Система финансирования образования

В Самарской области областную бюджетную законодательную базу формируют областные закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» от 16 мая 1995 года №2-гд, ежегодные законы об областном бюджете и, связанный с ними закон «О государственных минимальных социальных стандартах Самарской области» от 17 марта 2000 года №6-гд.

Областной закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» регламентирует общие вопросы бюджетного законодательства и, по сути, является «рамочным» законом отдельные положения которого нуждаются в дальнейшей конкретизации. Отличительной особенностью этого закона является наличие процедур разработки и утверждения консолидированного бюджета области. Однако эти процедуры носят достаточно общий характер. В целом, возможно отметить, что бюджетный процесс и межбюджетные отношения в области строятся на основе Бюджетного Кодекса РФ.

Областной закон «О государственных минимальных социальных стандартах Самарской области» определяет понятие «государственный минимальный социальный стандарт Самарской области» как «минимальный уровень гарантий предоставления общедоступных, бесплатных и льготируемых социальных услуг, пособий и выплат, выражаемый в нормах и нормативах и обеспечиваемый за счет финансирования из консолидированного бюджета области и государственных территориальных внебюджетных фондов». В качестве финансовых нормативов выступают нормативы минимальной бюджетной обеспеченности которые являются расчетными удельными показателями потребности в бюджетных средствах на обеспечение социальных стандартов.

Социальные стандарты используются для формирования и исполнения социальных статей консолидированного бюджета области. Нормативы минимальной бюджетной обеспеченности рассчитываются на основе «социальных стандартов, демографических и экономических показателей, уровня цен и ежегодно предусматриваются при разработке закона Самарской области об областном бюджете» (статья 13 закона).

В систему стандартов входят социальные стандарты в области здравоохранения, образования, социальной защиты, культуры, физической культуры и спорта, жилищно-коммунального обслуживания, обеспечения правового порядка и безопасности граждан, поддержки семьи, материнства и детства.

Областным законом об областном бюджете на 2001 год устанавливаются единые для всех муниципальных образований нормативы отчисления и ставки по регулирующим источникам доходов (всего таких источников в соответствии с законом - 16, см. статью 5 областного закона об областном бюджете на 2001 год от 28 декабря 2000 г. № 55-гд).

Специфической особенностью механизма межбюджетных отношений в Самарской области является активное развитие процедур передачи части полномочий местного самоуправления на государственный уровень. Этот процесс развивается с 1997 года и в настоящее время двухсторонними соглашениями исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления на областной бюджет переданы расходные полномочия по здравоохранению и образованию. Исполняемые полномочия местных органов власти в этих сферах ограничиваются, в основном, предоставлением коммунальных услуг. В этой системе разграничения полномочий не участвуют муниципальные образования «г. Самара» и «г. Тольятти», обладающие значительными преимуществами в доходной базе.

Объем фонда финансовой поддержки муниципальных образований на 2001 год установлен в размере 1021746 тыс.руб , что составляет 8,6% объема доходов бюджета области (11849467 ты.руб), а без учета консолидированных в бюджете фондов – 11,2%.

Консолидированный бюджет Самарской области характеризуется стабильной устойчивостью и сбалансированностью. В целом за период 1995-1999г.г. для него характерна динамичность роста. За это время доходы бюджета возросли в 2,34 раза, несколько опережая темпы роста расходов. Аналогичная ситуация имела место в отношении бюджетов разных уровней. Областной бюджет Самарской области бездефицитен начиная с 1996 года. Практически столько же устойчива бюджетная система отмечается в среднем по всем муниципальным образованиям.

Характерной особенностью бюджетной системы области является значительная локализация доходов и расходов на уровне областного бюджета. В 1999 году удельный вес доходов территории, мобилизованных в областной бюджет, составил 54,7 %, причем за предшествующий период эта доля неуклонно возрастала. Данная ситуация не наблюдается ни в одном из обследованных субъектов Российской Федерации. Отмеченная тенденция обусловлена существенными перераспределениями между уровнями бюджетов расходных полномочий. Начиная с 1997 года в областном бюджете были централизованы расходы по сфере здравоохранение и образование. В настоящее время только два муниципальных образования г. Тольятти и г. Самара осуществляют эти расходы самостоятельно. Перераспределение расходных полномочий значительно активизировало разработку нормативно-правовой базы формирования финансового обеспечения отдельных видов бюджетных услуг, что способствовало упорядочению финансовых потоков и оптимизации механизмов межбюджетного регулирования .

По удельной бюджетной обеспеченности Самарская область занимает одно из ведущих мест, однако разрыв с максимальной величиной этого показателя в Вологодской области достаточно велик. В 1999 году этот показатель составил по Самарской области- 3924,6 руб./чел., против 5270,5 руб./ чел. в Вологодской области.

Доля доходов консолидированного бюджета направленных на образование в Самарской области одна из самых высоких. Наибольший рост расходов на образование отмечался в 1999 году.

Структура затрат на образование в Самарской области соответствует средним показателям по обследуемой группе регионов. В 1999 году удельный вес затрат на оплату труда составил в общих затратах на образование 38,9%. По сравнению с 1998 годом показатель сократился на 8 пунктов за счет увеличения расходов на капитальные вложения и продукты питания.

В целом структура затрат на образование в консолидированном бюджете обуславливается величиной и составом финансового норматива обеспечения образовательных учреждений.

Из 37 муниципальных образований Самарской области в 2001 году 4 являются донорами. В бюджетах этих муниципальных образований мобилизуются 41,5 % доходов всех муниципальных бюджетов. На их территориях проживают около 30% населения области.

Следует также отметить, что принятая в области система финансового обеспечения местного самоуправления и схема бюджетного регулирования обуславливают дифференциацию уровня бюджетной обеспеченности территорий-доноров и дотационных территорий.

В 2000 году средняя бюджетная обеспеченность муниципальных образований по расходам составила 2,92 тыс. руб./чел., в то время как по территориям - донорам это величина превысила 4 тыс. руб.

Диаграмма 2.2-3

Самарская область

Хабаровский край

Законодательство, регулирующее бюджетные правоотношения, представлено Бюджетным Кодексом Хабаровского края (областной закон от 28 июля 1999 года №152). В Бюджетном Кодексе края достаточно подробно описываются процедуры регулирующие межбюджетные отношения.

Бюджетный Кодекс устанавливает понятия минимальной бюджетной обеспеченности как минимально допустимой стоимости государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов.

Формирование расходов бюджетов базируется на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, затрат на оказание государственных услуг (статья 58). Сохранилось понятие «защищенные статьи расходов бюджетов». Краевым законом о бюджетной системе края на 2001 год устанавливается перечень защищенных статей расходов и объемы финансирования по этим статьям (Приложение 8 к краевому закону о бюджетной системе Хабаровского края на 2001 год).

Доходная часть бюджетов состоит из закрепленных и регулирующих доходов. При этом уровень закрепленных доходов должен составлять не менее 50% доходной части минимального бюджета соответствующего муниципального образования. Для достижения этого уровня за соответствующими местными бюджетами закрепляются полностью или в фиксированной доли любые регулирующие доходы. Для бюджетов муниципальных образований могут быть установлены дифференцированные или единые нормативы отчислений от регулирующих доходов (статья 38 Кодекса).

Номенклатура расходов местных бюджетов устанавливается статьей 78 Кодекса и отражает функциональное содержание этих расходов. Кроме этого, определена номенклатура расходов, совместно финансируемых из федерального, краевого и местных бюджетов. Распределение и закрепление этих расходов между уровнями бюджетной системы производится по согласованию соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления. Порядок согласования распределения и закрепления расходов совместного ведения края и муниципалитетов определяет администрация края.

Собственно межбюджетные отношения регулируются главой 14 Кодекса. Межбюджетные отношения в крае строятся на следующих принципах (статья 104 п.2):

· распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы края;

· разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы края;

· равенства бюджетных прав краевых органов государственной власти, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

· выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности края, муниципальных образований;

· равенства всех бюджетов края во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с краевым бюджетом.

Необходимо отметить, что реализация принципа равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с краевым бюджетом предполагает «установление единых для всех муниципальных образований нормативов отчислений от федеральных и краевых регулирующих налогов и сборов и единого порядка уплаты налогов и сборов. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, являющиеся основой для расчета финансовой помощи местным бюджетам из краевого бюджета, определяются на основе единой методики с учетом социально - экономических, географических, климатических и иных особенностей муниципальных образований и согласовываются с краевыми органами государственной власти при принятии закона о бюджетной системе края на очередной финансовый год» (статья 107 п.1).

Оказание финансовой помощи из краевого бюджета местным бюджетам осуществляется на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности.

В принятом краевом законе «О бюджетной системе Хабаровского края на 2001 год» объем финансовой помощи местным бюджетам составил 18,4% (3092128 тыс.руб) от доходной части краевого бюджета (16831579 тыс.руб ).

В соответствии со статьей 30 этого закона устанавливаются единые для всех муниципальных образований края нормативы отчисления от регулирующих источников доходов (за исключением г. Хабаровска и Аяно–Майского района). Всего для местных бюджетов установлено 22 таких источника.

Характерной чертой консолидированного бюджета Хабаровского края является наличие в источниках доходов бюджета значительных перечислений из бюджетов других уровней. В 1999 году сумма трансфертов составила в доходах бюджета 20,2 %. По этому аспекту источников формирования доходной части бюджетов территория схожа с Чувашской республикой, в которой трансферты составляют также значительную компоненту доходов бюджета.

.Доходная часть краевого бюджета еще в большей мере обеспечивается перечислениями из бюджета других уровней. До 1998 года в консолидированном бюджете отмечалась устойчивая тенденция роста абсолютного размера бюджетного дефицита, развивающаяся достаточно быстрыми темпами. Преодоление этой тенденции имело место в 1999 году, когда исполнение консолидированного бюджета характеризовалось профицитом в 473,1 млн.рублей. В этом же году отмечалось существенное перевыполнение собственных доходов территории и вместе с тем внеплановой поддержкой из Федерального бюджета. В результате даже с учетом существенного перевыполнения плановых бюджетных назначений по расходам исполнение бюджета характеризовалось положительным финансовым сальдо. В то же время собственно краевой бюджет с учетом финансовой поддержки из Федерального бюджета на протяжении 1997 – 1999 г.г. стабильно оставался бездефицитным, таким образом дефицит консолидированного бюджета обуславливался состоянием бюджетов муниципальных образований, в которых сосредоточено свыше половины всех краевых расходов и доходов, причем по распределению расходов между уровнями бюджетов краевой бюджет занимает несколько меньшую долю, чем по распределению доходов.

В целом распределение региональных финансов между государственными органами власти и местным самоуправлением за последние годы не претерпело существенных изменений как в плане доходов, так и по расходным полномочиям.

Однако прослеживается тенденция увеличения доли бюджета края в консолидированном бюджете по доходам при относительно постоянном распределении расходов между уровнями бюджетов.

По приведенной бюджетной обеспеченности на одного жителя Хабаровский край наиболее приближен к Чувашской республике. Данный показатель имеет четко выраженную тенденцию к росту и составил в 1999 году 3254 руб/чел, что превысило уровень 1995 года в 1,7 раза. Сходные с Чувашской республикой позиции Хабаровский край занимает по удельной бюджетной обеспеченности суммой расходов на образование в расчете на одного жителя и в расчете на одного учащегося (воспитанника). Эти показатели составили в 1999 году соответственно 568,7 руб/чел и 3123,8 руб/уч. Следует заметить, что бюджетные расходы на одного учащегося в Хабаровском крае за последние годы ниже среднедушевой обеспеченности в целом, что свидетельствует о более низком бюджетном обеспечении сферы образования, чем в среднем населения края.

В эти же годы затраты на образование в консолидированном бюджете обеспечивались заметно меньшей долей бюджетных доходов.

Структура затрат на образование в консолидированном бюджете края характеризуется относительно высоким удельным весом расходов на оплату труда. В 1999 году он составил 42,6 %. Вместе с Чувашской республикой по этому показателю Хабаровский край образуют группу, обладающей максимальной характеристикой. При этом доля расходов на оплату труда значительно выросла ( 8 % ) в 1999 году, после длительного спада в 1995 – 19998 г.г. Доля расходов на капитальные вложения, так же как в Чувашской республике имеет тенденцию к снижению.

Специфичной особенностью финансирования образования в Хабаровском крае является максимальная локализация бюджетных расходов на образование в местных бюджетах. Этот показатель устойчиво составляет более 90 % и является наивысшим по сравнению с другими регионами. Столь высокий уровень концентрации расходов на образование в местных бюджетах отмечается так же в Республике Чувашия.

Диаграмма 2.2-4

В Чувашской республике бюджетную законодательную базу представляет республиканский закон «О порядке рассмотрения и утверждения проекта закона Чувашской республики о республиканском бюджете Чувашской республике на очередной финансовый год и утверждения отчета о его исполнении» от 20 сентября 2000 года №16.

Этот закон разработан в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и определяет порядок рассмотрения и утверждения проекта закона Чувашской Республики о республиканском бюджете Чувашской Республики на очередной финансовый год, а также порядок рассмотрения и утверждения отчета об исполнении исключительно республиканского бюджета Чувашской Республики.

Порядок определения объема фонда выравнивания был установлен республиканским законом «О бюджетной системе Чувашской республики на 1995 год» от 3 февраля 1995 года №1.

Порядок этот достаточно прост. Республиканский фонд финансовой поддержки районов и городов формируется в размере 55,5 процента от общего объема (контингента) поступлений в Чувашской Республике налога на добавленную стоимость и направляется в бюджеты районов и городов на покрытие сумм превышения сложившихся расходов над доходами в пределах среднего по Чувашской Республике доходного потенциала на душу населения. В целях недопущения резкого изменения достигнутой бюджетной обеспеченности районов и городов установить предельный размер выравнивания доходного потенциала на душу населения не более 15 процентов (статья 11 республиканского закона о бюджете на 1995 год). Этот порядок сохранялся и для бюджетов на 2000 год.

В целом, возможно отметить явную недостаточность, по сравнению с другими субъектами федерации, имеющейся республиканской бюджетной законодательной базы.

Консолидированный бюджет Чувашской республики в части формирования доходов подобен состоянию бюджета Хабаровского края. В составе доходных источников постоянно присутствуют перечисления из бюджетов других уровней, хотя в существенно меньших размерах, чем по Хабаровскому краю.

Эта компонента доходов бюджета Чувашской республики с в среднем по годам составляет около 16%. Помощь, оказываемая региону из федерального бюджета способствовала преодолению роста бюджета дефицита и начиная с 1998 года он характеризуется сбалансированностью по доходам и расходам с минимальным размером профицита. Подобным образом можно охарактеризовать динамику основных параметров республиканского бюджета. Бюджеты муниципальных образований в средней практически сбалансированы, относительный дефицит составляет в пределах одного процента. Можно отметить, что фактический разрыв бюджетного дефицита по муниципальным образованиям, как правило, значительно меньше плановой суммы. Данная ситуация характерна для большинства субъектов Российской Федерации и является следствием занижения органами местного самоуправления собственной доходной базы, как способа максимизировать размер финансовой помощи из бюджета государственных органов власти. Отсутствие федеральных нормативов затрат на определенные бюджетные услуги создают предпосылки такой затратной мотивации меж бюджетных отношений.

По удельной бюджетной обеспеченности Чувашская республика начиная с 1998 года замыкает список обследованных регионов. В 1999 году она составила в республике 3196 руб./чел., максимально приблизившись к уровню только по Хабаровскому краю. Необходимо отметить, что в группу аутсайдеров по этому показателю республика переместилась именно в период 1998 – 1999 г.г. До этого регион занимал в этом отношении лидирующее положение. Резкое снижение доходов бюджета в 1998 году (на 30 %) лишь на 92 % было компенсировано ростом доходов в 1999 году, в результате чего средняя бюджетная обеспеченность не достигла уровня 1997 года – 3435,4 руб./чел.

Другие регионы в этот период значительно повысили доходную часть своих бюджетов, обеспечивая опережающий рост доходов и расходов на одного жителя. По удельным расходам сферы образования в расчете на одного учащегося (воспитанника) республика также занимала в 1999 году последнее место. Однако за период 1995 – 1999 г.г. рост этого показателя существенно опережал рост средней по республике бюджетной обеспеченности расходов на одного жителя (156% и 134% соответственно). Это обусловлено небольшим, но стабильным увеличением доли консолидированных доходов, обеспечивающих финансирование системы образования. По этому показателю Чувашская республика превосходит уровень Хабаровского края и соответствует показателям Вологодской, Самарской и Челябинской областям. Специфической характеристикой структуры расходов образования является высокий удельный вес затрат на оплату труда и капитальные вложения. В 1999 году по этим параметрам структуры затрат на образование в консолидированном бюджете республика занимала лидирующее место.

Более высокая доля расходов, направляемая на капитальные вложения отмечалась в этом году только в Белгородской области. Эти структурные особенности характерны так же для республиканского бюджета и бюджетов местного самоуправления.

По структуре распределения доходов между уровнями бюджетов Республика Чувашия и Хабаровский край имеют практически идентичные показатели. В 1999 году в бюджете субъекта федерации было централизовано 47,3 % консолидированных доходов.

За предшествующий период имеет место тенденция увеличения доли доходов территории, централизуемых в государственном бюджете.

Расходы по образованию практически целиком локализуются на уровне бюджетов муниципальных образований. Это соотношение на протяжении ряда лет практически не меняется и составляет 10 и 90 процентов, весьма приближаясь к структуре разделения расходов в сфере образования, сложившейся в Хабаровском крае.

Диаграмма 2.2-6

Чувашская республика

Нормативная база планирования, распределения и использования бюджетных средств в части финансирования образования в регионах-участниках

Проведение научно-обоснованной и предсказуемой социальной политики в сфере образования предполагает необходимость приведения социальных гарантий государства в соответствие с его финансовыми возможностями. Согласно Конституции РФ, федеральный центр должен создать основу для реализации социальной политики на местах.

Финансовые обязательства государства и муниципальных образований определены в федеральном законе «Об образовании» 1993 г. (с последующими изменениями и изменениями и дополнениями от 16 ноября 1997 г., 20 июля, 7 августа 2000 г.). В ст.28, п.п.9, 15-17 устанавливается финансовое обеспечение процесса образования на федеральном уровне:

организация и координация материально-технического обеспечения Федеральной программы развития образования и иных целевых федеральных программ в области образования (Ст.9);

ежегодное установление доли федерального дохода, направляемой на финансирование образования. Формирование федерального бюджета в части расходов на образование, федеральных фондов развития образования (Ст.15);

Статья 16 предусматривает установление:

налоговых льгот, стимулирующих развитие образования;

федеральных нормативов финансирования образования обучающихся, воспитанников;

порядка финансирования образовательных учреждений;

обязательных на территории Российской Федерации минимальных размеров ставок заработной платы и должностных окладов работников образовательных учреждений, соответствующих профессионально-квалификационных групп и работников государственных органов управления образованием;

льгот различным категориям обучающихся, воспитанников образовательных учреждений и педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений, а также видов и норм материального обеспечения указанных обучающихся, воспитанников и педагогических работников;

порядка предоставления гражданам и погашения ими личного государственного образовательного кредита;

В ст. 17 предусмотрено прямое финансирование образовательных учреждений федерального подчинения.

 В ст.29 определяется компетенция субъектов Российской Федерации в области финансового обеспечения процесса образования. В пп.3, 4, 9-12, 14 устанавливается:

определение особенностей порядка… финансирования образовательных учреждений (п.3);

финансовое подкрепление государственных гарантий доступности и обязательности основного общего образования путем выделения субвенций местным бюджетам (п.4);

формирование бюджетов субъектов Российской Федерации в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования (п.9);

установление местных налогов и сборов на цели образования (п.10);

установление республиканских, региональных нормативов финансирования образования (п.11);

организация финансирования местных органов управления образованием и образовательных учреждений, оказание им посреднических услуг в части материально-технического обеспечения (п.12);

установление дополнительных к федеральным льгот обучающимся, воспитанникам и педагогическим работникам образовательных учреждений, а также видов и норм материального обеспечения указанных обучающихся, воспитанников и педагогических работников (П.14).

В ст.29 устанавливается финансовое обеспечение процесса образования за счет местных бюджетов:

формирование местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования системы образования (п.2);

установление дополнительных налогов и льгот, стимулирующих развитие образования (п.11).

В ст.31 п.8 определяется компетенция органов местного самоуправления в области финансирования капитальных расходов в сфере образования: строительство зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий.

Региональные особенности финансирования образования определены в ряде нормативных документов исследуемых регионов. Так, в Законе «Об образовании» Чувашской Республики указано (ст. 40, п.2), что Чувашская Республика гарантирует ежегодное выделение финансовых средств на нужды образования в размере не менее 12% национального дохода, а также защищенность соответствующих расходов статей республиканского и местных бюджетов. Размеры и нормативы финансирования ежеквартально подлежат индексации в соответствии с темпами инфляции. В ст. 44, п.2 регламентировано, что развитие материально-технической базы государственных и муниципальных образовательных учреждений осуществляется самими образовательными учреждениями (ОУ) в пределах закрепленных за ними бюджетных и собственных средств.

В ст. 50 Закона Чувашской Республики «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике» от 16.03.1996 с изменениями от 14.12.96, 8.10.97, 15.06.98 указано, что федеральные органы государственной власти органы государственной власти Чувашской республики обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты для покрытия минимально необходимых расходов…. Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами ЧР на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, относимых к их компетенции, на уровне не ниже государственных минимальных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходах муниципальных бюджетов федеральными органами государственной власти и органов госвласти ЧР отчислений от федеральных налогов и налогов ЧР.

Разграничение полномочий областных и муниципальных органов власти осуществлено в бюджетных кодексах Хабаровского края, Челябинской области и других регионов.

В Самарской области имеет место практика заключения соглашений между администрацией Самарской области и органами местного самоуправления (г.Новокуйбышевск и Кинель-Черкасский район) со схемами разграничения полномочий по предметам совместного ведения и осуществления полномочий в сфере финансирования образовательных учреждений.

В соглашениях, в частности, фиксируется, что «орган местного самоуправления передает, а администрация Самарской области принимает на себя осуществление полномочий по финансированию расходов муниципальных образовательных учреждений, рассчитанных на основе региональных нормативов финансирования одного учащегося, воспитанника по типам учреждений, за исключением затрат на коммунальные услуги и ремонт зданий, занимаемых муниципальными образовательными учреждениями».

 В основе механизма обеспечения законодательных социальных гарантий в сфере образования лежит принцип соблюдения единого социального стандарта предоставления образовательных услуг на всей территории страны

 Базовым понятием, определяющим структуру и объем государственной образовательной услуги и формирующим объем бюджетного финансирования, является государственный минимальный социальный стандарт (ГМСС). Введение социальных стандартов направлено на выравнивание возможностей граждан по потреблению благ и услуг, повышение эффективности использования бюджетных средств.

Основными принципами формирования и применения социальных стандартов являются:

· обеспечение конституционных прав граждан;

· обеспечение всем гражданам минимальных социальных гарантий;

· приоритетность и обязательность социальных расходов при формировании и исполнении бюджета,

· периодичность законодательного установления социальных стандартов,

· информированность населения о социальных стандартах и гласность их введения и изменения.

Становление системы минимальных социальных стандартов в России связано с принятием Закона РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономных областей, автономных округов, краев, областей, городов Москвы, Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 года. В законе впервые были определены минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы (показатели минимально необходимой обеспеченности важнейшими социальными услугами), регламентирован состав норм и нормативов по 15 отраслям. Определена база расчета минимальных бюджетов, исходя из фактических расходов по отрасли за отчетный год (в расчете на натуральную единицу образовательной услуги) и с корректировкой на инфляцию. Расходная часть минимальных бюджетов включала текущие расходы и минимально необходимые средства на развитие.

 На базе этого закона была начата подготовка государственных минимальных социальных стандартов для расчета финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. На федеральном уровне был разработан ряд социальных норм и финансовых нормативов, определяющих уровень материального, кадрового, технического обеспечения социальных услуг и социальной поддержки.

В Указе Президента РФ №769 от 23 мая 1996 года «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов» и распоряжении Правительства №1063-р от 3 июля 1996 года указано, что ГМСС - это совокупность основных социальных потребностей граждан, удовлетворение которых гарантируется государством. Правительственным распоряжением было рекомендовано органам исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления использовать социальные нормативы и нормы, разработанные социальными министерствами и ведомствами, при формировании проектов бюджетов. Для сферы образования, в частности, были разработаны:

· нормативы наполняемости классов и групп в образовательных учреждениях,

· нормативы удельных показателей общей площади основных видов ДОУ для городского строительства и малокомплектных ДОУ с разновозрастными детьми,

· нормативы натуральных норм на питание в школах, перечней одежды, обуви, мягкого инвентаря, выдаваемого детям-сиротам и детям без попечения родителей, находящихся в интернатах, при их трудоустройстве.

 В Бюджетном кодексе РФ от 31 июля 1998 года записано, что «государственные минимальные социальные стандарты – это государственные услуги, предоставление которых гражданам РФ на безвозмездной основе за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации».

 В проекте ФЗ «О государственных минимальных социальных стандартах» от 31 августа 1999 года ГМСС определен как установленный законодательством РФ минимальный уровень гарантий социальной защиты, …выраженный в нормах и нормативах предоставления бесплатных и общедоступных социальных услуг, социальных пособий и выплат».

 Различные варианты определения ГМСС отмечаются нормативных документах исследуемых регионов. Так, в Законе Самарской области от 17 марта 2000 года № 6-ГД «О государственных минимальных социальных стандартах Самарской области» государственный минимальный социальный стандарт определяется как минимальный уровень гарантий предоставления общедоступных, бесплатных и льготируемых социальных услуг, пособий и выплат, … обеспечиваемый за счет финансирования из консолидируемого бюджета области и государственных территориальных внебюджетных фондов.

 Здесь установлены конкретные социальные стандарты в сфере образования, определенные социальными нормами потребления основных образовательных услуг:

перечень бесплатных и общедоступных образовательных услуг, финансируемых за счет средств консолидируемого бюджета области;

нормы и нормативы обеспеченности населения бесплатными и общедоступными образовательными услугами;

нормы и нормативы материального, кадрового и технического обеспечения образовательных и воспитательных учреждений различных типов (видов).

Закон Самарской области определяет следующий перечень бесплатных и общедоступных образовательных услуг:

· дошкольное образование и воспитание – 50 часов в неделю;

· начальное общее образование – 27 часов в неделю;

· основное общее образование – 35 часов в неделю;

· среднее (полное) общее образование – 38 часов в неделю;

· дополнительное образование (социальный стандарт распространяется на учащихся общеобразовательных школ, школ-интернатов и детских домов, учреждений начального профессионального образования) – 3 часа в неделю;

· коррекционное обучение – 35 часов в неделю;

· обучение на дому – 10 часов в неделю;

· бесплатное повышение квалификации каждого педагогического работника учреждений дошкольного, общего, начального профессионального и дополнительного образования – 240 часов (один раз в пять лет).

· Закон устанавливает следующие нормы и нормативы социальной поддержки обучающихся:

· размер стипендии государственных учреждений начального профессионального образования – не менее 50% от минимального размера оплаты труда;

· компенсация на удорожание питания учащихся государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений начального и среднего профессионального образования – 1,5% от минимального размера оплаты труда в день на одного обучающегося в течение учебного года;

· бесплатное обеспечение учебниками социально незащищенных учащихся области (полный федеральный комплект учебников по всем ступеням общего образования).

· Закон устанавливает следующие нормативы наполняемости классов и групп в образовательных учреждениях:

· норматив наполняемости класса в учреждениях общего образования в соответствии с нормой площади учебных помещений на одного учащегося- не более 35 человек;

· норматив наполняемости учебных групп в учреждениях начального профессионального образования: теория – 30 человек, практика – 15 человек;

· норматив наполняемости классов, воспитательных групп в общеобразовательных школах-интернатах – 20 человек;

· норматив наполняемости классов и воспитательных групп в школах-интернатах для детей-сирот и детей, оставшихся без родителей – 20 человек;

· норматив наполняемости классов и групп в специальных учебно-воспитательных учреждениях – 9 человек;

· норматив наполняемости классов воспитательных групп, групп продленного дня в специальных общеобразовательных школах-интернатах, детских интернатах, детских домах и т.д. – 8 человек; норматив наполняемости воспитательных групп в детских дошкольных учреждениях – 20 человек;

· норматив наполняемости воспитательных групп в детских дошкольных учреждениях компенсирующего назначения – 11 человек.

Закон устанавливает:

· нормативы материально-технического, кадрового обеспечения образовательных учреждений - оснащенность естественно-научными информационными лабораториями (одна лаборатория на 600 детей для школ среднего и основного общего образования, но не менее чем одна на школу;

· численность социопсихологической службы - педагог-психолог – 1 педагог на 300 обучающихся школьного возраста, 1 педагог на 200 человек детей дошкольного возраста; социальный педагог – 1 педагог на 2000 населения в возрасте от 3 до 18 лет, 1 педагог – на образовательное учреждение для детей-сирот, детей оставшихся без попечения родителей, 1 педагог на коррекционное образовательное учреждение, 1 педагог на учреждение начального профессионального образования.

· норму площади учебных помещений учреждений общего образования – не менее 2 квадратных метров на одного учащегося.

Социальные стандарты и нормы в натуральном выражении, формирующие ГМСС, используются для определения нормативов минимальной бюджетной обеспеченности различных видов образования и воспитания в расчете на одного обучающегося в год и нормативов финансового обеспечения образовательных и воспитательных учреждений различных типов (видов) в расчете на год.

В Федеральном законе «Об образовании» (ст.41) указано, что финансирование образовательных учреждений должно осуществляться на основе государственных (в том числе ведомственных) и местных нормативов финансирования, определенных в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательных учреждений. Для малокомплектных сельских и рассматриваемых в качестве таковых органами государственной власти и органами управления образования образовательных учреждений норматив их финансирования должен учитывать затраты, не зависящие от количества обучающихся.

 В соответствии с Бюджетным кодексом социальные гарантии населению осуществляются посредством формирования расходов бюджетов по единой методологии, на базе норматива минимальной бюджетной обеспеченности (минимально допустимой стоимости государственных и муниципальных услуг в денежном выражении в расчете на душу населения) и норматива финансовых затрат на образовательную услугу с учетом всей совокупности расходов. В соответствии со статьей 135 Бюджетного кодекса перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов устанавливаются федеральными органами и определяются возможностями консолидированного бюджета Российской Федерации или субъектов Российской Федерации.

Таким образом, минимальные социальные стандарты потребления образовательных услуг являются основой нормативного планирования социальных расходов как при формировании федеральных, так и региональных и местных бюджетов в условиях, когда осуществляется перенос центра тяжести основной части бюджетных расходов с федерального бюджета на региональные и местные бюджеты территорий

Из этого следует, что при наличии собственных и привлеченных финансовых ресурсов (спонсорских средств, средств населения, и т.п.) региональные и местные власти могут устанавливать стандарты, превышающие ГМСС, при закреплении структуры доходов и расходов по бюджетам всех уровней и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Федеральные нормативы финансирования образовательных учреждений должны устанавливаться ежегодным федеральным законом, приниматься одновременно с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год и являться минимально допустимыми. На их основе должна рассчитываться стоимость государственного заказа на производство образовательных услуг в отрасли и определяться ее потребность в финансовых средствах.

 Региональные и местные нормативы финансирования, принимаемые органами местного самоуправления, призваны учитывать особенности образовательных учреждений и местной социально-экономической обстановки и должны быть достаточными, по крайней мере, для покрытия средних для данной территории текущих расходов, связанных с учебно-воспитательным процессом и эксплуатацией зданий, сооружений и штатного оборудования учреждений просвещения. При этом региональные и местные нормативы не могут быть ниже нормативов федерального уровня, которые закрепляются законом как минимальные, т.е. базирующиеся на ГМСС. Величина федеральных нормативов для отдельных регионов может различаться, если на федеральном уровне определены поправочные коэффициенты стоимости единицы бюджетных услуг, учитывающие специфику регионов.

При недостатке средств у нижестоящих бюджетов на реализацию федеральных нормативов в области образования, вызванном объективными причинами, включаются регулирующие механизмы (трансферты, субсидии, субвенции, целевые программы, бюджетные кредиты субъектам федерации). Такого рода механизмы на уровне внутриобластных межбюджетных взаимоотношений, внедрены, например, в Самарской области при формировании Фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

Распределение средств по отдельным учреждениям осуществляется на основе заявок прямым счетом с заполнением соответствующих смет в рамках единой методологии расчета затрат.

Нормативное финансирование образования направлено на:

· преодоление разрыва между правовыми гарантиями, зафиксированными в Конституции РФ в области образования, и уровнем предоставления образовательных услуг,

· повышение гибкости системы управления образованием,

· обеспечение реального контроля за движением и использованием бюджетных ресурсов,

· оптимизацию затрат при формировании бюджетов

· обеспечение гарантий выделения средств на образование (при их недостатке - через механизм межбюджетных трансфертов).

Нормативы финансирования могли бы стать реальной основой для:

· соглашений между федеральным центром, регионами и муниципалитетами по разделу полномочий в финансировании образования. Необходимость нормативного финансирования образовательных учреждений стала особенно очевидной, когда они были переданы в муниципальную собственность;

· создания стимулов для региональных властей к укреплению доходной базы и оптимизации своих расходов на образование за счет осуществления реформ в социальной сфере, переходу к адресной поддержке населения, к развитию собственного налогового потенциала, к использованию таких вариантов реализации социальных гарантий, как привлечение внебюджетных средств предприятий, населения, спонсоров;

· стимулирования повышения эффективности расходов на образование на уровне учебного заведения.

Последний пункт заслуживает отдельного обсуждения. В условиях финансирования ОУ на уровне норматива на одного обучающегося образовательное учреждение должно иметь право самостоятельно распоряжаться выделенными средствами и финансировать некоторые статьи расходов, приоритетные в данный момент, за счет экономии на других статьях. Это предполагает определенный уровень финансовой самостоятельности ОУ

Однако в действительности нормативный метод финансирования образования применяется далеко не везде, и во многих регионах до настоящего времени сохраняется остаточный принцип финансирования образовательных услуг. Это связано с комплексом причин, к которым в первую очередь относятся:

· недостаточность правовой базы для установления и применения ГМСС. (не обеспечен установленный законодательством размер заработной платы работников образования, устарели требования к образовательным учреждениям в части СНиП, оснащения и оборудования учебных помещений и т.п. ),

· несоответствие нормативного подхода принципам действующей системы бюджетного финансирования, в частности, переход на казначейскую систему исполнения бюджетов со сметами по статьям расходов не дает бюджетополучателю возможности оперативного маневра выделенными средствами, и он должен расходовать средства исключительно в пределах постатейно выделенных лимитов финансирования с детальной расшифровкой бюджетных назначений[5]. В условиях, когда ассигнования утверждены в объемах, не обеспечивающих потребности ОУ, а фактическое финансирование меньше лимитов, руководители ОУ не могут оперативно управлять расходованием средств, перераспределяя их для удовлетворения неотложных нужд.

· необеспеченность нормативов реальными бюджетными поступлениями: на практике размеры нормативов либо занижаются под фактические возможности доходной базы (Чувашия), либо финансируются в неполном объеме (Вологодская область).

· неопределенность структуры расходов на оказание образовательных услуг и видов расходов, включаемых в федеральные нормативы. Отсутствуют утвержденные методики расчета федеральных нормативов, а также организационно-экономический механизм, который позволял бы осуществлять финансовый контроль и аудит образовательных учреждений

· политические риски для властей любого уровня, связанные с расчетом норматива (что и в каком объеме включать в норматив) и последующим сопоставлением расчетного значения с фактическим уровнем финансирования[6].

Не получило развития практиковавшееся в ряде регионов выделение средств в составе бюджетов всех уровней в виде специальных фондов развития образования за счет доходов целевого назначения от целевых налогов на развитие образования (с созданием так называемых региональных и местных образовательных фондов). Механизмы предоставления субвенций нижестоящим бюджетам из фондов поддержки регионов и муниципальных образований развиты недостаточно (при этом, если на местах есть дополнительные средства, субъекты федерации или муниципалитеты могут устанавливать нормативы на уровне, выше федерального норматива, сформированного и утвержденного в законодательном порядке для данного региона [7]). Не завершено разделение полномочий и ответственности в образовательной сфере между федеральным, региональным и муниципальным уровнями;

Региональные власти подчас оправдывают нежелание переходить к нормативному методу финансирования образования отсутствием утвержденных на федеральном уровне ГМСС в расчете на душу населения или на одного обучающегося (воспитанника).

Действительно, трудности при определении федеральных ГМСС весьма значительны, так как уровень фактической обеспеченности населения образовательными услугами и затраты на образование в расчете на душу населения существенно варьируют по регионам (см. диагр. 2.2-7). Эти различия отражают разную степень отдаленности региона от центра, различия в доле сельского населения, отраслевой структуре регионального продукта, уровне и динамике цен на местных рынков товаров и услуг, величине капиталовложений, сделанных ранее в создание материальной базы образования, доля населения, для которого русский язык не является родным языком и т.п.. Кроме того, на уровень расходов на образование влияет и ряд субъективных факторов, среди которых не последнее место среди которых отношение региональной власти к системе образование. В этой ситуации количественно определить составляющие федеральных ГМСС, гарантирующих равные права в получении минимального набора образовательных услуг, весьма затруднительно. Между тем, это весьма ответственная задача, так как от ее решения будут зависеть масштабы межрегионального перераспределения бюджетных средств.

Нормативы могут устанавливаться, как показывает опыт, и в виде расходов на обеспечение деятельности уже существующих образовательных учреждений. При этом нормируются затраты по отдельным статьям расходов, главным образом, текущих (расходы на заработную плату, на питание, на приобретение материалов, оборудования, оплату коммунальных услуг и т.д.). Важно, чтобы расходы нормировались в расчете на одного обучающегося, что создаст предпосылки для оптимизации расходов

Диаграмма № 2.2-7

Отсутствие утвержденных федеральных государственных минимальных социальных стандартов или по крайней мере общих методических принципов формирования финансовых нормативов обусловливает разнообразие системы показателей, порядка и базы расчета норм и нормативов в различных регионах, что в свою очередь обуславливает значительное неравенство в доступе к качественному образованию на меж- и внутрирегиональном уровне.

Анализ нормативно-правовой базы планирования расходов на образование в исследуемых регионах показывает следующее.

Финансирование образовательных учреждений Самарской области, состоящих на областном и муниципальных бюджетах, с 1998 года осуществляется по нормативам, определенным в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду образовательных учреждений. Согласно Постановлению губернатора Самарской области от 11.12.97 №367 «О системе финансирования образовательных учреждений области», норматив должен обеспечивать учебный процесс и материальное содержание обучающихся, воспитанников.

В состав норматива входят затраты, необходимые для осуществления учебно-воспитательного процесса и материальное обеспечение учащихся, то есть в основу заложен принцип нормативных соотношений между фондом оплаты труда (ФОТ) и фондом материальной обеспеченности (ФМО)

Не входят в состав норматива и капитальные затраты: расходы на капитальное строительство и капитальный ремонт, приобретение оборудования длительного пользования и др.

Основой для определения нормативов минимальной бюджетной обеспеченности в расчете на одного обучающегося в год для различных видов образования и воспитания и типов образовательных учреждений, а также нормативов финансового обеспечения, которые ежегодно предусматриваются при разработке закона Самарской области об областном бюджете, являются приведенные выше и установленные в законодательном порядке социальные нормы и стандарты в области образования

С 1999 года устанавливаются нормативы финансирования образовательных учреждений по заработной плате (с начислениями) по городам и районам области для учреждений дошкольного воспитания и общеобразовательных школ, а также нормативы по материальным затратам на одного обучающегося (воспитанника) по городам и районам области (отдельно для городских и сельских учреждений дошкольного воспитания и общеобразовательных школ). Устанавливаются также нормативы по заработной плате с начислениями и по материальным затратам на одного обучающегося по различным типам образовательных учреждений в городе и на селе, включая школы-интернаты, школы интернаты для детей-сирот, коррекционные школы-интернаты, коррекционные школы-интернаты для детей-сирот, детские дома, для учреждений системы вечернего обучения, муниципальной системы дополнительного образования, для областных центров дополнительного образования, учреждений начального профессионального образования, специальных профессионально-технических училищ, педагогических училищ, обучения на дому, в специальных общеобразовательных школах-интернатах и т.д. Порядок и разброс соответствующих нормативов иллюстрируют следующие данные

Таблица 2.2-1

Областные нормативы финансирования на одного обучающегося (воспитанника) на 2001 год (Самарская область), руб.:

Согласно Постановлению Губернатора Самарской области от 7.04.1999 №86 “О нормативах финансирования образовательных учреждений Самарской области на 1999 год» финансирование по нормативам (фонд оплаты труда, фонд материального обеспечения) обеспечивается из регионального бюджета, а местные бюджеты выделяют средства на капитальный ремонт и строительство, а также на приобретение оборудования длительного пользования дошкольных учреждений, общеобразовательных учреждений, учреждений начального и среднего общего образования.

Расходы, входящие в состав норматива, финансируются из регионального бюджета, расходы, не входящие в состав норматива, по соглашениям должны производиться из муниципальных бюджетов. Из регионального бюджета также финансируется капитальное строительство и ремонт, приобретение оборудования длительного пользования и т.д.

По региональным нормативам формируется областной бюджет на образование, по муниципальным - считаются расходы на содержание образования каждой территории, по школьным - финансируются образовательные учреждения.

Региональные и муниципальные нормативы разрабатываются Главным управлением образования Администрации области, школьные – муниципальными органами управления образованием.

В статье 14 Закона Самарской области «Об областном бюджете на 2001 год» указано, что «выделение средств из областного бюджета департаменту науки и образования Администрации области на финансирование образовательных учреждений Самарской области, состоящих на областном и местных бюджетах, осуществляется в соответствии с постановлением Губернатора области от 11.12.1997 № 367 "О системе финансирования образовательных учреждений области" по нормативам, устанавливаемым постановлением Губернатора области на 2001 год, в расчёте на 1 обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду образовательных учреждений, обеспечивающих бюджетный процесс и материальное содержание обучающихся воспитанников.

Затраты на коммунальные услуги, капитальный ремонт, приобретение оборудования длительного пользования планируются отдельно сверх установленного норматива. Также отдельно планируются расходы на питание, обмундирование и социальные выплаты детям-сиротам, обучающимся в учреждениях профессионального образования.

Главной особенностью Самарской области являетсяцентрализация средств в составе норматива всех сельских территорий и малых городов области на областном бюджете.Муниципальные органы власти как собственники зданий определяют расходы по их содержанию – оплата коммунальных услуг, капитальный ремонт, приобретение оборудования длительного пользования. Кроме того, муниципальные образования с собственными доходами планируют расходы на образование выше нормативов, утвержденных губернатором Самарской области, в части расходов на питание и доплат к заработной плате низкооплачиваемых работников[8].

Наполнение нормативов финансированием осуществляется из областного бюджета и бюджетов муниципальных образований. Областной бюджет финансирует учебные расходы (заработная плата, материальные затраты, питание школьников, стипендия), а муниципальные - содержание материальной базы. Финансирование осуществляется в форме субвенций из областного бюджета, перечисляемых специальный счет муниципального бюджета, а муниципалитет финансирует учебные заведения.

Таким образом, муниципальный округ осуществляет финансирование с двух своих счетов: а) для зачисления и распределения по нормативу части обеспечения учебных расходов; б) для зачисления и распределения средств муниципального бюджета в части содержания материальной базы. Если сфера образования финансируется по нормативу одновременно из бюджетов двух уровней (областного и муниципального), то происходит разделение ответственности за наполнение определенных категорий расходов без объединения финансовых потоков. В этом случае образовательные учреждения должны быть переведены в совместное ведение Самарской области и муниципальных учреждений. Переход к соучредительству школ совместно муниципальным органом и субъектом Федерациибудетспособствовать нормализации текущего финансирования и развитию материально-технической базы общеобразовательных школ.

Наличие элементов нормативного подхода к обеспечению ГМСС отмечается в документах, формирующих правовую базу финансирования образования и других обследуемых регионов.

Так, в проекте Закона Хабаровского края (1997) «О государственных минимальных социальных и финансовых нормативах Хабаровского края» было использовано понятие «государственные минимальные социальные и финансовые нормативы Хабаровского края как система гарантированных государством социальных и финансовых нормативов, обеспечивающих минимально необходимые расходы бюджетов по оказанию общедоступных и бесплатных услуг социальной сферы …населению края». В проекте Закона «О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности Хабаровского края» нормативы минимальной бюджетной обеспеченности определены как «система показателей финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты».

В 1996-2000 годах потребности в бюджетных расходах на образование в Хабаровском крае определялись, как отмечает региональный эксперт, от достигнутого уровня, с учетом компенсации инфляции. В основу расчетов минимальной бюджетной обеспеченности для формирования краевого бюджета (на текущее содержание учащегося, воспитанника, штатной единицы учреждений, финансируемых из краевого бюджета) положены фактические данные отчета об исполнении краевого бюджета и консолидированного бюджета края за 1997 год, в который были достигнуты наиболее высокие показатели по исполнению бюджета. При расчете нормативов затрат на текущее содержание учреждений образования в бюджетах муниципальных образований (в год на одного жителя территории) фонд оплаты труда определен из расчета штатной численности персонала по типовым штатам ОУ и среднемесячной потребности за 1997 год с учетом повышения заработной платы. Расходы на питание, приобретение мягкого инвентаря определены на основе установленных правительством натуральных норм[9] и действующих цен. Расходы на пополнение оборудования и инвентаря и капитальный ремонт определены исходя из среднего сложившегося в базовом году удельного веса указанных расходов к затратам на текущее содержание ОУ (2,65%).

При этом, как отмечает региональный эксперт, разработанные указанным образом нормативы минимальной бюджетной обеспеченности были отклонены краевой Законодательной думой, так как край не располагает финансовыми средствами для обеспечения даже минимальных нормативов. В этой ситуации, прежде всего, были профинансированы защищенные статьи – заработная плата, стипендии, питание обучающихся.

В постановлении главы Администрации Хабаровского края от 13 декабря 2000 года № 408 указано лишь на необходимость разработки в 2001 году примерных нормативов расходов на содержание детей в дошкольных образовательных учреждениях.

В Челябинской области, как указывает региональный эксперт, нормативный метод проектирования ассигнований на образование используется лишь в областном центре. Этот метод применялся в течение 1996-97 годов также в районных центрах с преимущественно городским населением и в сельских районах. Однако затем в области перешли к определению бюджетных ассигнований на образование «на основе имеющихся возможностей». Региональный эксперт указывает также на недостаточную обоснованность системы планирования расходов на образование на всех уровнях и непрозрачность системы распределения средств между бюджетополучателями.

В Вологодской области, как отмечает региональный эксперт, с 1998 года в практике бюджетного проектирования используются нормативы, утвержденные Законом Вологодской области «О социальных нормах Вологодской области в денежном выражении». Однако недостаточность доходной базы приводит к тому, что расчетные потребности исполняются не в полной мере, а некоторые вовсе не включаются в бюджет (капитальный ремонт).

В Белгородской области в законе «О местном самоуправлении Белгородской области» от 5 мая 1995 года с изменениями и дополнениями от 16 декабря 1995 года и от 12 мая 1997 года указано, что государство гарантирует населению удовлетворение основных социальных потребностей не ниже уровня минимальных государственных социальных стандартов. Минимальные государственные социальные стандарты устанавливаются федеральными органами государственной власти. На их основе органы государственной власти Белгородской области устанавливают для местных сообществ нормативы минимальной бюджетной обеспеченности и закрепляют за ними необходимые доходные источники (статья 31).

Органы местного самоуправления и должностные лица обеспечивают удовлетворение основных социальных потребностей граждан в сферах, отнесенных правительством области к их ведению, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов (редакция закона от 12 мая 1997 года). В случаях, когда минимальные государственные социальные стандарты не могут быть обеспечены закрепленными за местными бюджетами доходными источниками, федеральные органы и органы государственной власти Белгородской области передают органам местного самоуправления иные доходные источники (источники регулирующих доходов на данной территории), отнесенные законодательством Российской Федерации к доходным источникам бюджета Белгородской области.

В статье 29 закона Чувашской Республики «О внесении изменений и дополнений в закон Чувашской Республики «Об образовании», принятого Государственным Советом Чувашской Республики 31 января 1997 года отмечено, что установление республиканских нормативов финансирования образования, утверждение республиканского бюджета в части расходов на образование, установление республиканских налогов и сборов на цели образования относится к компетенции Госсовета Чувашской республики. К компетенции Кабинета Министров Чувашской республики относятся разработка республиканских нормативов финансирования образования и формирования бюджета в части расходов на образование. В статье 31 указано, что финансирование местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, а также разработка и принятие местных нормативов финансирования системы образования относятся к компетенции органов местного самоуправления.

В статье 41 указано, что финансирование образовательного учреждения осуществляется на основе государственных (в том числе ведомственных) и местных нормативов финансирования, определенных в расчете на одного обучающегося (воспитанника) по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения. Для малокомплектных сельских и тому подобных образовательных учреждений норматив их финансирования должен учитывать затраты, не зависящие от количества обучающихся.

Республиканские нормативы финансирования образовательных учреждений ежегодно устанавливаются республиканским законом, принимаемым одновременно с законом Чувашской республики о бюджете, и не могут быть ниже федеральных нормативов финансирования образовательных учреждений. Республиканские и местные нормативы финансирования должны учитывать специфику образовательных учреждений и быть достаточными для покрытия средних для данной территории текущих расходов, связанных с образовательным процессом и эксплуатацией зданий, сооружений и штатного оборудования образовательного учреждения.

Привлечение образовательным учреждением дополнительных средств, в том числе валютных средств, добровольных пожертвований и целевых взносов, средств за счет предоставления платных дополнительных образовательных услуг не влечет за собой снижение нормативов и/или абсолютных размеров его финансирования за счет средств учредителя.

В программе развития образования республики на 2001-2005 годы ставится проблема поэтапного перехода к гарантированному финансированию дошкольных образовательных учреждений на основе нормативов, созданию нового механизма оплаты дошкольных образовательных учреждений на основе обеспечения для каждого ребенка права бесплатного посещения дошкольного образовательного учреждения в объеме государственного стандарта. Указывается на необходимость разработки новых базисных учебных планов, механизмов финансового перехода начальной школы к четырехлетнему, а основной школы - к 12-летнему обучению. Для общего среднего образования указывается на необходимость введения государственных минимальных социальных стандартов и на их основе государственных образовательных стандартов, разработанных на федеральном уровне, а также разработка и введение региональных компонентов государственных стандартов и новых вариантов базисных учебных планов.

Для сельской школы в Программе указывается на необходимость разработки методик определения нормативов текущих затрат на образовательный процесс в сельской школе, методик нормативного бюджетного финансирования образовательных учреждений села в целом. Неоднократно подчеркивается необходимость создания нового целостного организационно-экономического механизма управления системой образования, в том числе механизма нормативного финансирования, перехода образовательных учреждений на финансово-хозяйственную самостоятельность и развитие внебюджетных источников финансирования.

В качестве одной из первоочередных задач по совершенствованию организационно-экономического механизма ставится задача по разработке рекомендаций по нормативному бюджетному финансированию образовательных учреждений.

Концепция перехода на нормативное финансирование образования Чувашской республики предполагает, что финансирование нормативов образования осуществляется в полном объеме из бюджетов муниципальных образований, а при их недостатке обеспечивается за счет трансфертов из областного бюджета или субвенций, то есть целевых средств, направленных исключительно для перехода на нормативное финансирование. В случае недостатка средств из республиканского бюджета республика обращается за субвенциями в федеральный бюджет. При этом в компетенцию республики входит расчет нормативов финансирования, согласование субвенций из республиканского бюджета в бюджет муниципальных образований, расчет и обоснование субвенций из федерального бюджета в республиканский бюджет.

Закон Чувашской Республики от 26 июня 1998 г. N 16 "О республиканских нормативах бюджетного финансирования образовательных учреждений Чувашской Республики» ввел понятие республиканского норматива бюджетного финансирования образовательных учреждений как расчетной суммы минимально необходимых затрат на текущее содержание образовательных учреждений Чувашской Республики (расходов, связанных с образовательным процессом, эксплуатацией зданий, сооружений и оборудования). Структура и величина республиканского норматива бюджетного финансирования образовательных учреждений регулируются посредством установления экономических нормативов соотношения расходов на оплату труда и материальные затраты по каждому типу и виду образовательных учреждений.

В Чувашской Республике установлены (ст.2 закона ) экономические нормативы соотношения расходов на оплату труда (ФОТ) и материальные затраты по каждому типу и виду образовательных учреждений (ФМЗ) в следующих соотношениях:

Таблица 2.2-2

Мы поможем в написании ваших работ!