Глава II. Значение и формы объективизации административной практики и ее влияние на государственное и муниципальное управление
Значение административной практики для осуществления государственного и муниципального управления
Определение значения административной практики для осуществления государственного и муниципального управления кроется в комплексе приоритетных вопросов, подлежащих рассмотрению, в контексте функциональных предназначений административной практики для реализации повседневной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и местного самоуправления, иных субъектов, наделенных государственно-властной и исполнительно-распорядительной полномочиями. Такими приоритетными вопросами, по нашему мнению, являются:
Во-первых, какова степень обязательность административной практики для правореализационной, и прежде всего, правоприменительной деятельности управляющих и управляемых субъектов административно-правовых отношений?
Во-вторых, имеются ли различия в степени обязательности административной практики, имеющей различные формы объективизации?
В-третьих, какова степень обязательности судебной практики по административным делам для управляющих и управляемых субъектов административно-правовых отношений?
В-четвертых, каковы последствия в случае коллизии административной и судебной практики по административным делам и каковы пути их преодоления?
Проблема обязательности административной практики для правореализационной (правоприменительной) деятельности органов и служащих исполнительной власти и местного самоуправления и иных субъектов, наделенных государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями, с одной стороны, и иными управляемыми субъектами административно-правовых отношений, с другой, является, по нашему мнению, наиболее актуальной, отражающей значение данного явления для осуществления государственного и муниципального управления. Рассмотрение приведенной проблемы возможно в совокупности с иными вопросами, определенными нами в качестве определяющих значение административной практики для целей государственного и муниципального управления.
|
|
|
Характер обязательности административной практики, прежде всего, зависит от формы ее объективизации, т.е. облечена административная практика в эмпирический правовой акт управления или выступает обыкновением управленческой практики.
Вопрос об обязательности правовых актов государственного управления решается в рамках двух аспектов. Первый аспект заключается в том, что не нормативно-правовые акты управления обязательны как в связи с прямым указанием в законе или ином нормативно-правовом акте, так и в самом не нормативно-правовом акте государственного управления. Так, например, в ч. 1 ст. 34.2 Налогового кодекса РФ от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ (с изм. и доп.)*(109) (далее - НК РФ) Министерство финансов Российской Федерации дает письменные разъяснения налоговым органам, налогоплательщикам, ответственному участнику консолидированной группы налогоплательщиков, плательщикам сборов и налоговым агентам по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. Данная законодательная норма адресует, фактически, субъектам налоговых правоотношений обязанность соблюдать положения официального толкования норм НК РФ. Это положение вытекает и из пп. 5 п. 1 ст. 32 НК РФ и Письмо Минфина России от 7 ноября 2013 г. N 03-01-13/01/47571 "О формировании единой правоприменительной практики"*(110). При этом в приведенном письме отмечается, что письма Минфина России, в которых разъясняются вопросы применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, не содержат правовых норм, не конкретизируют нормативные предписания и не являются нормативными правовыми актами. Эти письма имеют информационно-разъяснительный характер по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. В случае, когда письменные разъяснения Минфина России (рекомендации, разъяснения ФНС России) по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах не согласуются с решениями, постановлениями, информационными письмами, решениями, постановлениями Верховного Суда Российской Федерации, налоговые органы, начиная со дня размещения в полном объеме указанных актов и писем судов на их официальных сайтах в сети "Интернет" либо со дня их официального опубликования в установленном порядке, при реализации своих полномочий руководствуются указанными актами и письмами судов. Из данных положений можно сделать следующие выводы. Во-первых, эти положения касаются актов толкования (разъяснения) норм налогового законодательства, т.е. имеют информационно-разъяснительный характер. В приведенной связи уместно упомянуть позицию Е.С. Шугриной и Н.Е. Таевой, которые отмечают, что "письма не являются обязательными к применению и не препятствуют налогоплательщикам руководствоваться нормами законодательства о налогах и сборах. Как интерпретационный акт они не порождают права и обязанности, а разъясняют норму действующего закона. Суды при рассмотрении конкретных дел не связаны данной интерпретацией налоговых органов и разрешают дела на основе норм законов. Также не связаны этими разъяснениями и налогоплательщики. Они могут действовать на основе норм закона. Письма Федеральной налоговой службы РФ являются актами федерального органа государственной власти, содержащими официальное толкование норм права. В них содержатся разъяснения норм налогового законодательства. Вместе с тем толкование может быть как казуальным, так и нормативным, то есть неперсонифицированным и рассчитанным на неоднократное применение"*(111). Во-вторых, эти правовые акты не содержат правовых норм, не конкретизируют нормативные предписания и не являются нормативными правовыми актами. В-третьих, разрешается коллизия указанных актов с актами судебной практики в пользу последних. Приведенное письмо имеет определенное, хотя и узковедомственное, значение, решающее вопрос о коллизии эмпирических правовых актов управления и актов судебной практики. Приведенные в указанном письме положения в части разрешения коллизий правоприменительной практики следует признать актуальной для всех органов исполнительной власти, местного самоуправления и иных субъектов, наделенных государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями, принимающих эмпирические правовые акты управления. В-четвертых, они обязательны для применения всеми налоговыми органами Российской Федерации. В приведенной связи возникает вопрос о возможности осуществления разъяснений действующего законодательства органами исполнительной власти. По устоявшимся правилам официальное толкование осуществляет компетентный орган и его результаты являются обязательными для всех субъектов права. При этом аутентичное официальное толкование осуществляется органом, принявшим норму права, легальное официальное толкование осуществляет субъект специально уполномоченный на это законом, правоприменительное официальное ненормативное (казуальное) толкование осуществляет субъект-правоприменитель в процессе осуществления правоприменительной деятельности*(112). Это означает, что органы исполнительной власти могут осуществлять легальное и правоприменительное официальное толкование положений закона. При этом следует признать, что легальное официальное толкование норм права скорее является исключением (например, Министерство финансов РФ в соответствии с п. 1 ст. 34.2 НК РФ). Чаще всего органы исполнительной власти осуществляют правоприменительное официальное толкование норм права. Кроме этого в настоящее время имеют место случаи, когда правоприменительные акты толкования норм права являются одновременно актами разъяснения практики применения норм права. Так, в Письме Минтруда России от 22 июня 2012 г. N 17-1/10/1-248 "О разъяснении практики применения статьи 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" излагается положения не только, содержащие толкование положений ст. 12 указанного закона, но и административную практику применения положений данных норм. Подобный подход к определению обязательности эмпирических правовых актов управления содержится и в Письме Роспотребнадзора от 31 августа 2007 г. N 0100/8935-07-32 "Об особенностях правоприменительной практики, связанной с обеспечением защиты прав потребителей в сфере туристического обслуживания".
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Вторым аспектом обязательности правовых актов государственного управления является круг субъектов, которым они обязательны для исполнения. По общему правилу такая обязательность распространяется, во-первых, на субъектов, которым они адресованы. Во-вторых, на все органы исполнительной власти, местного самоуправления и иных субъектов, наделенных государственно-властными, исполнительно-распорядительными полномочиями, подчиненных органу, издавшему ненормативный правовой акт. В-третьих, неправовые акты управления обязательны для применения в повседневной государственно- и муниципально-управленческой деятельности структурных подразделений и государственных (муниципальных) служащих органов исполнительной власти, местного самоуправления и иных субъектов, наделенных государственно-властными, исполнительно-распорядительными полномочиями. Это общее правило подтверждается и в постановлении Конституционного Суда РФ*(113). При этом они не являются обязательными к применению в отношении организационно и служебно не подчиненных органов и служащих исполнительной власти и местного самоуправления, т.е. субъектам которым эти акты не адресованы.
Приведенные общие положения об обязательности ненормативных правовых актов управления оставляют открытым вопрос о степени их обязательности для управляемой стороны административно-правового отношения (далее - управляемые субъекты), если эти отношения возникают в сфере внешнего государственного и муниципального управления, т.е. управления связанного "с воздействием на объекты, непосредственно не входящие в механизм исполнительной власти"*(114). Из смысла приведенных ранее положений ненормативные правовые акты не содержат норм права и не порождают права и обязанности субъектов административно-правовых отношений, носят персонифицированный характер. Это означает, что их положения не касаются управляемых субъектов, т.е. не являются для них обязательными. Это положение представляет собой общее правило.
Вместе с тем на практике возникают ситуации, когда государственные служащие, реализуя в процессе правоприменительной деятельности положения этих актов, порождают права и обязанности управляемых субъектов административно-правовых отношений. Эта проблема была предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ о чем мы уже отмечали ранее*(115). Получается, что ненормативные правовые акты управления в сущности выступают актами, имеющими опосредованных нормативный характер. Может быть в этой связи в Постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 (с изм. и доп.) "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации"*(116) появляется такой вид правовых актов управления как "нормативный документ", упоминающийся весьма активно, например, в таком контексте, "проекты нормативных правовых актов и нормативных документов федеральных органов исполнительной власти". Из положений приведенного постановления Правительства РФ однозначного вывода о том, что такое "нормативный документ", сделать невозможно. Мы лишь можем предположить, что нормативный документ представляет собой правовой акт управления, который по виду, форме и порядку принятия не является нормативно-правовым актом управления, но косвенно порождающий права и обязанности субъектов управленческих отношений и как следствие являющийся обязательным для управляющих и управляемых субъектов административно-правовых отношений. Данные положения подтверждены и в постановлении Конституционного Суда РФ, где отмечается, что "по смыслу приведенных нормативных положений, не исключается право Федеральной налоговой службы принимать акты информационно-разъяснительного характера, с тем чтобы обеспечить единообразное применение налогового законодательства налоговыми органами на всей территории Российской Федерации. Такие акты адресованы непосредственно налоговым органам и должностным лицам, применяющим соответствующие законоположения. Обязательность содержащихся в них разъяснений для налогоплательщиков нормативно не закреплена. Вместе с тем - поскольку в силу принципа ведомственной субординации территориальные налоговые органы обязаны в правоотношениях с налогоплательщиками руководствоваться исходящими от Федеральной налоговой службы разъяснениями норм налогового законодательства - такие акты опосредованно, через правоприменительную деятельность должностных лиц налоговых органов, приобретают, по сути, обязательный характер и для неопределенного круга налогоплательщиков (что подтверждается, в частности, письмом Федеральной налоговой службы от 21 августа 2013 года, которое оспаривалось ОАО "Газпром нефть" в Верховном Суде Российской Федерации и в Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации)"*(117).
Таким образом, следует признать, что ненормативные правовые акты управления обязательны для применения их в процессе осуществления государственного и муниципального управления управляющими субъектами, которым они адресованы, при осуществлении внутреннего государственного и муниципального управления. Обязательность указанных правовых актов управления для управляемых субъектов, в рамках внешнего государственного и муниципального управления, является опосредованной, постольку поскольку они становятся участниками управленческих правоотношений в рамках которых реализуются положения этих актов. В иных случаях данные акты для управляемых субъектов обязательными не являются. Кроме этого управляемый субъект не лишается права действовать в соответствии с положениями закона или подзаконного нормативно-правового акта, а не в соответствии с положениями ненормативного правового акта управления, который формально не являются нормативно-правовым актом, но фактически обладает нормативными свойствами.
Изложенные нами положения касаются лишь ненормативных правовых актов, причем различных их видов. Из ранее сделанных нами выводов административная практика облекается в две формы: эмпирический правовой акт и организационные управленческие операции (обыкновения управленческой практики). В данной связи следует признать, что обязательность для участников управленческих отношений этих двух форм объективизации административной практики различна. При этом степень обязательности эмпирических правовых актов характеризуется ранее изложенными нами положениями об обязательности ненормативных правовых актов управления. Проблемнее обстоит вопрос об обязательности организационных управленческих операций (обыкновения управленческой практики). По нашему мнению, они являются обязательными лишь в рамках осуществления внутреннего государственного и муниципального управления и ни при каких условиях обязательными для организационно и служебно не подчиненных субъектов внешнеуправленческих административно-правовых и муниципально-правовых отношений быть не могут. Это в полной мере соответствует и самому характеру данной формы объективизации административной практики.
Другой актуальной проблемой, затрагивающей значение административной практики для осуществления государственного и муниципального управления, является вопрос о степени обязательности судебной практики по административным делам для управляющих и управляемых субъектов административно-правовых отношений. Данная проблема разрешается в приведенном нами ранее Письме Минфина России от 7 ноября 2013 г. N 03-01-13/01/47571 "О формировании единой правоприменительной практики"*(118), где отмечается, что "в случае, когда письменные разъяснения Минфина России (рекомендации, разъяснения ФНС России) по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах не согласуются с решениями, постановлениями, информационными письмами Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также решениями, постановлениями, письмами Верховного Суда Российской Федерации, налоговые органы, начиная со дня размещения в полном объеме указанных актов и писем судов на их официальных сайтах в сети "Интернет" либо со дня их официального опубликования в установленном порядке, при реализации своих полномочий руководствуются указанными актами и письмами судов". Эти положения хотя и носят узковедомственный характер, но вместе с тем отражают общую тенденцию отражающую значение судебной практики для правоприменительной деятельности органов и служащих исполнительной власти, местного самоуправления и иных субъектов, которые наделены полномочиями исполнительной власти. Она заключается не только в приоритете судебной практики перед административной практикой, но и в обязательности ее для органов и служащих исполнительной власти, местного самоуправления и иных субъектов, наделенных государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями органов исполнительной власти. К сожалению, современная позитивно-управленческая и административно-юрисдикционная практика свидетельствует о незнании государственными служащими не только положений судебной практики, но и обязательности ее в практической правоприменительной деятельности. Наиболее распространенным примером такого нарушения является отказ лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, ознакомиться с материалами дела об административном правонарушении представителя лица, привлекаемого к административной ответственности, при явки его одновременно с лицом, привлекаемым к административной ответственности, для ознакомления с материалами дела. Это противоречит указанию ч. 3 п. 8 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 (с изм. и доп.) "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"*(119), где отмечается, что если лицо, привлекаемое к административной ответственности, либо потерпевший в соответствии с частью 2 статьи 24.4 КоАП РФ в судебном заседании заявит ходатайство о привлечении защитника или представителя к участию в деле об административном правонарушении, то такой защитник или представитель должен быть допущен к участию в деле об административном правонарушении без представления соответствующей доверенности. Это положение применимо на любой стадии производства по делу об административном правонарушении, где допустимо участие представителя.
Если обязательность судебной практики для органов и должностных лиц исполнительной власти и местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, наделенных государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями, очевидна и признается не только юридической доктриной, но и правовыми актами управления, то степень обязательности актов судебной практики для субъектов, участвующих во внешних государственно-управленческих и муниципально-управленческих отношениях, определяется не однозначно. Во-первых, положения судебной практики для управляемых субъектов обязательны, при условии их участия в правоприменительных отношениях, предопределяемых их положениями. Во-вторых, положения судебной практики обязательны для управляемых субъектов в той мере в какой они применяются управляющими субъектами управленческих отношений. В-третьих, обязательность положений судебной практики распространяется на материально-правовые и процессуально-правовые административно-юрисдикционные правоотношения. При этом значение данной практики для позитивного государственного управления является минимальной, но все же весьма значимой. Так, анализ ряда постановлений Пленума Верховного Суда РФ позволяет выделить значимые положения для эффективного осуществления государственного и муниципального управления. Обратимся к примеру. Часть 4 п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации"*(120) предусматривает, что "не подлежат рассмотрению по правилам КАС РФ служебные споры, в том числе дела, связанные с доступом и прохождением различных видов государственной службы, муниципальной службы, а также дела, связанные с назначением и выплатой пенсий, реализацией гражданами социальных прав, дела, связанные с предоставлением жилья по договору социального найма, договору найма жилищного фонда социального использования, договору найма специализированного жилищного фонда". Часть 3 п. 2 того же постановления предусматривает, что "согласно п. 3 ч. 2 ст. 1 КАС РФ в порядке, предусмотренном названным кодексом, суды рассматривают и разрешают административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций субъектов профессиональной деятельности, если оспариваемые решения, действия (бездействие) являются результатом осуществления (неосуществления) указанных полномочий". Другой пример. Часть 2 и 3 п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 (с изм. и доп.) "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"*(121) предусматривает следующие положения, которое следует учитывать должностным лицам административно-юрисдикционных органов (органов исполнительной власти, наделенных административно-юрисдикционными полномочиями) при осуществлении производства по делу об административном правонарушении: "Существенным недостатком протокола является отсутствие данных, прямо перечисленных в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении (например, отсутствие данных о том, владеет ли лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, языком, на котором ведется производство по делу, а также данных о предоставлении переводчика при составлении протокола и т.п.). Несущественными являются такие недостатки протокола, которые могут быть восполнены при рассмотрении дела по существу, а также нарушение установленных ст. 28.5 и 28.8 КоАП РФ сроков составления протокола об административном правонарушении и направления протокола для рассмотрения судье, поскольку эти сроки не являются пресекательными, либо составление протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, если этому лицу было надлежащим образом сообщено о времени и месте его составления, но оно не явилось в назначенный срок и не уведомило о причинах неявки или причины неявки были признаны неуважительными". Подобные положения содержаться и в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 октября 2006 г. N 18 (с изм. и доп.) "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"*(122).
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 259; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!