Вопрос 7. Правовой режим бюджетных фондов и их виды. Бюджеты государственных внебюджетных фондов и их правовой режим.
Целевые фонды: понятие, значение, виды
В России наряду с денежными фондами общего назначения - бюджетом Российской Федерации, бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований - формируются целевые денежные фонды.
Целевые денежные фонды принципиально подразделяются на две группы:
1) целевые внебюджетные фонды;
2) целевые бюджетные фонды.
Действующее законодательство Российской Федерации предусматривает образование государственных целевых внебюджетных фондов. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ на уровне Российской Федерации формируются такие целевые внебюджетные фонды, как бюджет Пенсионного фонда РФ, бюджет Фонда социального страхования РФ, бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования; на уровне субъектов Российской Федерации - бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования (ст. 144 Бюджетного кодекса РФ).
Муниципальным образованиям Бюджетным кодексом РФ запрещено образовывать и формировать целевые внебюджетные фонды: такие фонды не предусмотрены, как элемент бюджетной системы Российской Федерации (ст. ст. 10, 144); в ст. 15 указано, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет, который предназначен для исполнения его расходных обязательств, при этом использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается. Запрет действует с 1 января 2000 года - момента вступления в силу Бюджетного кодекса РФ. Прежде муниципальные образования были вправе образовывать и формировать целевые внебюджетные денежные фонды <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> Такое право было предоставлено: Законом РФ от 6 июля 1991 года N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010; Законом РФ от 15 апреля 1993 года N 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга, органов местного самоуправления" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 18. Ст. 635; Федеральным законом от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
Целевые бюджетные фонды в отличие от внебюджетных могут быть образованы в рамках бюджетов любого уровня - в бюджете Российской Федерации, бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах - исходя из потребностей того или иного публично-правового образования.
|
|
|
Каких-либо общих правил, касающихся образования, формирования и использования целевых бюджетных фондов, в действующем законодательстве не установлено. Целевые бюджетные фонды формируются на основании Бюджетного кодекса РФ, иных федеральных законов <1>, подзаконных нормативно-правовых актов <2>, законов субъектов Российской Федерации <3>, решений органов местного самоуправления <4>. Соответственно, целевых бюджетных фондов большое разнообразие. Только в Бюджетном кодексе РФ предусмотрено формирование целого ряда фондов на федеральном уровне - Инвестиционный фонд Российской Федерации (ст. 179.2), Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ст. 131), резервный фонд Президента Российской Федерации (ст. 82), резервный фонд Правительства Российской Федерации (ст. 81), Резервный фонд (ст. 96.9), Фонд национального благосостояния (ст. 96.10).
--------------------------------
<1> Например, в Федеральном законе от 10 июля 2001 года N 92-ФЗ "О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории" предусмотрено финансирование специальных экологических программ за счет целевого бюджетного фонда федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление использованием атомной энергии // СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2947. В настоящее время этот фонд не формируется.
|
|
|
<2> Постановлением Правительства РФ от 19 марта 2002 года N 169 "О Федеральной целевой программе "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 - 2005 и до 2010 года" было предусмотрено формирование Фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов // СЗ РФ. 2002. N 13. Ст. 1208. В настоящее время этот фонд не формируется.
<3> Например, в Законе г. Москвы от 22 ноября 2006 года N 58 "О бюджете города Москвы на 2007 год" было предусмотрено формирование следующих целевых бюджетных фондов: территориальный дорожный фонд; территориальный экологический фонд; фонды развития территорий города Москвы; инвестиционный фонд; фонд рекламы и городской информации; фонд квотирования рабочих мест в городе Москве; фонд по государственной охране, сохранению и популяризации недвижимого культурного наследия // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2006. N 71. А в Законе г. Москвы от 19 ноября 2014 года N 54 "О бюджете города Москвы на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов" предусмотрено формирование дорожного фонда города Москвы, резервного фонда, фонды Мэра Москвы для стимулирования (Фонд Мэра Москвы для стимулирования работников контрактных служб и членов комиссий по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для нужд города Москвы, Фонд Мэра Москвы для стимулирования высокоэффективной государственной гражданской службы) // Официальный сайт Правительства Москвы: http://www.mos.ru (дата обращения: 10 декабря 2014 года).
|
|
|
<4> Например, Решение Совета депутатов городского округа Дзержинский МО от 11 апреля 2007 года N 7/7 "Об утверждении Положения о расходовании целевого инвестиционного бюджетного фонда на 2007 год" // СПС "КонсультантПлюс"; Решение Совета городского округа г. Октябрьский РБ от 22 марта 2007 года N 172 "Об утверждении Положения о целевом бюджетном фонде на благоустройство и содержание территории городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан" // СПС "КонсультантПлюс"; пунктом 2.2 Постановления главы городского округа Королев МО от 15 марта 2010 года N 352 "Об утверждении Порядка выдачи разрешений на установку рекламных конструкций на территории города Королева Московской области, Положения о Совете по наружной рекламе при администрации города Королева Московской области и состава Совета по наружной рекламе при администрации города Королева Московской области" предусмотрено формирование целевого бюджетного фонда наружной рекламы города Королева Московской области // СПС "КонсультантПлюс, и др.
Общим для любых целевых денежных фондов является то, что они всегда формируются для определенных целей - чаще всего для исполнения расходных обязательств соответствующего публично-правового образования, однако не всегда.
Так, действующие внебюджетные фонды созданы для организации исполнения наиболее социально важных расходных обязательств государства - пенсионного обеспечения населения, социального и медицинского страхования граждан. То есть целями функционирования целевых внебюджетных фондов является управление определенными расходами государства путем их целевого финансирования.
Цели же создания целевых бюджетных фондов более разнообразны. Некоторые из них созданы - как и внебюджетные - для целевого финансирования определенных расходов: например, Инвестиционный фонд Российской Федерации, средства которого подлежат использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства. Другие же бюджетные фонды созданы для управления определенными доходами бюджета. Представляется, что именно для этих целей были созданы Стабилизационный фонд Российской Федерации, а позднее - Резервный фонд и Фонд национального благосостояния Российской Федерации. Посредством этих фондов Российская Федерация управляет нефтегазовыми доходами федерального бюджета. При этом поскольку в указанных фондах аккумулируются денежные средства, то также предусмотрены и расходные обязательства, подлежащие исполнению за счет средств этих фондов. Однако эти цели формирования бюджетных фондов вторичны по отношению к цели управления нефтегазовыми доходами.
Целевые внебюджетные и бюджетные фонды имеют существенные различия.
Принципиальным различием между целевыми внебюджетными и целевыми бюджетными фондами является то, что первые формируются обособленно от государственных бюджетов, а вторые всегда являются частью соответствующего бюджета (денежные средства, составляющие такой фонд, являются средствами соответствующего бюджета; доходы и расходы целевого бюджетного фонда являются доходами и расходами бюджета).
Производными от указанного различия являются следующие отличительные черты рассматриваемых фондов.
Во-первых, целевые внебюджетные фонды всегда имеют закрепленные за ними источники доходов. Так, с 1 января 2010 года указанные фонды формируются за счет страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования <1>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 24 июля 2009 года N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования" // СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3738.
Закрепленные доходы являются необязательным (факультативным) признаком целевых бюджетных фондов, поскольку не всегда в нормативно-правовых актах указаны доходы, за счет которых осуществляется их формирование. Например, Резервный фонд и Фонд национального благосостояния формируются за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета, а источники формирования Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, резервного фонда Президента РФ в законодательстве не определены.
Во-вторых, целевые внебюджетные фонды формируются и используются на основании отдельного закона о бюджете целевого внебюджетного фонда (напр., Федеральный закон от 1 декабря 2014 года N 385-ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" <1>, Закон г. Москвы от 21 октября 2015 года N 59 "О бюджете Московского городского фонда обязательного медицинского страхования на 2016 год" <2>).
--------------------------------
<1> Официальный интернет-портал правовой информации: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 2 декабря 2014 года).
<2> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2015. N 62.
Составление проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации осуществляется органами управления государственными внебюджетными фондами - Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования (далее - органы управления государственными внебюджетными фондами) <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 года N 1010 "О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период" // СЗ РФ. 2008. N 4. Ст. 263.
Формирование целевых бюджетных фондов предусматривается законами (решениями) о соответствующем бюджете. Так, Федеральный закон от 2 декабря 2013 года N 349-ФЗ "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" <1> предусматривает формирование Резервного фонда Российской Федерации; в Законе г. Москвы от 19 ноября 2014 года N 54 "О бюджете города Москвы на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов" - фондов Мэра Москвы для стимулирования; в Решении Орловского городского Совета народных депутатов от 23 декабря 2014 года N 59 / 1063-ГС "О бюджете города Орла на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" - резервного фонда администрации города Орла <2>.
--------------------------------
<1> Официальный интернет-портал правовой информации: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 4 декабря 2013 года).
<2> Орловская городская газета. 2014. N 51.
В-третьих, организация исполнения бюджетов целевых внебюджетных фондов возлагается на органы управления государственными внебюджетными фондами (ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ). До 1 января 2010 года органы управления государственными внебюджетными фондами также осуществляли и кассовое обслуживание исполнения бюджетов внебюджетных фондов. С указанной даты Федеральным законом от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" <1> это функции переданы Федеральному казначейству РФ, которое в этих целях открывает в Центральном банке Российской Федерации счета, через которые осуществляются все кассовые операции по исполнению бюджетов целевых внебюджетных фондов.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2117.
Исполнение (в том числе кассовое обслуживание исполнения) целевых бюджетных фондов по доходам и расходам в рамках того или иного бюджета осуществляется соответствующим финансовым органом (ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ).
В-четвертых, бюджетная отчетность об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов составляется органами управления этими фондами и представляется Федеральному казначейству РФ <1> (ст. 264.3 Бюджетного кодекса РФ). Наряду с законами об утверждении отчетов об исполнении бюджетов Федеральное Собрание РФ и представительные органы власти субъектов Российской Федерации принимают законы об утверждении отчетов об исполнении бюджетов целевых внебюджетных фондов (напр., Федеральный закон от 5 октября 2015 года N 279-ФЗ "Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2014 год" <2>; Закон Республики Адыгея от 2 июля 2015 года N 422 "Об исполнении бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Адыгея за 2014 год" <3>.
--------------------------------
<1> Обращаем внимание, что отчетность, подготовленная органами по управлению территориальными внебюджетными фондами, первоначально предоставляется в финансовый орган субъекта Российской Федерации, который в свою очередь передает ее в Федеральное казначейство РФ вместе с бюджетной отчетностью об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.
<2> СЗ РФ. 2015. N 41. Ч. II. Ст. 5633.
<3> СПС "КонсультантПлюс".
Отчет об исполнении целевого бюджетного фонда как отдельный правовой документ не формируется. Исполнение целевого бюджетного фонда по доходам и расходам отражено в общей бюджетной отчетности об исполнении соответствующего бюджета, составляемой финансовым органом.
В заключение отметим, что посредством механизма целевых денежных фондов государство имеет возможность эффективно решать стоящие перед ним задачи как в сфере межбюджетных отношений, так и в экономике страны и социальной сфере: распределять между уровнями бюджетной системы доходы (Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации); вести обособленный учет определенных доходов в целях их рационального использования (Резервный фонд и Фонд национального благосостояния Российской Федерации); осуществлять целевое финансирование приоритетных социальных и экономических расходов (Инвестиционный фонд Российской Федерации, Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, государственные фонды обязательного медицинского страхования).
В этом заключается значение целевых денежных фондов, формируемых в государстве.
Характеристика правового режима целевых внебюджетных фондов
Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд обязательного медицинского страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, территориальные фонды обязательного медицинского страхования - это государственные внебюджетные фонды, действующие в России в настоящее время.
Государственные внебюджетные фонды - это денежные фонды, образуемые в форме бюджетов, средства которых аккумулируются на отдельных счетах, открытых в Центральном банке РФ. Государственными внебюджетными фондами управляют органы управления государственными внебюджетными фондами - одноименные некоммерческие организации (финансово-кредитные учреждения), правовой статус которых закреплен в нормативно-правовых актах: Пенсионный фонд Российской Федерации <1>, Фонд обязательного медицинского страхования Российской Федерации <2>, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования <3>, территориальные фонды обязательного медицинского страхования <4>. Средства этих фондов принадлежат государству.
--------------------------------
<1> Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утв. Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года N 2122-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 5. Ст. 180.
<2> Указ Президента РФ от 7 августа 1992 года N 822 "О Фонде социального страхования Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. N 6. Ст. 319; Постановление Правительства РФ от 12 февраля 1994 года N 101 "О Фонде социального страхования Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. N 8. Ст. 599.
<3> Федеральный закон от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 49. Ст. 6422.
<4> Там же.
Цель создания целевых внебюджетных фондов, как было указано в первом параграфе настоящей главы, - исполнение наиболее важных публичных расходных обязательств государства: пенсионное обеспечение населения, организация социального и медицинского страхования граждан (ст. 13 Бюджетного кодекса РФ). Такая организация исполнения расходных обязательств позволяет обособить часть доходов государства и использовать полученные денежные средства исключительно на целенаправленное финансирование социально значимых мероприятий. Эта организация исполнения расходных обязательств более эффективна, поскольку исключает расходование денежных средств на иные многочисленные нужды государства.
Так, средства Пенсионного фонда Российской Федерации направляются на выплату государственных пенсий <1>. Также средства этого фонда расходуются на выплату социальных пособий на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти <2>.
--------------------------------
<1> Пункт 6 Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года N 2122-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 5. Ст. 180; статья 18 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4832.
<2> Статья 18 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации".
Средства Фонда социального страхования Российской Федерации используются на выплату пособий по временной нетрудоспособности; оплату дополнительных выходных дней по уходу за ребенком-инвалидом; государственных пособий гражданам, имеющим детей (пособия по беременности и родам, единовременного пособия при рождении ребенка, ежемесячного пособия по уходу за ребенком и др.), оплату путевок для работников и их детей в санаторно-курортные учреждения; частичную оплату путевок в детские загородные оздоровительные лагеря (для детей работающих граждан); частичное содержание детско-юношеских спортивных школ и др.; а также на выплату социального пособия на погребение <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 12 февраля 1994 года N 101 "О Фонде социального страхования Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. N 8. Ст. 599; статья 4 Федерального закона от 19 мая 1995 года N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" // СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1929; статья 3 Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 255-ФЗ "Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию" // СЗ РФ. 2007. N 1. Ч. 1. Ст. 18.
За счет средств государственных фондов обязательного медицинского страхования населению страны предоставляется бесплатная медицинская и лекарственная помощь в объеме и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования <1>.
--------------------------------
<1> См.: глава 7 Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации".
При этом необходимо отметить, что целевые внебюджетные фонды - это страховые фонды, которые формируются и используются посредством механизма обязательного страхования - пенсионного, социального, медицинского - действующего в соответствии с Федеральным законом от 16 июля 1999 года N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3686.
В отношениях по обязательному социальному страхованию государство в лице органов управления государственными внебюджетными фондами выступает страховщиком, который формирует страховые фонды и производит за счет средств этих фондов выплаты застрахованным лицам при наступлении страховых случаев (необходимость получения медицинской помощи; временная нетрудоспособность; материнство; инвалидность; наступление старости и др.). Застрахованными лицами являются физические лица, которым государство гарантирует получение определенных социальных благ. Страхователями выступают работодатели, органы исполнительной власти и органы местного самоуправления (в отношении неработающего населения) либо сами физические лица, если они осуществляют предпринимательскую деятельность или частную практику.
Страхователи обязаны уплачивать страховые взносы в целевые внебюджетные фонды. Именно посредством таких платежей преимущественно формируются фонды.
С 1 января 2010 года уплата страховых взносов производится в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2009 года N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования" <1> (далее - Федеральный закон N 212-ФЗ).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3738.
Согласно этому Закону страховые взносы уплачиваются работодателями в целях социального страхования своих работников (организациями, индивидуальными предпринимателями, другими физическими лицами, использующими труд наемных работников, например, домработницы или няни), а также самозанятыми лицами - в целях собственного социального страхования (индивидуальными предпринимателями, адвокатами, нотариусами, занимающимися частной практикой, и иными частнопрактикующими лицами). При этом для последней группы не является обязательным социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, хотя они вправе добровольно вступить в правоотношения по такому социальному страхованию (п. 5 ст. 14).
Правила исчисления и уплаты страховых взносов работодателями и самозанятыми лицами различается.
Работодатели ежемесячно исчисляют страховые взносы исходя из величины выплат и иных вознаграждений, начисленных (выплаченных) работникам в течение расчетного периода (календарный год). При этом по страховым взносам, подлежащим уплате в Пенсионный фонд РФ (ПФР) и Фонд социального страхования (ФСС), устанавливается предельная величина базы для начисления страховых взносов, определяемой нарастающим итогом с начала расчетного периода. Предельная величина базы ежегодно корректируется Правительством РФ: так, по страховым взносам в ФСС в 2010 году предельная величина базы составляла 415 тыс. руб., к 2015 году она выросла до 670 тыс. руб.; для ПФР в 2015 году действовала предельная величина базы в размере 711 тыс. руб. Если общая сумма начислений (выплат) в пользу работника в течение календарного года (т.е. расчетного периода) превышает указанный лимит, то с сумм превышения страховые взносы в ФСС не уплачиваются, а страховые взносы в ПФР исчисляются по пониженной ставке (10%). В целях исчисления страховых взносов установлены тарифы: в ПФР - 26%; в ФСС - 2,9%; в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС) - 5,1%. При этом для работодателей в период с 2010 по 2027 годы (переходный период) установлены пониженные тарифы (ст. 58 Федерального закона N 212-ФЗ).
Для самозанятых лиц указанным Законом установлена стоимость страхового года, которая определяется как произведение минимального размера оплаты труда (МРОТ), установленного на начало финансового года, и тарифа страховых взносов в соответствующий государственный внебюджетный фонд, увеличенное в 12 раз. При этом указанная формула применяется к страховым взносам в ПФР в случае, если величина дохода плательщика страховых взносов за расчетный период не превышает 300 тыс. руб.; если величина дохода плательщика страховых взносов за указанный период превысила 300 тыс. руб., то уплачивается сумма страхового взноса в фиксированном размере, исчисленном по указанной выше формуле, плюс 1% от суммы дохода, превышающего 300 тыс. руб. за расчетный период, при этом сумма страховых взносов не может быть более размера, определяемого как произведение восьмикратного МРОТ и тарифа страховых взносов в ПФР, увеличенное в 12 раз.
Кроме того, государственные внебюджетные фонды аккумулируют средства и из других источников: средства, выделяемые из федерального бюджета, доходы от капитализации средств, привлечение добровольных взносов <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Федеральный закон от 30 апреля 2008 года N 56-ФЗ "О дополнительных страховых взносах на накопительную пенсию и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений" // СЗ РФ. 2008. N 18. Ст. 1943.
Правовая характеристика правового режима целевых фондов, аккумулируемых в бюджете
В составе расходов бюджетов формируются различные бюджетные фонды. Через одни предоставляются межбюджетные трансферты (финансовая помощь) нижестоящим бюджетам, другие формируются как резервные, а третьи предназначены для устойчивости бюджетных расходов.
Средства, предназначенные для передачи в бюджет субъекта Федерации в форме межбюджетных трансфертов (финансовой помощи), аккумулируются в структуре федерального бюджета в Федеральном фонде финансовой поддержки; для передачи в бюджет муниципального образования межбюджетных трансфертов в бюджетах субъектов Федерации формируются: региональный фонд финансовой поддержки поселений, региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). В бюджете муниципального района предусматривается формирование районного фонда финансовой поддержки поселений.
Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ создан в 1994 году. Данный Фонд образуют дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Такие дотации предусматриваются в составе федерального бюджета в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период определяется в порядке <1>, установленном Правительством Российской Федерации.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 22 ноября 2004 года N 670 "О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации" (вместе с Методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации) // СЗ РФ. 2004. N 48. Ст. 4797.
Дотации из данного фонда распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством Российской Федерации.
Региональный фонд финансовой поддержки поселений образуют дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации в целях выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения исходя из численности жителей и (или) бюджетной обеспеченности.
Порядок распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, в том числе порядок расчета и установления заменяющих указанные дотации дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты, утверждается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями БК РФ.
Размер дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений определяется для каждого поселения (включая городские округа) субъекта Российской Федерации исходя из численности жителей поселения в расчете на одного жителя.
Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) образуют дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).
Порядок и методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), в том числе порядок расчета и установления заменяющих часть указанных дотаций дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты, утверждаются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями БК РФ.
В расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) - резервного фонда Правительства Российской Федерации, резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, резервных фондов местных администраций.
При этом законодатель установил запрет на создание в расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации резервных фондов законодательных (представительных) органов и депутатов законодательных (представительных) органов.
Размер резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) устанавливается законами (решениями) о соответствующих бюджетах и не может превышать 3% утвержденного указанными законами (решениями) общего объема расходов.
Средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.
Бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, резервного фонда высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, резервного фонда местной администрации, предусмотренные в составе федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, используются по решению соответственно Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации.
Порядок использования бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации, резервного фонда высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, резервного фонда местной администрации, предусмотренных в составе федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.
Отчет об использовании бюджетных ассигнований резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) прилагается к ежеквартальному и годовому отчетам об исполнении соответствующего бюджета.
Законом субъекта Российской Федерации (за исключением закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации) может быть предусмотрено создание Резервного фонда субъекта Российской Федерации.
В случае создания Резервного фонда субъекта Российской Федерации порядок формирования и использования средств указанного Фонда устанавливается законом субъекта Российской Федерации (за исключением закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации).
Резервный фонд субъекта Российской Федерации представляет собой часть средств бюджета субъекта Российской Федерации, предназначенную для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации в случае недостаточности доходов бюджета субъекта Российской Федерации для финансового обеспечения расходных обязательств.
Кроме перечисленных выше бюджетных фондов, федеральным бюджетом на очередной финансовый год и плановый период предусматривается создание резервного фонда Президента Российской Федерации в размере не более 1% утвержденных расходов федерального бюджета.
Средства резервного фонда Президента Российской Федерации используются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов.
Использование бюджетных ассигнований резервного фонда Президента Российской Федерации осуществляется на основании указов и распоряжений Президента Российской Федерации.
Использование бюджетных ассигнований резервного фонда Президента Российской Федерации на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности Президента Российской Федерации не допускается.
В 2004 году в составе федерального бюджета был образован Стабилизационный фонд <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 23 декабря 2003 года N 184-ФЗ "О внесении дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 52. Ч. 1. Ст. 5036.
В пояснительной записке к законопроекту, с принятием которого Кодекс был дополнен главой 13.1 указывалось, что общей предпосылкой для создания Стабилизационного фонда является высокая зависимость экономики и финансовой системы России от экспортных цен на топливно-энергетические ресурсы.
С 2008 года для обеспечения устойчивости бюджетных расходов независимо от конъюнктуры сырьевых цен Стабилизационный фонд Российской Федерации преобразован в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния.
С 2013 года при формировании бюджета на текущий год используется новое бюджетное правило, согласно которому расходы будут планироваться исходя из базовой цены на нефть, рассчитанной за последние пять лет в 2013 году, шесть лет - в 2014 году и так далее, вплоть до 10 лет <1>.
--------------------------------
<1> РИА Новости: http://ria.ru/economy/20120621/678468156.html#ixzz2WJgSxfeP.
Резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) федерального бюджета.
Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период устанавливается нормативная величина Резервного фонда в абсолютном размере, определенном исходя из 7 процентов прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема валового внутреннего продукта, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
При составлении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период дополнительные нефтегазовые доходы федерального бюджета, планируемые к зачислению в Резервный фонд, определяются как разница между нефтегазовыми доходами, рассчитанными исходя из прогнозируемой на соответствующий финансовый год цены на нефть, и нефтегазовыми доходами, рассчитанными исходя из базовой цены на нефть.
К нефтегазовым доходам федерального бюджета относятся доходы федерального бюджета от уплаты:
- налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья);
- вывозных таможенных пошлин на нефть сырую;
- вывозных таможенных пошлин на газ природный;
- вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти.
Объем использования средств Резервного фонда на покрытие дефицита федерального бюджета устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период может быть предусмотрено использование средств Резервного фонда на досрочное погашение государственного долга Российской Федерации.
Фонд национального благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.
Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период устанавливается объем средств федерального бюджета, направляемых софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.
Инвестиционный фонд Российской Федерации также является бюджетным. Инвестиционный фонд - часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства.
К инвестиционным фондам относятся Инвестиционный фонд Российской Федерации и инвестиционные фонды субъектов Российской Федерации (региональные инвестиционные фонды).
Инвестиционные фонды субъектов Российской Федерации могут быть созданы в соответствии с законами субъектов Российской Федерации (за исключением законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации).
Дорожный фонд представляет собой часть средств бюджета, подлежащих к использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов.
К дорожным фондам относятся Федеральный дорожный фонд, дорожные фонды субъектов Российской Федерации и муниципальные дорожные фонды.
Объем бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период.
Дорожный фонд субъекта Российской Федерации создается законом субъекта Российской Федерации (за исключением закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации).
Порядок формирования и использования бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта Российской Федерации устанавливается нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление Правительства Москвы от 29 ноября 2011 года N 570-ПП "Об утверждении Порядка формирования и использования бюджетных ассигнований дорожного фонда города Москвы" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2011. N 68.
Дата добавления: 2018-11-24; просмотров: 1085; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!