Методические предпосылки исследования, принципы и подходы
Консорциум
Экспертно-аудиторской компании “Балт-аудит-эксперт” (Россия)
И Паневропейского института Эссекского университета (Великобритания)
Обзор бюджетных расходов на финансирование образования
в шести регионах (Белгородская, Вологодская, Самарская, Челябинская области, Хабаровский край, Чувашская республика)
Заключительный отчет
Санкт-Петербург
Июль 2001 г.
Содержание
Введение. 4
1. Методические предпосылки исследования, принципы и подходы.. 8
2. Регионы – участники: краткая характеристика 12
2.1. Общая характеристика экономического положения регионов. 12
2.2. Система финансирования образования. 23
2.2.1. Нормативное обеспечение межбюджетного регулирования и финансирования образования 23
2.2.2. Нормативная база планирования, распределения и использования бюджетных средств в части финансирования образования в регионах-участниках. 51
2.3. Уровень финансирования образования в регионах - участниках. 73
2.4. Характеристика региональных систем образования. 91
2.4.1. Краткая характеристика сети учреждений образования. 93
2.4.2. Характеристика региональных образовательных систем – качество, доступность 96
2.4.3. Оценка качества образования потребителем (результаты опроса родителей). 104
2.4.4. Оценка управления образованием в регионах. 106
3. Результаты анализа региональных образовательных систем и механизмов их финансирования 116
|
|
|
3.1. Состояние и тенденции финансирования образования на региональном уровне 116
3.2. Направления совершенствования механизма финансирования образования 124
4. Прогноз затрат и оценка потребности в расходах на образование в регинах-участниках 134
4.1. Методика расчета потребности в финансировании системы образования субъектов федерации 134
4.2. Прогноз расходов на образование в консолидированных бюджетах регионов- участников. 138
4.3. Оценка возможности привлечения внебюджетных средств в финансирование общего образования. 152
4.4. Оценка нормативной потребности в финансировании образования по регионам- участникам 158
5. Модель финансирования образования на региональном и суб-региональном уровне 165
5.1. Методические предпосылки построения модели. 165
5.2. Общая модель организационно-экономического механизма управления и финансирования образования на региональном уровне. 167
5.3. Пояснения к Общей модели. 183
5.3.1 Принципиальная схема расчета норматива затрат на 1 учащегося в зависимости от результатов единого экзамена. 183
5.3.2. Введение персонифицированного финансирования для оплаты дополнительных образовательных услуг. 189
|
|
|
5.4. Факторы, определяющие специфику финансирования и управления образованием на региональном уровне. 190
5.5. Модели системы финансирования и управления образованием для регионов-участников 195
5.5.1. Белгородская область. 196
5.5.2. Вологодская область. 201
5.5.3. Самарская область. 205
5.5.4. Хабаровский край. 211
5.5.5. Челябинская область. 215
5.5.6. Республика Чувашия. 220
6. Повышение эффективности механизмов финансирования и систем управления образованием на региональном уровне. 226
6.1.Программа модернизации механизма финансирования и управления в регионах-участниках 226
6.2 Система управления региональной программой модернизации. 238
7. Необходимые предпосылки эффективной реализации программ.. 241
7.1. Модернизация систем управления образованием на региональном уровне 241
7.1.1 Уточнение функций управления. 241
7.1.2. Образовательная статистика как средства управления системой образования. 242
7.1.3. Формирование и реализация региональных целевых программ.. 246
7.1.4. Совершенствование организационной структуры управления системой образования. 248
7.1.5 Рекомендации для разработки программ обучения. 252
7.2. Изменения в законодательной и нормативной базе. 255
Список сокращений, использованных в отчете: 260
|
|
|
Введение
Настоящий отчет является Заключительным отчетом по проекту Обзор бюджетных расходов на образование в шести регионах и содержит описание работ и краткую характеристику результатов, полученных в ходе анализа системы финансирования образования в пилотных регионах.
В соответствии с техническим заданием и графиком выполнения работ подготовка Заключительного отчета включала:
разработку проекта модели модернизации финансирования и управления образованием в регионах-участниках. Подготовленный проект был направлен в регионы для рассмотрения;
обсуждение проекта в регионах. С этой целью консультанты в мае-июне 2001 г посетили все регионы участники;
доработку модели и разработку программ по результатам обсуждения
Настоящий отчет включает результаты анализа существующей системы финансирования образования в регионах-участниках, оценку ее эффективности, обоснование вариантов решения проблем повышения ее эффективности на среднесрочную перспективу.
· Анализ важнейших факторов, определяющих специфику системы образования в регионе и механизма ее финансирования и управления;
· Сравнительный анализ структуры, динамики и механизмов финансирования расходов на образование в регионах-участниках (бюджетных и внебюджетных, в т.ч. средств населения) с учетом факторов, определяющих особенности системы образования в регионе;
|
|
|
· Описание и критический анализ принципов и нормативной базы планирования, распределения и использования бюджетных средств в части финансирования образования в регионах-участниках;
· Характеристику сети учреждений образования в каждом из регионов участников (в т.ч. негосударственных);
· Оценку системы управления образованием в регионах с точки зрения ее способности обеспечивать необходимый уровень качества образования и равенство доступа для всех социальных слоев и на всей территории региона;
· Обоснование альтернативных вариантов решения проблемы повышения эффективности организационно-экономического механизма управления образованием на уровне региона и системы его финансирования (с оценкой бюджетных расходов);
· Основные положения (концепция) программы реформ в области управления расходами на образование;
· Оценку влияния федерального законодательства на финансирование расходов на социальную защиту населения и их эффективность в регионах участниках;
· Обоснование основных индикаторов эффективности образовательной политики, качества управления расходами на образование на региональном и местном уровне и мониторинга выполнения программ по их реформированию (оптимизации);
· в случае необходимости - предложения по уточнению содержания и сроков работ на завершающей стадии Обзора с учетом полученных промежуточных результатов.
· Анализ предложений по реформированию организационно-экономического финансирования образования на региональном уровне.
Помимо изложения основных результатов, представленных в предварительном и промежуточном отчетах, настоящий отчет включает модель и детальную программу реформирования системы финансирования расходов на образование, в частности:
· предложения по оптимизации структуры затрат на образование и нормативной базы планирования расходов на образование (в т.ч., в качестве варианта, переход на подушевое финансирование) на региональном, муниципальном уровне и на уровне образовательного учреждения.
· предложения по разграничению ответственности за финансирование расходов на образование между бюджетами разных уровней и территориальными внебюджетными фондами. Эти предложения в случае необходимости следует дополнить проектами соответствующих нормативно-правовых актов с пояснительными записками и финансовыми обоснованиями.
· рекомендации по привлечению внебюджетных средств, в т.ч. средств населения, к финансированию образования. Эти предложения в случае необходимости следует дополнить проектами соответствующих нормативно-правовых актов с пояснительными записками и финансовыми обоснованиями.
· предложения по изменению организационно-правовой форме образовательных учреждений, открытию доступа к бюджетному финансированию негосударственных образовательных учреждений.
· внедрение, с учетом международного опыта, в практику бюджетного планирования и управления расходами на образование показателей и процедур оценки эффективности бюджетных расходов (budget evaluation), включая комплексный анализ целей, результатов и последствий расходования бюджетных средств, а также эффективности использования бюджетных ресурсов с точки зрения ожидаемых (полученных) результатов;
· внедрение элементов учета бюджетных расходов на образование в непосредственной увязке с конкретными видами и объемами оказываемых бюджетных услуг (output budget), в том числе - оценка расходов на бюджетные программы (статьи) в расчете на единицу полученного результата;
· практические рекомендации по формированию системы образовательной статистики для повышения эффективности управления и финансирования образования в регионах.
· рекомендации по повышению эффективности управления системой образования в регионе, оптимизации сети учебных заведений совершенствования кадровой политики. В случае необходимости они должны быть дополнены методическими рекомендациями и проектами нормативно-правовых актов с пояснительными записками и обоснованиями.
· перечень программ переподготовки и повышения квалификации кадров администраторов образования всех уровней, включая руководителей образовательных учреждений, необходимых для успешной реализации программ реформирования организационно-экономического механизма управления образованием и системы его финансирования, разработанных в ходе реализации Обзора и рекомендуемых к реализации в пилотных регионах на последующих этапах Проекта.
· обоснование и методики оценки эффективности образовательной политики в регионе и реализации программы реформирования в регионах-участниках.
Предложения по реформированию системы финансирования и управления образованием подготовлены с учетом «Основных направлений социально-экономического развития Российской федерации на долгосрочную перспективу», Доклада Государственного Совета РФ «Образовательная политика России на современном этапе»,«Плана действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001годы», материалов, подготовленных в Самарской области и республике Чувашии по проекту МБРР «Поддержка структурной перестройки образования».
Отчет подготовлен коллективом экспертов консорциума “Балт-аудит-эксперт” - Паневропейский институт Эссекского университета в составе М. Агранович (руководитель обзора), Е. Заир-Бек, А Линьков, А. Маколи, Е. Смирнов, А. Тряпицына, В. Феодоритов при участии региональных экспертов А. Волкова ( Самарская область), Л. Захаровой (Хабаровский край), А. Лешукова (Вологодская область), Т. Макаренко (Белгородская область), Р. Циринг (Челябинская область), М. Швецовой (Чувшская Республика). В подготовке отдельных разделов отчета принимали участие также Н. Войтоловский А. Дубянский. Б. Прянков Р. Салиев. Р. Соколов Д. Соколов Т. Беркалиев, Л. Ивановский.
Авторы отчета выражают искреннюю признательность руководителям департаментов экономики, финансов и образования регионов-участников за активную помощь в выполнении проекта, заинтересованное и содержательное обсуждение результатов в ходе его реализации.
Методические предпосылки исследования, принципы и подходы
В данном разделе изложены основные принципы и подходы, которыми руководствовались разработчики при проведении анализа и подготовке предложений по реформированию финансирования региональных образовательных систем.
A. Совершенствование системы финансирования образования на региональном уровне осуществляется в целях повышения эффективности использования бюджетных ресурсов и внебюджетных средств, привлекаемых системой образования.
B. Критериями эффективности являются качество образования, равенство доступа к образованию по территориальным и социальным основаниям. Иными словами, любое изменение нормативно-правовой базы и организационно-экономического механизма финансирования образования должно осуществляться в целях повышения качества и уровня доступа к образованию.
Изложенное понимание задач совершенствования системы финансирования потребовало подробного изучения не только собственно системы финансирования, структуры и динамики бюджетных расходов, на образование, но и самой системы образования. Сопоставление методик планирования и контроля расходов на образования, источников финансирования, структуры и динамики расходов, с одной стороны, и характеристик системы образования, с другой, позволяют оценить эффективность системы финансирования и выявить направления ее совершенствования.
Одновременно, исследование региональных систем образования имеет и самостоятельное значение для совершенствования системы финансирования – выявление резервов повышения эффективности расходов на образование в рамках самой системы (оптимизация сети, изменение структуры расходов, повышение уровня соответствия содержания и качества образования запросу потребителя и на этой основе расширение базы привлечения внебюджетных средств и др.).
Такой подход позволяет оценить, в какой степени действующая в регионе система планирования и контроля расходов на образование обеспечивает эффективное и справедливое распределение средств, то есть равный уровень предоставляемых образовательных услуг и сформулировать направления совершенствования финансирования региональной системы образования.
C. Образование, как не относиться к этому факту становится платным. В связи с этим возникают три задачи:
· создание условий для привлечения и эффективного использования дополнительных ресурсов;
· совместное скоординированное планирование и использование обоих источников, поскольку доля и абсолютная величина внебюджетных средств в системе образования растет опережающими темпами по отношению к бюджетному финансированию;
· создание механизмов обеспечения равенства доступа к качественному образованию для детей из бедных и беднейших семей
D. Реформы, как бы логичны они ни были, не будут восприняты системой, если в ней не сформировались предпосылки для предлагаемых нововведений. Насильственное реформирование обречено на провал. Основой успешного реформирования является исследование сложившихся тенденций, поддержка прогрессивных и противодействие негативным. Каждая региональная система по-своему уникальна и требует индивидуального подхода. При этом возможно и необходимо построить типологию образовательных систем с тем, чтобы удачные решения можно было предложить для использования в других регионах с соответствующими характеристиками.
Региональная система образования, уровень и структура ее финансирования зависит от целого ряда социально-экономических, демографических, культурно-исторических и политических факторов. Проведенное исследование позволило выявить основные из них:.
| Фактор | Критерий/Показатель | |
| Уровень бюджетной обеспеченности или финансового благосостояния региона | ВРП на душу населения, собственные доходы бюджета на душу населения | |
| Структура населения | Доля сельского населения с учетом коэффициента транспортной доступности | |
| Равномерность фискальной базы | Доля районов-доноров с учетом соответствующей доли населения | |
| Направленность социально-экономической политики региональной власти | Уровень либерально рыночной ориентации |
Разработанная в ходе исследования типология позволила определить, какие из предлагаемых изменений в управлении и механизме финансирования могут быть восприняты той или иной региональной системой образования, предложить для каждой группы регионов свой вариант модели модернизации механизмов финансирования образования, соответственно, программу ее реализации. Предложенный подход позволяет также использовать результаты работы и удачные решения, реализованные в практике отдельных субъектов Федерации, не только для регионов участников, но и других регионов с соответствующими характеристиками
E. Направления и основное содержание реформы региональныхобразовательных систем должно осуществляться в рамках общей модернизации национальной системы образования, осуществляемой в настоящее время в соответствии со Стратегией социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу до 2010 года и планом Правительства по ее реализации[1].
Для данного исследования принципиальными элементами правительственной программы модернизации образования являются:
· Обеспечение хозяйственной самостоятельности и увеличение разнообразия организационно-правовых форм учебных организаций… Внесение изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Бюджетный кодекс Российской Федерации
· Организация в 2001-2003 годах эксперимента по введению единого государственного экзамена, персонализации титула бюджетного финансирования профессионального образования (государственных именных финансовых обязательств)
· Установление порядка оказания дополнительных образовательных и социальных услуг на возмездной основе в дошкольных и общеобразовательных учреждениях, а также порядка функционирования гимназий и других типов государственных средних школ, расширенный учебный план которых софинансируется родителями учащихся
· Организация широкомасштабного эксперимента по новой структуре и содержанию общего среднего образования
· Формирование независимой системы аттестации и контроля качества образования
· Создание университетских комплексов (в том числе как единого юридического лица), объединяющих структурные подразделения: реализующие образовательные программы различных уровней (лицеи, гимназии, колледжи, техникумы, институты, учреждения дополнительного образования); научно-исследовательские институты и конструкторские бюро; производственные и другие подразделения; объекты социальной сферы. Создание исследовательских университетов для обеспечения приоритетных направлений развития экономики, науки и технологий
· Установление федеральной составляющей и рамочных условий разработки региональной составляющей государственного стандарта основного общего образования. Принятие документов, определяющих принцип минимального бюджетного финансирования образовательных стандартов на федеральном и региональном (местном) уровнях, возможность финансирования дополнительных образовательных услуг в системе общего образования за счет средств родителей
· Установление принципов, сроков и порядка оптимизации сети малокомплектных сельских школ.
2. Регионы – участники: краткая характеристика [2]
Дата добавления: 2018-02-28; просмотров: 300; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!