственное управление. Практика принятия информационных сообщений (информаций) показывает, что приведенные правовые акты управления утверждаются нормативно-правовыми актами федеральных органов исполнительной власти*(146), но в исключительном случае могут иметь самостоятельный характер. Наиболее распространенными видами информационных сообщений (информаций) являются:
направление нормативно-справочной информации;
о применении норм закона или подзаконного нормативно-правового акта;
об изменениях в осуществлении деятельности в связи с принятием нового нормативно-правового акта;
об изложении позиции федерального органа исполнительной власти по определенному вопросу;
об обобщении практики применения определенного нормативно-правового акта или нормы права (типичный пример: Информация Министерства финансов РФ N ОП 9-2016 "Обобщение практики применения МСФО на территории Российской Федерации");
доведение информации до граждан РФ, иностранных граждан (лиц без гражданства) по определенным вопросам отраслевого управления, касающихся неопределенного круга лиц.
Информационные сообщения (информации) представляют собой необычный ненормативный правовой акт управления, который достаточно часто подменяет методические указания, рекомендации, акты официального толкования норм права и т.п. Следует признать, что рассматриваемые ненормативные правовые акты управления иногда содержат положения административной практики. Например, в Информации ФНС России от 2 ноября 2016 г. "О затратах организации, относимых на расходы" приводятся положения административной практики следующего содержания: "...несмотря на формальное отсутствие документов по нахождению судов на "консервации", установленные факты консервации всего оборудования на судах говорят об отсутствии эксплуатации в течение ряда лет по их прямому назначению. Такие обстоятельства свидетельствуют о том, что организация неправомерно учла расходы по содержанию неиспользуемых основных средств при осуществлении предпринимательской деятельности, подлежащей налогообложению при исчислении ЕСХН"; Информация ФНС России от 26 сентября 2016 г. "О предоставлении документов при ликвидации юридического лица" приводит следующую практику: "...ликвидационный баланс утверждается участниками (учредителями) юридического лица или органом, принявшими решение о ликвидации юридического лица после расчетов с кредиторами...". Можно привести и много иных примеров закрепления положений административной практики в информационных сообщениях (информации).
Методические пособия (методические положения) - представляют собой достаточно редкий документ, который сам по себе вряд ли может быть отнесен к числу неправовых актов управления. Они принимаются либо приказом, либо (что чаще) письмом федерального органа исполнительной власти*(147), либо утверждаются решением коллегии федерального органа исполнительной власти. Назначением методического пособия (методического положения) является обучение заинтересованных субъектов в определенной области деятельности по реализации принадлежащих им прав и исполнению обязанностей. Адресатами методических пособий (методических положений) являются конкретно определенная группа субъектов внешнего государственного или муниципального управления, например, предприниматели, налогоплательщики, предприятия (учреждения, организации), действующие в определенной специфической сфере). Методические пособия (методические положения) могут быть признаны ненормативными актами управления лишь при условии, что они являются приложением к такому ненормативному правовому акту. Кроме этого нельзя признать за ними нормативный характер, если они утверждаются нормативно-правовым актом федерального органа исполнительной власти, например, приказом федерального органа исполнительной власти. Если же методические пособия (методические положения) разрабатываются федеральным органом исполнительной власти как учебно-образовательные пособия и не утверждаются официальным правовым актом данного органа, то такие материалы являются учебным пособием, представляющим собой обобщение практики деятельности органа и неофициальным толкованием норм права, применяемым в целях обучения и повышения квалификации государственных (муниципальных) служащих. По своей юридической природе методические пособия (методические положения) свод учебных материалов и рекомендаций деятельности субъектов организационного и служебно не подчиненных федеральному органу исполнительной власти в определенной сфере государственных и муниципальных управленческих отношений. Данные документы могут содержать и материалы обобщения административной и судебной практики. Так, например, Методическое пособие для предпринимателей "Технологическое присоединение к электрическим сетям", разработанное ФАС РФ и Общероссийской общественной организацией малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ"*(148) содержит следующие материалы административной практики: "Требования сетевой организации, чтобы заявитель самостоятельно урегулировал вопросы, связанные с опосредованным присоединением (т.е. присоединением к электрическим сетям третьих лиц), являются необоснованными. Сетевая организация обязана урегулировать вопросы с собственником объектов электросетевого хозяйства, через объекты которого будет осуществляться опосредованное присоединение".
Обзор - данный ненормативный правовой акт преимущественно содержит материалы судебной и административной практики. При этом преимущественно обзоры осуществляют высшие судебные органы Российской Федерации (Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ). Вместе с тем имеют место обзоры, исходящие от федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных органов, наделенных государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями (например, Пенсионный фонд России). Обзоры, исходящие от федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных органов, наделенных государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями, направляются субъектам внешних и внутренних управленческих правоотношений следующих видов:
обзор судебной и административной практики*(149);
обзор изменений законодательства*(150);
обзор решений контролирующих органов*(151);
обзор проблемных вопросов деятельности территориальных органов исполнительной власти*(152).
Как видно из приведенных видов обзоров, все они так или иначе содержат положения административной практики. Степень их обязательности адресатам определяется видом акта, которым принимается обзор.
Наставление - представляет собой достаточно мало встречаемый правовой акт, который не имеет самостоятельного значения, а принимается приказом федерального органа исполнительной власти. Анализ имеющихся наставлений, позволяет признать, что они принимаются либо Министерством внутренних дел РФ, либо Министерством обороны РФ. Изучение размещенных в справочно-информационной системе наставлений позволяет признать, что все они носят исключительно нормативно-правовой характер, подлежат регистрации в Министерстве юстиции РФ и официальному опубликованию. В качестве примера можно привести: Приказ МВД России от 30 апреля 2012 N 389 (с изм. и доп.) "Об утверждении Наставления о порядке исполнения обязанностей и реализации прав полиции в дежурной части территориального органа МВД России после доставления граждан"*(153) и Приказ Министра обороны РФ от 21 апреля 2009 N 200 (с изм. и доп.) "Об утверждении Наставления по физической подготовке в Вооруженных Силах Российской Федерации"*(154).
Руководство - данный правовой акт, как и наставление являются достаточно редкими юридическими документами, не имеющими самостоятельного значения. Руководство принимается приказом федерального органа исполнительной власти и в этой связи имеет нормативный характер. Анализ имеющихся руководств позволяет признать, что они принимаются нормативно-правовым актом в виде приказа, регистрируется в Министерстве юстиции РФ и официально опубликовывается. Этот документ содержит обязательные положения для неопределенного круга субъектов управленческих правоотношений. Наиболее значимыми, по нашему мнению, являются следующего виды руководств: Приказ Министра обороны РФ от 16 января 2001 N 30 (с изм. и доп.) "Об утверждении Руководства по комплектованию Вооруженных Сил Российской Федерации солдатами, матросами, сержантами и старшинами"*(155); Приказ Министра обороны РФ от 21 июня 2011 N 888 (с изм. и доп.) "Об утверждении Руководства по продовольственному обеспечению военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации и некоторых других категорий лиц, а также обеспечению кормами (продуктами) и подстилочными материалами штатных животных воинских частей в мирное время"*(156); Приказ МЧС России от 8 ноября 2000 N 552 (с изм. и доп.) "Об утверждении Руководства по организации и проведению плановой замены офицеров, прапорщиков (мичманов), проходящих военную службу по контракту в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, местностях с неблагоприятными климатическими или экологическими условиями"*(157).
Многообразие видов ненормативных правовых актов управления, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, свидетельствует о насущной потребности правового регулирования порядка принятия таких актов, их классификации по характеру назначения и полномочий на их принятия указанными органами государственного управления. Чего в настоящее время, к сожалению, нет.
По-иному обстоит дело с ненормативными правовыми актами местного самоуправления. В отличие от ненормативных правовых федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, вопросы принятия подобных правовых актов местного самоуправления регламентируются ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 N 131-ФЗ (с изм. и доп.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(158). Исходя из положений приведенной статьи и ст. 34 указанного закона, исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления являются местные администрации. Указанный орган местного самоуправления в лице главы местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации (ч. 6 ст. 43). Иные должностные лица местного самоуправления, включая должностных лиц местной администрации, издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования (ч. 7 ст. 43). Как видно из приведенных положений глава местной администрации от имени исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления вправе принимать нормативные и ненормативные правовые акты местного самоуправления*(159). Что касается должностных лиц местной администрации, то они принимают как нормативные, так ненормативные правовые акты (распоряжения и приказы) по вопросам, отнесенных к их компетенции уставом муниципального образования. В учебной литературе излагается весьма упрощенный подход к характеристике правовых актов местного самоуправления. Так, в одном из учебников по муниципальному праву отмечается, что правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления, можно разделить на два вида. К первому относятся нормативные акты, которые принимаются населением на местном референдуме, на собрании или сходе. Ко второму - правовые акты, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления. Решения, принимаемые на сходах, собраниях граждан, также являются нормативными правовыми актами. Такие акты принимаются в виде уставов, положений об органах территориального общественного самоуправления и т.д. В большей степени это проявляется в тех случаях, когда собрание, сход выполняет функции представительного органа. Вторая группа актов - это акты местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Эти акты подразделяются на две группы: нормативные правовые акты - это акты, устанавливающие общеобязательные правила; и индивидуальные акты, касающиеся только конкретных отношений либо определенных лиц. При этом нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления действуют на всей территории муниципального образования. Они рассчитаны на многократное применение. В то время как индивидуальные правовые акты могут распространяться на конкретных лиц. К ним можно отнести решения о назначении на должность или об освобождении от занимаемой должности. Эти акты порождают, изменяют, реализуют и прекращают, в том числе, муниципальные управленческие правоотношения*(160). В комментарии к Федеральному закону от 6 октября 2003 N 131-ФЗ (с изм. и доп.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(161) отмечается, что на практике муниципальные правовые акты "издаются в пределах полномочий соответствующих органов и могут иметь как нормативный, так и ненормативный характер. Виды и наименования правовых актов отраслевых, функциональных и территориальных органов местной администрации могут определяться уставом муниципального образования, решением представительного органа муниципального образования об утверждении структуры местной администрации, положениями об органах местной администрации, утвержденными местной администрацией, в соответствии с требованиями федеральных законов"*(162). Это означает, что видового единства видов ненормативных правовых актов федеральным и региональным законодательством не устанавливается. Однако в науке признается, что "муниципальный акт представляет собой решение, которое либо устанавливает или изменяет общеобязательные правила (нормативный правовой акт), либо имеет индивидуальный характер (индивидуальный правовой акт - акт применения права), либо регламентирует внутриорганизационные вопросы (локальный правовой акт)"*(163). Подобная классификация вызывает больше вопросов, чем решает проблему классификации видов правовых актов местного самоуправления. Следует усомниться, что локальные правовые акты в указанной классификации имеют самостоятельное значение, так как могут выступать как нормативными, так и ненормативными правовыми актами местного самоуправления*(164). Кроме этого следует отметить, что Федеральный закон от 6 октября 2003 N 131-ФЗ (с изм. и доп.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(165) конкретно определяет виды принимаемых правовых актов местного самоуправления. Кроме этого система видов правовых актов местного самоуправления определяется в уставе муниципального образования. Так, ст. 61 Устава муниципального образования город Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 21 апреля 2011 г. N 11 (с изм. и доп.)*(166) устанавливает следующие виды актов, принимаемых исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления и их должностными лицами:
постановления и распоряжения главы муниципального образования город Краснодар;
постановления и распоряжения администрации муниципального образования город Краснодар;
распоряжения и приказы руководителей территориальных органов администрации муниципального образования город Краснодар;
приказы руководителей отраслевых (функциональных) органов администрации муниципального образования город Краснодар, являющихся юридическими лицами.
Однако практика деятельности органов местного самоуправления, впрочем, как и федеральных органов исполнительной власти, показывает, что распоряжением и приказом могут приниматься иные ненормативные акты местного самоуправления (например, положения, инструкции, рекомендации, указания, обзоры и т.п.). Их количество не значительно, но вместе с тем имеет место в практике деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Здесь следует признать, что издание ненормативных правовых актов местного самоуправления, содержащих положения административной практики их деятельности нами в процессе исследования не выявлено. Однако это не означает, что они не могут быть приняты для организации деятельности органов местного самоуправления сельского поселения, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района. Так, например, в проекте Постановления Администрации Чагасьского сельского поселения Канашского района Чувашской республики "Об утверждении Порядка рассмотрения вопросов правоприменительной практики по результатам вступивших в силу решений судов, арбитражных судов о признании незаконными решения и действий (бездействий) органов местного самоуправления Чагасьского сельского поселения Канашского района Чувашской республики"*(167) предусматривается необходимость осуществлять анализ правоприменительной практики деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления с учетом судебной практики и антикоррупционного законодательства. Хотя данный документ является проектом нормативно-правового акта местного самоуправления, однако его положения направлены на формирования правоприменительной практики, которая может быть облечена в последующем в ненормативный правовой акт муниципального управления.
Таким образом, изложенные нами положения об объективизации административной практики в форму эмпирического правового акта федерального органа исполнительной власти в полной мере распространяется и на ненормативные правовые акты, содержащие административную практику и исходящие от исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 213; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!