К вопросу о совершенствовании антикоррупционной государственной политики
Н.М. Казанцев ,
Профессор Российской академии государственной службы при
Президенте Российской Федерации, доктор юридических наук
Положения Конвенции Организации Объединённых Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. предусматривают институт публичного должностного лица в качестве основного субъекта коррупционных отношений. В российском законодательстве такого института как целостной правовой категории в настоящее время нет. Большая часть лиц, подпадающих под эту категорию, именуется государственными (гражданскими) служащими, которые имеют правовое положение наёмных работников. Их правовые отношения с государством устанавливаются в форме контракта государственной службы, причём сторону государства представляет руководитель государственного органа прохождения службы.
Для развитых в правовом отношении государств такой подход не свойственен, так как он считается коррупциогенным. Лица, относящиеся к категории публичных должностных лиц и не входящие в состав правительства в качестве министров, имеют статус чиновников, и их отношения с государством не устанавливаются контрактом - институтом частного или гражданского права, а имеют публично-правовой характер, реализуемый посредством их юрисдикционного статуса. При этом разрешение конфликтов или прекращение отношений публичных должностных лиц совершается исключительно судом, а не руководителем соответствующего государственного органа.
|
|
|
Именно публично-правовые отношения налагают ограничения на права и свободы чиновника. Они выражаются в запрете на занятие предпринимательской деятельностью и личное участие в управлении своим имуществом, приносящим доход. В случае наделения чиновника обязанностями представлять государство или иное публичное образование в управлении компанией, ему запрещается владеть её акциями или акциями аффилированных с нею лиц, что исключает возможность принятия решений по тем публичным делам компании, в которых лицо имеет имущественный интерес. Нарушение запретов влечёт уголовное преследование любого публичного должностного лица с последующим увольнением с должности и дисквалификацией чиновника как государственного служащего. В зависимости от размера причинённого ущерба общему благу нации и публичным интересам устанавливается гражданская или уголовная ответственность.
Этот институциональный пробел российской государственной службы, по сравнению с публичными службами развитых стран, является одной из основных причин экстраординарного характера коррупции в России. Таким образом, существенное ограничение коррупции в нашей стране невозможно без изменения законодательства о государственной службе, которое можно назвать её реинституционализацией.
|
|
|
Главными задачами реинституционализации государственной службы являются: установление публично-правового статуса для государственных служащих Российской Федерации; исчерпывающее урегулирование статуса всех публичных должностных лиц Российской Федерации, для которых, в отличие от статуса граждан как частных лиц, применяются ограничения прав и свобод человека, в том числе принцип презумпции виновности и публично-правовой контроль их социальных и частных отношений. В этом случае предусматривается административно-юрисдикционный порядок (вместо судебного для остальных граждан) организации надзора и проведения оперативных, оперативно-розыскных и оперативно-технических мероприятий.
В настоящее время в Российской Федерации отсутствует институт чиновничества как сообщества, образующего профессиональную основу и опору любого государственного строя. Он не существует ни юридически, ни фактически, вопреки общепринятому мнению политологов и журналистов.
|
|
|
Распространённое в нынешней России в политических и даже научных кругах представление об этом институте сугубо превратно и некомпетентно.
Как бы ни совершенствовалось законодательство о государственной и муниципальной службе, оно будет неэффективным, пока будет продолжаться нынешняя практика регулирования состава полномочий по должностям и процедур их исполнения нормативными актами (административными или служебными регламентами) того государственного или муниципального органа, в котором эти должности учреждены. Это пережиток частно-правового строя, который реализовывался в России вначале самодержавием, а затем партократией. Ведь любая политическая партия — это организация частного права, но никак не публичного.
Задача реинституционализации публичной власти и службы в Российской Федерации - вывести страну из привычной цивилистской деформации публичного права, когда полномочия публичных должностных лиц исполняются ими так, как будто это их собственные правомочия в отношении их частной собственности (определение знаменитого французского государствоведа Мориса Ориу). Необходимо вместо нынешнего частно-правового режима осуществления государственной власти ввести публично-правовой режим. Никакой речи о демократии в условиях частно-правового режима власти идти не может.
|
|
|
Стратегической целью реинституционализации государственной службы должно стать состояние федеративной институциональности публичной службы Российской Федерации, которое может быть охарактеризовано следующим образом:
регулирование публичной службы Российской Федерации, исходящее из конституционных норм и исчерпывающе закреплённое в Кодексе публичной службы Российской Федерации (публичная служба включает в себя государственную службу, службу в органах местного самоуправления (муниципальную службу), службы публичных услуг в государственных и муниципальных учреждениях);
создание Федеральной комиссии публичной службы Российской Федерации – органа не только управления, но и административно-процессуального (квазисудебного, спорного) производства по делам государственной службы, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации;
определение юрисдикционного статуса чиновников Российской Федерации, который заключается: во-первых, в присвоении чиновнику на основаниях и в порядке, установленном федеральным законом, федеральным органом специальной (по данному предмету ведения) административной компетенции Российской Федерации в течение не менее одного срока полномочий главы государства. Этот статус может быть прекращён исключительно постановлением суда (административного суда, в случае его создания) по исчерпывающим основаниям, предусмотренным федеральным законом; во-вторых, этот статус присваивается исключительно тем государственным служащим, которые совершают юридически значимые действия при исполнении публично-правовых функций государства и публичных услуг от имени государства (так, представительские функции власти, функции начальников подразделений государственных органов, иных должностных лиц в государственных органах Российской Федерации, государственных органах субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления, а также публичных услуг в публичных учреждениях (например, государственной оценки знаний в учреждениях образования));
установление единой системы прохождения публичной службы в государственных органах субъектов Российской Федерации, муниципальных органах, а также федеральных государственных органах в Кодексе публичной службы Российской Федерации. Положения Кодекса должны содержать исчерпывающую правовую форму для планирования и организации сквозной карьеры и ротации служащих во всех подразделениях (законодательных, исполнительных, судебных) публичной власти на всех её уровнях (федеральном, окружном, субъектном, муниципальном). Единая система прохождения публичной службы должна обеспечивать систематическое и постепенное профессиональное развитие граждан, служащих государству, его Конституции и праву, посредством последовательного должностного продвижения на конкурсной основе по административным должностям в рамках профессионального профиля и специализации административных должностей;
пропорциональное выдвижение на федеральную государственную службу лиц, профессиональное развитие и карьера которых реализовывались в различных округах и субъектах Российской Федерации, для обеспечения принципов равнофедерационного устройства, состава федеральной государственной службы и более высокого уровня компетентности федеральных служащих в региональных и местных делах;
организация единой общероссийской системы управления прохождением службы, включая ротацию чиновников посредством координационного подчинения кадровых служб всех государственных органов и органов местного самоуправления соответствующему органу управления публичной службы субъекта Российской Федерации, который в свою очередь координационно подчинён окружному федеральному органу управления публичной службой, а тот, соответственно, - Федеральной комиссии публичной службы Российской Федерации;
формирование единой системы профессиональных званий государственных служащих, объединяющей и упорядочивающей классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные, а также иные звания, присваиваемые государственным и муниципальным служащим в России исключительно федеральной властью, и установление в Уголовном кодексе Российской Федерации и Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях повышенных, по сравнению с иными гражданами, мер уголовной и административной ответственности для чиновников и иных публичных должностных лиц;
формирование единой системы учреждений подготовки, переподготовки и квалификационной оценки государственных и муниципальных служащих Российской Федерации, возглавляемой Федеральной комиссией публичной службы Российской Федерации.
Коррупция в образовании
О.Б. Аникеева,
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 124; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!