Первоочередные меры государственной политики в сфере противодействия коррупции
СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АНАЛИТИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ АППАРАТА СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ
Серия: Проблемы национальной безопасности
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ВЕСТНИК
Актуальные проблемы
Противодействия коррупции
№ 6 (351)
Май
Москва
Г.
Мздоимство, взяточничество, коррупция – это близкие по смыслу слова. Изменялись формы, размеры корыстолюбия государственных чиновников, а суть осталась прежней: «тащи из казны, что с пожару».
Коррупция в нашей стране стала системным явлением, поэтому и противодействие ей должно быть комплексным и непрерывным.
Нынешний выпуск «Аналитического вестника» посвящён анализу коррупционной ситуации и формам борьбы с коррупцией в России и за рубежом.
Авторские материалы содержат конкретные предложения по совершенствованию правовых и организационных основ противодействия коррупционным деяниям в различных сферах жизнедеятельности общества и государства.
Авторский коллектив:
| О.А. Кимлацкий - | начальник отдела национальной безопасности Аналитического управления, кандидат политических наук | |||
| И.Г. Мачульская - | заместитель начальника отдела национальной безопасности Аналитического управления, кандидат юридических наук | |||
| И.В. Бочарников - | главный советник отдела национальной безопасности Аналитического управления, кандидат политических наук | |||
| А.Н. Пожитков - | ведущий советник отдела социальной политики Аналитического управления
| |||
| О.Б. Аникеева - | советник отдела социальной политики Аналитического управления | |||
| А.А. Прохожев - | заведующий кафедрой национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, профессор, доктор экономических наук | |||
| Н.М. Казанцев - | профессор Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор юридических наук | |||
СОДЕРЖАНИЕ
О.А. Кимлацкий, И.Г. Мачульская. О состоянии борьбы с
коррупцией в Российской Федерации………………………….…….…4
А.А. Прохожев. Первоочередные меры государственной
политики в сфере противодействия коррупции…………..…..……18
Н.М. Казанцев. К вопросу о совершенствовании
антикоррупционной государственной политики..…………………..22
4. О.Б. Аникеева. Коррупция в образовании… ……….….. ………… 28
5. А.Н. Пожитков. Коррупция в здравоохранении…………………..34
И.В. Бочарников. Зарубежный опыт противодействия
коррупции……………………………………………………………………..39
О состоянии борьбы с коррупцией в Российской Федерации
|
|
|
О.А. Кимлацкий,
Начальник отдела национальной безопасности Аналитического
Управления, кандидат политических наук
И.Г. Мачульская,
Заместитель начальника отдела национальной безопасности
Аналитического управления, кандидат юридических наук
Пагубное воздействие коррупции ощущается в любой стране, независимо от государственного устройства или традиций1.
Исследования, проводимые Институтом Всемирного банка, показывают, что ежегодно в мире выплачивается взяток на сумму в 1 трлн. долл. Эти цифры постоянно растут и свидетельствуют о глобальных масштабах распространения коррупционных отношений.
Расширяющееся политическое и экономическое сотрудничество превращает это асоциальное явление в интернациональную проблему.
Слово «коррупция» (от лат. «corruptio») означает «порчу, подкуп».
Справочный документ ООН о международной борьбе с коррупцией определяет её как «злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях».
Модельный закон о борьбе с коррупцией2 МПА СНГ даёт более развёрнутое определение:
«Коррупция (коррупционные правонарушения) - не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ государственными должностными лицами, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путём противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ».
|
|
|
В российском законодательстве определение коррупции отсутствует.
Тем не менее это явление стало нормой в политике, экономике и общественной жизни России. Коррупция уже не угрожает этим сферам, а является их составной частью.
Каждый россиянин платит коррупционный налог, скрытый в цене на продукты питания и товары первой необходимости, проезд в транспорте, коммунальные услуги, строительство жилья и дорог, услуги медицины и образовательной сферы.
По данным социологических опросов, проведённых Фондом общественного мнения (ФОМ) в марте 2008 года, 55% россиян считают, что искоренить коррупцию в нашей стране невозможно, 34% утверждают, что это реально, 11% респондентов затруднились с ответом.
Коррупция стала реальной угрозой национальной безопасности, так как:
сводит на нет или тормозит крупномасштабные экономические и социальные преобразования, само развитие Российского государства;
|
|
|
расширяет сектор теневой экономики, уменьшает налоговые поступления в бюджет, делает неэффективным использование бюджетных средств;
негативно влияет на имидж страны в глазах её политических и экономических партнёров, ухудшает инвестиционный климат;
увеличивает имущественное неравенство граждан;
формирует в общественном сознании представление о беззащитности граждан и перед преступностью и перед лицом власти;
является питательной средой для организованной преступности, терроризма и экстремизма;
приводит к деградации моральных ценностей общества, исконных национальных традиций и обычаев;
оказывает негативное воздействие на формирование политической элиты, избирательный процесс, деятельность органов власти и институтов гражданского общества.
К общим причинам коррупции в России относятся:
стремительный, непродуманный переход к рыночным отношениям на фоне глобализационных процессов в мире3;
кардинальное изменение государственного устройства;
необоснованная приватизация, проведённая со значительными нарушениями, в результате которой в выигрыше оказалась незначительная часть новых собственников;
неэффективность управления (незаконченность и несовершенство административной реформы);
изъяны законодательства и его отставание от развития социально-экономических отношений;
состояние общественной морали, насаждение новых нравственных ценностей, центральное место среди которых занимает культ личного преуспевания и обогащения, а деньги являются мерилом и эквивалентом жизненного благополучия;
высокий разрыв между очень богатыми и очень бедными слоями населения;
правовая неграмотность подавляющей части населения страны;
неэффективность функционирования большинства институтов власти;
кадровая, техническая и оперативная неподготовленность правоохранительных органов к противодействию организованной преступности, в том числе коррумпированным структурам всех уровней власти;
отсутствие развитого гражданского общества, демократических традиций;
низкое материальное обеспечение государственных служащих и отсутствие гарантированного социального пакета.
Специфика национальной коррупции заключается в:
наличии мощной, широко разветвлённой теневой экономики и огромных незаконных доходов, значительная часть которых - основной источник финансирования коррупционеров;
неконтролируемом обращении дополнительных денежных масс, вызванных высокими ценами на энергоносители на мировом рынке;
неисполнении или ненадлежащем исполнении принимаемых законов и мер по противодействию коррупции;
запутанности, сложности, противоречивости и возможности неоднозначного толкования действующих правовых норм;
наличии множества подзаконных актов, которые произвольно толкуют нормы действующего законодательства;
слабости и фактической зависимости от исполнительной власти судебной системы;
отсутствии системы контрольных органов, в том числе парламентского и общественного контроля;
минимальном риске разоблачения коррупционеров и отсутствии жёстких по отношению к ним репрессивных мер (условное или отложенное наказание, помилование по амнистии и т.д.);
отсутствии гарантированного правового статуса и достойного пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих;
исключительной, по сравнению с другими демократическими государствами, монополии чиновничества на принятие решений;
большом объёме решений, которые чиновники вправе принимать единолично;
широком и беспрепятственном кадровом обмене между властными и коммерческими структурами;
вовлечении родственников в коррупционный процесс на низовом уровне власти и в быту;
постоянном усложнении и модификации форм и способов коррупционных проявлений;
коррупционности избирательных процессов (так называемый «административный ресурс») и криминализации политических партий;
международной направленности российской коррупции4;
беспрецедентном развитии бытовой коррупции, основанной на исторически обусловленном принципе управления Российского государства – институте кормления. В результате у большой части населения страны исторически сложился стереотип коррупции как этически приемлемой формы разрешения личных проблем. По данным Фонда общественного мнения (март 2008 г.), 54% россиян терпимо относятся к тому, что приходится давать взятки должностным лицам, 27% опрошенных признались, что им доводилось «делать подношения» чиновникам. Причём молодые люди проявляют более толерантное отношение к взяточничеству, чем пожилые.
Эксперты выделяют коррупционный потенциал отдельных регионов Российской Федерации. Коррупция наиболее распространена в тех регионах, которые обладают наибольшими экономическими ресурсами, особенно там, где они сконцентрированы у ограниченного количества субъектов хозяйственной деятельности.
К числу наиболее коррумпированных территорий относятся: крупные города, транспортные узлы, прибрежные и приграничные города, порты.
В то же время специалисты утверждают, что в России нет зон, свободных от коррупции.
Как показывает большинство социологических опросов, наиболее коррумпированными являются: здравоохранение, жилищно-коммунальная сфера, образование, властная система, правоохранительные, налоговые и таможенные службы.
Наибольшую опасность представляет коррупция в органах государственной власти и местного самоуправления, а также в экономике.
Здесь получают распространение такие проявления коррупции, как:
завышение затрат на капитальное строительство и приобретение дорогостоящего оборудования;
развитие собственного бизнеса за счёт создания финансовых стимулов или выплаты так называемых «откатов» врачам за направление пациентов в конкретную организацию, зачастую возглавляемую их родственниками;
получение взяток за вмешательство в практику найма, лицензирования, аккредитации или сертификации тех или иных структур;
создание подконтрольных чиновникам муниципальных образований управляющих компаний, фирм по оказанию населению коммунальных услуг, сдача муниципальных нежилых помещений за вознаграждение коммерческим структурам;
с введением системы Единого государственного экзамена (ЕГЭ) стали отмечаться факты взяток за обеспечение высоких баллов. Причём основная их часть переместилась в школы. Например, по итогам ЕГЭ в 2007 г. наивысшие баллы по русскому языку получили выпускники республик Северного Кавказа.
По мнению большинства экспертов, среди ветвей власти в России самой коррумпированной является исполнительная власть.
При непосредственном участии чиновников происходит передел собственности: путём заказных банкротств, недружественных слияний и поглощений, всевозможных корпоративных конфликтов, связанных с захватом чужого бизнеса, в том числе с распространившимися в последнее время рейдерскими захватами собственности.
По оценкам экспертов, прибыль рейдеров соизмерима с доходами от торговли наркотиками. И если выгода от рейдерства в промышленности оценивается в 500%, то в сельском хозяйстве – в 1000%.
В результате громадные сельскохозяйственные угодья выводятся из оборота. Это ведёт к дальнейшему обнищанию сельских жителей, сокращению производства продуктов питания, их удорожанию, торможению реализации национального проекта «Развитие АПК».
Размах нынешнего криминального российского рейдерства был бы невозможен без высокой коррумпированности органов государственной власти и местного самоуправления.
В корыстном потворстве сомнительным сделкам с землёй и прямом нарушении законов, по данным Генеральной прокуратуры России, уличены судьи, судебные приставы, сотрудники правоохранительных, налоговых, исполнительных органов власти, местных администраций.
Кроме того, в экономике признаются наиболее взяткоёмкими: кредитно-финансовая сфера, денежное обращение, внешняя торговля, рынок ценных бумаг, операции с недвижимостью, рынок драгоценных металлов и камней.
Менее подвержены коррупции малопрактикующая частная медицина, мелкий бизнес, а также инновационный бизнес, эффективность которого коррупционеры пока затрудняются оценить.
Одной из наиболее коррупционных сфер является закупка товаров (работ, услуг) для государственных нужд. Ежегодно Россия теряет около 1% ВВП из-за коррупции в системе госзаказа.
Наиболее критической является ситуация в банковской сфере, так как через лжебанки, создаваемые на 1-3 месяца, легализуются многомиллиардные суммы с помощью подставных фирм. Большая часть средств – выручка от незаконного бизнеса. Обналиченные, «живые» деньги идут на подкуп чиновников и политиков, расширение теневой экономики, воспроизводство организованной преступности, закупку оружия для террористических и экстремистских центров.
В области социального обеспечения получило широкое развитие выселение из квартир одиноких пенсионеров через систему патронажа и незаконного отъёма у них жилья. В этом случае происходит не только противоправное взаимодействие муниципальных чиновников с сотрудниками правоохранительных органов, но и их «сращивание» с представителями криминальных структур. Не без участия должностных лиц региональной и муниципальной власти расхищаются средства, выделяемые на содержание инвалидов и стариков. Скрытые формы такого хищения — закупка медикаментов, продуктов питания и других предметов потребления по завышенным ценам, а также с истекающими или истёкшими сроками годности.
Коррупционные явления получили распространение и в судебной системе. Известны факты, когда судьи в арбитражах и судах общей юрисдикции решают дела в пользу более обеспеченной стороны. Отмечаются случаи затягивания дел по ходатайствам заведомо проигрывающей стороны процесса, что часто используется для удержания незаконно захваченной собственности и извлечения максимальной прибыли из неё. Проводимые социологические опросы показывают, что лишь 14% респондентов ответили, что нынешний суд объективен, более 21% полагают, что он не объективен, а свыше 57% считают, что «всё дело в цене».
Эксперты отмечают, что в России достаточно велика коррумпированность избирательного процесса.
Коррупция здесь выражается в незаконном финансировании избирательных кампаний, информационном обеспечении выборов организациями и СМИ из корыстной или иной заинтересованности, подкупе лиц, призванных обеспечивать открытость и гласность избирательного процесса (наблюдатели, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса).
В последние годы лидерами крупных организованных преступных формирований проводится активная деятельность по внедрению своих представителей в органы законодательной и исполнительной власти всех уровней для лоббирования своих интересов. Имея обширные возможности и связи, они активно осваивают выборную систему, направляя значительные материальные и финансовые ресурсы в избирательные фонды своих представителей. Наиболее активные из них сами баллотируются на разные выборные посты.
Об актуальности этой проблемы говорят и результаты социологических исследований. Так, по данным опроса ФОМ, 76% россиян уверены, что в органах власти их регионов есть лица, связанные с организованной преступностью. При этом 63% респондентов считают, что это весьма распространённое явление, а 45% отметили, что по сравнению с началом 90-х гг. криминальных элементов во власти стало значительно больше.
Как показывает статистика коррупционных скандалов, наиболее привлекательной для организованной преступности является муниципальная власть из-за сравнительной немногочисленности электората и значительности неконтролируемых финансовых потоков, вызванных передачей государственных полномочий на муниципальный уровень.
Проникновению представителей организованной преступности в органы власти способствуют: деформация общественного сознания, низкая правовая и политическая культура населения, его недостаточная политическая активность.
Коррупционные проявления проникли и в институты гражданского общества. Отдельные неправительственные организации антикоррупционной направленности либо вовлечены в процесс противоборства различных групп влияния, в том числе финансово-промышленных, и используются ими как средства давления на конкурентов, либо занимаются собственным бизнесом, не имеющим ничего общего с противодействием коррупции.
Не оправдывают своей роли в противодействии коррупции средства массовой информации. Заказные статьи, зависимость от владельцев, погоня за «жареными», но непроверенными фактами, скрытая реклама – свидетельства того, что и СМИ вовлечены в общий коррупционный процесс.
Таким образом, эффективность мер антикоррупционного противодействия со стороны государственных структур и институтов гражданского общества оказывается крайне низкой, неадекватной масштабам этого явления и угрозам национальной безопасности России. С учётом того, что в молодёжной среде существует весьма терпимое отношение к взяткам, эта проблема ещё долгое время останется актуальной.
Нельзя утверждать, что борьба с коррупцией в стране не ведётся.
Следует отметить, что в субъектах Российской Федерации антикоррупционные инициативы встречаются гораздо чаще, чем на федеральном уровне (имеется в виду создание как самостоятельных антикоррупционных центров, комитетов, коалиций, советов, так и при главах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований). Более двух десятков регионов приняли законы о противодействии коррупции или аналогичные региональные программы.
МВД России ежегодно проводит проверки законности реализации национальных проектов. В какой-то мере это способствует снижению коррупционной составляющей в здравоохранении, образовании, жилищно-коммунальном хозяйстве и строительстве, аграрном комплексе. Но огромные денежные ресурсы, поступающие из бюджетов всех уровней на реализацию национальных и региональных проектов, представляют особый интерес для коррупционеров и мошенников. Придумываются всё новые и новые схемы увода и распыления государственных средств (например, многоступенчатые пирамиды субподрядчиков).
В правовой сфере началась работа над имплементацией в российское законодательство положений, предусмотренных подписанными Россией Конвенцией ООН против коррупции и Конвенцией Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Первым таким шагом стало возвращение в национальное законодательство института конфискации имущества за коррупционные деяния, усилена уголовная ответственность за такие должностные преступления, как «служебный подлог» и «халатность», заканчивается разработка проекта федерального закона о противодействии коррупции.
Неэтично и огульно обвинять всех чиновников в нечистоплотности и вымогательстве взяток. В стране достаточно много людей, которые стремятся работать честно и прозрачно.
В то же время, учитывая, что коррупция в России является системным явлением, эффективная борьба с ней возможна только при использовании комплекса экономических, политических, правовых, социальных и информационно-пропагандистских мер.
Предложения по совершенствованию антикоррупционной государственной политики:
в правовой сфере:
начать системный пересмотр действующего законодательства на предмет коррупциогенности. Сейчас российское законодательство состоит из разновременных актов: принятых недавно, в начале 90-х годов прошлого века, ещё в советское время. Они регулируют концептуально различные социально-экономические правоотношения. Кроме того, законодательные акты устанавливают одни правила, а подзаконные – их искажают и интерпретируют. Несогласованность норм, их отсылочный характер, противоречие друг другу, возможность произвольного толкования – питательная среда для коррупции в самых разных её проявлениях;
ввести в практику обязательный анализ законопроектов и ведомственных правовых документов на коррупциогенность;
усовершенствовать в действующем законодательстве механизмы принятия решений органами государственной власти и местного самоуправления, сделав их более прозрачными и публичными;
ускорить разработку и принятие федерального закона «О противодействии коррупции в Российской Федерации», разработать и принять федеральные законы «О лоббизме», «О доступе к информации»;
ускорить имплементацию ратифицированных Российской Федерацией Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию в российское законодательство;
внести поправки в федеральное законодательство в части установления ответственности должностных лиц за неэффективное распределение бюджетных средств;
ускорить присоединение Российской Федерации к Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при совершении международных коммерческих сделок;
разработать и внедрить ведомственные, региональные антикоррупционные программы; взятка должна стать невыгодной. Карьерный рост, заработная плата и материальное обеспечение старости должны быть поставлены в прямую зависимость от того, как чиновник исполняет свой служебный долг. При этом протекционистские меры должны сочетаться с ограничительными и репрессивными;
разработать и принять этические кодексы поведения для всех ветвей и уровней власти в Российской Федерации;
восстановить институты парламентского и общественного контроля путём внесения изменений в Конституцию Российской Федерации;
в организационно-административной сфере:
разработать национальную программу борьбы с коррупцией долгосрочного действия;
создать национальную антикоррупционную систему по аналогии с антитеррористической и антинаркотической и специализированный межведомственный федеральный орган по противодействию коррупции при Президенте Российской Федерации;
организовать стажировки российских специалистов в странах, в которых успешно реализуются программы противодействия коррупции (по ведомственной принадлежности);
сформировать систему кадрового резерва власти, которая бы позволяла отбирать кандидатов на должности, проводить их проверку на профессиональную пригодность; коллегиально, на многовариантной основе принимать решения о рекомендации этих людей на ту или иную государственную должность;
повысить престиж государственной службы; существенно увеличить денежное содержание государственных служащих с предоставлением гарантированного социального пакета;
регулярно проводить выборочные сравнительные проверки реальной стоимости имущества должностных лиц и их легальных доходов, не взирая на лица;
максимально исключить личное общение чиновников и граждан, постепенно вводя электронные формы документов и современные информационные технологии;
организовать при органах прокуратуры «телефоны доверия», по которым граждане могли бы сообщать о фактах коррупции;
в системе гражданского общества:
разработать программы повышения правовой грамотности населения с участием общественных объединений и средств массовой информации;
развивать механизмы независимой общественной экспертизы решений, принимаемых органами государственной власти и местного самоуправления;
создавать государственно-общественные консультации граждан по защите их прав и свобод в отношениях с органами власти и местного самоуправления;
в информационно-пропагандистской сфере:
поддерживать и поощрять те средства массовой информации и общественные объединения, которые занимаются антикоррупционной пропагандой, распространением идей законности и правопорядка в стране;
постоянно информировать общество о реализации антикоррупционных программ в России и за рубежом;
публично противостоять мифу о непобедимости коррупции в стране.
Первоочередные меры государственной политики в сфере противодействия коррупции
А.А. Прохожев,
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 190; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!