Расходы бюджетов: понятие, их бюджетная классификация

 

Расходы необходимы государству для удовлетворения своих потребностей: обеспечения обороноспособности и безопасности, охраны правопорядка, культуры, здравоохранения, науки, образования, поддержки предприятий, находящихся в собственности государства и т.д. Кроме того, за счет средств государства предоставляются пособия малоимущим гражданам, выплачиваются пенсии и стипендии, оплачиваются государственные заказы и т.д. Посредством производимых расходов государство претворяет в жизнь намеченные планы. Поэтому основная часть расходов осуществляется за счет централизованных денежных фондов - бюджетов государства и муниципальных образований и "лишь небольшая часть - за счет децентрализованных публичных финансов или частных средств" <1>. Государственные расходы и расходы бюджета не тождественны и соотносятся между собой как общее и частное.

--------------------------------

<1> См.: Комягин Д.Л. К вопросу о классификации бюджетных расходов // Реформы и право. 2010. N 3; СПС "КонсультантПлюс".

 

Государственные расходы - это весьма широкое понятие, предполагающее обеспечение всех затрат государства по выполнению стоящих перед ним задач и функций финансовыми ресурсами. Причем деньги для осуществления разнообразных задач и функций государства могут быть истрачены разными способами, что во многом зависит от того, как и откуда они были аккумулированы в такие денежные фонды, как бюджет, государственные внебюджетные фонды, в фонды страхования, децентрализованные финансовые фонды и т.д. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. С. 140.

 

Расходы бюджета согласно ст. 6 БК РФ - это выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета.

Целью расходов бюджетов является финансовое обеспечение деятельности государства для выполнения поставленных задач и функций за счет централизованного денежного фонда.

Основные направления расходов бюджетов не изменялись в течение многих столетий. К ним относились расходы на военные цели, управление, экономику и социальные нужды. В России последнее направление возникло в конце XIX века. В соответствии с современной бюджетной классификацией расходов (ст. 21 БК РФ) едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделами и подразделами классификации расходов бюджетов являются:

1) общегосударственные вопросы, предусматривают в большей части расходы на функционирование: Президента Российской Федерации; высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и муниципального образования; законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований; Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций; судебной системы; обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора. Также к расходам на общегосударственные вопросы относятся расходы на: обеспечение проведения выборов и референдумов; международные отношения и международное сотрудничество; государственный материальный резерв; фундаментальные исследования; прикладные научные исследования в области общегосударственных вопросов; другие общегосударственные вопросы;

2) национальная оборона, аккумулирует расходы, связанные с обеспечением национальной обороны, в том числе: расходы на содержание и обеспечение деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, мобилизационную и вневойсковую подготовку, мобилизационную подготовку экономики, подготовку и участие Российской Федерации в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности, реализацию связанных с обеспечением национальной обороны мероприятий ядерно-оружейного комплекса, прикладные научные исследования, а также другие вопросы в области национальной обороны;

3) национальная безопасность и правоохранительная деятельность включает расходы, связанные с деятельностью органов прокуратуры; органов внутренних дел; внутренних войск; органов юстиции; системы исполнения наказаний; органов безопасности; органов пограничной службы; органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Данное направление расходов также содержит расходы на защиту населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданская оборона; обеспечение пожарной безопасности; миграционную политика; модернизацию внутренних войск, спасательных воинских формирований федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, а также правоохранительных и иных органов; прикладные научные исследования в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности и другие вопросы в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности;

4) национальная экономика содержит расходы на: общеэкономические вопросы; топливно-энергетический комплекс; исследование и использование космического пространства; воспроизводство минерально-сырьевой базы; сельское хозяйство и рыболовство; водное хозяйство; лесное хозяйство; транспорт; дорожное хозяйство (дорожные фонды); связь и информатика; прикладные научные исследования в области национальной экономики; другие вопросы в области национальной экономики;

5) жилищно-коммунальное хозяйство предусматривает расходы на: жилищное хозяйство; коммунальное хозяйство; благоустройство; прикладные научные исследования в области жилищно-коммунального хозяйства и другие вопросы в области жилищно-коммунального хозяйства;

6) охрана окружающей среды аккумулирует расходы, связанные с осуществлением экологического контроля; сбором, удалением отходов и очисткой сточных вод; охраной объектов растительного и животного мира и среды их обитания; прикладными научными исследованиями в области охраны окружающей среды; другими вопросами в области охраны окружающей среды;

7) образование предусматривает расходы на: дошкольное образование; общее образование; начальное профессиональное образование; среднее профессиональное образование; профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации; высшее и послевузовское профессиональное образование; молодежную политику и оздоровление детей; прикладные научные исследования в области образования; другие вопросы в области образования;

8) культура, кинематография аккумулирует расходы на культуру; кинематографию; прикладные научные исследования в области культуры, кинематографии; другие вопросы;

9) здравоохранение: стационарная медицинская помощь; амбулаторная помощь; медицинская помощь в дневных стационарах всех типов; скорая медицинская помощь; санаторно-оздоровительная помощь; заготовка, переработка, хранение и обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов; санитарно-эпидемиологическое благополучие; прикладные научные исследования в области здравоохранения; другие вопросы в области здравоохранения;

10) социальная политика: пенсионное обеспечение; социальное обслуживание населения; социальное обеспечение населения; охрана семьи и детства; прикладные научные исследования в области социальной политики; другие вопросы в области социальной политики;

11) физическая культура и спорт: физическая культура; массовый спорт; спорт высших достижений; прикладные научные исследования в области физической культуры и спорта; другие вопросы в области физической культуры и спорта;

12) средства массовой информации: телевидение и радиовещание; периодическая печать и издательства; прикладные научные исследования в области средств массовой информации; другие вопросы в области средств массовой информации;

13) обслуживание государственного и муниципального долга: обслуживание государственного внутреннего и муниципального долга; обслуживание государственного внешнего долга;

14) межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; иные дотации; прочие межбюджетные трансферты общего характера.

Таким образом, бюджетная классификация расходов содержит перечень 14 направлений расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, которые связаны с осуществлением государством и муниципальными образованиями различных функций и тем самым является функциональной.

Однако следует отметить, Бюджетный кодекс РФ не содержит норм, устанавливающих, что все вышеперечисленные расходы должны быть предусмотрены в каждом бюджете бюджетной системы. Конституцией Российской Федерации разграничены предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. ст. 71 и 72), а также установлены пределы предметов ведения органов местного самоуправления. Кроме того, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления" очерчен круг вопросов местного значения, решаемых муниципальным образованием. Таким образом, разграничение в области расходов бюджетов достигается через принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации (ст. 30 БК РФ).

Например, вопросы обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации отнесены к исключительным полномочиям Российской Федерации, и соответственно, в бюджетах субъектов РФ и в бюджетах муниципальных образований расходы на эти цели не могут быть предусмотрены.

Расходы бюджета, их объем и структура подвержены более частым изменениям, чем доходы, это связано, прежде всего, с тем, какие приоритеты и потребности государства, ставятся на первый план в тот или иной период его развития, а также с социально-экономическими преобразованиями в стране. Так, например, в 2011 - 2013 годах основными приоритетами социально-экономической политики государства, обеспеченными за счет бюджетных расходов <1>, являются:

--------------------------------

<1> Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов (разработан Минэкономразвития РФ) // Документ официально опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".

 

- социальное развитие и инвестиции в человеческий капитал (расходы федерального бюджета на эти цели составят в среднем 10,1% ВВП или около 50% расходов федерального бюджета);

- обеспечение инновационного развития и поддержка высокотехнологичных секторов экономики ("инновационные расходы" федерального бюджета - в среднем около 4,5 - 5,2% всех расходов бюджета или около 0,9 - 1,1% ВВП) и др.

Управление расходами во все времена считалось одной из важнейших проблем в каждом государстве независимо от уровня развития экономики, и задачи управления расходами включают три этапа:

1) определение политики, целей и необходимых для их достижения ресурсов;

2) распределение ресурсов, необходимых для реализации поставленных целей;

3) обеспечение выполнения конкретных задач наиболее эффективным образом.

На практике все эти этапы соответствуют разработке и исполнению бюджета.

Расходы бюджета являются экономической категорией и соответственно имеют материальный, экономический и правовой аспекты.

В материальном аспекте расходы бюджета определяются в ст. 6 БК РФ (см. выше).

В экономическом аспекте расходы бюджетов - совокупность экономических денежных отношений по распределению и использованию денежных средств, выделяемых из бюджетов в виде бюджетных ассигнований по различным направлениям деятельности государства и муниципальных образований.

Здесь важно отметить, что эти отношения проявляются через конкретные виды бюджетных расходов, многообразие которых обусловлено различными факторами: природой и функциями государства и местного самоуправления, уровнем социально-экономического развития страны, методами бюджетного регулирования, территориальным устройством государства и т.п. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право России: Учебник. М., 2010. С. 272.

 

В правовом аспекте расходы бюджетов - регулируемая законодательством часть финансовой деятельности государства и муниципального образования, в ходе которой централизованные денежные фонды используются для решения задач и функций государства и муниципальных образований.

Необходимо также отметить, что бюджетные расходы подразделяются на обычные - планируемые расходы и непредвиденные расходы. Для финансирования последних в бюджете создается специальные резервные фонды Президента РФ и исполнительных органов власти.

Для осуществления расходов бюджетов в законе (решении) о бюджете утверждаются соответствующие бюджетные ассигнования, т.е. предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств <1>.

--------------------------------

<1> Бюджетные обязательства - расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году; расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета (ст. 6 БК РФ). Более подробно см. следующий параграф.

 

Бюджетные ассигнования согласно ст. 69 БК РФ могут быть направлены на:

1) оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

2) социальное обеспечение населения;

3) предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями;

4) предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг;

5) предоставление межбюджетных трансфертов;

6) предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

7) обслуживание государственного (муниципального) долга;

8) исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Стоит отметить, что перечень установленных бюджетных ассигнований является исчерпывающим. Рассмотрим подробнее каждый вид бюджетных ассигнований.

Первым направлением бюджетных ассигнований являются бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), которые в основном раскрыты в ст. 69.1 БК РФ и к ним отнесены:

1) обеспечение выполнения функций казенных учреждений. Согласно ст. 70 БК РФ обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает: оплату труда работников казенных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами; оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд; уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации; возмещение вреда, причиненного казенным учреждением при осуществлении его деятельности;

2) предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям <1>, включая субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) физическим и (или) юридическим лицам.

--------------------------------

<1> Более подробно об изменении финансирования бюджетных и автономных учреждений см.: Федеральный закон от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" // СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2291; 2011. N 7. Ст. 900. См., например: Приказ Минэнерго РФ от 22 февраля 2011 года N 44 "Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета субсидий Автономной некоммерческой организации "Международный центр устойчивого энергетического развития" под эгидой ЮНЕСКО" // Российская газета. 2011. 29 апр.

 

Кроме того, абзацем 2 п. 1 ст. 78.1 установлено, что из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели. Однако эти цели законодателем не установлены. Порядок определения объема и условия предоставления субсидий из бюджетов бюджетной системы устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Следует отметить, что в условиях совершенствования бюджетного процесса в области эффективного расходования бюджетных средств происходит переход от сметно-бюджетного финансирования к нормативному на основе государственных (муниципальных) заданий, выдаваемых учреждению учредителем. Государственное (муниципальное) задание - это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) (ст. 6 БК РФ).

Целью разработки и установления заданий является предоставление услуг (выполнение работ) для выполнения предусмотренных законодательством РФ функций государства в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта <1>;

--------------------------------

<1> См.: Сенников Н.М. Изменение типов образовательных учреждений на автономные и сохранение социальных гарантий их работникам // Трудовое право. 2010. N 11; СПС "КонсультантПлюс".

 

3) предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, в том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам <1>. Согласно п. 2 ст. 78.1 БК РФ в федеральном законе о федеральном бюджете могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, в том числе в виде имущественного взноса в государственные корпорации <2> и государственные компании.

--------------------------------

<1> См., например: Приказ Управления делами Президента РФ от 5 апреля 2011 года N 197 "Об утверждении Правил предоставления в 2011 году из федерального бюджета субсидий некоммерческим неправительственным организациям, участвующим в развитии институтов гражданского общества" // Российская газета. 2011. 27 апр.

<2> См., например: Приказ Минздравсоцразвития РФ от 28 декабря 2010 года N 1220н "Об утверждении Правил предоставления в 2010 году из федерального бюджета субсидии Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии" в виде имущественного взноса Российской Федерации в эту государственную корпорацию для осуществления мероприятий, связанных с завершением строительства и ввода в эксплуатацию федеральных центров высоких медицинских технологий в г. Барнауле, Владивостоке, Калининграде, Новосибирске, Перми и Смоленске, в том числе для проведения аудиторской проверки и оценки объектов незавершенного строительства указанных центров" // Российская газета. 2011. 21 янв.

 

4) осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности (за исключением государственных (муниципальных) унитарных предприятий). Согласно ст. 79 БК РФ бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации, государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности в форме капитальных вложений в основные средства государственных (муниципальных) учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий предусматриваются в соответствии с долгосрочными целевыми программами, а также нормативными правовыми актами соответственно Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации либо в установленном указанными органами порядке решениями главных распорядителей бюджетных средств соответствующих бюджетов;

5) закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций казенного учреждения), в том числе в целях: оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам; разработки, закупки и ремонта вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа; закупки товаров в государственный материальный резерв.

Второе направление бюджетных ассигнований предусмотрено на социальное обеспечение населения. К данному виду относятся бюджетные ассигнования на предоставление социальных выплат гражданам либо на приобретение товаров, работ, услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер социальной поддержки населения (ст. 74.1 БК РФ). Бюджетные ассигнования на социальное обеспечение предусматриваются отдельно по каждому виду обязательств в виде пенсий, пособий, компенсаций и других социальных выплат, а также осуществления мер социальной поддержки населения <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Федеральные законы от 10 января 2002 года N 2-ФЗ "О социальных гарантиях граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне", от 19 февраля 1993 года N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей"; от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах"; от 21 июля 1997 года N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации"; от 15 мая 1991 года N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" и др.

 

Предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, - третье направление бюджетных ассигнований. Предоставление бюджетных ассигнований на эти цели, согласно ст. 80 БК РФ, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц. Оформление доли Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в уставном (складочном) капитале, принадлежащей Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, осуществляется в порядке и по ценам, которые определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Такой тип бюджетных инвестиций индивидуализируется в законе (решении) о бюджете. В соответствующей статье нормативно-правового акта о бюджете на текущий финансовый год (и плановый период) указывается получатель, а также объем и цели выделенных бюджетных ассигнований. В целях предоставления бюджетных ассигнований юридическое лицо - получатель бюджетных инвестиций совместно с публично-правовым образованием обязаны в течение трех месяцев с даты вступления в силу закона (решения) о бюджете оформить договор и другие документы, необходимые для оформления предоставления финансовых средств из бюджета <1>.

--------------------------------

<1> См.: Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Е.Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2009; СПС "КонсультантПлюс".

 

Постановлением Правительства от 1 марта 2008 года N 134 утверждены Правила формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации <1>. Данные Правила устанавливают порядок предоставления бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации для реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства, а также устанавливают этапы и процедуру их отбора, основные требования к представленной документации и проведению контроля и мониторинга хода их реализации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 10 (2 ч.). Ст. 932; 2010. N 35. Ст. 4579.

 

Четвертое направление выделения бюджетных ассигнований из бюджета - это предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг. Согласно п. 1 ст. 78 БК РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Данные субсидии предоставляются:

1) из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации - в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральным законом о федеральном бюджете, федеральными законами о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;

2) из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - в случаях и порядке, которые предусмотрены законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

3) из местного бюджета - в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации.

Нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление данных субсидий, должны определять:

1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий;

2) цели, условия и порядок предоставления субсидий;

3) порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

Кроме того, п. 4 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ устанавливает, что участники проекта инновационного центра "Сколково", имеют право на получение субсидий на возмещение затрат, понесенных при уплате таможенных платежей при ввозе налогооблагаемых товаров на таможенную территорию РФ. Субсидии предоставляются в форме авансовых платежей за счет средств федерального бюджета. Особенности предоставления субсидий (порядок и пр.) устанавливаются Правительством РФ.

Пятое направление бюджетных ассигнований - предоставление межбюджетных трансфертов. Согласно ст. 6 БК РФ межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Межбюджетные трансферты предоставляются из одного уровня бюджета бюджетной системы в другой в форме финансовой помощи. Межбюджетным трансфертам посвящена глава 16 БК РФ. Формами межбюджетных трансфертов являются:

- дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

- субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальным образованиям;

- субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

- иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальным образованиям;

- субсидии федеральному бюджету из бюджетов субъектов Российской Федерации;

- субсидии, перечисляемые в бюджеты субъектов Российской Федерации из местных бюджетов для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);

- межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Шестым направлением выделения бюджетных ассигнований служит предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права.

Седьмое направление - это выделение бюджетных ассигнований на обслуживание государственного (муниципального) долга. Глава 14, 15 БК РФ регламентируют отношения, связанные с обслуживанием государственного (муниципального долга).

И последнее, восьмое направление бюджетных ассигнований на исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов (24.1 БК РФ).

Согласно ст. 174.2 планирование бюджетных ассигнований в бюджете осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых обязательств.

Под бюджетными ассигнованиями на исполнение действующих расходных обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены законами, нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), договорами и соглашениями, не предлагаемыми (не планируемыми) к изменению в текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде, к признанию утратившими силу либо к изменению с увеличением объема бюджетных ассигнований, предусмотренного на исполнение соответствующих обязательств в текущем финансовом году, включая договоры и соглашения, заключенные (подлежащие заключению) получателями бюджетных средств во исполнение указанных законов и нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов).

Под бюджетными ассигнованиями на исполнение принимаемых обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены законами, нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), договорами и соглашениями, предлагаемыми (планируемыми) к принятию или изменению в текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде, к принятию либо к изменению с увеличением объема бюджетных ассигнований, предусмотренного на исполнение соответствующих обязательств в текущем финансовом году, включая договоры и соглашения, подлежащие заключению получателями бюджетных средств во исполнение указанных законов и нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов).

Выделение средств из бюджетов фактическим получателям бюджетных средств осуществляется "на безвозмездной и безвозвратной основе, но при условии их целевого использования" <1>. Поэтому результатом проведения бюджетной реформы будет переход на новую систему расходов бюджета, согласно которой до 90% всех расходов будут осуществляться через государственные программы.

--------------------------------

<1> См.: Бюджетное право: Учебник / Под ред. Н.А. Сатаровой. М.: Деловой двор, 2009; СПС "КонсультантПлюс".

 

Государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности.

Государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти.

Подпрограммы направлены на решение конкретных задач в рамках государственной программы.

Деление государственной программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых в рамках государственной программы задач.

Формирование всех программных расходов предусматривается по 5 направлениям в рамках 42 государственных программ: новое качество жизни; инновационное развитие и модернизация экономики; обеспечение национальной безопасности; сбалансированное региональное развитие; эффективное государство.

Таким образом, расходы бюджетов представляют собой сложившийся комплекс отношений, способов и приемов, благодаря которым средства из бюджетов поступают по своему назначению <1>.

--------------------------------

<1> См.: Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право. М., 2002. С. 51.

 

Согласно ст. 65 Бюджетного кодекса РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами.

 

Расходные обязательства	Основания для возникновения и оплаты
Публичные	Законы, иные нормативные правовые акты, устанавливающие размер обязательства или порядок его определения (расчета, индексации) перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием
в том числе нормативные	Законы, иные нормативные правовые акты, устанавливающие права граждан на получение социальных выплат (пенсий, пособий, компенсаций) в соответствии с определенным нормативом (в фиксированном объеме)
гражданско-правовые	Государственный (муниципальный) контракт, иные договоры с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением (ст. 219 БК РФ)
межгосударственные	Межгосударственный договор (соглашение)

 

Вопрос 11. Межбюджетные отношения. Принципы межбюджетных отношений в РФ и проблемы практической реализации: Принцип выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченностей субъектов РФ (муниципальных образований). Принцип равенства всех бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

 

Конституция РФ, установив федеративное государственное устройство, предопределила наличие трех уровней власти - федеральной, субъектов РФ, органов местного самоуправления, за которыми закрепила определенные предметы ведения. Кроме того, часть предметов согласно ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, часть - может быть делегирована соответствующим органам власти нижестоящего уровня <1>.

--------------------------------

<1> Например, согласно п. 1 ст. 4 Федерального закона от 15 ноября 1997 года N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния", полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния являются полномочиями Российской Федерации, которые передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации (с возможностью делегирования органам местного самоуправления), финансирование которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета // СЗ РФ. 1997. N 47. Ст. 5340.

 

Реализация полномочий органов власти по предметам ведения может осуществляться только посредством соответствующего финансового обеспечения, в основном за счет средств бюджетов бюджетной системы. Структура бюджетной системы, как уже было отмечено, определена в ст. 10 БК РФ. При этом ст. ст. 7, 8, 9 БК РФ установлены бюджетные полномочия соответственно Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Наделяя Российскую Федерацию правом по установлению основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений, а также по определению общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов в ст. 7 БК РФ, законодатель подчеркивает, что Российская Федерация устанавливает только общие требования по данным вопросам, детализацию же осуществляют субъекты РФ и муниципальные образования.

Поэтому все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений <1>. В результате такого взаимодействия складываются отношения по поводу распределения и перераспределения средств централизованных денежных фондов внутри бюджетной системы между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями, в лице соответствующих органов. Потребность в таком взаимодействии возникает тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании своих бюджетов не хватает по объективным причинам средств от собственных доходов, для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями.

--------------------------------

<1> См.: Бюджетная система России: Учеб. для вузов / Под ред. Г.Б. Поляка. М., 2000. С. 28.

 

Взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам, касающимся сферы межбюджетных отношений, могут быть как "по вертикали", т.е. между субъектами, разных уровней бюджетной системы, но и в пределах одного ее уровня, т.е. "по горизонтали".

Вертикальное взаимодействие, т.е. отношения между Российской Федерацией и ее субъектами, между субъектами РФ и муниципальными образованиями, в установленных законом случаях, между РФ и муниципальным образованием, происходит в случае несовпадения собственных доходов и расходных обязательств на различных уровнях бюджетной системы. Также вертикальные отношения, помимо несовпадения собственных доходов и расходных обязательств, закрепленных за тем или иным уровнем бюджетной системы, складываются еще и для того, чтобы выровнять в определенных случаях так называемый горизонтальный дисбаланс между субъектами РФ, муниципальными образованиями. Например, согласно ст. 5 Конституции РФ все субъекты РФ равны в своих правах, в том числе и в бюджетных. Но в зависимости от территориальной расположенности, развития инфраструктуры, климатических, ресурсных, социально-экономических и т.д. факторов субъекты РФ не всегда находятся в одинаковом финансовом положении, что является основанием для проведения так называемой политики выравнивания и сбалансированности бюджетов. Другими словами, есть "богатые" субъекты РФ, такие, как г. Москва, и не получающие финансовую помощь из федерального бюджета, и "бедные" - Республика Тува, Республика Алтай и др. Федеральным законом от 13 декабря 2010 года N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" <1> в таблице 1 приложения 30, установлены дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ для 70 субъектов РФ, причем сумма варьируется в зависимости от финансовой обеспеченности того или иного субъекта РФ. Так, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности для Республики Адыгея (Адыгея) предусмотрены в объеме 3 347 416,2 тыс. руб., для Камчатского края - 29 342 236,6 тыс. руб., для Свердловской области - 317 733,2 тыс. руб. В целях сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации дотации предусмотрены уже для 39 субъектов РФ, при этом больше всего дотаций предусмотрено для таких субъектов РФ, как Чеченская Республика - в объеме 29 423 148,0 тыс. руб. и Тюменская область - 24 925 689,0 тыс. руб.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2010. N 51. Ч. 1, 2, 3. Ст. 6809; 2011. N 23. Ст. 3245.

 

Горизонтальные межбюджетные отношения возникают, наоборот, в тех субъектах РФ или муниципальных образованиях, которые имеют удачное расположение, высокий уровень развития инфраструктуры, преимущества в управлении, привлекающих человеческие ресурсы и т.д. Но при этом значительно растут расходы на агломерацию <1>, поскольку увеличиваются потребности в развитии инфраструктуры. Для того чтобы решить данную проблему, субъекты РФ заключают договоры (соглашения) между собой.

--------------------------------

<1> См.: Агломерация (от лат. agglomerare - присоединять, накоплять) - компактное расположение, группировка поселений, объединенных не только в территориальном смысле, но обладающих развитыми производственными, культурными, рекреационными связями. Термин относится преимущественным образом к поселениям городского типа (городская агломерация) // Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М, 2006; СПС "КонсультантПлюс". Городская агломерация - развитая территориальная система городских поселений, объединенных в одно целое устойчивыми производственными, трудовыми, культурно-бытовыми, рекреационными и другими связями, характеризуется высокой плотностью населения, концентрацией производства и обладает определенной территориальной целостностью // Распоряжение Минмособлстроя от 10 января 2000 года N 1 "О введении в действие территориальных строительных норм Московской области (ТСН ПЗП-99) МО" // СПС "КонсультантПлюс".

 

Таким образом, вертикальное и горизонтальное взаимодействие публично-правовых образований призваны сформировать такие межбюджетные отношения, которые позволили бы органам государственной власти и местного самоуправления осуществлять предусмотренные Конституцией РФ полномочия, которые в полной мере будут обеспечены финансовыми ресурсами, при этом будут созданы соответствующие условия для повышения уровня жизни общества нашей страны. Межбюджетные отношения, с одной стороны, призваны выровнять бюджетную обеспеченность публично-правовых образований, где она меньше минимально необходимого уровня. С другой - посредством этих отношений происходит возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь, вызванных решениями, принятыми органами власти вышестоящего уровня. Также возможно долевое участие вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов, имеется в виду стимулирование приоритетных (наиболее социально значимых) с позиций вышестоящих органов власти и направлений расходования средств бюджетов.

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса, межбюджетные отношения - это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса ( ст. 6 БК РФ).

Следует отметить, данная дефиниция требует определенной корректировки, хотя законодатель по сравнению с ранее действовавшей внес определенные изменения. С одной стороны, законодатель уточнил субъектный состав этих отношений, т.е. это публично-правовые образования, но, с другой - их не конкретизировал. При этом следует отметить, что в межбюджетные отношения вступают с целью реализации своих бюджетных полномочий только территориальные субъекты бюджетного права, т.е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования, в то время как субъектами и участники бюджетного процесса являются органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Также недостатком данного определения является использование словосочетания "по вопросам регулирования бюджетных правоотношений", грамотнее с точки зрения юридической техники было бы написать "по вопросам регулирования бюджетных отношений". Дело в том, что когда в нормативном правовом акте речь идет о регулировании, то понимается правовое регулирование, а нормы права регулируют, в свою очередь, общественные отношения, а не правоотношения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Тютина Ю.В. Понятие и формы межбюджетных трансфертов по законодательству Российской Федерации // Финансовое право. 2006. N 7; СПС "КонсультантПлюс".

 

Нельзя считать правильной позицию законодателя относительно оснований возникновения межбюджетных отношений. В качестве таких оснований БК РФ определены вопросы регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. По этому поводу следовало бы заметить, что нецелесообразно выделять вопросы организации и осуществления бюджетного процесса в качестве самостоятельных оснований возникновения межбюджетных отношений, поскольку они в соответствии со ст. 1 БК РФ охватываются понятием бюджетных правоотношений.

В научной литературе высказываются различные точки зрения относительно оснований возникновения межбюджетных отношений. Можно выделить как широкий подход, когда в качестве таких оснований рассматриваются все те вопросы, с которыми БК РФ связывает возникновение бюджетных правоотношений <1>, так и узкий подход, когда в качестве таких оснований рассматриваются исключительно вопросы оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам <2>.

--------------------------------

<1> См.: Татаркин А.И., Пыхова И.А. Территориальные межбюджетные отношения в экономике переходного периода (проблемы, пути решения, рекомендации). Екатеринбург, 2000. С. 11; Бетин О.И., Преображенский Б.Г. Механизмы государственного бюджетного регулирования: Научн.-метод. пособие. Воронеж, 2001. С. 43.

<2> См.: Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации: Учеб. пособие. М., 2002. С. 165; Пупенко Д.П. Бюджетное регулирование на субфедеральном уровне: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2002. С. 6.

 

Является очевидным, что по объему своего содержания понятия "бюджетные правоотношения" и "межбюджетные отношения" соотносятся как целое и часть. Другими словами, межбюджетные отношения представляют собой лишь часть бюджетных отношений, возникающих в процессе правового регулирования бюджетной деятельности государства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Фадеев Д.Е. Бюджетный федерализм: дефиниция и принципы // Юридический мир. 2002. N 6. С. 21.

 

Следовательно, в рамках межбюджетных отношений реализуется не весь объем бюджетных прав каждого из указанных выше территориальных субъектов, а только его часть. В полном объеме бюджетные права Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, по мнению Н.И. Химичевой, образуют "принадлежащие им в области бюджета полномочия в лице соответствующих государственных органов власти или местного самоуправления по формированию и реализации собственного бюджета и регулированию бюджетных отношений на своей территории в определенных законодательством пределах" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Химичева Н.И. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 193.

 

Современная российская система межбюджетных отношений выстраивалась в течение последних четырнадцати лет. Можно сказать, что за это время межбюджетные отношения прошли несколько этапов своего развития. Первым этапом стала реализация мер, предусмотренных в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах <1>. Так были сформированы единые принципы межбюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы такие, как:

- сбалансированность интересов всех участников межбюджетных взаимоотношений; самостоятельность бюджетов разных уровней;

- законодательное разграничение полномочий и ответственности и доходных источников между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями;

- объективно обусловленное и транспарантное перераспределение средств между бюджетами в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;

- единства бюджетной системы.

В основу межбюджетных отношений положены следующие принципы отношений между различными уровнями власти:

а) распределение и закрепление расходов бюджетов за определенными уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

б) разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по единым нормативам доходов по уровням бюджетной системы РФ;

в) равенство бюджетных прав субъектов РФ, бюджетных прав муниципальных образований;

г) выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Вместо понятия бюджетной обеспеченности в настоящей редакции Бюджетного кодекса РФ используется понятие уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации (местного бюджета), определяемого соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.

Выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе федерального бюджета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации распределяются между субъектами Федерации, расчетная бюджетная обеспеченность консолидированных бюджетов которых не превышает уровень расчетной бюджетной обеспеченности данных субъектов, определенный в качестве критерия предоставления указанных дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации по методике, утверждаемой в соответствии с федеральным законом.

При этом использование при определении расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых на плановый период доходов и расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации не допускается.

Распределение дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год <1>;

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ред. от 25 ноября 2008 г., с изм. от 3 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

 

д) равенство всех бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Как указывают специалисты, мировой опыт демонстрирует отсутствие идеальной для всех стран модели межбюджетных отношений в силу огромного влияния политики и исторических традиций на бюджетно-налоговое устройство разных стран. Правильная организация процесса регулирования межбюджетных отношений способна обеспечить относительное выравнивание условий социально-экономического развития федеративного государства. Правовому регулированию межбюджетных отношений отведена не последняя роль.

Кроме того, были внедрены новые формы финансовой помощи субъекту Федерации (появились такие бюджетные фонды, как Фонд софинансирования расходов, Фонд компенсаций и т.д.) и создана система мониторинга за финансовыми ресурсами субъектов Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. Ст. 3905.

 

Вторым этапом реформирования межбюджетных отношений стало принятие в 2001 году Правительством РФ Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года <1>. Целью Программы было формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Результатом реализации мер данной Программы стало разграничение расходных полномочий; закрепление доходных источников за бюджетами всех уровней бюджетной системы; формализация финансовой поддержки бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Принятые Федеральные законы "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений создали законодательную базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 34. Ст. 3503.

 

Третий этап развития межбюджетных отношений начинается с 2006 года, кода была одобрена Распоряжением Правительством РФ от 3 апреля 2006 года N 467-р Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах <1>. Основными задачами Концепции стали: укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации; создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты; создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами; повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов; оказание методологической и консультационной помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 15. Ст. 1640.

 

Новая Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образований до 2013 года, одобрена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 года N 1123-р <1>. Реализация мер, предусмотренных в Концепции, предполагает новые подходы к организации и осуществлению бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 33. Ст. 4129.

 

В Бюджетном послании Президента РФ <1> отмечена необходимость изменения системы межбюджетных отношений, поскольку по итогам 2012 года практически в каждом третьем регионе государственный долг превысил половину от собственных доходов. Одновременно падает доля инвестиционных расходов. В этой связи необходимо обеспечить постоянный мониторинг финансового положения субъектов Российской Федерации и, разумеется, муниципальных образований тоже, включая такие базовые показатели, как изменения основных параметров их бюджетов, структуры расходов, государственного и муниципального долга. По результатам этого мониторинга должны приниматься соответствующие меры. И важно, чтобы эти меры принимались своевременно. Одновременно субъекты Федерации должны получить возможность планировать свою работу, планировать, не опасаясь постоянных изменений "правил игры", исходя из понятного объема софинансирования со стороны федерального бюджета.

--------------------------------

<1> Бюджетное послание на 2014 - 2016 годы // http://www.kremlin.ru/news/18333#sel= (дата обращения: 13 июня 2013 года).

 

Поэтому основными задачами Концепции являются: продолжение работы по приведению расходных обязательств РФ и субъектов РФ в соответствие с разграничением полномочий; формирование новых стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований; совершенствование механизмов предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований; формирование нового качества менеджмента на всех уровнях управления региональными и муниципальными финансами.

Таким образом, межбюджетные отношения реализуются в нескольких направлениях.

Первое направление межбюджетных отношений - это создание единых условий для всех субъектов Федерации и муниципальных образований для выравнивания бюджетной обеспеченности, т.е. выделение средств, на выполнение каждым субъектом Федерации и муниципальным образованием своих функций, оказание бюджетных услуг, которые входят в их полномочия - в области образования, здравоохранения, культуры и т.д.

Второе направление - это оказание поддержки по осуществлению полномочий субъектов РФ и муниципальных образований по тем направлениям, в отношении которых заинтересована Российская Федерация, например, выделение субсидий на выплату пособий ветеранам труда и труженикам тыла, детские пособия и т.д.

Третье направление - выделение средств на реализацию делегированных Российской Федерацией полномочий. Это тоже целевое выделение средств для исполнения конкретных полномочий органами государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления, например, оплата жилищно-коммунальных услуг инвалидам, пособия в сфере занятости и т.д.

При этом межбюджетные отношения могут складываться: во-первых, как между субъектами одного уровня бюджетной системы, т.е. "по горизонтали", так и между субъектами разных уровней бюджетной системы, т.е. "по вертикали"; во-вторых, между Российской Федерацией муниципальными образованиями, "минуя" субъектов РФ; в-третьих, допускается возможность оказания финансовой помощи из нижестоящего бюджета вышестоящему.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что межбюджетные отношения - это отношения между Российской Федерации и субъектами Федерации, отношения между субъектами Федерации и муниципальными образованиями, а также между Российской Федерацией Федерации и муниципальными образованиями, возникающие в процессе бюджетной деятельности, а именно: в процессе распределения и закрепления доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации; распределения и закрепления расходов бюджетов по уровням бюджетной системы; перераспределения средств между бюджетами в целях сочетания общегосударственных интересов и интересов населения, связанных с проживанием на определенной территории, направленных на уменьшение степени региональных различий в уровне социально-экономического развития на территории Российской Федерации и основывающиеся на принципах самостоятельности бюджетов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации; равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, а также разграничения сферы деятельности и ответственности между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями.

Другими словами, межбюджетные отношения - это отношения, складывающиеся в процессе реализации бюджетных полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями в лице их уполномоченных органов по поводу формирования доходов и осуществления расходов соответствующих бюджетов.

 

Межбюджетные трансферты: понятие, формы, условия предоставления

 

Межбюджетные трансферты являются одним из видов доходов, им посвящена глава 16 БК РФ. Особенность межбюджетных трансфертов, отличающая их от других видов доходов бюджетов бюджетной системы, заключается в том, что для одних бюджетов они являются доходами, а для других расходами, поскольку они осуществляются за счет межбюджетных трансфертов в том бюджете, в который эти денежные средства были предоставлены.

Другими словами, трансферты представляют определенный вид финансовой помощи, для поддержания оптимального уровня доходов и расходов бюджетов нижестоящего или вышестоящего уровня. С помощью трансферта в бюджеты бюджетной системы поступают средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат и т.п. Поэтому часть трансфертов носит социальный характер, другая часть трансфертов поступает на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности территорий, в целях софинансирования расходов, осуществляемых на реализацию предметов совместного ведения, финансового обеспечения расходных обязательств, иных целей.

Слово "трансферт" (во французском языке - transfert) произошло от латинского слова transfero, которое означает "переношу, перемещаю" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Советский энциклопедический словарь. М., 1980. С. 1358.

 

В английском языке transfer представляет собой одностороннюю передачу на безвозмездной и безвозвратной основе денежных средств, товаров, услуг, материальных ценностей (права собственности) в порядке оказания финансовой помощи и предоставления компенсации <1>.

--------------------------------

<1> См.: http://lib.mabico.ru/1908.html.

 

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ.

Думается, что данное определение содержит ряд недостатков, на которые следует обратить внимание. Во-первых, бюджет не может быть субъектом бюджетных правоотношений, поскольку является объектом этих отношений, а значит, и денежные средства сам передавать не может. Во-вторых, из данного определения не ясно, кто и кому выделяет денежные средства, т.е. не определены субъекты, имеющие право передавать денежные средства и получать. В-третьих, не установлены цели передачи денежных средств. В-четвертых, не установлена ответственность лиц в случае несвоевременного выделения трансфертов или за невыполнение норматива, который был закреплен в законе о бюджете?

Таким образом, межбюджетные трансферты - денежные средства, предоставляемые публично-правовыми образованиями: Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями, в лице соответствующих органов власти, из одного бюджета бюджетной системы РФ в другой бюджет бюджетной системы, в формах и на условиях, установленных бюджетным законодательством, для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, в целях софинансирования, финансового обеспечения расходных обязательств, иных целей.

В главе 16 БК РФ законодатель устанавливает формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета; бюджетов субъектов РФ; из местных бюджетов.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:

- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;

- субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;

- субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;

- иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации;

- межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:

- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);

- субсидий местным бюджетам;

- субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов Российской Федерации;

- иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга устанавливаются законами указанных субъектов Российской Федерации.

Межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в форме:

- дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;

- субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

- субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);

- иных межбюджетных трансфертов.

Целью предоставления дотаций, субвенций, субсидий является создание равных условий для публично-правовых образований соответственно по исполнению собственных полномочий, делегированных полномочий, софинансирования конкретных расходных обязательств, иных целей.

Дотации, согласно ст. 6 БК РФ, - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Стоит отметить, что если дотация по общему правилу не имеет цели, то субвенции, субсидия направляются на строго предусмотренные для их использования цели.

Дотации предоставляются на выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ, муниципального образования.

Субвенции могут быть выделены бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета; местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации; бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Целью предоставления субвенций является финансовое обеспечение расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий вышестоящего публично-правового образования, переданных для исполнения нижестоящим публично-правовым образованиям, т.е. делегированных полномочий.

Под субвенциями бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами (п. 1 ст. 133.2 БК РФ).

Под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке (п. 1 ст. 133 БК РФ).

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке (п. 1 ст. 140 БК РФ).

Субсидии могут быть выделены бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета; федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации; местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации; из местных бюджетов в бюджеты субъектов РФ, а также из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов. Целью субсидий является софинансирование расходных обязательств.

Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (п. 1 ст. 132 БК РФ)

Под субсидиями федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации в целях софинансирования исполнения расходных обязательств Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий, отнесенных к компетенции органов государственной власти Российской Федерации, в случаях, установленных федеральными законами (п. 1 ст. 138.1 БК РФ).

Под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (п. 1 ст. 139 БК РФ).

Кроме того, законодатель в главе 16 БК РФ, как уже было отмечено, предусмотрел предоставление субсидий из местных бюджетов в бюджеты субъектов РФ (ст. 142.2 БК РФ), а также субсидий из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера (ст. 142.3 БК РФ).

Также БК РФ выделяет предоставление и иных межбюджетных трансфертов. Иные межбюджетные трансферты могут быть выделены из:

- федерального бюджета;

- бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов;

- бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений;

- бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;

- бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Иные межбюджетные трансферты выделяются в случаях и порядке, которые предусмотрены:

- федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства;

- законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального района, принимаемыми в соответствии с требованиями БК РФ и соответствующими им законами субъекта Российской Федерации;

- муниципальными правовыми актами представительного органа поселения, принимаемыми в соответствии с требованиями БК РФ.

Так, например, из областного бюджета Ленинградской области предоставляются иные межбюджетные трансферты в форме дотаций бюджетам муниципальных образований Ленинградской области на поощрение достижения наилучших показателей оценки качества управления финансами муниципальных образований <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства Ленинградской области от 25 декабря 2012 года N 442 "Об утверждении Порядка предоставления дотаций бюджетам муниципальных образований Ленинградской области на поощрение достижения наилучших показателей оценки качества управления финансами муниципальных образований" // Вестник Правительства Ленинградской области. 2013. N 2.

 

Бюджетный кодекс РФ устанавливает как общие условия, так и дополнительные условия предоставления межбюджетных трансфертов.

Так, общим условием, при котором предоставляются межбюджетные трансферты (за исключением субвенций), является соблюдение органами власти бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации. Данное условие применяется при предоставлении всех формах межбюджетных трансфертов, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций. Это условие объясняется спецификой полномочий, на финансирование которых выделяются бюджетные средства из бюджета одного уровня в бюджеты другого уровня бюджетной системы РФ.

Кроме того, БК РФ устанавливает ряд ограничений для получателей межбюджетных трансфертов, при превышении ими определенного объема средств, получаемых за счет межбюджетных трансфертов.

Так, например, ст. 130 БК РФ условием для применения ограничения служит наличие (отсутствие) доли межбюджетных трансфертов из федерального бюджета субъектам РФ в пределах 5, 20, 60% соответственно по отношению к собственным доходам бюджета субъекта РФ.

Основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации перечислены в ст. 136 БК РФ.

Вопрос 12. Правовое регулирование государственного (муниципального) кредита в Российской Федерации Проблемы практической реализации положений бюджетного законодательства о бюджетных кредитах.

Государственный кредит как инструмент финансово-правового регулирования рынка ценных бумаг применяется государством для привлечения дополнительных денежных средств в распоряжение государства. Привлеченные данным способом денежные средства направляются для решения основных государственных задач и функций.

Так, в научной литературе понятием "государственный (муниципальный) кредит" обозначаются урегулированные правовыми нормами отношения по аккумуляции государством и муниципальными образованиями временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на принципах добровольности, срочности, возмездности и возвратности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения <1>. При этом справедливым на современном этапе развития рыночных отношений представляется рассмотрение государственного кредита не только с позиций направления полученных средств на покрытие бюджетного дефицита, а также регулирования денежного обращения, но и с позиций направления средств на целевые инвестиционные проекты <2>.

--------------------------------

<1> См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юрист, 2003. С. 513.

<2> См.: Ласковец Е.А. К вопросу о финансово-правовом регулировании рынка ценных бумаг в Российской Федерации // Финансовое право. 2007. N 6. С. 14.

 

Понятие кредита и кредитной системы. Кредит (лат. creditum ссуда, долг, credere верить) - предоставление в долг на определенный срок товаров или денежных средств, как правило, с уплатой процента, включенная в смету сумма, в пределах которой разрешен расход на определенные цели <3>. Кредит является достаточно сложной экономико-правовой категорией. Государственный кредит имеет двойственную природу: правовую и экономическую. Отношения в области государственного кредита регламентируются нормами финансового права. Данные нормы регламентируют порядок мобилизации свободных денежных средств в государственный (муниципальный) денежный фонд в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения. Кроме этого, государственный кредит - это совокупность экономических (денежных) отношений, при которой заемщиком выступает государство, а кредитором - граждане, кредитные учреждения, иностранные государства и международные организации и др. Государственный кредит позволяет достигать баланса между расходами и доходами государственного (муниципального) бюджета, позволяет государству не прибегать к эмиссионной деятельности.

--------------------------------

<3> См.: Толковый словарь иностранных слов / Сост. Н.Л. Шестернина. М.: Персей-1, С. 158.

 

Основная причина появления государственного кредита - это недостаточные доходы государственного (муниципального) бюджета. Поэтому дефицит бюджета покрывает государственный кредит. Кредит возник в период разложения первобытно-общинного строя и первоначально предоставлялся в натуральной форме (зерно, скот, потребительские товары и т.п.), а по мере становления и развития товарно-денежного обращения кредит стал предоставляться в денежной форме. Кредит как финансово-правовой институт выполняет ряд функций.

При помощи кредита происходит перераспределение денежных средств, это позволяет использовать временно свободные денежные средства, а также дает возможность сократить издержки денежного обращения.

Кредит может быть натуральным и денежным. При натуральном кредите его объектом могут быть сырье, потребительские товары и т.п. При денежном кредите объектом выступают денежные средства, ценные бумаги. По сроку кредитования кредит может быть краткосрочным; среднесрочным; долгосрочным. По характеру кредитования кредит может быть межгосударственным; государственным (муниципальным); банковским; коммерческим; потребительским; ипотечным и др.

Государственный кредит как институт финансового права имеет автономный характер. Статус данного института регламентируется правовыми нормами различных отраслей. Так, отношения, складывающиеся в области государственного кредита, регламентируются нормами международного, конституционного, финансового, административного и гражданского права.

Государственный кредит нельзя рассматривать как способ формирования доходов бюджета, несмотря на то, что он находится в диалектической взаимосвязи с государственным (муниципальным) бюджетом. Кредитные отношения всегда обусловлены движением ссудного капитала, а также использованием временно свободных денежных средств одного субъекта другим на соответствующих условиях.

Существование кредитной системы вызвано объективными обстоятельствами. В каждом государстве существует кредитная система, которая состоит из ряда взаимосвязанных элементов, которые являются ее составными частями. К данным элементам относятся кредитные отношения между субъектами; система норм, регулирующих кредитные отношения, социально-психологические взаимоотношения между субъектами кредитных отношений, институциональные элементы кредитной системы - центральный банк и кредитные организации <4>. Как уже отмечалось, кредит порождает кредитные отношения, которые регламентируются правовыми нормами. Эффективность кредитных отношений зависит от материальной заинтересованности участников данных отношений. Все кредитные отношения объединяет то, что эти отношения носят срочный, возмездный характер, кроме того, предоставляемый кредит подлежит обязательному возврату. Государственный кредит основывается на принципах добровольности, возмездности, целевой направленности, государственных кредитных средств, обеспеченности, срочности и возвратности.

--------------------------------

<4> См.: Братко А.Г. Центральный банк в банковской системе России. М.: СПАРК, 2001. С. 37.

 

Следует отметить, что институт государственного кредита не изобретение современности, данный феномен имеет свою историю.

Государственный кредит до 1917 г. Следует отметить, что институт государственного кредита в нашей стране имеет давнюю историю. К услугам государственного кредита правительство Российской империи стало прибегать в начале XVII в. Первые государственные займы появились также в этот период. Однако регулярно денежные средства от государственных займов начали поступать в казну в XVIII в. На рубеже XVII - XVIII вв. формируются следующие формы государственного кредита: государственные займы (внутренние и внешние), выпуск казначейских обязательств. В этот период в стране функционировал Государственный заемный банк, Государственный коммерческий банк и др. Данные кредитные учреждения осуществляли прием вкладов и выдачу ссуд под залог помещичьих имений. К середине XIX в. крупнейшим должником банковской системы становится государство. К концу XIX в. государственный долг составлял 1264 млн. руб. Как отмечается в экономической литературе, "чрезмерные масштабы использования государственного кредита, особенно в годы Первой мировой войны, в немалой степени способствовали развалу экономики и финансов, обострению социальных противоречий и усугублению революционной ситуации" <5>.

--------------------------------

<5> См.: Вавилов Ю.Я. Государственный кредит: прошлое и настоящее. М.: Финансы и статистика, 1992. С. 4.

 

Государственный кредит в советский период. Декретом ВЦИК от 21 января 1918 г. "Об аннулировании государственных займов" <6> все государственные займы, заключенные правительствами российских помещиков и российской буржуазии, перечисленные в особо публикуемом списке, аннулируются (уничтожаются) с декабря 1917 года. Равным образом аннулируются все гарантии, данные названными правительствами по займам различных предприятий и учреждений. Без всяких исключений аннулируются все иностранные займы. Советское государство не признало за собой обязательств Царской России. Как отмечается, во многих источниках Советская республика освободила себя от тех обязательств, которые на себя не брала. Отказ от долговых обязательств Российской империи вовсе не означал, что советское правительство собиралось отказываться от государственного кредита. Подтверждением этому является появление Декрета СНК РСФСР от 16 февраля 1918 г. "О выпуске в обращение облигаций "Займа свободы" в качестве денежных знаков" <7>, Декрета ВЦИК и СНК РСФСР от 25 января 1923 г. "О кредитных операциях местных Советов" <8>, Постановления ЦИК и СНК СССР от 27 ноября 1925 г. "Об утверждении Положения о государственных трудовых сберегательных кассах Союза ССР" <9> и др.

--------------------------------

<6> СУ РСФСР. 1918. N 27. Ст. 353.

<7> СУ РСФСР. 1918. N 24. Ст. 331.

<8> СУ РСФСР. 1923. N 5. Ст. 91.

<9> СЗ СССР. 1925. N 81. Ст. 611.

 

Институт государственного кредита в Советской республике окончательно сформировался в начале 20-х годов, когда было принято решение о проведении первого хлебного займа. Первый внутренний краткосрочный государственный хлебный заем был осуществлен в 1922 г., второй хлебный заем состоялся в 1923 г., в этом же году был произведен сахарный заем. Особенность вышеназванных и ряда иных займов состояла в том, что они проводились посредством использования добровольных, добровольно-принудительных и обязательных займов. Причем последние два способа осуществления займов были доминирующими. Государственные займы, выпущенные во время Великой Отечественной войны, размещались среди населения принудительно (по подписке). Ученый-финансист Л.В. Ходский по поводу принудительных государственных займов писал: "Благодаря своему верховенству и той власти, какую государство имеет в отношении подданных, оно может иногда вносить элемент принуждения даже при заключении своих займов. Правда, принудительные займы совершенно не согласуются с установившимися теперь воззрениями на правомерность государства" <10>. Забегая вперед, необходимо отметить, что согласно Конституции России государственные займы выпускаются в порядке, определенном федеральным законом, и размещаются на добровольной основе (п. 4 ст. 75).

--------------------------------

<10> См.: Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства (пособие по финансовому праву). СПб: Тип. А.Э. Коллинс, 1894. С. 231.

 

В период 20 - 60-х годов неоднократно осуществлялся выпуск внутренних выигрышных займов. Государственные займы были краткосрочными, среднесрочными и долгосрочными. Дифференциация займов по различным критериям (сроку, доходности и т.п.) способствовала развитию государственного кредита. Активное использование государственного кредита привело к образованию государственного долга, возвращать который государство не торопилось. Для этого использовались различные механизмы (средства) финансово-правового регулирования.

Значение государственного кредита состоит в том, что он помогает мобилизации временно свободных денежных средств в руках государства. Государственный кредит позволяет покрывать дефицит бюджета. Государственный кредит направлен на укрепление финансового положения государства, а также на обеспечение равновесия между расходами и доходами государственного бюджета. Государственный кредит выступает источником ускорения социально-экономического развития государства <11>.

--------------------------------

<11> См.: Вавилов Ю.Я. Указ. соч. С. 87.

 

Система государственного (муниципального) кредита представляет собой систему создания государственных и муниципальных денежных фондов посредством предоставления гражданами или юридическими лицами денежных средств государственному или муниципальному образованию на основе договора займа. Заемщиком по этому договору выступает государство в лице Правительства РФ или муниципальное образование, заимодавцем - граждане и юридические лица. Потребность в государственном кредите возникает при существовании бюджетного дефицита. Государственный кредит выражает часть финансовых отношений общества. При данном виде кредита происходит формирование дополнительных финансовых ресурсов государства (муниципального образования). Данное обстоятельство не дает возможности вольного обращения с судным фондом государства или муниципального образования. Средства государственного (муниципального) кредита должны направляться на покрытие бюджетного дефицита или дополнительного финансирования общественно-значимых программ.

Отношения по линии государственного кредита нельзя смешивать с банковским кредитом. Как отмечал основоположник учения о государственном кредите М.Ф. Орлов, "кредит публичный, или государственный, и кредит частный (банковский) кроме имени и цели имеют мало подобия" <12>. Средства банковского кредита используются для предоставления заемных средств физическим и юридическим лицам. Средства банковского кредита предоставляются хозяйствующему субъекту, который использует их для модернизации и развития производства. При государственном кредите происходит формирование дополнительных финансовых ресурсов в руках государства (муниципального образования).

--------------------------------

<12> См.: Теория государственного кредита // У истоков финансового права. М.: Статут, 1998. С. 300.

 

Как уже отмечалось, государственный (муниципальный) кредит является одним из основных (наряду с налогами) инструментов для решения проблем достижения баланса доходов и расходов бюджета. В этой связи неслучайно К. Маркс называл государственный кредит взятыми наперед налогами <13>. Главной целью государственного кредита является решение проблем бюджетного дефицита и регулирование денежно-кредитных отношений. В этой связи обязательным участником отношений по поводу государственного (муниципального) кредита является государство (орган местного самоуправления). Государство (муниципальное образование) в отношениях по государственному кредиту выступает в роли заемщика, реже - кредитора. Другим участником отношений по государственному кредиту выступают физические и юридические лица, а также зарубежные государства и международные финансовые организации.

--------------------------------

<13> См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 23. С. 766.

 

Государственный (муниципальный) кредит подлежит возврату. На возврат государственного кредита направляются средства соответствующего бюджета. На погашение долговых обязательств и уплату процентов по ним государство (муниципальное образование) привлекает часть бюджетных доходов. Бремя погашения государственного (муниципального) долга распределяется на всех граждан. Как уже упоминалось, для кредитных отношений характерны признаки добровольности, возвратности, срочности и возмездности. Совокупность этих признаков отграничивает средства, получаемые при использовании государственного кредита, от доходов государства (налоговых и неналоговых). Эти признаки характерны прежде всего для отношений, возникающих в связи с выпуском и реализацией государственных займов, отношений в области сберегательного дела <14>.

--------------------------------

<14> См.: Артемов Н.М. Сберегательное дело как форма государственного кредита // Основные направления совершенствования советского государственного управления и финансовой деятельности. М.: РИО ВЮЗИ, 1985. С. 136.

 

Государственные займы. Формирование дополнительных финансовых ресурсов в руках государства (муниципального образования) путем выпуска и реализации государственных займов (облигаций и других ценных бумаг) является одной из форм государственных (муниципальных) кредитных отношений. Государство неоднократно прибегало к государственному займу путем выпуска облигаций. Облигация - это эмиссионная ценная бумага, закрепляющая право ее владельца на получение от эмитента облигации в предусмотренный в ней срок ее номинальной стоимости или иного имущественного эквивалента. Облигация может также предусматривать право ее владельца на получение фиксированного в ней процента от номинальной стоимости облигации либо иные имущественные права. Доходом по облигации являются процент и/или дисконт.

Продавая облигацию, государство обязуется вернуть сумму долга в определенный срок с процентами или выплачивать кредиторам доход в течение всего срока пользования заемными средствами, а по истечении срока вернуть и сумму долга. В облигации обозначается ее номинальная стоимость. Номинальная цена, обозначенная на облигации, выражает денежную сумму, которая предоставляется держателем облигации государству во временное пользование. Именно эта сумма выплачивается владельцу облигации в момент ее погашения, а также начисляются проценты. Выпуск государственных займов служит вторым после налогов источником покрытия расходов правительства в условиях дефицита бюджета. Государственные ценные бумаги пользуются низкой популярностью среди населения ввиду их низкой доходности. В индустриально развитых государствах государственные ценные бумаги раскупаются активно. При этом государство ни при каких обстоятельствах не перестает платить по своему долгу. Чем богаче государство, тем легче оно выдерживает бремя государственного долга. Внутренний государственный долг США достигает 55% валового национального продукта, однако он не ведет к банкротству правительства, проводящего гибкую финансовую политику по рефинансированию долга (продажа новых государственных облигаций для погашения долгов по старым облигациям), налогообложению, денежной эмиссии и др. <15>.

--------------------------------

<15> См.: Рыночная экономика: Словарь. М.: Экономика, 1993. С. 108.

 

Сберегательное дело как форма государственного кредита <16>. Проблемы правового регулирования государственного (муниципального) кредита тесно связаны с проблемой сберегательного дела. Сберегательное дело выступает как одна из форм государственного кредита. Сберегательное дело направлено на образование и перераспределение фонда денежных средств. Одни из главных задач сберегательного дела - это предоставление гражданам возможности надежного хранения денежных средств, содействие накоплению денежных средств, а также их использование в интересах общества и государства.

--------------------------------

<16> См.: Артемов Н.М. Указ. соч. С. 136.

 

История сберегательного дела советского периода подтверждает тезис о том, что сбережения населения и счета юридических лиц всегда являлись важнейшими кредитными источниками государственных займов <17>. Государственные сбережения граждан являются государственным внутренним долгом РФ. Право привлекать денежные средства во вклады имеют все банки, которые имеют лицензию Банка России. Однако основным банком, предоставляющим временно свободные денежные средства под государственный (муниципальный) кредит, является Сберегательный банк России.

--------------------------------

<17> См.: Финансовое право / Под ред. Н.И. Химичевой. М.: Юристъ, 2003. С. 568.

 

Одним из способов формирования финансовых ресурсов государства выступает обращение части вкладов, помещенных в сберегательный банк, в государственные займы.

Первые сберегательные учреждения были основаны в XIX в. В советское время осуществление вкладных операций было разрешено Декретом СНК от 30 июня 1921 г., Постановлением СНК РСФСР от 26 декабря 1922 г. было утверждено Положение о государственных сберегательных кассах (в г. Москве первая сберкасса была открыта 11 февраля 1923 г.) <18>.

--------------------------------

<18> См.: Вавилов Ю.А. Государственный кредит: прошлое и настоящее. М.: Финансы и статистика. С. 39.

 

Рекламу трудовым сберегательным кассам создавали агитационные плакаты со стихами примерно следующего содержания: "Не делец тот, а чудак, кто зажал деньгу в кулак, даром время не теряй - время в деньги обращай. Лучший друг крестьянской массы сберегательные кассы". Далее шел официальный текст "Государственные трудовые сберегательные кассы: принимают на хранение деньги наличными и почтовыми марками, платят по вкладам от 8 до 9 копеек на рубль в год. Помогают в уплате сельхозналога. Выдают деньги по первому требованию".

Сберегательные кассы в 1988 г. были преобразованы в Сбербанк СССР. В настоящее время Сберегательный банк - крупнейший банк в банковской системе РФ. В Сбербанке находится более 70% вкладов населения. Тем самым Сбербанк обладает мощным кредитным ресурсом. Государство использует кредитный потенциал Сбербанка для погашения своих долговых обязательств по внутреннему долгу, гарантирует полную сохранность денежных средств и других ценностей, вверенных Сбербанку, а также выдачу их по первому требованию вкладчиков. Учредителем Сбербанка России является Банк России. По общему правилу ЦБ РФ не вправе участвовать в капиталах кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных законом (ст. 8 Закона о Банке России).

Правовое регулирование сберегательного дела осуществляется посредством правовых норм, содержащихся в ГК РФ, Федеральном законе от 10 мая 1995 г. "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации" <19>, Федеральном законе от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <20>, Закон РФ от 2 декабря 1990 г. "О банках и банковской деятельности" <21>, Федеральном законе от 23 декабря 2003 г. "О страховании вкладов физических лиц в банках РФ" <22> и др. В Законе о банках и банковской деятельности глава VI называется "Сберегательное дело". ГК РФ содержит гл. 44, которая называется "Банковский вклад", и гл. 45, которая называется "Банковский счет". Отношения, складывающиеся в сфере сберегательного дела, регламентируются нормами финансового и гражданского права.

--------------------------------

<19> Собрание законодательства РФ. 1995. N 20. Ст. 1765.

<20> Собрание законодательства РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.

<21> Собрание законодательства РФ. 1996. N 6. Ст. 492.

<22> Собрание законодательства РФ. 2003. N 52. (ч. 1). Ст. 5029.

 

Как отмечается в экономической литературе, обращение части сберегательных вкладов населения в государственные займы выделяется как специфическая форма государственного кредита <23>. В отличие от государственных займов, когда физические и юридические лица самостоятельно за счет собственных временно сводных денежных средств покупают ценные бумаги государства, обращение части вкладов физических и юридических лиц, находящихся в Сбербанке или в другом коммерческом банке, в кредит государству осуществляется при помощи посредника (банка), который в свою очередь распоряжается не собственными, а заемными средствами без ведома их реального владельца (вкладчика). Государство использует на соответствующих условиях находящиеся в банке временно свободные денежные средства в качестве кредитных ресурсов для погашения своих долговых обязательств по внутреннему долгу, гарантирует полную сохранность денежных средств и выдачу их по первому требованию вкладчиков. Формирование кредитной системы привело к функционированию двух способов обращения вкладов физических лиц и денежных средств юридических лиц в государственные займы. Первый - непосредственный, когда сбережения вкладчиков государство заимствует у банков, второй - опосредованный, когда кредит государство получает в ЦБ РФ, в котором коммерческие банки содержат привлеченные вклады в виде средств, депонируемых Банком России.

--------------------------------

<23> См.: Вавилов Ю.А. Указ. соч. С. 81.

 

Виды вкладов. Существуют различные вклады: срочные, до востребования, выигрышные, целевой вклад на детей, условные, юбилейные, зарплатный, особый номерной, европейский, компенсационный и др. Доход по вкладам в сберегательных учреждениях выплачивается, как правило, в виде процентов. Для наибольшего привлечения во вклады денежных средств граждан банк стремится делать вклады разнообразными, повышает процентные выплаты, совершенствует формы обслуживания вкладчиков (клиентов), вводит сберегательные сертификаты, выпускает ценные бумаги, открывает счета в иностранной валюте и т.д. С начала 90-х годов XX в. начали выпускаться сберегательные и депозитные сертификаты. Депозитные и сберегательные сертификаты вправе выпускать Сбербанк и коммерческие банки <24>. Кроме деятельности по предоставлению услуг хранения денежных средств, содействию их накопления, использованию денежных накоплений в интересах общества и государства, Сбербанк осуществляет и иные функции.

--------------------------------

<24> См.: письмо ЦБ РФ от 10 февраля 1992 г. N 14-3-20 "Положение "О сберегательных и депозитных сертификатах кредитных организаций" // Деньги и кредит. 1992. N 4.

 

Сбербанк осуществляет безналичные расчеты, денежные переводы, прием платежей населения в доход государственного (муниципального) бюджета (административные штрафы, госпошлины и т.д.), кроме этого, Сбербанк осуществляет открытие текущих счетов, осуществляет операции по ним, размещает государственные внутренние займы, участвует в проведении лотерей, проводит валютно-обменные операции, реализует юбилейные монеты Банка России и др. Совокупность этих и ряда иных видов деятельности представляет собой сберегательное дело в широком смысле этого понятия <25>.

--------------------------------

<25> См.: Артемов Н.М. Указ. соч. С. 140.

 

На пути развития сберегательного дела имеется ряд проблем: низкие процентные ставки, инфляция, обесценивание вкладов и др. Преимущества хранения денежных средств в Сбербанке состоят в том, что гарантом сохранности вкладов является государство. Вкладчик Сбербанка, несмотря на кризисные явления, время от времени происходящие в банковской системе, всегда может получить свои деньги, а также соответствующий процент. Государство заинтересовано в привлечении банком вкладов физических и юридических лиц. Поскольку это сокращает находящиеся в обороте наличные денежные средства, ускоряет оборот денежных средств, способствует укреплению национальной валютной системы и др. В целях привлечения свободных денежных средств во вклады государство предпринимает ряд правовых и организационных мер, в частности все банки обязаны страховать вклады клиентов, обязаны держать резервные фонды в ЦБ РФ. По договору банковского вклада любого вида банк обязан выдать сумму вклада или его часть по первому требованию вкладчика.

Государственный (муниципальный) долг и правовое регулирование внутренних и внешних государственных займов. Государственный (муниципальный) кредит диалектически взаимосвязан с такой финансово-правовой категорией, как государственный (муниципальный) долг. Вследствие государственного (муниципального) кредита образуется государственный (муниципальный) долг. Как отмечал классик финансового права В.П. Безобразов, "казна всегда должна быть состоятельна, каковы бы ни были расходы на нужды государства" <26>.

--------------------------------

<26> См.: Безобразов В.П. Финансовое право. М.: Тип. В. Безобразова и Комп, 1878. С. 99.

 

Понятие государственного (муниципального) долга. Как уже было частично отмечено, существование государственного (муниципального) кредита неминуемо ведет к образованию государственного (муниципального) долга. Констатируя неизбежность налогов, В.И. Ленин отметил: "Для содержания особой, стоящей над обществом, общественной власти нужны налоги и государственные долги" <27>. Государственный (муниципальный) долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства (муниципального образования), включая сумму начисленных процентов, которые должны быть по ним выплачены. Проценты по государственному долгу, в частности внутреннему, зависят от кредитно-денежной политики Центрального банка, уровня инфляции, процентных ставок по стране, масштабов бюджетного дефицита и др.

--------------------------------

<27> См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 33. С. 12.

 

Государственный долг подразделяется на внутренний и внешний. Внутренний государственный долг складывается из задолженности по реализованным облигациям государственных займов, средств сберегательной системы и др. Внешний государственный долг - это задолженность государства по неоплаченным внешним займам и не выплаченным по ним процентам. Внешний государственный долг складывается из задолженности государства международным и региональным банкам, правительствам зарубежных государств, а также негосударственным иностранным банкам.

Внешний долг - обязательства, возникающие в иностранной валюте, внутренний долг - обязательства, возникающие в валюте РФ. Федеративное устройство государства обуславливает существование государственного долга РФ и государственного долга субъекта РФ, а также муниципального долга (гл. 14 БК РФ). По данным экономистов, долг России составляет примерно половину от ВВП. Начиная с 1999 г. расходы на погашение и обслуживание внешнего долга составляют около 10% ВВП России, что сопоставимо с долей в ВВП всего федерального бюджета. До 2010 г. платежи по обслуживанию и погашению только государственного внешнего долга составят ежегодно 14 - 19 млрд. долл. <28>.

--------------------------------

<28> См.: Вавилов А., Ковалишин Е. Проблемы реструктуризации внешнего долга России: теория и практика // Вопросы экономики. 1999. N 5. С. 78 - 79.

 

Государственным долгом РФ являются долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным РФ. Государственный долг полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.

Формы государственного долга РФ. Долговые обязательства РФ могут существовать в форме: кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени РФ, как заемщика, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями; государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг от имени РФ; договоров и соглашений о получении РФ бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; договоров о предоставлении РФ государственных гарантий; соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет. Долговые обязательства могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (свыше одного года до пяти лет) и долгосрочными (свыше пяти лет до 30 лет).

 

---

Дата добавления: 2018-11-24; просмотров: 430; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!