Доходы и расходы государственных внебюджетных фондов.
В бюджеты государственных внебюджетных фондов подлежат зачислению следующие доходы (ст. 146 БК РФ):
Таблица 16
| В бюджет Пенсионного фонда РФ | - отдельные налоговые доходы; неналоговые доходы: страховые взносы на обязательное пенсионное страхование; дополнительные страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии и взносы работодателя в пользу застрахованных лиц, уплачивающих дополнительные страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии, зачисляемые в Пенсионный фонд Российской Федерации; взносы организаций, использующих труд членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации, зачисляемые в Пенсионный фонд Российской Федерации; недоимки, пени и штрафы по взносам в Пенсионный фонд Российской Федерации; доходы от размещения средств Пенсионного фонда Российской Федерации; штрафы, санкции, суммы, поступающие в результате возмещения ущерба; безвозмездные поступления: межбюджетные трансферты из федерального бюджета, передаваемые Пенсионному фонду Российской Федерации; безвозмездные поступления от негосударственных пенсионных фондов; взносы, уплачиваемые организациями угольной промышленности на выплату ежемесячной доплаты к пенсии отдельным категориям работников этих организаций; прочие поступления |
| В бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации | - отдельные налоговые доходы; неналоговые доходы: страховые взносы на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством; страховые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; недоимки, пени и штрафы по взносам в Фонд социального страхования Российской Федерации; доходы от размещения временно свободных средств Фонда социального страхования Российской Федерации; штрафы, санкции, суммы, поступающие в результате возмещения ущерба; безвозмездные поступления: межбюджетные трансферты из федерального бюджета, передаваемые Фонду социального страхования Российской Федерации; прочие поступления |
| В бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования | - отдельные налоговые доходы; неналоговые доходы: страховые взносы на обязательное медицинское страхование; недоимки, пени и штрафы по взносам в фонды обязательного медицинского страхования, если иное не установлено законодательством Российской Федерации; доходы от размещения временно свободных средств Федерального фонда обязательного медицинского страхования; штрафы, санкции, суммы, поступающие в результате возмещения ущерба; безвозмездные поступления: межбюджетные трансферты из федерального бюджета, передаваемые Федеральному фонду обязательного медицинского страхования; прочие поступления |
| В бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования | - неналоговые доходы: доходы от размещения временно свободных средств территориальных фондов обязательного медицинского страхования; штрафы, санкции, суммы, поступающие в результате возмещения ущерба; безвозмездные поступления: субвенции из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования; межбюджетные трансферты (за исключением субвенций) из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования; межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации, передаваемые территориальным фондам обязательного медицинского страхования, в том числе на дополнительное финансовое обеспечение реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования и на финансовое обеспечение дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой обязательного медицинского страхования; прочие поступления, предусмотренные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации |
|
|
|
|
|
|
Главные администраторы доходов государственных внебюджетных фондов определяются законами о соответствующих бюджетах (п. 2 ст. 20 БК РФ). Так, в соответствии с Федеральным законом от 19 декабря 2016 г. N 416-ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" <1> главными администраторами доходов Пенсионного фонда Российской Федерации являются Федеральная налоговая служба (в части страховых взносов на обязательное пенсионное страхование), Федеральное казначейство (в части денежных взысканий (штрафов) за нарушение законодательства Российской Федерации о государственных внебюджетных фондах и о конкретных видах обязательного социального страхования, бюджетного законодательства (в части бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации)), Федеральная антимонопольная служба (в части денежных взысканий (штрафов) за нарушение законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, зачисляемых в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации), Пенсионный фонд Российской Федерации (в части доходов от инвестирования средств пенсионных накоплений, перечисленных управляющими компаниями в Пенсионный фонд Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, и др.).
|
|
|
|
|
|
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2016. N 52 (часть V). Ст. 7465.
Согласно ст. 40 БК РФ доходы бюджетов государственных внебюджетных фондов зачисляются на счета органов Федерального казначейства для их распределения на счета соответствующих бюджетов.
Органы управления государственными внебюджетными фондами обязаны вести реестры источников доходов соответствующих бюджетов (п. 1 ст. 47.1 БК РФ).
Расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
Функции главных распорядителей бюджетов государственных внебюджетных фондов исполняют Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, территориальные фонды обязательного медицинского страхования на основании законов о соответствующих бюджетах (п. 2 ст. 21 БК РФ).
В бюджетном законодательстве определены и источники финансирования дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов. Перечень источников финансирования дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета определяется в законах о соответствующих бюджетах (ст. 23 БК РФ). Так, согласно Федеральному закону от 19 декабря 2016 г. N 417-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" <1> в 2017 г. запланировано финансирование дефицита бюджета Фонда социального страхования из следующих источников: за счет изменения остатков средств бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации; путем получения кредитов от кредитных организаций; за счет средств от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Фонда социального страхования Российской Федерации; от курсовой разницы по средствам бюджета и др. Администратором этих источников выступает Фонд социального страхования Российской Федерации.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2016. N 52 (часть V). Ст. 7466.
Бюджетный процесс в части государственных внебюджетных фондов. В соответствии со ст. 7 БК РФ к бюджетным полномочиям Российской Федерации относятся составление и рассмотрение проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, утверждение и исполнение указанных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением, составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в соответствии с порядком, установленным федеральным законодательством. Аналогичные бюджетные полномочия в отношении бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов ст. 8 БК РФ закреплены за субъектами Российской Федерации.
Правовые основы бюджетного процесса в отношении государственных внебюджетных фондов закреплены в Бюджетном кодексе РФ (гл. 17, ст. ст. 215.1, 264.3).
Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются органами управления указанных фондов. Для последующего внесения в Правительство РФ проекты представляются в федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие координацию деятельности соответствующего государственного внебюджетного фонда: в Министерство здравоохранения - проект федерального закона о бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования; в Министерство труда и социальной защиты - проекты федеральных законов о бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации и бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации.
Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов должны содержать показатели доходов и расходов. В случае внесения проекта бюджета государственного внебюджетного фонда с дефицитом также утверждаются источники финансирования дефицита бюджета.
В Государственной Думе проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов в течение трех дней направляются Президенту РФ, в Совет Федерации, другим субъектам права законодательной инициативы, в комитеты Государственной Думы (Комитет по бюджету и соответствующие профильные комитеты) для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату Российской Федерации на заключение.
На пленарном заседании Государственной Думы проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации должны быть рассмотрены в первом чтении до рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении.
Предметом рассмотрения проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении являются основные характеристики бюджетов, к которым относятся: прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем доходов с указанием поступлений из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде; дефицит (профицит) бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации.
Предметом рассмотрения проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов во втором чтении являются: распределение расходов на очередной финансовый год и плановый период по разделам, подразделам, целевым статьям и группам видов расходов классификации расходов бюджетов; источники финансирования дефицита бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации в очередном финансовом году и плановом периоде; текстовые статьи проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.
Государственная Дума рассматривает проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации во втором чтении в течение 25 дней после их принятия в первом чтении (п. 8 ст. 145 БК РФ).
Государственная Дума рассматривает в третьем чтении проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в течение 10 дней со дня их принятия во втором чтении (п. 9 ст. 145 БК РФ).
При рассмотрении в третьем чтении проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период принимаются в целом.
Принятые Государственной Думой федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней со дня их принятия передаются на рассмотрение в Совет Федерации.
Совет Федерации направляет принятые Государственной Думой федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение бюджета.
Внесение изменений в федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации осуществляется в порядке, предусмотренном для внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.
Бюджеты государственных внебюджетных фондов принимаются не позднее принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов представляются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации на рассмотрение законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации одновременно с проектами законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации не позднее принятия законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации.
Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации проводят экспертизу проектов бюджетов соответственно государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов.
Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов обеспечивается соответственно Правительством РФ и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Организация исполнения бюджетов возлагается на соответствующие органы управления государственными внебюджетными фондами. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется органами Федерального казначейства. В этих целях органы управления государственными внебюджетными фондами заключают соответствующие соглашения с подразделениями Федерального казначейства. Следует отметить, что до 1 января 2010 г. кассовое обслуживание исполнения бюджетов внебюджетных фондов осуществлялось органами управления государственными внебюджетными фондами; соответствующие изменения внесены Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" <1>. По соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации и наличия в собственности (пользовании, управлении) субъекта Российской Федерации необходимого для их осуществления имущества.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2117.
Отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации федерального уровня составляются органами управления фондами и представляются в Министерство здравоохранения и Министерство труда и социальной защиты соответственно для внесения в установленном порядке в Правительство РФ.
Не позднее 1 июня текущего года отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации за отчетный финансовый год представляются Правительством РФ в Счетную палату Российской Федерации для их внешней проверки.
Счетная палата Российской Федерации проводит проверку отчетов об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов, готовит заключения на них и не позднее 1 сентября текущего года представляет заключения в Государственную Думу и Совет Федерации, а также направляет их в Правительство РФ.
Правительство РФ представляет в Государственную Думу отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации за отчетный финансовый год не позднее 1 августа текущего года одновременно с проектом федерального закона об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации за отчетный финансовый год и иной бюджетной отчетностью об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.
По результатам рассмотрения годовых отчетов об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации Государственная Дума принимает либо отклоняет федеральные законы об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.
Отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда составляется органом управления фондом и представляется в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
Ежегодно не позднее 15 апреля текущего года высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации представляет отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда в контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации для подготовки заключения на него.
Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации проводит проверку отчета об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, готовит заключение на него в течение 1,5 месяца и представляет соответствующее заключение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации представляет отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации за отчетный финансовый год не позднее 1 июня текущего года одновременно с проектом закона субъекта Российской Федерации об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда и иной бюджетной отчетностью об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда.
Контроль исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется в общем порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ.
Контрольные вопросы к главе 9
1. Дайте характеристику системы обязательного социального страхования в России.
2. Какое страховое обеспечение предусмотрено для застрахованных лиц в системе обязательного социального страхования? Кто и при наступлении каких страховых случаев имеет право на его получение?
3. Охарактеризуйте страховые взносы по обязательному социальному страхованию. Кто выступает страхователем в системе обязательного социального страхования?
4. Какие функции реализуют страховщики в системе обязательного социального страхования?
5. На основании каких принципов в России осуществляется обязательное социальное страхование?
6. Охарактеризуйте страховые фонды в системе обязательного социального страхования.
7. Какие особенности имеют бюджеты государственных внебюджетных фондов в сравнении с другими бюджетами бюджетной системы Российской Федерации?
8. Какие доходы закреплены за бюджетами государственных внебюджетных фондов? Кто выступает их администратором?
9. Охарактеризуйте бюджетный процесс в части государственных внебюджетных фондов.
Библиография к главе 9
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (ред. от 28.03.2017) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
2. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ (ред. от 28.12.2016) // СПС "КонсультантПлюс".
3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ (ред. от 28.12.2016) // СПС "КонсультантПлюс".
4. Федеральный закон от 1 апреля 1996 г. N 27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования" // СЗ РФ. 1996. N 14. Ст. 1401.
5. Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3803.
6. Федеральный закон от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" // СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3686.
7. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4832.
8. Федеральный закон от 22 декабря 2005 г. N 179-ФЗ "О страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на 2006 год" // СЗ РФ. 2005. N 52 (ч. 1). Ст. 5592.
9. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" // СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 18.
10. Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 49. Ст. 6422.
11. Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. N 354-ФЗ "О размере и порядке расчета тарифа страхового взноса на обязательное медицинское страхование неработающего населения" // СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. 1). Ст. 7032.
12. Федеральный закон от 19 декабря 2016 г. N 419-ФЗ "О страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" // СЗ РФ. 2016. N 52 (часть V). Ст. 7468.
13. Постановление Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1999 г. N 18-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1, 2, 4 и 6 Федерального закона от 4 января 1999 года "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 год" и статьи 1 Федерального закона от 30 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1998 год" в связи с жалобами граждан, общественных организаций инвалидов и запросами судов" // СЗ РФ. 2000. N 3. Ст. 353.
14. Указ Президента РФ от 7 августа 1992 г. N 822 "О Фонде социального страхования Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
15. Постановление ВС РСФСР от 22 декабря 1990 г. N 442-1 "Об организации Пенсионного фонда РСФСР" // СПС "КонсультантПлюс".
16. Постановление ВС РФ от 27 декабря 1991 г. N 2122-1 "Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (России)" (вместе с Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), Порядком уплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд Российской Федерации (России)) // СПС "КонсультантПлюс".
17. Постановление Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. N 101 "О Фонде социального страхования Российской Федерации".
18. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" // СПС "КонсультантПлюс".
19. Устав Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утв. Постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г. N 857 // СПС КонсультантПлюс".
20. Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2010 г. N 1225 "О размещении временно свободных средств Федерального фонда обязательного медицинского страхования и территориальных фондов обязательного медицинского страхования" (вместе с Правилами размещения временно свободных средств Федерального фонда обязательного медицинского страхования и территориальных фондов обязательного медицинского страхования) // СЗ РФ. 2011. N 2. Ст. 388.
21. Правила установления страхователям скидок и надбавок к страховым тарифам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 мая 2012 г. N 524 // СЗ РФ. 2012. N 23. Ст. 3021.
22. Постановление Правительства РФ от 4 декабря 2014 г. N 1316 "О предельной величине базы для начисления страховых взносов в Фонд социального страхования Российской Федерации и Пенсионный фонд Российской Федерации с 1 января 2015 г." // СЗ РФ. 2014. N 50. Ст. 7102.
23. Постановление Правительства РФ от 26 ноября 2015 г. N 1265 "О предельной величине базы для начисления страховых взносов в Фонд социального страхования Российской Федерации и Пенсионный фонд Российской Федерации с 1 января 2016 г." // СЗ РФ. 2015. N 49. Ст. 6961.
24. Постановление Правительства РФ от 29 ноября 2016 г. N 1255 "О предельной величине базы для исчисления страховых взносов на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством и на обязательное пенсионное страхование с 1 января 2017 г." // СЗ РФ. 2016. N 49. Ст. 6919.
25. Распоряжение Правительства РФ от 24 марта 2015 г. N 493-р "Об утверждении состава правления Федерального фонда обязательного медицинского страхования" // СЗ РФ. 2015. N 13. Ст. 1991.
26. Приказ Минздравсоцразвития России от 21 января 2011 г. N 15н "Об утверждении Типового положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования" // РГ. 2011. 11 февр. N 29.
27. Методика расчета скидок и надбавок к страховым тарифам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, утв. Приказом Минтруда России от 1 августа 2012 г. N 39н // РГ. 2012. 7 сент. N 206.
28. Костикова Е.Г. Перспективы введения обязательного страхования заработной платы работников вследствие несостоятельности (банкротства) работодателя: вопросы финансовой безопасности // Финансовое право. 2016. N 10.
29. Лермонтов Ю.М. Комментарий к главе 34 Налогового кодекса Российской Федерации "Страховые взносы" (постатейный). М.: Статут, 2017.
30. Ногина О.А. Государственные внебюджетные фонды в составе бюджетной системы России: проблемы правового регулирования. М.: Статут, 2012.
31. Перемышленникова О.Н. Основные принципы взимания страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды // Финансовое право. 2013. N 7. С. 31 - 34.
32. Покачалова Е.В. Страховые взносы в государственные социальные внебюджетные фонды и налоги в РФ: особенности правовой природы // Налоги. 2014. N 1. С. 29 - 33.
Тесты к главе 9
1. Денежные средства государственных внебюджетных фондов находятся в собственности:
а) Российской Федерации, субъектов Федерации;
б) муниципальных образований;
в) коммерческих предприятий;
г) казенных учреждений.
2. Основными источниками доходов государственных внебюджетных фондов являются:
а) добровольные пожертвования;
б) страховые взносы, недоимки, пени и штрафы по взносам в государственные внебюджетные фонды;
в) бюджетные ассигнования;
г) заемные средства.
3. Целевое использование средств государственных внебюджетных фондов соответствует:
а) задачам формирования конкретных фондов;
б) целям экономической реформы;
в) целям налоговой реформы;
г) целям бюджетной реформы.
4. Орган, который вносит проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ в Правительство РФ:
а) Минздравсоцразвития России;
б) Минфин РФ;
в) Федеральное казначейство;
г) ЦБ РФ;
д) органы управления внебюджетными фондами.
5. Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации принимаются в форме:
а) федеральных законов;
б) законов субъектов РФ;
в) постановлений Правительства РФ;
г) распоряжений Правительства РФ;
д) указа Президента РФ.
6. Отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ за отчетный финансовый год представляются Правительством РФ в Счетную палату РФ для их внешней проверки не позднее:
а) 15 июня текущего года;
б) 1 июля текущего года;
в) 1 июня текущего года;
г) 15 июля текущего года;
д) 17 июня текущего года.
Ключи к тесту по главе 9
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 |
| а | б | а | а | а, б | в |
Глава 10. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
10.1. Понятие межбюджетных отношений
Конституция РФ, установив федеративное государственное устройство, предопределила наличие трех уровней власти - федеральной, субъектов РФ, органов местного самоуправления, за которыми закрепила определенные предметы ведения. Кроме того, часть предметов согласно ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, часть может быть делегирована соответствующим органам власти нижестоящего уровня. Например, согласно п. 1 ст. 4 Федерального закона от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния являются полномочиями Российской Федерации, которые передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации (с возможностью делегирования органам местного самоуправления), финансирование которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.
Реализация полномочий органов власти по предметам ведения может осуществляться только посредством соответствующего финансового обеспечения, в основном за счет средств бюджетов бюджетной системы. Структура бюджетной системы, как уже было отмечено, определена в ст. 10 БК РФ. При этом ст. ст. 7, 8, 9 БК РФ установлены бюджетные полномочия соответственно Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Наделяя Российскую Федерацию правом по установлению основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений, а также по определению общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов в ст. 7 БК РФ, законодатель подчеркивает, что Российская Федерация устанавливает только общие требования по данным вопросам, детализацию же осуществляют субъекты РФ и муниципальные образования.
Поэтому все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений <1>. В результате такого взаимодействия складываются отношения по поводу распределения и перераспределения средств централизованных денежных фондов внутри бюджетной системы между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями в лице соответствующих органов. Потребность в таком взаимодействии возникает тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании своих бюджетов не хватает по объективным причинам средств от собственных доходов для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями.
--------------------------------
<1> Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. Г.Б. Поляка. М., 2000. С. 28.
Взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам, касающимся сферы межбюджетных отношений, могут быть как "по вертикали", т.е. между субъектами разных уровней бюджетной системы, так и в пределах одного ее уровня, т.е. "по горизонтали".
Вертикальное взаимодействие, т.е. отношения между Российской Федерацией и ее субъектами, между субъектами РФ и муниципальными образованиями, в установленных законом случаях между РФ и муниципальным образованием, происходит в случае несовпадения собственных доходов и расходных обязательств на различных уровнях бюджетной системы. Также вертикальные отношения, помимо несовпадения собственных доходов и расходных обязательств, закрепленных за тем или иным уровнем бюджетной системы, складываются еще и для того, чтобы выравнять в определенных случаях так называемый горизонтальный дисбаланс между субъектами РФ, муниципальными образованиями. Например, согласно ст. 5 Конституции РФ все субъекты РФ равны в своих правах, в том числе и в бюджетных. Но в зависимости от территориальной расположенности, развития инфраструктуры, климатических, ресурсных, социально-экономических и т.д. факторов субъекты РФ не всегда находятся в одинаковом финансовом положении, что является основанием для проведения так называемой политики выравнивания и сбалансированности бюджетов. Другими словами, есть "богатые" субъекты РФ, такие как г. Москва, не получающие финансовую помощь (дотаций) из федерального бюджета, и "бедные" - Республика Тува, Республика Алтай и др. Федеральным законом от 13 декабря 2010 г. N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" в табл. 1 приложения 30 установлены дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ для 70 субъектов РФ, причем сумма варьируется в зависимости от финансовой обеспеченности того или иного субъекта РФ. Так, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности для Республики Адыгея (Адыгея) предусмотрены в объеме 3 347 416,2 тыс. руб., для Камчатского края - 29 342 236,6 тыс. руб., для Свердловской области - 317 733,2 тыс. руб. В целях сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации дотации предусмотрены уже для 39 субъектов РФ, при этом больше всего дотаций предусмотрено для таких субъектов РФ, как Чеченская Республика - в объеме 29 423 148,0 тыс. руб. и Тюменская область - 24 925 689,0 тыс. руб.
Горизонтальные межбюджетные отношения возникают, наоборот, в тех субъектах РФ или муниципальных образованиях, которые имеют удачное расположение, высокий уровень развития инфраструктуры, преимущества в управлении, привлекающие человеческие ресурсы, и т.д. Но при этом значительно растут расходы на агломерацию <1>, поскольку увеличиваются потребности в развитии инфраструктуры. Для того чтобы решить данную проблему, субъекты РФ заключают договоры (соглашения) между собой.
--------------------------------
<1> "Агломерация" (от лат. agglomerare - присоединять, накоплять) - компактное расположение, группировка поселений, объединенных не только в территориальном смысле, но и обладающих развитыми производственными, культурными, рекреационными связями. Термин относится преимущественным образом к поселениям городского типа (городская агломерация) (Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М, 2006; СПС "КонсультантПлюс"); "городская агломерация" - развитая территориальная система городских поселений, объединенных в одно целое устойчивыми производственными, трудовыми, культурно-бытовыми, рекреационными и другими связями, характеризуется высокой плотностью населения, концентрацией производства и обладает определенной территориальной целостностью (Распоряжение Минмособлстроя от 10 января 2000 г. N 1 "О введении в действие территориальных строительных норм Московской области (ТСН ПЗП-99 МО)"; СПС "КонсультантПлюс").
Таким образом, вертикальное и горизонтальное взаимодействия публично-правовых образований призваны сформировать такие межбюджетные отношения, которые позволили бы органам государственной власти и местного самоуправления осуществлять предусмотренные Конституцией РФ полномочия, в полной мере обеспеченные финансовыми ресурсами, при этом будут созданы соответствующие условия для повышения уровня жизни общества нашей страны. Межбюджетные отношения, с одной стороны, призваны выравнять бюджетную обеспеченность публично-правовых образований, где она меньше минимально необходимого уровня, с другой - посредством этих отношений происходит возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь, вызванных решениями, принятыми органами власти вышестоящего уровня. Также возможно долевое участие вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов с учетом стимулирования приоритетных (наиболее социально значимых) с позиций вышестоящих органов власти направлений расходования средств бюджетов.
Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса межбюджетные отношения - это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
Следует отметить, что данная дефиниция требует определенной корректировки, хотя законодатель по сравнению с ранее действовавшей внес определенные изменения. С одной стороны, законодатель уточнил субъектный состав этих отношений, т.е. это публично-правовые образования, но с другой - их не конкретизировал. При этом в межбюджетные отношения вступают с целью реализации своих бюджетных полномочий только территориальные субъекты бюджетного права, т.е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования, в то время как субъектами и участниками бюджетного процесса являются органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Также недостатком данного определения является использование словосочетания "по вопросам регулирования бюджетных правоотношений", грамотнее с точки зрения юридической техники было бы написать "по вопросам регулирования бюджетных отношений". Дело в том, что когда в нормативном правовом акте речь идет о регулировании, то понимается правовое регулирование, а нормы права регулируют, в свою очередь, общественные отношения, а не правоотношения <1>.
--------------------------------
<1> Тютина Ю.В. Понятие и формы межбюджетных трансфертов по законодательству Российской Федерации // Финансовое право. 2006. N 7; СПС "КонсультантПлюс".
Нельзя считать правильной позицию законодателя относительно оснований возникновения межбюджетных отношений. В качестве таких оснований БК РФ определены вопросы регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. По этому поводу следовало бы заметить, что нецелесообразно выделять вопросы организации и осуществления бюджетного процесса в качестве самостоятельных оснований возникновения межбюджетных отношений, поскольку они в соответствии со ст. 1 БК РФ охватываются понятием бюджетных правоотношений.
В научной литературе высказываются различные точки зрения относительно оснований возникновения межбюджетных отношений. Можно выделить как широкий подход, когда в качестве таких оснований рассматриваются все те вопросы, с которыми БК РФ связывает возникновение бюджетных правоотношений <1>, так и узкий подход, когда в качестве таких оснований рассматриваются исключительно вопросы оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам <2>.
--------------------------------
<1> См.: Татаркин А.И., Пыхова И.А. Территориальные межбюджетные отношения в экономике переходного периода (проблемы, пути решения, рекомендации). Екатеринбург, 2000. С. 11; Бетин О.И., Преображенский Б.Г. Механизмы государственного бюджетного регулирования: Науч.-метод. пособие. Воронеж, 2001. С. 43.
<2> Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации: Учеб. пособие. М., 2002, С. 165; Пупенко Д.П. Бюджетное регулирование на субфедеральном уровне: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2002. С. 6.
Является очевидным, что по объему своего содержания понятия "бюджетные правоотношения" и "межбюджетные отношения" соотносятся как целое и часть. Другими словами, межбюджетные отношения представляют собой лишь часть бюджетных отношений, возникающих в процессе правового регулирования бюджетной деятельности государства <1>.
--------------------------------
<1> Фадеев Д.Е. Бюджетный федерализм: дефиниция и принципы // Юридический мир. 2002. N 6. С. 21.
Следовательно, в рамках межбюджетных отношений реализуется не весь объем бюджетных прав каждого из указанных выше территориальных субъектов, а только его часть. В полном объеме бюджетные права Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, по мнению Н.И. Химичевой, образуют "принадлежащие им в области бюджета полномочия в лице соответствующих государственных органов власти или местного самоуправления по формированию и реализации собственного бюджета и регулированию бюджетных отношений на своей территории в определенных законодательством пределах" <1>.
--------------------------------
<1> Химичева Н.И. Финансовое право: Учебник. М., 2002. С. 193.
Современная российская система межбюджетных отношений начала складываться в конце XX в. Можно сказать, что за это время межбюджетные отношения прошли несколько этапов своего развития.
ИСТОРИЧЕСКАЯ СПРАВКА
Первым этапом стала реализация мер, предусмотренных в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах. Так были сформированы единые принципы межбюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы, такие как: сбалансированность интересов всех участников межбюджетных взаимоотношений; самостоятельность бюджетов разных уровней; законодательное разграничение полномочий и ответственности и доходных источников между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями; объективно обусловленное и транспарентное перераспределение средств между бюджетами в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований; единство бюджетной системы. Кроме того, были внедрены новые формы финансовой помощи субъекту Федерации (появились такие бюджетные фонды, как Фонд софинансирования расходов, Фонд компенсаций и т.д.) и создана система мониторинга за финансовыми ресурсами субъектов Федерации.
Вторым этапом реформирования межбюджетных отношений стало принятие в 2001 г. Правительством РФ Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. Целью Программы было формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Результатом реализации мер данной Программы стало разграничение расходных полномочий; закрепление доходных источников за бюджетами всех уровней бюджетной системы; формализация финансовой поддержки бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Принятые Федеральные законы "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений создали законодательную базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Третий этап развития межбюджетных отношений начинается с 2006 г., когда была одобрена распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. N 467-р Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах. Основными задачами Концепции стали: укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации; создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты; создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами; повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов; оказание методологической и консультационной помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.
Новая Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образований до 2013 года одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 г. N 1123-р. Реализация мер, предусмотренных в Концепции , предполагает новые подходы к организации и осуществлению бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.
В Бюджетном послании Президента РФ <1> отмечена необходимость изменения системы межбюджетных отношений, поскольку по итогам 2012 г. практически в каждом третьем регионе государственный долг превысил половину от собственных доходов. Одновременно падает доля инвестиционных расходов. В этой связи необходимо обеспечить постоянный мониторинг финансового положения субъектов Российской Федерации и, разумеется, муниципальных образований тоже, включая такие базовые показатели, как изменения основных параметров их бюджетов, структуры расходов, государственного и муниципального долга. По результатам этого мониторинга должны приниматься соответствующие меры. И важно, чтобы эти меры принимались своевременно. Одновременно субъекты Федерации должны получить возможность планировать свою работу, не опасаясь постоянных изменений "правил игры", исходя из понятного объема софинансирования со стороны федерального бюджета.
--------------------------------
<1> Бюджетное послание на 2014 - 2016 годы // http://www.kremlin.ru/news/18333#sel= (дата доступа: 13 июня 2013 г.).
Поэтому основными задачами Концепции являются: продолжение работы по приведению расходных обязательств РФ и субъектов РФ в соответствие с разграничением полномочий; формирование новых стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований; совершенствование механизмов предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований; формирование нового качества менеджмента на всех уровнях управления региональными и муниципальными финансами.
Таким образом, межбюджетные отношения реализуются в нескольких направлениях.
Первое направление межбюджетных отношений - это создание единых условий для всех субъектов Федерации и муниципальных образований для выравнивания бюджетной обеспеченности, т.е. выделение средств на выполнение каждым субъектом Федерации и муниципальным образованием своих функций, оказание бюджетных услуг, которые входят в их полномочия, в области образования, здравоохранения, культуры и т.д.
Второе направление - это оказание поддержки по осуществлению полномочий субъектов РФ и муниципальных образований по тем направлениям, в отношении которых заинтересована Российская Федерация, например выделение субсидий на выплату пособий ветеранам труда и труженикам тыла, детские пособия и т.д.
Третье направление - выделение средств на реализацию делегированных Российской Федерацией полномочий. Это тоже целевое выделение средств для исполнения конкретных полномочий органами государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления, например оплата жилищно-коммунальных услуг инвалидам, пособия в сфере занятости и т.д.
При этом межбюджетные отношения могут складываться: во-первых, как между субъектами одного уровня бюджетной системы, т.е. "по горизонтали", так и между субъектами разных уровней бюджетной системы, т.е. "по вертикали"; во-вторых, между Российской Федерацией и муниципальными образованиями, минуя субъекты РФ; в-третьих, допускается возможность оказания финансовой помощи из нижестоящего бюджета вышестоящему.
Можно сделать вывод о том, что межбюджетные отношения - это отношения между Российской Федерацией и субъектами Федерации, отношения между субъектами Федерации и муниципальными образованиями, а также между Российской Федерацией и муниципальными образованиями, возникающие в процессе бюджетной деятельности, а именно в процессе распределения и закрепления доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации; распределения и закрепления расходов бюджетов по уровням бюджетной системы; перераспределения средств между бюджетами в целях сочетания общегосударственных интересов и интересов населения, связанных с проживанием на определенной территории, направленных на уменьшение степени региональных различий в уровне социально-экономического развития на территории Российской Федерации и основывающихся на принципах самостоятельности бюджетов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации; равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, а также разграничения сферы деятельности и ответственности между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями.
Другими словами, межбюджетные отношения - это отношения, складывающиеся в процессе реализации бюджетных полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями в лице их уполномоченных органов по поводу формирования доходов и осуществления расходов соответствующих бюджетов в соответствии с разграничением полномочий, установленных в законодательстве РФ.
10.2. Правовые основы межбюджетных трансфертов:
понятие, формы
Межбюджетные трансферты - определенный вид финансовой помощи для поддержания оптимального уровня доходов и расходов бюджетов нижестоящего или вышестоящего уровня, которым посвящена гл. 16 БК РФ.
Согласно ст. 21 БК РФ межбюджетные трансферты названы в качестве одного из видов расходов бюджетов бюджетной системы. Вместе с тем, являясь видом расходов, межбюджетные трансферты имеют особенности как в экономическом, так и в правовом аспекте.
В экономическом аспекте предоставление межбюджетных трансфертов не является расходом в традиционном смысле, т.е. конечной формой использования денежных средств, поскольку предоставление межбюджетного трансферта из федерального бюджета бюджету субъекта РФ, из бюджета субъекта РФ - муниципальному образованию и т.д. не приводит к изменению (уменьшению) объема централизованного денежного фонда (так как происходит перераспределение бюджетных средств в рамках бюджетной системы), в отличие от иных видов расходов бюджетов (на социальные выплаты, на расчеты с поставщиками по оказанию услуг для государственных и муниципальных нужд и т.д.).
В правовом аспекте межбюджетные трансферты имеют особенность в правовом режиме их использования. Так, порядок предоставления межбюджетных трансфертов из одного бюджета в другой регулируется непосредственно нормами бюджетного права, в отличие от иных видов расходов, правовой режим использования которых регулируется в основном нормами гражданского права.
Кроме того, очень важно различать предоставление межбюджетного трансферта и использование средств, полученных в форме межбюджетных трансфертов, которое увязано непосредственно с выполнением государством (муниципальным образованием) обязательств перед обществом, т.е. само по себе предоставление межбюджетных трансфертов из одного уровня бюджетной системы в другой не является выполнением государством (муниципальным образованием) обязательств перед обществом (а как было отмечено, это результат перераспределения бюджетных ресурсов в бюджетной системе государства). Расходом является финансирование при помощи межбюджетных трансфертов обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат и т.п. Поэтому часть трансфертов носит социальный характер, другая часть трансфертов поступает на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности территорий, в целях софинансирования расходов, осуществляемых на реализацию предметов совместного ведения, финансового обеспечения расходных обязательств, иных целей.
Слово "трансферт" (во французском языке transfert) произошло от латинского слова transfero, которое означает "переношу, перемещаю" <1>.
--------------------------------
<1> Советский энциклопедический словарь. М., 1980. С. 1358.
В английском языке transfer представляет собой одностороннюю передачу на безвозмездной и безвозвратной основе денежных средств, товаров, услуг, материальных ценностей (права собственности) в порядке оказания финансовой помощи и предоставления компенсации.
Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ.
Думается, что данное определение содержит ряд недостатков, на которые следует обратить внимание. Во-первых, бюджет не может быть субъектом бюджетных правоотношений, поскольку является объектом этих отношений, а значит, и денежные средства сам передавать не может. Во-вторых, из данного определения не ясно, кто и кому выделяет денежные средства, т.е. не определены субъекты, имеющие право передавать денежные средства и получать. В-третьих, не установлены цели передачи денежных средств <1>. В-четвертых, не установлена ответственность лиц в случае несвоевременного выделения трансфертов или за невыполнение норматива, который был закреплен в законе о бюджете.
--------------------------------
<1> См., напр.: Вершило Т.А. Межбюджетные трансферты: проблемы правового регулирования // Финансовое право. 2008. N 10; http://lib.mabico.ru/1908.html.
Таким образом, межбюджетные трансферты - денежные средства, предоставляемые публично-правовыми образованиями: Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями в лице соответствующих органов власти из одного бюджета бюджетной системы РФ в другой бюджет бюджетной системы, в формах и на условиях, установленных бюджетным законодательством, для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, в целях софинансирования, финансового обеспечения расходных обязательств, иных целей.
В гл. 16 БК РФ законодатель устанавливает формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета; бюджетов субъектов РФ; местных бюджетов.
Формами межбюджетных трансфертов являются дотации, субвенции, субсидии, иные межбюджетные трансферты.
Дотации согласно ст. 6 БК РФ - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.
Целью предоставления дотаций является выравнивание уровня бюджетной обеспеченности публично-правовых образований, т.е. создание равных условий для публично-правовых образований по выполнению возложенных задач и функций.
Признаки дотаций: предоставляются из вышестоящего бюджета в нижестоящий; не имеют целей использования; направляются получателем на обеспечение выполнения собственных расходных полномочий.
Дотации согласно Бюджетному кодексу РФ могут быть предоставлены из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (ст. 131 БК РФ); из бюджета субъекта РФ бюджетам муниципальных образований (ст. ст. 137, 138 БК РФ).
Кроме того, несмотря на то, что дотации не имеют цели использования, в составе дотаций могут быть предусмотрены дотации, которые отвечают определенным целевым признакам, т.е. отражают отдельные факторы и условия, которые учитываются при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Объем таких дотаций не может превышать 10% объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ (п. 7 ст. 131 БК РФ). Так, согласно Определению Верховного Суда РФ от 8 августа 2007 г. по делу N 53-Г07-26 отдельным фактором, который подлежит учету при выделении дотации, является объединение Красноярского края с Таймырским (Долго-Ненецким) и Эвенкийским автономными округами, имеющими дотационные бюджеты.
Предоставление дотаций в бюджеты нижестоящего уровня призвано обеспечить исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) при недостатке собственных доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (консолидированных бюджетов муниципальных образований); минимизировать отклонения уровня бюджетной обеспеченности публично-правового образования от среднего показателя по равностатусным публично-правовым образованиям, т.е. выравнять бюджетную обеспеченность; стимулировать получателей к привлечению инвестиций и мобилизации собственных ресурсов для исполнения своих расходных полномочий.
Субвенция <1> как форма межбюджетных трансфертов выполняет противоположную дотациям функцию.
--------------------------------
<1> "Субвенция" от лат. subventio - оказание помощи (Комлев Н.Г. Словарь иностранных слов. М., 2006. С. 446).
Целью предоставления субвенций является финансовое обеспечение расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий вышестоящего публично-правового образования, переданных для исполнения нижестоящим публично-правовым образованиям, и наоборот, возникающих при выполнении полномочий нижестоящего публично-правового образования, переданных для исполнения вышестоящим публично-правовым образованиям, т.е. делегированных (переданных) полномочий.
Сущностные признаки субвенций: предоставляются из вышестоящего уровня бюджета бюджетной системы в нижестоящий и наоборот; имеют цель использования предоставленных бюджетных средств; используются на выполнение делегированных (переданных) полномочий.
Например, согласно ст. 23.2 Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг, полномочия по обеспечению жильем категорий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Средства на реализацию передаваемых полномочий по предоставлению мер социальной поддержки предусматриваются в федеральном бюджете в виде субвенций.
В настоящее время законодатель предусмотрел предоставление субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета и наоборот (ст. ст. 133, 138.2 БК РФ); местным бюджетам и бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, из бюджета субъекта РФ (ст. 140 БК РФ); из бюджетов муниципальных районов бюджетам городских, сельских поселений; из бюджетов городских округов с внутригородским делением бюджетам внутригородских районов (ст. 142 БК РФ); бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования (ст. 133.2 БК РФ).
Под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.
Под субвенциями бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами.
Под субвенциями федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий субъекта Российской Федерации, переданных для осуществления федеральным органам исполнительной власти, в случаях, установленных федеральными законами.
Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.
Кроме того, начиная с 2014 г. в федеральном бюджете предусмотрен в рамках традиционного механизма представления субвенций и новый правовой механизм - единая субвенция. Данный правовой механизм введен с целью решения задач, поставленных в Бюджетном послании Президента РФ на 2012 - 2014 годы <1>, по совершенствованию межбюджетных отношений в рамках закрепления за субъектами Российской Федерации права самостоятельно определять объемы расходов, осуществляемых за счет соответствующих субвенций, по каждому из установленных направлений их расходования, а также объединения межбюджетных трансфертов Государственной программой РФ "Региональная политика и федеративные отношения", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 307 <2>.
--------------------------------
<1> Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 29 июня 2011 г. "О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах" // СПС "КонсультантПлюс".
<2> Основными задачами данной Программы является стимулирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к наращиванию собственного экономического потенциала; совершенствование федеративных отношений и местного самоуправления, в том числе механизмов и условий передачи (делегирования) полномочий Российской Федерации субъектам Российской Федерации; повышение качества жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации до среднероссийского; стимулирование и организация процесса добровольного переселения соотечественников, проживающих за рубежом, на постоянное место жительства в Российскую Федерацию; укрепление единства многонационального народа Российской Федерации (российской нации).
Правовой механизм предоставления из федерального бюджета единой субвенции предусмотрен Правилами формирования и предоставления из федерального бюджета единой субвенции бюджетам субъектов РФ, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 27 марта 2013 г. N 275 "Об утверждении Правил формирования и предоставления из федерального бюджета единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации".
Единая субвенция формируется по общему правилу из субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации. Исключение из этого правила составляют субвенции, предоставляемые на исполнение публичных нормативных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации в установленном порядке. А также за исключением субвенций на исполнение отдельных расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.
Перечень субвенций, формирующих единую субвенцию, утверждается Правительством Российской Федерации на срок не менее 3 лет <1>.
--------------------------------
<1> Распоряжение Правительства РФ от 15 июля 2014 г. N 1309-р "Об утверждении перечня субвенций, формирующих единую субвенцию бюджетам субъектов Российской Федерации, на 2015 - 2018 годы".
В целях оценки результативности предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации единой субвенции Правительством Российской Федерации утверждаются целевые показатели эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных им полномочий Российской Федерации, при выполнении которых возникают расходные обязательства субъектов Российской Федерации, на исполнение которых предусмотрены субвенции, формирующие единую субвенцию (далее - целевые показатели).
Значения целевых показателей по субъектам Российской Федерации утверждаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти до 1 марта текущего финансового года.
Контроль достижения органами государственной власти субъектов Российской Федерации значений целевых показателей осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.
Субсидия <1> как форма межбюджетных трансфертов обладает признаками и дотаций, и субвенций.
--------------------------------
<1> "Субсидия" от лат. subsidium - помощь, поддержка (Толковый словарь русского языка: В 4 т. / Под ред. Д.Н. Ушакова. М., 1995. Т. 4. С. 308).
Субсидия как форма финансовой помощи предполагает долевое финансирование целевых расходов.
Сущностные признаки субсидий: целевые направления использования средств получателем; предоставляются как из вышестоящего бюджета бюджетной системы в нижестоящий бюджет и наоборот <1>; используются на выполнение собственных полномочий или полномочий по предметам совместного ведения.
--------------------------------
<1> В том случае, если субсидии и субвенции предоставляются из нижестоящего бюджета в вышестоящий бюджет, в литературе такие трансферты получили название "отрицательный трансферт".
В качестве еще одного признака субсидий можно выделить такое их свойство, как софинансирование расходов получателя иным уровнем бюджетной системы. Однако такой признак не является обязательным, поскольку предоставление далеко не всех субсидий связано с выделением из бюджета получателя субсидий средств на подобные расходы. Например, в соответствии со ст. 142.3 БК РФ предусмотрено предоставление субсидий из бюджетов городских, сельских поселений бюджетам муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Андреева Е. Субсидии и субвенции: сравнительный анализ понятийного аппарата // Хозяйство и право. 2010. N 12. С. 81 - 84.
В отличие от дотаций и субвенций субсидии могут быть предоставлены как в денежной, так и в натуральной форме.
Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (п. 1 ст. 132 БК РФ).
Под субсидиями федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации в целях софинансирования исполнения расходных обязательств Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий, отнесенных к компетенции органов государственной власти Российской Федерации, в случаях, установленных федеральными законами (п. 1 ст. 138.1 БК РФ).
Под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (п. 1 ст. 139 БК РФ).
Кроме того, законодатель в гл. 16 БК РФ, как уже было отмечено, предусмотрел предоставление субсидий из местных бюджетов в бюджеты субъектов РФ (ст. 142.2 БК РФ), а также субсидий из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера (ст. 142.3 БК РФ).
Иные формы межбюджетных трансфертов в зависимости от состава участников и условий их расчета и предоставления по своей экономической природе могут быть отнесены к дотациям, субсидиям, субвенциям. А в правовом аспекте следует рассматривать не как форму, а как способ отражения в бюджетном учете межбюджетного трансферта. Иные межбюджетные трансферты могут быть предоставлены: из федерального бюджета; бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов; бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений; бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам; бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования.
Иные межбюджетные трансферты выделяются в случаях и порядке, которые предусмотрены: федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства; законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации; муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального района, принимаемыми в соответствии с требованиями БК РФ и соответствующими им законами субъекта Российской Федерации; муниципальными правовыми актами представительного органа поселения, принимаемыми в соответствии с требованиями БК РФ.
Так, например, из областного бюджета Ленинградской области предоставляются иные межбюджетные трансферты в форме дотаций бюджетам муниципальных образований Ленинградской области на поощрение достижения наилучших показателей оценки качества управления финансами муниципальных образований <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства Ленинградской области от 25 декабря 2012 г. N 442 "Об утверждении Порядка предоставления дотаций бюджетам муниципальных образований Ленинградской области на поощрение достижения наилучших показателей оценки качества управления финансами муниципальных образований" // Вестник Правительства Ленинградской области. 2013. N 2.
В литературе отмечается, что дотация, субвенция и субсидия как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов несовершенны <1>, поскольку создают у органов власти, осуществляющих управление бюджетом нижестоящего уровня, "иждивенческое настроение" <2>. Но вместе с тем стоит отметить, что для отдельных территорий, когда собственных доходов в бюджетах регионального или местного уровня не хватает для выполнения расходных обязательств, они остаются одним из основных источников пополнения бюджета, за счет которого органы власти выполняют расходные обязательства.
--------------------------------
<1> Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. Г.Б. Поляка. С. 31.
<2> Там же.
10.3. Условия предоставления межбюджетных трансфертов
Бюджетный кодекс РФ устанавливает как общие, так и специальные (дополнительные) условия предоставления межбюджетных трансфертов.
Так, общим условием, при котором предоставляются межбюджетные трансферты (за исключением субвенций), является соблюдение органами власти бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации. Данное условие применяется при предоставлении всех форм межбюджетных трансфертов, за исключением субвенций. Оно объясняется спецификой полномочий, на финансирование которых выделяются бюджетные средства из бюджета одного уровня в бюджеты другого уровня бюджетной системы РФ.
Специальными условиями являются те, которые вводят ряд ограничений для получателей межбюджетных трансфертов.
Так, субъекты Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, в том числе автономные округа, в состав которых входят муниципальные образования, являющиеся в очередном финансовом году получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований за счет бюджетов краев, областей, начиная с очередного финансового года не имеют права (п. 3 ст. 130 БК РФ): 1) устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; 2) превышать установленные Правительством Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и (или) содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
В субъектах Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, начиная с очередного финансового года осуществляются следующие дополнительные меры (п. 4 ст. 130 БК РФ): 1) подписание и выполнение соглашений с Министерством финансов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации; 2) организация исполнения бюджета субъекта Российской Федерации с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям, получателям средств бюджета субъекта Российской Федерации и главным администраторам (администраторам) источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в органах Федерального казначейства; 3) представление финансовым органом субъекта Российской Федерации в Министерство финансов Российской Федерации в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации внесенного в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации проекта бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период; 4) проведение ежегодной проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации Счетной палатой Российской Федерации; 5) иные меры, установленные федеральными законами.
При несоблюдении органами государственной власти субъектов Российской Федерации условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, определенных бюджетным законодательством Российской Федерации, а также при нарушении предельных значений, установленных п. п. 2 и 3 ст. 92.1 и ст. 107 БК РФ, и в случаях, предусмотренных гл. 30 БК РФ, Министерство финансов Российской Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном им порядке предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) соответствующим бюджетам субъектов Российской Федерации до приведения в соответствие с указанными требованиями условий предоставления межбюджетных трансфертов.
Операции с межбюджетными трансфертами, предоставляемыми из федерального бюджета в форме субвенций и межбюджетных субсидий в рамках исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществляются в порядке, установленном федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и (или) принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.
Для муниципальных образований законодатель также установил специальные условия при предоставлении межбюджетных трансфертов.
Муниципальные образования, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5% собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.
Муниципальные образования, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 20% собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления.
В муниципальных образованиях, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 50% объема собственных доходов местных бюджетов, а также в муниципальных образованиях, которые не имеют годовой отчетности об исполнении местного бюджета за один год и более из трех последних отчетных финансовых лет, начиная с очередного финансового года осуществляются следующие дополнительные меры: 1) подписание и выполнение соглашений с финансовым органом субъекта Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета; 2) представление местной администрацией в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации внесенного в представительный орган муниципального образования проекта местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); 3) проведение не реже одного раза в два года проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации или в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органами государственного финансового контроля, являющимися органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; 4) иные меры, установленные федеральными законами.
При несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации, определенных бюджетным законодательством Российской Федерации, а также при нарушении предельных значений, установленных п. 3 ст. 92.1 и ст. 107 БК РФ, и в случаях, предусмотренных гл. 30 БК РФ, финансовые органы субъектов Российской Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном ими порядке предоставления межбюджетных трансфертов соответствующим местным бюджетам до приведения в соответствие с указанными требованиями условий предоставления межбюджетных трансфертов.
При этом законодатель в п. 6 ст. 136 БК РФ предусмотрел право для муниципальных образований отказаться полностью или в части от получения дотаций <1>.
--------------------------------
<1> Закон Смоленской области от 6 октября 2010 г. N 63-з "Об установлении срока принятия представительным органом муниципального образования Смоленской области решения об отказе, полностью или частично, от получения в очередном финансовом году дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации" // Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области. 2010. N 8 (часть II). С. 28.
В случае выявления фактов несоблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, определенных бюджетным законодательством Российской Федерации, а также при нарушении предельных значений, установленных п. п. 2 и 3 ст. 92.1 и ст. 107 БК РФ, Министерство финансов Российской Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) предоставления средств из федерального бюджета бюджету соответствующего субъекта Российской Федерации, предусмотренных по разделу 11 "Межбюджетные трансферты", подразделам 01 "Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", 02 "Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (межбюджетные субсидии)", 04 "Иные межбюджетные трансферты" классификации расходов бюджетов <1>.
--------------------------------
<1> Приказ Минфина России от 12 ноября 2007 г. N 105н "Об утверждении Порядка приостановления (сокращения) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в случае несоблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации условий их предоставления" (ред. от 11.08.2014).
Приостановлением предоставления межбюджетных трансфертов признается полное прекращение предоставления межбюджетных трансфертов с определенной даты.
Сокращение предоставления межбюджетных трансфертов - это уменьшение объема предоставляемых межбюджетных трансфертов на текущий финансовый год.
Решение о приостановлении (сокращении) предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету субъекта РФ принимается Министерством финансов РФ на основании информации о выявленных нарушениях органами государственной власти субъекта РФ условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением информации, содержащейся в уведомлениях о применении бюджетных мер принуждения, полученных от Счетной палаты Российской Федерации или Федерального казначейства), поступающей: от Генеральной прокуратуры Российской Федерации; Счетной палаты Российской Федерации; Федерального казначейства; департаментов Министерства финансов Российской Федерации; федеральных органов исполнительной власти, являющихся в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в текущем финансовом году главными распорядителями средств федерального бюджета.
| ! Решение о приостановлении (сокращении) предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации принимается в форме приказа Министерства финансов Российской Федерации. |
Проект приказа Минфина РФ подготавливает курирующий департамент Министерства финансов Российской Федерации. Существенными условиями приказа являются: указание наименования и кода классификации расходов бюджетов соответствующих межбюджетных трансфертов, наименование территориального органа Федерального казначейства, в котором открыт лицевой счет получателя средств федерального бюджета, осуществляющего перечисление указанных межбюджетных трансфертов бюджету соответствующего субъекта Российской Федерации, а также номер указанного лицевого счета.
В случае если главным распорядителем средств федерального бюджета, направившим информацию о выявленных нарушениях условий предоставления межбюджетных трансфертов, доведены в полном объеме сведения до соответствующих получателей межбюджетных трансфертов, курирующий департамент Министерства финансов Российской Федерации вносит предложение о приостановлении (сокращении) предоставления межбюджетных трансфертов, предусмотренных в сводной бюджетной росписи федерального бюджета данному главному распорядителю средств федерального бюджета на очередной финансовый год, либо других межбюджетных трансфертов, предусмотренных в федеральном бюджете на текущий финансовый год.
Приостановление предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету соответствующего субъекта Российской Федерации предполагает прекращение соответствующим главным распорядителем средств федерального бюджета осуществления операций по перечислению межбюджетных трансфертов и прекращение санкционирования Федеральным казначейством операций по перечислению указанных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету соответствующего субъекта Российской Федерации.
Приказ Министерства финансов Российской Федерации о приостановлении предоставления межбюджетных трансфертов направляется курирующим департаментом органу, направившему информацию о выявленных нарушениях условий предоставления межбюджетных трансфертов, главному распорядителю средств федерального бюджета, указанному в приказе Министерства финансов Российской Федерации, Федеральному казначейству и финансовому органу соответствующего субъекта Российской Федерации не позднее следующего рабочего дня с даты его издания.
Федеральное казначейство направляет приказ Министерства финансов Российской Федерации о приостановлении предоставления межбюджетных трансфертов в территориальный орган Федерального казначейства, в котором открыт лицевой счет получателя средств федерального бюджета, осуществляющего перечисление указанных межбюджетных трансфертов бюджету соответствующего субъекта Российской Федерации, не позднее следующего рабочего дня с даты его получения от Министерства финансов Российской Федерации.
Прекращение санкционирования операций по перечислению указанных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету соответствующего субъекта Российской Федерации производится территориальным органом Федерального казначейства, в котором открыт лицевой счет получателя средств федерального бюджета, осуществляющего перечисление указанных межбюджетных трансфертов бюджету соответствующего субъекта Российской Федерации, не позднее чем через два рабочих дня с даты получения соответствующего приказа.
Отмена приостановления предоставления средств федерального бюджета осуществляется при получении от государственного органа (департамента Министерства финансов Российской Федерации), направившего информацию о выявленных нарушениях условий предоставления межбюджетных трансфертов, информации об устранении субъектом Российской Федерации нарушений.
Возобновление санкционирования территориальным органом Федерального казначейства операций по перечислению указанных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету соответствующего субъекта Российской Федерации производится не позднее чем через два рабочих дня со дня получения соответствующего приказа.
Сокращение предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету соответствующего субъекта Российской Федерации предполагает изменение сводной бюджетной росписи федерального бюджета, предусматривающее сокращение бюджетных ассигнований главному распорядителю средств федерального бюджета по межбюджетным трансфертам, установленным приказом Министерства финансов Российской Федерации, а также изменение бюджетной росписи главного распорядителя средств федерального бюджета, предусматривающее сокращение бюджетных ассигнований соответствующему получателю средств федерального бюджета, в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.
В случае сокращения предоставления межбюджетных трансфертов бюджету соответствующего субъекта Российской Федерации размер такого сокращения равен сумме нарушения.
В случае превышения расчетного объема сокращения предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету соответствующего субъекта Российской Федерации над объемом межбюджетных трансфертов, предусмотренным для соответствующего субъекта Российской Федерации на период, оставшийся до конца текущего финансового года, сокращение производится на объем межбюджетных трансфертов, предусмотренный для соответствующего субъекта Российской Федерации на период, оставшийся до конца текущего финансового года.
На региональном уровне действуют аналогичные порядки приостановления (сокращения) предоставления межбюджетных трансфертов <1>.
--------------------------------
<1> Распоряжение Минфина МО от 14 августа 2014 г. N 22РВ-35 "Об утверждении Порядка приостановления (сокращения) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из бюджета Московской области бюджетам муниципальных образований" // Ежедневные Новости. Подмосковье. 2015. N 38; Приказ Комитета финансов Ленинградской области от 13 марта 2008 г. N 01-02-540 "Об утверждении Порядка приостановления предоставления дотаций бюджетам муниципальных образований Ленинградской области из областного бюджета" (ред. от 27.01.2011).
Контрольные вопросы к главе 10
1. Для чего необходимы межбюджетные отношения?
2. Какие существуют виды межбюджетных отношений?
3. Дайте определение межбюджетного трансферта.
4. Какие бывают формы межбюджетных трансфертов?
5. Назовите условия предоставления межбюджетных трансфертов.
6. Имеют ли цели предоставления дотации?
7. Какими признаками обладает субсидия?
8. Какими признаками обладает субвенция?
9. Назовите порядок сокращения предоставления межбюджетных трансфертов.
Библиография к главе 10
1. Байдаров Д.Ю. Эволюция межбюджетных отношений с участием закрытых административно-территориальных образований // Административное право и процесс. 2014. N 12.
2. Бондарь Е.О., Изутина С.В. О некоторых проблемах соотношения административной и бюджетно-правовой ответственности за нецелевое использование бюджетных средств // Современное право. 2014. N 12.
3. Баженова Е.Ю. Институт межбюджетных отношений в системе финансового права // Финансовое право. 2013. N 7.
4. Бочкарева Е.А. О совершенствовании финансово-правовых механизмов обеспечения сбалансированности бюджета в условиях меняющихся межбюджетных отношений // Финансовое право. 2012. N 11.
5. Бочкарева Е.А. Разграничение доходных источников и расходных полномочий как одно из условий сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации // Финансовое право. 2013. N 12.
6. Васянина Е.Л. Некоторые проблемы регулирования межбюджетных отношений по законодательству Российской Федерации и в практике российских судов // Налоги. 2012. N 6.
7. Вершило Т.А. К вопросу о правовых проблемах эффективного использования бюджетных средств // Финансовое право. 2013. N 12.
8. Вершило Т.А. Муниципальное образование как субъект межбюджетных отношений: Монография. М.: Российская академия правосудия, 2010.
Тесты к главе 10
1. Межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в части финансирования расходных обязательств, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке, предоставляются в форме:
а) дотаций;
б) субвенций;
в) субсидий;
г) нефтегазовых трансфертов.
2. Формы межбюджетных трансфертов:
а) дотации;
б) субвенции;
в) субсидии;
г) бюджетная ссуда;
д) бюджетный кредит.
3. Межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, - это:
а) дотации;
б) субвенции;
в) субсидии;
г) нефтегазовые трансферты.
4. Дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности образуют:
а) фонд финансовой поддержки;
б) фонд компенсаций;
в) фонд софинансирования расходов;
г) фонд регионального развития.
5. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:
а) дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;
б) субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;
в) субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;
г) иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации;
д) межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов;
е) все перечисленное.
6. Сходными признаками дотации, субвенции, субсидии являются:
а) выделяются на возвратной основе;
б) выделяются на срочной основе;
в) выделяются только бюджетам одного уровня;
г) выделяются на безвозвратной основе.
7. Методика распределения субвенций из федерального фонда компенсаций между субъектами РФ утверждается:
а) Государственной Думой;
б) Правительством РФ;
в) Федеральным казначейством;
г) Министерством финансов РФ.
Ключи к тесту по главе 10
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 |
| в | а, б, в | в | а | е | г | б |
Глава 11. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В РФ
11.1. Понятие бюджетного процесса и его принципы
Нормы бюджетного процесса предписывают правила, порядок применения норм материального бюджетного права. В них регламентирован весь цикл формирования бюджета от момента его составления до утверждения отчета о его исполнении, порядок и последовательность вступления в бюджетные правоотношения различных субъектов - участников этих правоотношений на всех стадиях бюджетного процесса.
Нормы процессуального бюджетного права, строгое их соблюдение - гарантия законности применения норм материального бюджетного права, т.е. гарантия правильности и своевременности поступления в бюджет доходов и законности и своевременности их расходования.
| Бюджетный процесс - регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности (ст. 6 БК РФ). |
Следует обратить внимание, что именно составление отчетности об исполнении бюджета является обратной связью в бюджетной деятельности государства и делает эту деятельность прозрачной.
ИСТОРИЧЕСКАЯ СПРАВКА
Мая 2004 г. Постановлением Правительства РФ N 249 была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 гг. Цель реформирования бюджетного процесса - создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.
В соответствии с Концепцией должны проводиться мониторинг и контроль за аккумуляцией, распределением и использованием бюджетных средств. Таким образом, были созданы возможности оценки работы всех органов государственной власти по конечным результатам. "Каждое государственное ассигнование должно давать просчитанную отдачу. По каждой сфере и направлению деятельности должен быть достигнут ожидаемый конечный результат" <1>.
--------------------------------
<1> Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. С. 27.
Работа с бюджетом ведется государственными органами постоянно (перманентно): исполняется бюджет текущего года, и он длится, в соответствии с федеральными законами о федеральном бюджете, с 1 января текущего года по 31 декабря текущего года. Это время называется текущим финансовым годом. В это же время составляется проект бюджета на очередной финансовый год следующего года и плановый период (три года), подводятся итоги за предшествующий год, составляется и утверждается отчетность по исполнению бюджета предшествующего года.
Основную работу с бюджетом осуществляет специальный орган государственного управления - Минфин России (ст. 6 БК РФ).
Практически бюджетной деятельностью занимаются все представительные и исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления и все органы государственного управления. Участники бюджетного процесса (ст. 152 БК РФ): Президент РФ; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования; законодательные представительные органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления; исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований); Банк России; органы государственного (муниципального) финансового контроля; органы управления государственными внебюджетными фондами; главные распорядители (распорядители) бюджетных средств; главные администраторы (администраторы) доходов бюджета; главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; получатели бюджетных средств.
Период от начала составления государственного бюджета до утверждения отчета о его исполнении называется бюджетным циклом. Весь бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процесса, которые периодически сменяют одна другую: стадия составления бюджета, стадия рассмотрения и утверждения бюджета, стадия исполнения бюджета, стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета и бюджетной отчетности.
Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот порядок не подлежит изменению. В то же время каждый раз работа с новым бюджетом начинается снова, так как ежегодно изменяется объем национального дохода государства, по-разному перераспределяются государственные средства в зависимости от решаемых государством в данный период задач.
Ежегодно изменяются потребности каждого из национально-государственных образований, административно-территориальных единиц, органов местного самоуправления в денежных средствах, что зависит от того, как будут развиваться хозяйство и социальная сфера данной территории в следующем году. Однако порядок, предполагающий последовательность стадий составления, рассмотрения, утверждения бюджета, исполнения бюджета, составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета, остается неизменным.
На каждой стадии бюджетного процесса решаются вопросы, которые не могут быть решены в другое время. Так, вопросы бюджетного регулирования (вопросы перераспределения бюджетных доходов и расходов), а также вопросы финансовой поддержки территорий решаются в момент составления бюджета.
Окончательно процентные отчисления от регулирующих источников для нижестоящих территорий и вопросы финансовой поддержки утверждаются вышестоящими представительными органами в момент утверждения вышестоящего бюджета. Этим на стадии принятия закона о бюджете достигается сбалансированность показателей бюджета.
Вопросы открытия бюджетных ассигнований решаются финансовыми органами и банком только после утверждения соответствующего бюджета и т.д.
Еще в 1971 г. М.И. Пискотин писал: "Процессуальные нормы бюджетного права "естественно", самопроизвольно распределяются прежде всего "по стадиям" бюджетного процесса. Бюджет подобен однолетнему растению. Существует только один год, и каждый год это новая работа, так как бюджет на очередной год не может быть простой копией своего предшественника: объем бюджетных ресурсов год от года растет вместе с ростом национального дохода, меняются виды доходных источников, величина каждого из них, исчезают одни и появляются другие цели, на которые направляются средства государственного бюджета" <1>.
--------------------------------
<1> Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 63, 64.
Нужно сказать, что в условиях кризиса ситуация несколько меняется, в частности национальный доход снижается, но и в этом случае это как раз повод к тому, чтобы бюджетные показатели скрупулезно ежегодно пересматривались и уточнялись.
Несомненно, что приведенное высказывание М.И. Пискотина актуально и поныне, однако, используя достижения современной науки финансового права и вводя в нее кибернетические понятия и термины, можно сказать, что стадии бюджетного процесса представляют собой систему, в основе которой лежат логика и диалектика и которая позволяет нам правильно, законно и рационально принять и исполнить закон о бюджете как на текущий год, так и на плановый период, давая возможность при этом оценивать работу всех органов государства по конечному результату.
Кроме того, при отслеживании динамики данной системы обеспечивается возможность осуществлять в государстве постоянный финансовый мониторинг, а следовательно, возможность успешно следить за движением потоков денежных средств и тем самым противодействовать коррупции, которая особенно успешно проявляется при соприкосновении с финансовыми потоками в государстве.
В основе бюджетного процесса лежат определенные принципы, соблюдение которых дает возможность правильно составить, утвердить и исполнить бюджет так, чтобы средства государства были использованы экономно и с максимальной пользой для развития общества. Однако в настоящее время для всей бюджетной системы предусмотрены общие принципы, закрепленные в гл. 5 БК РФ: единство бюджетной системы Российской Федерации; разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; самостоятельность бюджетов; равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; сбалансированность бюджетов; эффективность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; прозрачность (открытость); достоверность бюджета; адресность и целевой характер бюджетных средств; подведомственность расходов бюджетов; единство кассы.
Нет сомнения, что все эти принципы в той или иной мере присущи и бюджетному процессу. Однако некоторые из них имеют в бюджетном процессе свою интерпретацию, и, кроме того, собственно бюджетному процессу присущи также особенные принципы.
В основе бюджетного процесса лежит принцип последовательности вступления в бюджетную деятельность участников бюджетного процесса - органов исполнительной и представительной власти, где проект бюджета обязательно составляют исполнительные органы власти, закон или решение о бюджете обязательно принимается представительным органом власти, кстати, это настолько важно, что нашло закрепление в Конституции РФ. В частности, в ст. 106 Конституции РФ закреплено обязательное утверждение закона о федеральном бюджете не только Государственной Думой, но и Советом Федерации.
Исполняют бюджеты органы исполнительной власти всех уровней, где большую роль играют отдельные субъекты-исполнители, так называемые администраторы бюджетных средств. Кстати, такой порядок присущ и всем зарубежным странам с развитой рыночной экономикой, например Болгарии, Великобритании, Канаде, Польше, США и т.д. <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Тимошенко И.Г. Бюджетный процесс в зарубежных государствах. М., 1996.
Очень важен принцип ежегодности бюджета, означающий, что закон о бюджете (который является финансовым планом) строго исполняется в течение календарного года и должен быть принят до начала планируемого года. Выполнение этого важного основополагающего правила делает бюджетную деятельность более прозрачной и обеспечивает более эффективную возможность осуществлять бюджетный мониторинг и контроль за всеми потоками бюджетных средств.
Кроме того, ежегодность принятия представительным органом власти бюджета дает возможность точнее выявить тенденции рыночного развития, полнее учесть происходящие изменения в темпах роста производства, внутреннего валового продукта, национального дохода, курса рубля и т.д., что особенно важно в условиях глобального финансового кризиса.
В настоящее время в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в п. 3 ст. 169 БК РФ закреплено, что проект федерального бюджета и проекты государственных внебюджетных фондов составляются и утверждаются сроком на три года - очередной финансовый год и плановый период. Это означает, что мы перешли к перспективному финансовому планированию, что даст возможность обеспечить реальное бюджетное финансирование, а следовательно, и реальное выполнение всех долгосрочных программ по развитию экономики и социальных процессов.
Особого внимания в бюджетном процессе заслуживает принцип публичности и гласности, который предполагает, что расчеты по бюджету еще до его принятия широко обсуждаются представительными органами и общественностью.
Принятый бюджет обязательно публикуется в печати. В частности, в ст. 36 БК РФ закреплено, что утвержденные бюджеты и отчеты об их исполнении должны обязательно публиковаться в СМИ. Должна быть открыта информация о проектах всех финансовых законов.
Широкое обсуждение проектов бюджетов, их обязательное опубликование после принятия, а также отчетность исполнительных органов власти перед представительными органами власти об исполнении бюджета также служат обеспечению прозрачности бюджетной деятельности в государстве, обеспечивают прямые и обратные связи и таким образом помогают исполнить бюджет реально и с наименьшими потерями. Гласным должно быть и отклонение бюджета.
В случае принятия решения об отклонении проекта бюджета до начала текущего года вводится временное управление бюджетом, т.е. ничего особенно страшного не произойдет, хотя бы потому, что в экономике нет безвыходных ситуаций. На этот случай применяется ст. 190 "Временное управление бюджетом" БК РФ, где закреплено, что в случае, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала финансового года, финансовый орган правомочен ежемесячно доводить до главных распорядителей бюджетных средств ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в размере, не превышающем 1/12 части бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в отчетном финансовом году (ч. 1).
В этой статье содержится еще ряд пунктов, которые обеспечат финансирование хозяйства даже в случае длительного задержания принятия закона (решения) о бюджете. Однако объективно на экономике в целом это будет сказываться отрицательно. Так, задержки с принятием законов о бюджете в 1991, 1992, 1993 гг. были одной из причин, породивших шоковую терапию.
Органы представительной и исполнительной власти постоянно отчитываются перед широкой общественностью о ходе исполнения бюджета.
Важным для бюджетного процесса остается принцип специализации бюджетных показателей, который состоит в том, что в основе составления и исполнения бюджета лежит бюджетная классификация, которая предполагает группировку всех доходов бюджетов всех уровней по источнику возникновения, а расходов - по целевому назначению, направлениям деятельности.
Бюджетная классификация так важна для всей бюджетной деятельности государства, что в настоящее время она полностью закреплена в гл. 4 БК РФ. Так, в ст. 19 закреплен состав бюджетной классификации, который включает в себя классификацию доходов бюджетов, классификацию расходов бюджетов, классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов, классификацию операций публично-правовых образований. Каждая из этих классификаций подробно урегулирована в БК РФ.
Принцип специализации показателей бюджета действует на всех стадиях бюджетного процесса.
| Бюджетная классификация - специальный юридический акт, лежащий в основе всей бюджетной деятельности финансовых органов. |
Следует иметь в виду, что бюджетная классификация не только имеет значение для процессуального бюджетного права, но и лежит в основе норм материального бюджетного права.
В целом же задача бюджетного процесса состоит в том, чтобы закон о бюджете был принят вовремя, текст его был краток и понятен, а участники бюджетного процесса не испытывали бы осложнений при реализации норм материального бюджетного права.
11.2. Стадия составления проекта бюджета
Стадия составления проекта бюджета начинается с определения бюджетной политики государства. Президент РФ направляет Федеральному Собранию РФ Послание, содержащее в том числе и положения о бюджетной политике в РФ <1>. Так, например, относительно расходов бюджета Президент РФ поставил задачу о снижении издержек и неэффективных трат бюджета не менее чем на 5% от общих расходов в реальном выражении. Послание Президента РФ Федеральному Собранию должно поступать в Федеральное Собрание не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.
--------------------------------
<1> Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 4 декабря 2014 г. // РГ. 2014. 5 дек.
Затем в соответствии со ст. 171 БК РФ составлением бюджета занимаются Правительство РФ и высшие исполнительные органы государственной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местных администраций муниципальных образований.
Составление бюджета основывается: на положениях послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, определяющих бюджетную политику (требования к бюджетной политике) в Российской Федерации; основных направлениях бюджетной политики и основных направлениях налоговой политики; основных направлениях таможенно-тарифной политики Российской Федерации; прогнозе социально-экономического развития; бюджетном прогнозе (проекте бюджетного прогноза, проекте изменений бюджетного прогноза) на долгосрочный период; государственных (муниципальных) программах (проектах государственных (муниципальных) программ, проектах изменений указанных программ) (п. 2 ст. 172 БК РФ).
Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования разрабатывается на период не менее 3 лет.
Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации разрабатывается в соответствии с порядком, утвержденным Правительством РФ <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 14 ноября 2015 г. N 1234 "О порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" (вместе с Правилами разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период) // СЗ РФ. 2015. N 47. Ст. 6598.
Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации разрабатывается Министерством экономического развития РФ ежегодно в три этапа.
На первом этапе Министерство экономического развития Российской Федерации совместно с различными ведомствами (Министерством финансов Российской Федерации, заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, такими как Министерство образования Российской Федерации, Министерство здравоохранения Российской Федерации и Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации и др., а также с участием Центрального банка Российской Федерации) разрабатывает сценарные условия функционирования экономики Российской Федерации и основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. Сценарные условия функционирования экономики разрабатываются на основе различных показателей, таких как: цены на нефть марки "Urals" (мировые); цены на природный газ; темпы роста мировой экономики; курс евро к доллару США; курс доллара США к рублю; индекс реального эффективного обменного курса рубля; объем добычи нефти и природного газа; экспорт и импорт нефти, нефтепродуктов и природного газа и др.
Основные параметры прогноза содержат различные прогнозируемые количественные характеристики, такие как: динамика и структура используемого и произведенного валового внутреннего продукта; динамика объема отгруженной продукции (выполненных работ, оказанных услуг), промышленного производства и производства продукции сельского хозяйства; динамика цен (тарифов) на товары (услуги) и др.
Данные характеристики соответствуют сценарным условиям и отражают социально-экономическое развитие Российской Федерации в очередном финансовом году и плановом периоде.
На втором этапе Министерство экономического развития Российской Федерации с участием тех же органов разрабатывает сам прогноз и представляет его для рассмотрения и одобрения в Правительство Российской Федерации, а также направляет его в Министерство финансов Российской Федерации.
На третьем этапе Министерство экономического развития Российской Федерации разрабатывает уточненный прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на основе трех кварталов.
Прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, муниципального образования разрабатывается ежегодно в порядке, установленном соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.
Кроме того, для составления проекта бюджета согласно п. 2 ст. 172 БК РФ разрабатываются основные направления бюджетной политики и основные направления налоговой политики; основные направления таможенно-тарифной политики Российской Федерации; бюджетный прогноз на долгосрочный период; государственные программы (муниципальные программы). Эти документы являются основой для составления бюджета.
Под бюджетным прогнозом на долгосрочный период понимается документ, содержащий прогноз основных характеристик соответствующих бюджетов (консолидированных бюджетов) бюджетной системы Российской Федерации, показатели финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ на период их действия, иные показатели, характеризующие бюджеты (консолидированные бюджеты) бюджетной системы Российской Федерации, а также содержащий основные подходы к формированию бюджетной политики на долгосрочный период.
Бюджетный прогноз Российской Федерации, субъекта Российской Федерации на долгосрочный период разрабатывается каждые шесть лет на двенадцать и более лет на основе прогноза социально-экономического развития соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации на соответствующий период.
Бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период разрабатывается каждые три года на шесть и более лет на основе прогноза социально-экономического развития муниципального образования на соответствующий период.
Бюджетный прогноз Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования на долгосрочный период может быть изменен с учетом изменения прогноза социально-экономического развития соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования на соответствующий период и принятого закона (решения) о соответствующем бюджете без продления периода его действия.
Государственной программой является документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и основные мероприятия органов государственной власти. Подпрограммы направлены на достижение целей и решение задач в рамках государственной программы.
Правовую основу государственных программ составляют БК РФ, Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации", Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. N 588 "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации"; Постановление Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. N 239 "Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ"; распоряжение Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. N 1950-р "Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации" и др.
Всю практическую работу по составлению проекта федерального бюджета осуществляет Минфин России.
Правительство РФ за 14 месяцев <1> до начала финансового года организует работу по составлению бюджета: доводит до представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации инструктивное письмо об особенностях составления расчетов к проектам бюджетов на следующий финансовый год, в том числе о централизованно установленных социальных и финансовых нормах и нормативах и их изменениях.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 1010 "О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период".
Исполнительные органы власти всех уровней, исходя из необходимости утверждения бюджетов до начала финансового года, доводят до представительных и исполнительных органов нижестоящего уровня соответствующие указания по разработке проектов бюджетов.
Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу подлежат рассмотрению межведомственной правительственной комиссией, которую возглавляет министр финансов.
Для более полного учета всех финансовых ресурсов исполнительные органы власти составляют сводный финансовый баланс доходов и расходов Российской Федерации. Сводный финансовый баланс Российской Федерации составляется в целях оценки объемов финансовых ресурсов при разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период и влияния федеральной политики в области экономического развития на показатели прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.
Предприятия, учреждения и организации всех форм собственности, расположенные на соответствующих территориях, включая налоговые службы и органы статистики, обязаны безвозмездно представлять исполнительным органам власти всех уровней все сведения для составления такого баланса.
Затем проект закона о бюджете вносится Правительством РФ на рассмотрение законодательного (представительного) органа. В субъектах Федерации и муниципальных образованиях происходит то же самое, однако здесь существует условие, что проект бюджета субъекта Российской Федерации должен быть внесен не позднее 1 ноября текущего года, а муниципального образования - не позднее 15 ноября текущего года. Это диктуется необходимостью урегулировать все доходы и расходы бюджетов всех уровней по всем текущим потребностям и программам до начала текущего года; конечная цель - достичь сбалансированности бюджетов (ст. 185 БК РФ).
После представления нижестоящими субъектами Российской Федерации предложений в вышестоящие органы исполнительной власти, расчетов по перераспределению доходов и расходов бюджетов разных уровней Правительство РФ не позднее чем за четыре с половиной месяца до начала финансового года доводит до всех представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации следующие данные: проектируемые нормативы отчислений от регулирующих доходов с учетом контингентов этих доходов, поступающих на данной территории; данные о дотациях, субвенциях и трансфертах, начисляемых к предоставлению из вышестоящих бюджетов нижестоящим бюджетам, и их целевое назначение; перечень закрепленных в полном объеме и фиксированных долей (в процентах) доходов за бюджетами всех национально-государственных и административно-территориальных образований <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 1010 "О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период".
В случае возникновения разногласий по проекту бюджета в процессе его подготовки и составления исполнительные органы власти могут вносить в вышестоящие органы предложения по изменению и уточнению проектируемых вышестоящим органом власти показателей.
Эти предложения первоначально рассматриваются в соответствующем вышестоящем исполнительном органе власти. В случае отклонения предложения полностью или частично этот вышестоящий орган исполнительной власти обязан совместно с нижестоящим заинтересованным органом составить протокол об имеющихся разногласиях в сроки, установленные соответствующим вышестоящим представительным органом власти.
Для рассмотрения возникающих разногласий представительные органы власти на паритетных началах образуют согласительную комиссию. Результаты работы комиссии должны быть доведены до сведения соответствующих нижестоящих и вышестоящего представительных органов власти в установленные сроки.
Окончательное решение принимается соответствующим вышестоящим органом представительной власти.
11.3. Стадия рассмотрения и утверждения бюджета
Правительство РФ, правительства субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления (муниципальных образований) вносят уточненный проект бюджета на рассмотрение в соответствующий представительный орган. В соответствии со ст. 194 БК РФ проект закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период вносится на рассмотрение в Государственную Думу не позднее 1 октября текущего года. Он считается внесенным в срок, если доставлен в Государственную Думу до 24 часов 1 октября текущего года (п. 1 ст. 194 БК РФ). Следует обратить внимание, что внесенный проект закона на очередной финансовый год и плановый период уточняет показатели утвержденного федерального бюджета планового периода и утверждает показатели на очередной финансовый год.
Также в п. 4 ст. 192 БК РФ закреплен перечень документов, прилагаемых к проекту бюджета на очередной финансовый год и плановый период, в том числе: основные направления бюджетной, налоговой политики, таможенно-тарифной политики на очередной финансовый год и плановый период; предварительные итоги социально-экономического развития Российской Федерации за истекший период; прогноз социально-экономического развития; оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий год; прогноз основных параметров бюджетной системы, в том числе консолидированного бюджета на очередной финансовый год и плановый период; расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета и источников финансирования дефицита в очередном финансовом году и плановом периоде; реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, в том числе за счет субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, и ряд других.
Банк России представляет в Государственную Думу проект денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период. Предварительно указанный проект направляется Президенту РФ и в Правительство РФ.
Банк России до 26 августа текущего года представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период. Следует обратить внимание, что п. 4 ст. 192 БК РФ корреспондирует со ст. 184.2 БК РФ, в которой закреплены правила составления проекта бюджета.
По всем финансовым вопросам, и в частности для работы с бюджетом, органы представительной власти разных уровней образуют специальные комитеты и комиссии. Так, в Государственной Думе создан Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам, в БК РФ упоминается Комитет по бюджету, в Совете Федерации - Комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию. Эти комитеты согласовывают предложения по бюджету с другими комиссиями Совета Федерации и Государственной Думы.
Комитеты и комиссии Федерального Собрания должны провести постатейное рассмотрение представленного проекта бюджета и вынести по нему заключение. Вопрос о рассмотрении и утверждении бюджета в органах представительной власти настолько важен, что с 1994 по 1998 г. Федеральным Собранием принимались специальные законы о порядке рассмотрения и принятия федерального бюджета, где предусматривался подробный регламент рассмотрения и принятия федерального бюджета. В настоящее время порядок рассмотрения бюджета, как и все другие стадии бюджетного процесса, регламентируется соответствующими статьями БК РФ.
Государственная Дума рассматривает проект закона о федеральном бюджете в трех чтениях в течение 60 дней (ст. 196 БК РФ). Такое внимание представительного органа государственной власти к рассмотрению проекта закона о бюджете (в нескольких чтениях) характерно для всех демократических государств.
При необходимости внесения изменений и дополнений в законодательные акты по налогам Правительство РФ представляет в Государственную Думу проекты соответствующих федеральных законов. Если проекты законов касаются введения или отмены налогов, освобождения от их уплаты, то такие законы, в соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. Расходы в проекте федерального закона о федеральном бюджете представляются в разрезе функциональной и ведомственной бюджетной классификации с расшифровкой целевых статей и видов расходов.
Правительство РФ представляет Государственной Думе проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда РФ; Фонда социального страхования РФ; Федерального фонда обязательного медицинского страхования <1>.
--------------------------------
<1> Правовое положение этих фондов закреплено в гл. 17 БК РФ (ст. ст. 144 - 150 БК РФ).
Банк России представляет Государственной Думе согласованный с Правительством РФ проект основных направлений денежно-кредитной политики на следующий год и плановый период.
В соответствии со ст. 196 БК РФ Государственная Дума, повторим, рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете в трех чтениях.
Предметом первого чтения проекта федерального закона о федеральном бюджете, в соответствии со ст. 199 БК РФ, Государственной Думой являются его концепция и прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на следующий год, в том числе прогнозируемый объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции, положенные в основу формирования основных характеристик и основных направлений бюджетной и налоговой политики.
Рассматриваются также основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся: прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем доходов с выделением прогнозируемого объема дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета; приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в случае, если они не утверждены настоящим Кодексом; общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде; условно утверждаемые расходы в объеме не менее 2,5% общего объема расходов федерального бюджета на первый год планового периода и не менее 5% общего объема расходов федерального бюджета на второй год планового периода; верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом и каждым годом планового периода, и верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом и каждым годом планового периода; нормативная величина Резервного фонда в очередном финансовом году и плановом периоде; дефицит (профицит) федерального бюджета.
При отклонении проекта федерального закона о бюджете в первом чтении Государственная Дума может передать законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных показателей проекта бюджета, вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку, поставить вопрос о доверии Правительству РФ (ст. 202 БК РФ).
В случае передачи проекта бюджета РФ в согласительную комиссию, которая состоит из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, ответственных за рассмотрение бюджета в первом чтении, комиссия разрабатывает согласованный вариант основных характеристик федерального бюджета на следующий год и представляет проект федерального закона о федеральном бюджете на рассмотрение Государственной Думы повторно в первом чтении.
Решение согласительной комиссии принимается раздельным голосованием членов согласительной комиссии от Государственной Думы, Совета Федерации, Правительства РФ. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство присутствующих на заседании согласительной комиссии представителей данной стороны. Результаты голосования каждой стороны принимаются за один голос. Решение считается согласованным, если его поддержали три стороны. Решение, против которого возражает хотя бы одна сторона, считается несогласованным (п. 2 ст. 203 БК РФ).
По итогам рассмотрения в первом чтении проекта закона о федеральном бюджете принимается постановление Государственной Думы о принятии в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете (п. 4 ст. 203 БК РФ).
Если Государственная Дума не принимает решения по итогам работы согласительной комиссии, проект закона о федеральном бюджете считается повторно отклоненным. Повторное отклонение проекта федерального закона о федеральном бюджете возможно лишь в случае, если Государственная Дума ставит вопрос о доверии Правительству РФ (абз. 3 п. 4 ст. 203 БК РФ).
Если федеральный бюджет на очередной финансовый год возвращают на доработку в Правительство РФ, то он дорабатывается в течение 20 дней с учетом предложений и рекомендаций, изложенных в заключениях комитетов по бюджету и экономической политике; доработанный законопроект вносится на повторное рассмотрение Государственной Думы в первом чтении. При повторном внесении указанного законопроекта Дума рассматривает его в первом чтении в течение 10 дней со дня повторного внесения.
В случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением проекта закона о федеральном бюджете вновь сформированное Правительство РФ представляет новый вариант проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 30 дней после его сформирования (ст. 204 БК РФ).
При рассмотрении Государственной Думой проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период во втором чтении предметом рассмотрения являются приложения к федеральному бюджету на текущий год и плановый период, в том числе перечень главных администраторов доходов, главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, бюджетные ассигнования по утверждаемым бюджетным расходам, по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, приложение о распределении бюджетных трансфертов, основные показатели государственного оборонного заказа на очередной финансовый год и плановый период и т.д.
В случае возникновения разногласий в соответствии с п. 3 ст. 205 БК РФ субъекты законодательной инициативы направляют поправки по предмету второго чтения в Комитет по бюджету.
В течение 10 дней Комитет по бюджету готовит сводные таблицы поправок по предмету второго чтения и направляет указанные таблицы в соответствующие профильные комитеты и в Правительство Российской Федерации.
Рассмотрение поправок по предмету второго чтения проводится в Комитете по бюджету после рассмотрения их в соответствующем профильном комитете.
Профильный комитет рассматривает направленные ему Комитетом по бюджету таблицы поправок и представляет результаты рассмотрения поправок в Комитет по бюджету, который рассматривает указанные материалы, принимает решение, формирует сводные таблицы поправок, рекомендованных к принятию или отклонению, и выносит их на рассмотрение Государственной Думы.
Порядок взаимодействия комитетов Государственной Думы при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и порядок согласования разногласий между ними определяются Регламентом Государственной Думы.
Рассмотрение поправок по межбюджетным трансфертам бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации осуществляется Комитетом по бюджету.
Поправки по межбюджетным трансфертам бюджетам субъектов Российской Федерации рассматриваются в Комитете по бюджету только после их предварительного рассмотрения Комитетом Совета Федерации по бюджету.
При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в третьем чтении (ст. 207 БК РФ) утверждается приложение, содержащее ведомственную структуру расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период (по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам, целевым статьям (государственным программам Российской Федерации и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов классификации расходов федерального бюджета) в соответствии с распределением бюджетных ассигнований, утвержденным во втором чтении.
Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом (абз. 2 п. 1 ст. 207 БК РФ).
Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней со дня принятия, в соответствии со ст. 106 Конституции РФ и п. 2 ст. 207 БК РФ, передается на рассмотрение Совета Федерации.
Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение 14 дней со дня представления его Государственной Думой, при этом закон на предмет его одобрения голосуется в целом.
Одобренный Советом Федерации закон в течение 5 дней направляется Президенту РФ для его подписания и обнародования (п. 2 ст. 208 БК РФ).
В случае отклонения Президентом РФ закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период указанный закон передается в согласительную комиссию. В согласительную комиссию обязательно включается представитель Президента РФ.
В БК РФ также урегулированы случаи внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете (см. гл. 23 БК РФ).
Субъекты права законодательной инициативы в соответствии с Конституцией Российской Федерации могут вносить проекты федеральных законов о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период в части, изменяющей основные характеристики и ведомственную структуру расходов федерального бюджета в текущем финансовом году, в случае превышения утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период общего объема доходов без учета дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния более чем на 10% при условии, что Правительство Российской Федерации не внесло в Государственную Думу соответствующий законопроект в течение 10 дней со дня рассмотрения Государственной Думой отчета об исполнении федерального бюджета за период, в котором получено указанное превышение.
В случае снижения в соответствии с ожидаемыми итогами социально-экономического развития Российской Федерации в текущем финансовом году прогнозируемого на текущий финансовый год общего объема доходов федерального бюджета (за исключением дополнительных нефтегазовых доходов и доходов от размещения средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния) более чем на 15% по сравнению с объемом указанных доходов, предусмотренным федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период, положения указанного федерального закона в части, относящейся к плановому периоду, могут быть признаны утратившими силу.
При внесении в Государственную Думу проекта федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период, предусматривающего признание утратившими силу положений федерального закона о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период в части, относящейся к плановому периоду, уточненный прогноз социально-экономического развития Российской Федерации в плановом периоде не представляется.
11.4. Стадия исполнения бюджета
В процессе исполнения бюджета обеспечивается реальное, полное и своевременное поступление денежных средств в бюджет и внебюджетные фонды и своевременное выделение и использование реальных денежных средств из бюджета и внебюджетных фондов для обеспечения выполнения всех задач и функций государства. Именно поэтому в БК РФ уточняются полномочия всех участников бюджетного процесса.
Подробно полномочия всех участников бюджетного процесса при исполнении бюджета урегулированы в гл. 19 БК РФ. В частности, в ст. 164 БК РФ, которая, несомненно, корреспондирует со ст. 152 БК РФ, но является более полной, закреплены все участники бюджетного процесса на федеральном уровне, которыми являются: Президент РФ; Государственная Дума Федерального Собрания; Совет Федерации Федерального Собрания; Правительство РФ; Минфин России; Федеральное казначейство; ЦБ РФ; Счетная палата РФ; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; органы управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации; главные распорядители, распорядители и получатели средств федерального бюджета; главные распорядители, распорядители и получатели средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; главные администраторы (администраторы) доходов федерального бюджета; главные администраторы (администраторы) доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита федерального бюджета; главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.
Законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов.
Исполнительные органы государственной власти (муниципальных образований) обеспечивают составление проекта бюджета (и среднесрочного финансового плана), вносят его на рассмотрение представительных органов, а затем обеспечивают его исполнение.
Всю практическую работу по составлению и исполнению бюджета осуществляют финансовые органы. Они же ежемесячно составляют и представляют отчет о кассовом исполнении бюджета.
Федеральное казначейство осуществляет бюджетные полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов. В соответствии со ст. 215.1 БК РФ для кассового обслуживания исполнения бюджетов Федеральное казначейство открывает в расчетно-кассовом центре (РКЦ) ЦБ РФ счета для обслуживания всех участников бюджетного процесса.
Главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено БК РФ.
Распорядитель бюджетных средств (распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, казенное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.
Получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено БК РФ (ст. 6 БК РФ).
Правительство РФ по согласованию с правительствами республик в составе Российской Федерации и органами исполнительной власти других национально-государственных и административно-территориальных образований устанавливает порядок исполнения бюджетов.
Исполнить бюджет - значит обеспечить полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и обеспечить финансированием все запланированные по бюджету расходы в соответствии с расходными бюджетными обязательствами.
Исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета обеспечивается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования (ч. 1 ст. 215.1 БК РФ).
Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом) и организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана (ч. 2 ст. 215.1 БК РФ).
Сводная бюджетная роспись - документ, который составляется и ведется в порядке, установленном соответствующим финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) в соответствии со ст. 217 БК РФ в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета. Утвержденные показатели сводной бюджетной росписи должны соответствовать закону (решению) о бюджете.
Бюджетная роспись - документ, который составляется и ведется главным распорядителем бюджетных средств (главным администратором источников финансирования дефицита бюджета) в соответствии с настоящим Кодексом в целях исполнения бюджета по расходам (источникам финансирования дефицита бюджета).
Порядок составления и ведения бюджетных росписей главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, включая внесение изменений в них, устанавливается соответствующим финансовым органом.
Они составляются в соответствии с бюджетными ассигнованиями, утвержденными сводной бюджетной росписью, и утвержденными финансовым органом лимитами бюджетных обязательств.
Бюджетные росписи распорядителей бюджетных средств составляются в соответствии с бюджетными ассигнованиями и доведенными им лимитами бюджетных обязательств (ст. 219.1 БК РФ).
Можно считать, что в ряду этих документов, связанных с исполнением бюджета, может рассматриваться и бюджетная смета (ст. 221 БК РФ). Бюджетная смета составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится казенное учреждение, в соответствии с общими требованиями, установленными Министерством финансов Российской Федерации.
В исполнении бюджета и по доходам, и по расходам большую роль играет бюджетная классификация, являющаяся группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов, а также группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов и (или) операций сектора государственного управления, используемой для ведения бюджетного (бухгалтерского) учета, составления бюджетной (бухгалтерской) и иной финансовой отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (гл. 4, п. 1 ст. 18 БК РФ).
Исполнение бюджетов по доходам означает обеспечение максимально полной, реальной аккумуляции денежных средств в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды, что предусматривает: зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, распределяемых по нормативам, действующим в текущем финансовом году; возврат и зачет излишне уплаченных сумм, уточнение администраторов доходов бюджета и т.д. (ст. 218 БК РФ).
Лицевые счета для учета операций по исполнению бюджета открываются в Федеральном казначействе (ст. 220.1 БК РФ).
Исполнение бюджета по расходам означает законное обеспечение реальными денежными средствами бюджетных расходов государства в соответствии с функциональной и ведомственной бюджетной классификацией. Кроме этого, следует учитывать, что в настоящее время в основе расходов бюджета лежат расходные обязательства, которые возникают в результате принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов всей системы органов государственной власти и государственного управления, где предусматриваются расходы из бюджета (гл. 11 БК РФ).
Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него в текущем финансовом году и плановом периоде лимитов бюджетных обязательств. Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, соглашений с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
Следует обратить внимание, что правоотношения, складывающиеся между субъектами после подписания контрактов и заключения договоров, отчасти становятся гражданско-правовыми. Однако не следует забывать, что в основе их лежат нормы финансового права, в частности нормы БК РФ. Именно в этом проявляются диалектическая связь и взаимозависимость одной отрасли права от другой, которые в целом составляют научно обоснованную правовую систему, являющуюся основой для развития правового государства.
Получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты (п. 4 ст. 219 БК РФ).
Санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется в форме совершения разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия необходимых документов.
Оплата денежных обязательств осуществляется в пределах доведенных до получателя бюджетных средств.
Следует обратить внимание, что в основе практической деятельности по исполнению бюджета по доходам и расходам лежит кассовый план.
Кассовый план - это прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году. Финансовый орган устанавливает порядок его составления и ведения, а также состав и сроки представления главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета сведений, необходимых для составления и ведения кассового плана.
Составление и ведение кассового плана осуществляются финансовым органом или уполномоченным органом исполнительной власти (местной администрации) (ст. 217.1 БК РФ).
Следует обратить внимание, что наряду с понятием кассового плана в БК РФ имеется совершенно самостоятельное понятие и статья об основах кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ст. 241.1 БК РФ), которая регламентирует учет операций со средствами бюджетов, осуществляемых на единых счетах бюджетов, открытых в соответствии с БК РФ органами Федерального казначейства отдельно для каждого бюджета в учреждениях ЦБ РФ.
До 1998 г. исполнение бюджета происходило через уполномоченные банки, которые финансировали бюджетные учреждения и мероприятия по общегосударственным и региональным программам в соответствии с ассигнованиями, выделенными по бюджету, и в которых открывались специальные бюджетные счета, куда зачислялись налоги, сборы и другие платежи хозяйствующих субъектов и физических лиц для пополнения доходной части бюджета.
Однако коммерческие банки практически не справились со своей задачей исполнения бюджета. Имея основной целью получение прибыли, они использовали пришедшие им на счета средства бюджета и поступающие в бюджет налоги в коммерческих целях, в результате деньги в коммерческих банках задерживались, и в государстве начался кризис неплатежей. В частности, во всей стране были огромные задержки по выплатам заработной платы и замедлялась скорость товарооборота. Это отрицательно сказывалось на развитии экономики.
В результате государство вынуждено было перейти на кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы через Федеральное казначейство. Вместе с тем в настоящее время в связи с укреплением банковской системы в федеральных законах о федеральном бюджете на текущий год есть статьи, разрешающие субъектам Российской Федерации, а также органам местного самоуправления открывать счета по исполнению бюджета в уполномоченных коммерческих банках.
Таким образом, на органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствам. Кроме того, указанные органы являются кассирами для распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.
Завершается работа по исполнению бюджета, и это касается бюджетов всех уровней, 31 декабря. Бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования прекращают свое действие 31 декабря. Федеральное казначейство обязано оплатить принятые и подтвержденные бюджетные обязательства.
Межбюджетные трансферты, полученные в форме субвенций и субсидий, не использованные в текущем финансовом году, подлежат использованию в очередном финансовом году на те же цели.
11.5. Стадия составления и утверждения отчета об исполнении
бюджета и бюджетной отчетности
Бюджетный процесс завершается составлением и утверждением отчета об исполнении бюджета. Отчеты об исполнении федерального и консолидированного бюджетов за истекший год составляет Минфин России и представляет их в Правительство РФ.
Отчет об исполнении бюджета составляется финансовыми органами на основании ведущегося ими через органы Казначейства учета исполнения бюджета и отчетов учреждений и организаций, кредитных учреждений, участвующих в исполнении бюджета.
Основы бюджетного учета и бюджетной отчетности закреплены в ст. ст. 264.1 - 264.3 БК РФ. В частности, бюджетная отчетность включает: 1) отчет об исполнении бюджета; 2) баланс исполнения бюджета; 3) отчет о финансовых результатах деятельности; 4) отчет о движении денежных средств; 5) пояснительную записку.
Составляют бюджетную отчетность главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы доходов бюджета, главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета и т.д. Сводная бюджетная отчетность представляется в органы Федерального казначейства и, соответственно, в финансовые органы по подчиненности.
Ежегодно не позднее 1 августа текущего года Правительство РФ представляет в Государственную Думу и Счетную палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный год в форме федерального закона. Годовые отчеты об исполнении бюджетов всех уровней подлежат утверждению в соответствующих представительных органах (ст. 264.10 БК РФ).
Одновременно с годовым отчетом об исполнении федерального бюджета Правительством РФ представляются (п. 2 ст. 264.10 БК РФ): 1) проект федерального закона об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год; 2) баланс исполнения федерального бюджета; 3) отчет о финансовых результатах деятельности; 4) отчет о движении денежных средств; 5) пояснительная записка; 6) отчеты об использовании ассигнований резервных фондов, о предоставлении и погашении бюджетных кредитов (ссуд), балансовый учет которых осуществляется Министерством финансов Российской Федерации, о состоянии государственного внешнего и внутреннего долга Российской Федерации на начало и конец отчетного финансового года, об исполнении приложений к федеральному закону о федеральном бюджете за отчетный финансовый год; 7) отчетность об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов за отчетный финансовый год; 8) информация о предоставлении межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации за отчетный финансовый год; 9) информация о размещении средств федерального бюджета на банковских депозитах за отчетный финансовый год; 10) информация об использовании бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда за отчетный финансовый год; 11) информация об использовании бюджетных инвестиций; 12) сводный годовой доклад о ходе реализации и об оценке эффективности государственных программ Российской Федерации; 13) иная отчетность, предусмотренная бюджетным законодательством Российской Федерации.
При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума заслушивает доклад министра финансов об исполнении федерального бюджета, доклад председателя Счетной палаты РФ о заключении Счетной палаты РФ на годовой отчет об исполнении федерального бюджета.
При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета по предложению Председателя Думы или по своей инициативе по бюджету могут выступить или представить доклады с анализом бюджетной деятельности Генеральный прокурор РФ, Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель ВАС РФ и высшие должностные лица других высших судебных органов с анализом, связанным с бюджетными спорами и другими нарушениями бюджетного законодательства (п. 1 ст. 264.11 БК РФ).
По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума принимает либо отклоняет федеральный закон об исполнении бюджета (п. 2 ст. 264.11 БК РФ).
Отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации составляется финансовыми органами, а затем представляется исполнительным органам власти, которые представляют его представительным органам власти. Исполнительный орган власти представляет соответствующему представительному органу власти отчет об исполнении бюджета в установленный срок.
Конкретные сроки определяются соответствующими представительными органами власти в положении о бюджетном процессе на данной территории.
Отчет об исполнении бюджета должен составляться по всем основным показателям доходов и расходов в установленном порядке с необходимым анализом исполнения доходов (в том числе по обеспечению уровня закрепленных доходов) и расходования средств.
Представительные органы власти по результатам рассмотрения отчетов об исполнении бюджетов принимают решения об их утверждении либо отклонении. После принятия решения об утверждении бюджета на следующий финансовый год и отчета об исполнении бюджета за предыдущий год на очередной сессии представительного органа власти рассматривается информация о консолидированном бюджете на следующий финансовый год и об исполнении консолидированного бюджета за предыдущий год с учетом принятия нижестоящими представительными органами власти решений об утверждении бюджетов и отчетов об их исполнении.
Указанные решения нижестоящих представительных органов власти направляются ими в соответствующие вышестоящие представительные и исполнительные органы власти в установленные указанными вышестоящими представительными органами власти сроки.
Исполнительные органы власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга представляют отчеты об исполнении соответствующих консолидированных бюджетов в Минфин России и Федеральную службу государственной статистики, которые используют эти отчеты для разработки бюджета на следующий год.
Конкретные сроки и формы представленных отчетов определяются Минфином России и Федеральной службой государственной статистики.
Законы и решения об исполнении бюджета или об отклонении бюджета должны быть опубликованы в СМИ, а также в течение года в специальных статистических сборниках.
Важными для исполнения бюджетов всей бюджетной системы являются процессуальные вопросы исполнения судебных актов по обращению взысканий на средства бюджетной системы Российской Федерации, каждого конкретного бюджета. Вопросы эти урегулированы в гл. 24.1 БК РФ.
Все взыскания производятся только на основании исполнительных документов (исполнительный лист, судебный приказ) с указанием сумм, подлежащих взысканию в валюте Российской Федерации. К исполнительному документу должны быть приложены надлежащим образом заверенная судом копия судебного акта и заявление взыскателя с указанием реквизитов банковского счета взыскателя, на которые должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию (ст. 242.1 БК РФ).
Если иск предъявляется к федеральным органам власти, органам власти субъекта Федерации или органам местного самоуправления, то документы для исполнения судебных исков направляются для исполнения в Минфин России или финансовый орган субъекта.
Если иск предъявлен казенному учреждению, получающему средства из бюджета, то документы на взыскание направляются в орган Федерального казначейства по месту открытия должнику лицевого счета по исполнению бюджета (получению средств из бюджета), а также по получению средств, полученных им от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. При недостаточности лимитов бюджетных обязательств исполнение производится должником за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (ст. 242.3 БК РФ).
11.6. Финансовый контроль и мониторинг в бюджетном процессе
Проблемы составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджета, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета настолько важны, что практически этой деятельностью в государстве занимаются все органы всех трех ветвей власти. Так, представительные органы, принимая законы и решения о бюджетах бюджетной системы и внебюджетных фондов, контролируют правильность составления этих нормативных актов, оценивают реальность поступления в доходную часть бюджетов доходов и реальность запланированных расходов.
Затем представительные органы следят за исполнением бюджета и в течение текущего года заслушивают доклады Правительства РФ и министра финансов о ходе исполнения бюджета. Затем представительные органы принимают законы, постановления и решения об исполнении своих бюджетов, а следовательно, анализируют и подвергают контролю деятельность всех органов государства и бюджетных учреждений по исполнению бюджетов.
Правительство РФ, субъекты Российской Федерации, а также администрации местного самоуправления, подготавливая и рассматривая проект закона о бюджете, а затем проект закона об исполнении бюджета, также осуществляют в государстве контрольную функцию.
Судебные органы осуществляют деятельность по обеспечению исков по обращению взысканий на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Однако бюджетная деятельность так многообразна и сложна, что в государстве существует система органов, специально занимающаяся бюджетным контролем. Так, подробно регламентируются бюджетные полномочия, в том числе и по осуществлению финансового контроля и ответственности, Минфина России в ст. ст. 165, 167 БК РФ. В частности, именно Минфин России устанавливает порядок составления бюджетной отчетности федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, представляет в Правительство РФ бюджетную отчетность, осуществляет нормативное и методическое обеспечение деятельности по осуществлению финансового контроля.
Подробно регулируются полномочия и ответственность в области бюджетной деятельности Федерального казначейства (ст. ст. 166.1, 167 БК РФ). Практически Федеральное казначейство осуществляет постоянный финансовый мониторинг, так как ежедневно именно на его счета зачисляются все доходы и расходы федерального бюджета.
Для осуществления бюджетно-финансового контроля создан специальный орган государственного управления - Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (ст. 166.2 БК РФ).
Очень широки и важны в целом для бюджетной деятельности государства контрольные полномочия Счетной палаты РФ. Это конституционный орган, который осуществляет бюджетный контроль на всей территории Российской Федерации. Она образуется на основании ч. 5 ст. 101 Конституции РФ. Председатель Счетной палаты и половина состава ее аудиторов назначаются Государственной Думой (п. "д" ч. 1 ст. 103 Конституции РФ). Назначение на должность и освобождение от должности заместителя председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов относится к ведению Совета Федерации (п. "и" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ).
Основы деятельности Счетной палаты закреплены в ст. 167.1 БК РФ, действует она на основании Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и занимается постоянной проверкой, контролем и мониторингом правильного расходования бюджетных средств. Следует обратить внимание, что в соответствии со ст. 195 БК РФ проект закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период для внесения замечаний и предложений направляется Государственной Думой в Счетную палату РФ, а в соответствии с п. 2 ст. 264.4 БК РФ внешняя проверка годового отчета об исполнении федерального бюджета также осуществляется Счетной палатой РФ <1>.
--------------------------------
<1> Степашин С.В. Конституционный аудит. М., 2006.
Следует заметить, что финансовый контроль не только обеспечивает успешную бюджетную деятельность в государстве, но и делает эту деятельность прозрачной и является основным инструментом в борьбе с коррупцией.
Контрольные вопросы к главе 11
1. Дайте определение бюджетному процессу.
2. Назовите принципы бюджетного процесса.
3. Какие особенности имеет бюджетный процесс?
4. Что такое "бюджетный период", "бюджетный цикл"?
5. Перечислите участников бюджетного процесса.
6. Какими полномочиями в бюджетном процессе обладают его участники?
7. Каков порядок составления бюджета?
8. Каков порядок рассмотрения и утверждения бюджета?
9. Как исполняется бюджет по доходам, расходам, источникам финансирования дефицита бюджета?
10. Как составляется бюджетная отчетность?
11. Как составляется, рассматривается и утверждается отчет об исполнении бюджета?
12. Как осуществляются мониторинг и бюджетный контроль в бюджетном процессе?
Библиография к главе 11
1. Бюджетный кодекс РФ.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (ред. от 17.04.2017).
3. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (ред. от 03.04.2017).
4. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 03.04.2017).
5. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (ред. от 07.02.2017).
6. Федеральный закон от 19 декабря 2016 г. N 415-ФЗ "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов".
7. Федеральный закон от 30 марта 2016 г. N 71-ФЗ "О приостановлении действия абзаца четвертого пункта 2 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации".
8. Федеральный закон от 30 сентября 2015 г. N 273-ФЗ "Об особенностях составления и утверждения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на 2016 год, о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившей силу статьи 3 Федерального закона "О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации".
9. Федеральный закон от 8 марта 2015 г. N 25-ФЗ "О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации" (ред. от 30.09.2015).
10. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2016) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19.10.2016).
11. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2016) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 06.07.2016).
12. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 мая 2014 г. N 8 "О практике применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих" (ред. от 28.06.2016).
13. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 марта 2016 г. N 11 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок".
14. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 ноября 2015 г. N 50 "О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства".
15. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2015) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 04.03.2015) (извлечение).
16. Постановление Пленума ВАС РФ от 17 декабря 2009 г. N 91 "О порядке погашения расходов по делу о банкротстве" (ред. от 06.06.2014).
17. Постановление Пленума ВАС РФ от 24 марта 2011 г. N 27 "О некоторых вопросах обеспечения независимого осуществления правосудия арбитражными судами".
18. Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (ред. от 26.02.2009).
19. Постановление Пленума ВАС РФ от 17 мая 2007 г. N 31 "О рассмотрении арбитражными судами отдельных категорий дел, возникающих из публичных правоотношений, ответчиком по которым выступает бюджетное учреждение".
20. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации" (ред. от 14.04.2017).
21. Постановление Правительства РФ от 23 июня 2016 г. N 574 "Об общих требованиях к методике прогнозирования поступлений доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации" (ред. от 11.04.2017).
22. Постановление Правительства РФ от 26 мая 2016 г. N 469 "Об общих требованиях к методике прогнозирования поступлений по источникам финансирования дефицита бюджета" (ред. от 11.04.2017).
23. Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703 "О Федеральном казначействе" (ред. от 15.03.2017).
24. Постановление Правительства РФ от 15 февраля 2017 г. N 190 "О требованиях к договорам о предоставлении бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся федеральными государственными учреждениями и федеральными государственными унитарными предприятиями, за счет средств федерального бюджета и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации".
25. Постановление Правительства РФ от 13 сентября 2010 г. N 716 "Об утверждении Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы" (ред. от 06.02.2017).
26. Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2011 г. N 1206 "О порядке формирования и использования бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда и о внесении изменений в Правила формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы" (вместе с Правилами формирования и использования бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда) (ред. от 29.12.2016).
27. Постановление Правительства РФ от 10 сентября 2014 г. N 922 "Об особенностях исполнения бюджета Республики Крым, бюджета города Севастополя и местных бюджетов на 2015 - 2017 годы" (ред. от 23.12.2016).
28. Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. N 1092 "О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере" (вместе с Правилами осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере) (ред. от 27.08.2016).
29. Постановление Правительства РФ от 13 июля 2016 г. N 670 "О требованиях к кредитным организациям, которые могут осуществлять операции со средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации".
Тесты к главе 11
1. Стадией бюджетного процесса не является:
а) составление проекта бюджета;
б) рассмотрение и утверждение бюджета;
в) исполнение бюджета;
г) контроль за исполнением бюджета;
д) отчетная стадия.
2. Государственная Дума рассматривает бюджет:
а) в трех чтениях;
б) в четырех чтениях;
в) в двух чтениях;
г) в одном чтении.
3. Кассовое обслуживание исполнения бюджета - это:
а) проведение и учет операций по налоговым доходам в бюджет;
б) проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета;
в) учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета;
г) проведение и учет операций по социальным выплатам из бюджета.
4. Единый счет бюджета:
а) счет, открытый Федеральному казначейству в учреждении Центрального банка Российской Федерации;
б) счет, открытый Федеральному казначейству в коммерческих банках;
в) счет, открытый Федеральному казначейству в Министерстве финансов РФ;
г) счет, открытый Федеральному казначейству в территориальных учреждениях Центрального банка Российской Федерации.
5. К исключительным полномочиям руководителя Минфина относятся:
а) ведение государственной долговой книги;
б) составление проекта федерального бюджета;
в) открытие в ЦБ РФ счета по учету средств бюджетной системы РФ;
г) внесение изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета.
6. Государственное задание используется:
а) при планировании расходов бюджета;
б) при исполнении бюджета по доходам;
в) при утверждении бюджета;
г) при формировании Резервного фонда.
7. Проект федерального закона о федеральном бюджете должен быть внесен на рассмотрение в Государственную Думу:
а) до 26 августа года, предшествующего очередному финансовому году;
б) до 1 сентября года, предшествующего очередному финансовому году;
в) до 1 октября года, предшествующего очередному финансовому году;
г) до 1 августа года, предшествующего очередному финансовому году.
8. Исполнение бюджета по доходам предусматривает:
а) перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;
б) санкционирование оплаты денежных обязательств;
в) принятие бюджетных обязательств;
г) подтверждение денежных обязательств.
9. Учет доходов, поступивших в бюджетную систему Российской Федерации, осуществляет:
а) Центральный банк РФ;
б) Правительство РФ;
в) Федеральное казначейство;
г) Минфин России.
10. Стадии исполнения бюджета предшествует:
а) составление бюджетной отчетности;
б) составление и утверждение проекта бюджета;
в) составление годового отчета;
г) составление заключения на бюджетную отчетность.
11. Сводная бюджетная роспись федерального бюджета составляется:
а) Федеральным казначейством;
б) Правительством РФ;
в) Минфином РФ;
г) главным распорядителем.
12. Сводная бюджетная роспись составляется в целях:
а) организации исполнения бюджета;
б) исполнения бюджета;
в) составления отчета об исполнении бюджета;
г) планирования бюджета.
13. Санкционирование расходов бюджетов осуществляется:
а) Федеральным казначейством;
б) Правительством РФ;
в) Минфином РФ;
г) главным распорядителем.
14. Главный распорядитель бюджетных средств:
а) обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств;
б) формирует перечень подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств;
в) ведет реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению в пределах утвержденных ему лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований;
г) все перечисленное.
15. Полномочиями вносить изменения в лимиты бюджетных обязательств обладает:
а) Министр финансов РФ;
б) руководитель Федерального казначейства;
в) Председатель ЦБ РФ;
г) Председатель Правительства РФ.
16. Кассовый план включает:
а) кассовый план исполнения федерального бюджета на текущий финансовый год;
б) кассовый план исполнения федерального бюджета на текущий квартал;
в) кассовый план исполнения федерального бюджета на текущий месяц;
г) перечисленное в "а" и "в";
д) все перечисленное.
17. Кассовый план на текущий финансовый год составляется на основе:
а) прогноза доходов федерального бюджета на текущий финансовый год;
б) прогноза кассовых поступлений по доходам федерального бюджета на текущий финансовый год;
в) прогноза кассовых выплат по расходам федерального бюджета на текущий финансовый год;
г) прогноза кассовых поступлений и кассовых выплат по источникам финансирования дефицита федерального бюджета на текущий финансовый год;
д) все перечисленное.
18. Планирование бюджетных ассигнований осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение:
а) действующих обязательств;
б) принимаемых обязательств;
в) расходных обязательств;
г) квартальных обязательств.
19. Государственная Дума рассматривает бюджет:
а) 60 дней;
б) 70 дней;
в) 40 дней;
г) 50 дней.
20. В случае отсутствия учреждений Центрального банка Российской Федерации на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций обслуживание бюджетных счетов осуществляет:
а) кредитная организация;
б) небанковская кредитная организация;
в) отделения Сбербанка РФ;
г) все перечисленные.
21. Органы исполнительной власти не:
а) составляют проект бюджета;
б) рассматривают и утверждают бюджет;
в) исполняют бюджет;
г) составляют бюджетную отчетность.
22. Составление проектов бюджетов основывается:
а) на положениях Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, определяющих бюджетную политику в Российской Федерации;
б) основных направлениях бюджетной политики, основных направлениях налоговой политики, основных направлениях таможенно-тарифной политики Российской Федерации;
в) прогнозе социально-экономического развития; бюджетном прогнозе; государственных программах;
г) все перечисленное;
д) перечисленное в "а" и "б".
Ключи к тесту по главе 11
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 |
| г | а | б | а | г | а | в | а | в | б | в |
| 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 |
| а | а | г | а | д | д | а, б | а | а | б | г |
Глава 12. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ
БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
12.1. Понятие ответственности за нарушение
бюджетного законодательства
Российская юридическая наука традиционно большое внимание уделяет вопросам юридической ответственности. Законодательство детально регламентирует административную, уголовную, гражданско-правовую ответственность.
Ответственность за нарушение бюджетного законодательства исторически относилась к уголовной и наступала только за особые должностные преступления, которые были связаны с казной государя, - казнокрадство. В последнее время правонарушения в бюджетной сфере приобрели массовый (катастрофический) характер. Так, выступая с отчетом о работе контрольного органа в 2015 г. в Государственной Думе РФ, Председатель Счетной палаты Российской Федерации в своем докладе отметила, что "в 2015 г. проведено 322 мероприятия, которыми было охвачено 2 594 объекта. По результатам этих мероприятий было выявлено нарушений на общую сумму 516,5 млрд руб., что практически сопоставимо с уровнем 2014 г. (524,5 млрд руб.). При этом проявилась тенденция увеличения количества нарушений до 3 445, или на 33% больше, чем в 2014 г. <...> Если возвращаться к объему и классификации выявленных нарушений, то основная сумма в 152,8 млрд руб. приходится на нарушения при формировании и исполнении бюджета; ведения бухгалтерского учета, составления и представления бухгалтерской отчетности - 78,2 млрд руб.; в сфере управления и распоряжения государственной (муниципальной) собственностью - 30,8 млрд руб.; при осуществлении государственных (муниципальных) закупок и закупок отдельными видами юридических лиц - 126,1 млрд руб.; в ходе использования средств финансовой и гуманитарной помощи, в области соглашений о разделе продукции - 15,6 млрд руб.; иные нарушения - 31,8 млрд руб." <1>.
--------------------------------
<1> Доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации Татьяны Голиковой в Государственной Думе РФ с отчетом о работе контрольного органа в 2015 г. // http://audit.gov.ru/structure/golikova-tatyana-alekseevna/speeches/26774/7sphrase_id=2166401 (дата доступа: 15 апреля 2016 г.).
Преамбулой БК РФ установлено, что данным законодательным актом "определяются основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства". Также согласно п. 2 ст. 1 БК РФ он устанавливает правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.
Кроме того, "установление оснований для привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации" относится к полномочиям РФ (ст. 7 БК РФ). В силу ст. ст. 8, 9 БК РФ субъектам РФ или муниципальным образованиям не запрещено "устанавливать ответственность за нарушения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения". Но вместе с тем БК РФ закрепляет условие, когда такое право разрешено "в случае и порядке, предусмотренных БК РФ и иными федеральными законами". "В настоящее время БК или иные федеральные законы подобных полномочий субъектов Российской Федерации или муниципальных образований не устанавливают" <1>.
--------------------------------
<1> Комягин Д.Л. Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения: новации бюджетного законодательства // Реформы и право. 2014. N 2. С. 10 - 15; СПС "КонсультантПлюс".
Действовавшая до 2013 г. ч. IV БК РФ вся была посвящена ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ, но под нарушением бюджетного законодательства понимались только нарушения норм Бюджетного кодекса РФ.
Под юридической ответственностью за нарушение бюджетного законодательства понимается особый вид государственного принуждения, состоящий в претерпевании субъектом бюджетных правоотношений невыгодных последствий, предусмотренных санкцией нарушенной нормы бюджетного права и осуществляемой в форме охранительного правоотношения <1>.
--------------------------------
<1> Парыгина В.А., Тедеев А.А. Бюджетное право и процесс: Учебник. М., 2005. С. 332.
Ответственность за нарушение бюджетного законодательства - это широкое понятие, которое носит межотраслевой характер, "представляет собой родовое понятие, в которое законодатель включил такие разновидности юридической ответственности, как бюджетная, административная и уголовная" <1>. Вместе с тем вопрос о видах ответственности за нарушение бюджетного законодательства до конца в теории финансового (бюджетного) права не решен. Нет сомнений относительно таких видов ответственности за нарушение бюджетного законодательства, как административная и уголовная.
--------------------------------
<1> Саттарова Н.А. Меры государственного принуждения в бюджетной сфере как фактор эффективного функционирования финансовой системы // Lex russica. 2015. N 8. С. 96 - 106; СПС "КонсультантПлюс".
Вместе с тем наличие собственно бюджетной ответственности с изменением бюджетного законодательства вызывает сомнения, поскольку любая ответственность наступает за совершенное правонарушение и предусматривает ответ государства в виде принуждения к претерпеванию нарушителем определенных лишений, "которые являются естественной реакцией на вред, причиненный правонарушителем обществу и государству" <1>.
--------------------------------
<1> Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.Н. Малько. М., 2001. С. 597.
Существуют разные точки зрения относительно наличия и самостоятельности собственно бюджетной (бюджетно-правовой) ответственности. Так, Д.Л. Комягин <1> говорит о том, что бюджетная ответственность не является юридической ответственностью ввиду того, что к специальным субъектам, которыми являются участники бюджетного процесса, при этом "обладающие усеченной, неполной правосубъектностью, бессмысленно применять карательные меры воздействия (например, в виде штрафа, что было предусмотрено в предыдущей редакции БК). Не имеет смысла и применение к таким лицам мер, которые имеют компенсационный характер, так как участники бюджетного процесса являются органами публичной власти, казенными учреждениями, функционирующими за счет средств бюджета и наделенными публичным имуществом. Любое взыскание с них будет означать взыскание из бюджета в другой бюджет или даже в тот же бюджет". Другой точки зрения придерживается Н.А. Саттарова, она пишет, что "бюджетно-правовая ответственность... выступает одновременно в качестве разновидности финансово-правовой ответственности как самостоятельного вида ответственности" и "юридическим основанием применения финансово-процессуального принуждения, как правило, является факт совершения финансового правонарушения..." <2>. Большинство ученых финансового права придерживаются данной точки зрения.
--------------------------------
<1> Комягин Д.Л. Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения: новации бюджетного законодательства // Реформы и право. 2014. N 2. С. 10 - 15; СПС "КонсультантПлюс".
<2> Саттарова Н.А. Финансово-процессуальные принуждения (вопросы теории и практики). Казань, 2008. С. 135 - 136.
Таким образом, можно сказать, что основанием привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства может являться: бюджетное правонарушение; нарушение бюджетного законодательства, содержащее признаки административного правонарушения (бюджетный проступок); преступление, связанное с нарушением бюджетного законодательства (бюджетное преступление).
Административная ответственность за нарушение бюджетного законодательства применяется в отношении лиц, виновных в совершении административного правонарушения в бюджетной сфере.
Административным правонарушением согласно ст. 2.1 КоАП РФ признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Следует отметить, что КоАП РФ закрепляет 18 составов правонарушений бюджетного законодательства: нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14); невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (ст. 15.15); неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом (ст. 15.15.1); нарушение условий предоставления бюджетного кредита (ст. 15.15.2); нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов (ст. 15.15.3); нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций (ст. 15.15.4); нарушение условий предоставления субсидий (ст. 15.15.5); нарушение порядка представления бюджетной отчетности (ст. 15.15.6); нарушение порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет (ст. 15.15.7); нарушение запрета на предоставление бюджетных кредитов и (или) субсидий (ст. 15.15.8); несоответствие бюджетной росписи сводной бюджетной росписи (ст. 15.15.9); нарушение порядка принятия бюджетных обязательств (ст. 15.15.10); нарушение сроков доведения бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств (ст. 15.15.11); нарушение запрета на размещение бюджетных средств (ст. 15.15.12); нарушение сроков обслуживания и погашения государственного (муниципального) долга (ст. 15.15.13); нарушение срока направления информации о результатах рассмотрения дела в суде (ст. 15.15.14); нарушение порядка формирования государственного (муниципального) задания (ст. 15.15.15); нарушение исполнения платежных документов и представления органа Федерального казначейства (ст. 15.15.16).
Субъект административной ответственности - граждане, индивидуальные предприниматели, юридические лица и должностные лица. Согласно ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина (презумпция виновности). При этом лицо считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном производством по делу об административном правонарушении, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.
За совершение вышеназванных видов нарушений Кодексом РФ об административных правонарушениях не предусмотрено применение правовосстановительных санкций в отношении нарушителей бюджетного законодательства. К ним могут быть только применены карательные меры в виде наложения штрафа, а для отдельных правонарушений в виде дисквалификации. Стоит отметить, что дела об административных правонарушениях в бюджетной сфере рассматривает орган, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере. В случае применения дисквалификации дела рассматриваются в судебном порядке.
Уголовная ответственность за нарушение бюджетного законодательства наступает в тех случаях, когда совершенное должностным лицом нарушение бюджетного законодательства характеризуется повышенной общественной опасностью и подпадает под признаки уголовного преступления, совершенного в бюджетной сфере. В качестве карательных санкций уголовным законодательством предусмотрены меры ответственности, такие как штраф, принудительные работы, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, лишение свободы. Уголовная ответственность наступает за нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1 УК РФ), нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2 УК РФ).
12.2. Понятие и виды бюджетных нарушений
Новеллой бюджетного законодательства является введение Федеральным законом N 252-ФЗ <1> понятий "бюджетное нарушение" и "бюджетные меры принуждения". Введение законодателем данного понятия породило различные дискуссии <2> относительно соотношения бюджетного нарушения и бюджетного правонарушения (является ли бюджетное нарушение бюджетным правонарушением?).
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 23 июля 2013 г. N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
<2> Комягин Д.Л. Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения: новации бюджетного законодательства // Реформы и право. 2014. N 2. С. 10 - 15; СПС "КонсультантПлюс"; Саттарова Н.А. Меры государственного принуждения в бюджетной сфере как фактор эффективного функционирования финансовой системы // Lex russica. 2015. N 8. С. 96 - 106; Полякова С.А. О бюджетных мерах принуждения // Право и экономика. N 4. С. 68 - 78.
Любое правонарушение объективно обусловлено его составом: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона. Кроме того, обязательными признаками правонарушения выступают: противоправность, общественная опасность, виновность, деяние, предусмотренность юридической ответственности. Для бюджетного правонарушения характерной особенностью является отсутствие такого обязательного субъективного признака, как вина.
Бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства РФ, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого в гл. 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.
Общим объектом бюджетного нарушения являются общественные отношения, возникающие в результате нарушения предоставления средств из бюджета бюджетной системы РФ, действия (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета.
Объективная сторона бюджетного нарушения выражается в противоправности самого совершенного деяния (действие или бездействие).
Субъектами бюджетного нарушения являются специфические субъекты - участники бюджетного процесса: финансовый орган, главный распорядитель бюджетных средств, распорядитель бюджетных средств, получатель бюджетных средств, главный администратор доходов бюджета, главный администратор источников финансирования дефицита бюджета.
Вместе с тем стоит отметить, что такие субъекты, как автономные, бюджетные учреждения, государственные (муниципальные) унитарные предприятия, юридические лица и иные субъекты (индивидуальные предприниматели, физические лица), которым выделяются бюджетные ассигнования, например в виде субсидий на основании ст. ст. 78, 78.1, 78.2 БК РФ, не являются участниками бюджетного процесса по смыслу ст. 152 БК РФ. И по логике к ним неприменимы меры бюджетного принуждения.
Субъективная сторона бюджетного нарушения не всегда является элементом состава бюджетного нарушения.
В соответствии с п. 2 ст. 306.1 БК РФ действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Таким образом, законодатель разграничивает понятия "бюджетное нарушение" и "действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство". И следовательно, "нарушение бюджетного законодательства" может быть совершено только участниками бюджетного процесса; "действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство" - иными субъектами, не являющимися участниками бюджетного процесса.
Схема 28
┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Меры бюджетного принуждения (ст. 306.2 БК РФ) │
└─┬───────────────────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌─────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ │бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного │
├─┤бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету │
│ │бюджетной системы Российской Федерации │
│ └─────────────────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌─────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ │бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, │
├─┤предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской │
│ │Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации │
│ └─────────────────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌─────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ │бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств │
├─┤бюджета; приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных│
│ │трансфертов (за исключением субвенций │
│ └─────────────────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌─────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ │передача уполномоченному по соответствующему бюджету части │
└─┤полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя │
│бюджетных средств │
└─────────────────────────────────────────────────────────────────┘
Данные меры принуждения носят либо правовосстановительный характер, например бесспорное взыскание пеней; либо пресекательный характер, например бесспорное взыскание суммы предоставленных бюджетных средств.
В силу ст. 306.2 БК РФ бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.
Под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения бюджетных мер принуждения. При выявлении в ходе проверки (ревизии) бюджетных нарушений руководитель органа государственного (муниципального) финансового контроля направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения финансовому органу.
Вместе с тем стоит отметить, что применение к участнику бюджетного процесса бюджетных мер принуждения не освобождает их должностных лиц от административной ответственности за связанное с ним административное правонарушение.
Также принятие в отношении участника бюджетного процесса, совершившего бюджетное нарушение, бюджетной меры принуждения не освобождает его от обязанностей по устранению нарушения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Порядок исполнения решения о принятии бюджетных мер принуждения устанавливается финансовым органом в соответствии с БК РФ.
Действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство РФ, иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность в соответствии с законодательством РФ, т.е. административную или уголовную.
Бюджетные меры принуждения подлежат применению в течение 30 календарных дней после получения финансовым органом уведомления о применении бюджетных мер принуждения. Орган государственного (муниципального) финансового контроля направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения не позднее 30 календарных дней после даты окончания проверки (ревизии).
Исходя из ст. 306.3 БК РФ, финансовый орган принимает решение о применении бюджетных мер принуждения на основании уведомлений о применении бюджетных мер принуждения.
Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов РФ или муниципальных образований) применяет бюджетные меры принуждения (за исключением передачи уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств) на основании решений финансового органа об их применении.
Порядок исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения на основании уведомлений органов финансового контроля - Счетной палаты РФ и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора <1> утвержден Приказом Минфина РФ от 11 августа 2014 г. N 74н <2>.
--------------------------------
<1> Федеральная служба финансово-бюджетного надзора упразднена Указом Президента РФ от 2 февраля 2016 г. N 41.
<2> Приказ Минфина России от 11 августа 2014 г. N 74н "Об утверждении Порядка исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения на основании уведомлений Счетной палаты Российской Федерации и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (за исключением передачи уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств), о внесении изменений и признании утратившими силу некоторых приказов (отдельных положений приказов) Министерства финансов Российской Федерации" // РГ. 2014. 19 нояб.
Наряду с применением бюджетных мер принуждения применяются меры ответственности в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Схема 29
┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Виды бюджетных нарушений (гл. 30 БК РФ) │
└─┬───────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
├─┤нецелевое использование бюджетных средств (ст. 306.4 БК РФ) │
│ └─────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
├─┤невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (ст. 306.5 │
│ │БК РФ) │
│ └─────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
├─┤неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование│
│ │бюджетным кредитом (ст. 306.6 БК РФ) │
│ └─────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
├─┤нарушение условий предоставления бюджетного кредита (ст. 306.7 БК РФ)│
│ └─────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
└─┤нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов (ст. 306.8 │
│БК РФ) │
└─────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
Нецелевое использование бюджетных средств (ст. 306.4 БК РФ). Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
Нецелевое использование бюджетных средств, совершенное главным распорядителем бюджетных средств, распорядителем бюджетных средств, получателем бюджетных средств, влечет передачу уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.
Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в нецелевом использовании финансовыми органами (главными распорядителями (распорядителями) и получателями средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также кредитов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, влечет бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, и платы за пользование ими либо приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).
Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (ст. 306.5 БК РФ) финансовыми органами влечет бесспорное взыскание суммы непогашенного остатка бюджетного кредита и пеней за его несвоевременный возврат в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за каждый день просрочки и (или) приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) бюджету, которому предоставлен бюджетный кредит, на сумму непогашенного остатка бюджетного кредита.
Неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом (ст. 306.6 БК РФ) влечет бесспорное взыскание суммы платы за пользование бюджетным кредитом и пеней за ее несвоевременное перечисление в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за каждый день просрочки и (или) приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) бюджету, которому предоставлен бюджетный кредит, на сумму непогашенного остатка платы за пользование бюджетным кредитом.
Нарушение условий предоставления бюджетного кредита (ст. 306.7 БК РФ), предоставленного одному бюджету бюджетной системы Российской Федерации из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы бюджетного кредита и (или) платы за пользование им и (или) приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).
Нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов (ст. 306.8 БК РФ). Нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) условий предоставления межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы межбюджетного трансферта и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций). Совершение лицом правонарушения является основанием для привлечения его к юридической ответственности.
Контрольные вопросы к главе 12
1. Какие виды ответственности предусмотрены за нарушение бюджетного законодательства?
2. Что понимается под бюджетным нарушением?
3. Какие меры бюджетного принуждения применяются к нарушителям финансовой дисциплины?
4. Что понимается под уведомлением о применении мер бюджетного принуждения?
5. Каков порядок исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения?
6. В течение какого времени подлежат применению бюджетные меры принуждения после получения финансовым органом уведомления о применении мер бюджетного принуждения?
7. Что понимается под нецелевым использованием бюджетных средств?
8. Какие меры принуждения применяются в случае невозврата либо несвоевременного возврата бюджетного кредита?
9. Какие меры принуждения применяются при неперечислении либо несвоевременном перечислении платы за пользование бюджетным кредитом?
10. Какие меры принуждения применяются при нарушении условий предоставления бюджетного кредита?
11. Какие меры принуждения применяются при нарушении условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов?
Библиография к главе 12
1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.).
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации, введенный в действие ФЗ от 9 июля 1999 г. N 159-ФЗ.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ.
4. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации".
5. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
6. Определение ВАС РФ от 5 июня 2012 г. N ВАС-7013/12 по делу N А59-3511/2011 "О пересмотре в порядке надзора судебных актов по делу о признании недействительным государственного контракта на открытие бюджетного счета и осуществление расчетно-кассового обслуживания счета, применении последствий недействительности сделки".
7. Определение Верховного Суда РФ от 30 марта 2011 г. N 78-Г11-19 "Об оставлении без изменения решения Санкт-Петербургского городского суда от 8 декабря 2010 г., которым удовлетворено заявление о признании недействующими статей 1, 2, 3, пункта 1 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 г. N 443-111 "Об административных правонарушениях в отношении средств бюджета Санкт-Петербурга и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Санкт-Петербурга, средств бюджетов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга".
8. Определение Верховного Суда РФ от 9 февраля 2011 г. N 3-Г11-1 "Об оставлении без изменения решения Верховного суда Республики Коми от 2 декабря 2010 г., которым удовлетворено заявление о признании недействующими отдельных положений Закона Республики Коми от 30 декабря 2003 г. N 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми".
9. Определение Верховного Суда РФ от 19 августа 2009 г. N 2-Г09-8 "Об отмене решения Вологодского областного суда от 15 мая 2009 г., которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующей части 2 статьи 9 Закона Вологодской области от 1 июня 2005 г. N 1285-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан".
10. Определение Верховного Суда РФ от 12 августа 2009 г. N 49-Г09-26 "Об оставлении без изменения решения Верховного Суда Республики Башкортостан от 12 мая 2009 г., которым удовлетворено заявление о признании недействующими отдельных положений Закона Республики Башкортостан от 15 июля 2005 г. N 205-з "О бюджетном процессе в Республике Башкортостан".
11. Определение Верховного Суда РФ от 26 декабря 2007 г. N 55-Г07-11 "Об оставлении без изменения решения Верховного Суда Республики Хакасия от 1 ноября 2007 г., которым было оставлено без удовлетворения заявление о признании недействующим абзаца 3 подпункта 2.4.2 пункта 2.4 Порядка финансирования расходов республиканского бюджета (приложение 2 к постановлению Правительства Республики Хакасия "О мерах по реализации Закона Республики Хакасия "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2007 год" от 29 декабря 2006 г. N 381 (с изменениями от 25.05.2007)".
12. Абросимов Р.Ю., Акопян О.А., Буркавцова Я.В. и др. Ответственность за нарушение финансового законодательства: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. И.И. Кучеров. М.: ИЗиСП; ИНФРА-М, 2014.
13. Бондарь Е.О., Изутина С.В. О некоторых проблемах соотношения административной и бюджетно-правовой ответственности за нецелевое использование бюджетных средств // Современное право. 2014. N 12.
14. Баженова Е.Ю. Институт межбюджетных отношений в системе финансового права // Финансовое право. 2013. N 7.
15. Вершило Т.А. К вопросу о правовых проблемах эффективного использования бюджетных средств // Финансовое право. 2013. N 12.
16. Вершило Т.А. Муниципальное образование как субъект межбюджетных отношений: Монография. М.: Российская академия правосудия, 2010.
17. Долгополов О.И. Основания бюджетно-правовой ответственности за убытки, причиненные налоговыми органами // СПС "КонсультантПлюс", 2014.
18. Журков В.В. Конфискация имущества за нецелевое расходование бюджетных средств как необходимая мера уголовно-правовой политики по обеспечению безопасности развития социально-экономической сферы Российской Федерации // Российский следователь. 2012. N 18.
19. Кеня И.А. Экономическая основа местного самоуправления: понятие и особенности правового регулирования // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2014. N 3.
20. Киселева Е.И. Использование межбюджетных трансфертов для выравнивания бюджетной обеспеченности бюджетов поселений: правовые проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 7.
21. Козырин А.Н. Интеграционные процессы в ЕврАзЭС: новое в правовом регулировании публичных финансов // Финансовое право. 2013. N 10.
22. Эрзиханова С.Ф. Правовое регулирование обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации // Российская юстиция. 2012. N 4.
23. Ячевская С.В. Правовые аспекты деятельности финансового института по управлению суверенными фондами // Закон. 2012. N 12.
Тесты к главе 12
1. Бюджетное законодательство не наделяет полномочиями по осуществлению государственного (муниципального) контроля следующий орган государственной власти:
а) Счетную палату Российской Федерации;
б) Федеральную антимонопольную службу;
в) Федеральное казначейство;
г) контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
2. Бюджетное законодательство к методам государственного (муниципального) контроля не относит:
а) проверку;
б) аудит;
в) ревизию;
г) санкционирование операций.
3. Отсутствие в уведомлении о применении бюджетных мер принуждения оснований для применения бюджетных мер является основанием:
а) для принятия финансовым органом решения о проведении дополнительной проверки;
б) для принятия финансовым органом решения об отказе в применении бюджетных мер принуждения;
в) для признания финансовым органом недействительности проверки;
г) нет правильного ответа.
4. В случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются:
а) акты;
б) представления или предписания;
в) уведомления;
г) заключения.
5. Кем устанавливается порядок исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения:
а) финансовым органом;
б) органом, осуществляющим государственный (муниципальный) финансовый контроль;
в) Правительством РФ;
г) Федеральной налоговой службой.
6. В течение какого срока со дня окончания контрольного мероприятия органом внешнего государственного (муниципального) финансового контроля направляется уведомление о применении бюджетных мер принуждения финансовому органу:
а) не позднее 30 календарных дней;
б) не позднее 1 календарного месяца;
в) не позднее 15 календарных дней;
г) не позднее 10 календарных дней.
7. К бюджетным мерам принуждения, установленным за нарушение бюджетного законодательства, не относится:
а) бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ;
б) бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;
в) приостановление операций по счету получателя средств, предоставленных из бюджета, допустившего невозврат либо несвоевременный возврат средств бюджета;
г) бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;
д) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций);
е) передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.
8. В течение какого срока со дня окончания проверки (ревизии) органом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля направляется уведомление о применении бюджетных мер принуждения финансовому органу:
а) не позднее 30 календарных дней;
б) не позднее 10 календарных дней;
в) не позднее 15 календарных дней;
г) не позднее 60 календарных дней.
9. В каких НПА определяются цели использования бюджетных средств:
а) законе (решении) о бюджете;
б) сводной бюджетной росписи;
в) бюджетной росписи;
г) бюджетной смете;
д) всех перечисленных.
10. Нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов влечет:
а) бесспорное взыскание суммы средств;
б) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций);
в) возврат суммы средств в соответствующий бюджет;
г) перечисленное в "а" и "б".
Ключи к тесту по главе 12
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 |
| б | б | б | в | а | а | в | г | г | г |
Глава 13. СПОРЫ, СВЯЗАННЫЕ С ПРИМЕНЕНИЕМ
БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
13.1. Общая характеристика споров, связанных с применением
бюджетного законодательства
Бюджетный процесс, связанный с аккумулированием, распределением и использованием денежных средств, в силу того, что в его ходе сталкиваются различные, зачастую прямо противоположные интересы различных частных и публичных субъектов, порождает многочисленные споры между данными субъектами такого процесса. Причем одной из сторон таких споров всегда выступает бюджет, являющийся одновременно местом как аккумулирования, так и распределения бюджетных средств, в лице уполномоченных органов исполнительной власти. Вторая сторона таких споров может быть представлена как субъектами, источниками пополнения бюджета (налогоплательщиками, плательщиками сборов), так и субъектами - получателями бюджетных средств, которые могут быть как физическими, так и юридическими лицами всех видов и форм собственности.
Все эти споры имеют финансово-экономическую основу, т.е. возникают по поводу общественных отношений в сфере финансов и экономической деятельности с той лишь особенностью, что и финансовая, и экономическая деятельность связана с бюджетными средствами, т.е. средствами бюджетов различных уровней, федерального, регионального и местного, которые зачастую регулируются самостоятельными блоками нормативных правовых актов, объединяемых общим понятием бюджетного права <1>.
--------------------------------
<1> См.: Бельский К.С. и др. Финансовое право: Учебник / Под ред. С.В. Запольского. М., 2011. С. 131 - 132.
Понятие "споры" предполагает равноправие участников такого спора, поскольку при наличии у одного из участников спора властных полномочий в отношении другого участника, особенно касающихся предмета спора, такие отношения носят скорее административно-правовой характер, при котором одна сторона уполномочена принимать властно-обязывающие решения, а вторая, в силу свой подчиненности, обязана их исполнять, что, впрочем, не препятствует дальнейшему оспариванию данного решения в порядке субординации или в судебном порядке.
Особенностью бюджетных правоотношений является то, что в них, как правило, одной из сторон выступает уполномоченный орган государственной власти или местного самоуправления, наделенный полномочиями в одной из сфер бюджетного процесса - аккумулирования денежных средств в бюджете, их распределения по видам бюджетных расходов, контроля за надлежащим использованием бюджетных средств. Далее для сокращения такой орган будет именоваться "орган публичной администрации".
В связи с этим спорные ситуации возникают, как правило, по поводу оценки деятельности органов публичной администрации, уполномоченных на принятие решений и контроль в финансовой сфере, либо в связи с претензиями со стороны данных органов публичной администрации к другим субъектам, принимающим участие как в процессе формирования доходной части бюджета (налогоплательщикам, плательщикам сборов), так и в процессе расходования бюджетных средств, т.е. их использования получателями бюджетных средств. При этом первая группа включает себя и спорные ситуации, связанные с утверждением бюджетов, поскольку процесс формирования не заканчивается сбором налогов и иных бюджетных поступлений, он заканчивается процедурой утверждения бюджета, т.е. статей дохода и расхода бюджетов различных уровней. Вторая группа споров связана как с обоснованностью расходования бюджетных средств, в том числе и в аспекте нецелевого использования, так и со спорами о законности сделок, осуществленных с использованием бюджетных средств.
Если исходить из структуры Бюджетного кодекса РФ <1> (далее - БК РФ), то весь бюджетный процесс можно разделить на три больших элемента:
--------------------------------
<1> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (ред. от 28.12.2016) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
- элемент формирования бюджета (разделы VI - VII БК РФ);
- элемент исполнения бюджета (раздел VIII БК РФ);
- элемент финансового контроля за целевым расходованием бюджетных средств (часть IV БК РФ).
Также в правоприменительной практике можно выделить такую группу споров, как споры, связанные с оспариванием сделок, совершенных с использованием бюджетных средств.
Важно! Как следует из положений ст. ст. 1 - 3 БК РФ, закон субъекта Российской Федерации о бюджете является одним из актов бюджетного законодательства, регулирующих бюджетные правоотношения. К таким правоотношениям, в частности, относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
В связи с этим при анализе споров с применением норм бюджетного законодательства необходимо учитывать как нормы федерального бюджетного законодательства, прежде всего Бюджетного кодекса РФ, иных законодательных актов федерального уровня, так и нормы регионального законодательства и местные нормативные правовые акты, принятые соответствующими представительными органами власти в пределах их компетенции и не противоречащие нормам федерального законодательства.
13.2. Споры, связанные с формированием и утверждением
бюджетов
Предметом судебного разбирательства нередко становятся споры между разработчиками бюджетов различных уровней и органами государственной власти, в чьи полномочия входит надзор за соблюдением законности, в том числе и при формировании и утверждении бюджетов. Таким органом государственной власти является прокуратура, действующая на основе специального Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" <1> (далее - Закон о прокуратуре). Согласно ст. 22 Закона о прокуратуре сотрудники данного органа государственной власти уполномочены на проверку соблюдения законности в деятельности органов исполнительной власти, а разработка бюджета осуществляется именно представителями данной ветви власти (ст. 171 БК РФ), а потом уже утверждается или корректируется органом власти представительной.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (ред. от 19.12.2016).
Так, например, заместитель прокурора Республики Тыва обратился в суд заявлением об оспаривании Постановления Правительства Республики Тыва от 30 июня 2009 г. N 311 "О порядке проведения публичных слушаний по проекту закона Республики Тыва о республиканском бюджете Республики Тыва на очередной финансовый год и плановый период и по проекту отчета об исполнении республиканского бюджета за отчетный период", ссылаясь на то, что оспариваемое постановление противоречит федеральному законодательству. Решением Верховного Суда Республики Тыва от 24 сентября 2009 г. данное заявление заместителя прокурора Республики Тыва было удовлетворено. Как отметил суд апелляционной инстанции, "вывод суда о том, что все этапы бюджетного процесса согласно федеральному законодательству определяются законом субъекта РФ и четко регламентированы, сделан правильно, поскольку публичные слушания проводятся по уже составленному исполнительным органом государственной власти и внесенному в законодательный (представительный) орган проекту закона о бюджете на стадии рассмотрения и утверждения бюджетов (раздел VII Бюджетного кодекса Российской Федерации), порядок осуществления которой устанавливается законом субъекта Российской Федерации" <1>. Данный пример, помимо того, что споры могут возникать еще на стадии разработки бюджета, характерен еще и тем, что нередко в спорах применяются не только нормы федерального законодательства, но и нормы законодательства регионального, а также акты местного самоуправления. Причем нормы регионального и местного уровней, во-первых, могут быть использованы в обоснование позиций сторон спора; а во-вторых, выступать в качестве объекта проверки на предмет соответствия нормам более высокой юридической силы.
--------------------------------
<1> Определение Верховного Суда РФ от 16 декабря 2009 г. N 92-Г09-5 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
Таким образом, в спорах, связанных с применением бюджетного законодательства, необходимо отметить участие и такого специального участника, помимо представителей публичного образования - источника бюджетных средств, и получателя бюджетных средств как прокуратура - орган государственный власти, уполномоченный на контроль за соблюдением законности на всех стадиях бюджетного процесса.
Отдельного внимания на этом этапе бюджетного процесса заслуживают споры относительно государственных и муниципальных целевых программ (ст. 179.1 БК РФ).
Данные целевые программы учитываются при составлении соответствующего бюджета (федерального, регионального, местного), и вопросы, связанные как с увеличением, так и с уменьшением финансирования данных программ, регулируются нормами бюджетного законодательства. Чаще всего споры возникают именно по вопросам уменьшения финансирования по той или иной целевой программе.
Так, например, Постановлением Правительства Челябинской области от 29 марта 2012 г. N 140-П "О внесении изменений в Постановление Правительства Челябинской области от 18 февраля 2010 г. N 33-П" были внесены изменения в областную целевую Программу противодействия злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту в Челябинской области на 2010 - 2012 гг.
Прокурор Челябинской области обратился в Челябинский областной суд о признании противоречащим федеральному законодательству и не действующим со дня принятия постановления. В обоснование заявления прокурор ссылался на несоответствие данного нормативного акта ст. 179 БК РФ и ст. 24 Закона Челябинской области от 27 сентября 2007 г. N 205-30 "О бюджетном процессе в Челябинской области", полагая недопустимым исключение финансирования программных мероприятий на 2012 г. после утверждения бюджета на 2012 г. Правительство Челябинской области возражало против удовлетворения заявленных требований прокурора.
Решением Челябинского областного суда от 19 ноября 2012 г. заявление прокурора было удовлетворено, и суд апелляционной инстанции полностью согласился как с доводами прокурора, так и с решением областного суда <1>.
--------------------------------
<1> Определение Верховного Суда РФ от 13 февраля 2013 г. N 48-АПГ13-1 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
Помимо целевых программ, государственных и муниципальных, предметом спора могут стать и решения органов исполнительной власти относительно различного рода инвестиционных программ, а также ведомственных целевых программ (ст. ст. 179.2 - 179.4 БК РФ).
При разрешении споров, связанных с принятием и утверждением бюджетов, необходимо учитывать, что участниками данных споров могут быть лишь участники бюджетных правоотношений, несмотря на то что на данной стадии бюджетного процесса затрагиваются права и интересы и иных лиц.
Так, например, анализируя гражданское дело по апелляционной жалобе Емцева С.В. на решение Красноярского краевого суда от 23 июля 2013 г., которым было отказано в удовлетворении его заявления о признании недействующими отдельных положений подп. "а" п. 1 ст. 50 Закона Красноярского края от 20 декабря 2012 г. N 3-811 "О краевом бюджете на 2013 год и плановый период 2014 - 2015 годов", Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, в частности, отметила, что Законом, оспариваемым в рамках данного гражданского дела, права заявителя не затрагиваются, поскольку в силу ст. 152 БК РФ он не является участником бюджетных правоотношений. С учетом изложенного у суда первой инстанции не имелось оснований для принятия заявления Емцева С.В. и проверки положений Закона, как бюджетного акта, на предмет соответствия нормам социального законодательства <1>.
--------------------------------
<1> Определение Верховного Суда РФ от 16 октября 2013 г. N 53-АПГ13-8 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
Еще один немаловажный вопрос, связанный с принятием и утверждением бюджетов, - это вопрос об изменениях в действующем бюджете. Здесь стоит обратить внимание на то обстоятельство, что орган государственной власти при наступлении определенных обстоятельств обязан внести на рассмотрение в законодательный орган проект закона об изменении бюджета. Основанием для такого вывода служат положения ст. 212 БК РФ, а также сложившаяся правоприменительная практика. Так, например, Администрация муниципального района Омской области обратилась в Арбитражный суд Омской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании денежных средств, перечисленных Администрацией по решению суда в пользу отдельных граждан в качестве мер социальной поддержки. При рассмотрении данного дела суд отметил, что на протяжении финансового года в закон о бюджете могут вноситься изменения, обусловленные конкретными обстоятельствами его исполнения (ст. 212 БК РФ) <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 16 марта 2015 г. N Ф04-15988/2015 по делу N А46-4960/2014 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
Выводы.
В спорах, связанных с принятием и утверждением бюджетов различных уровней, могут участвовать только участники бюджетного процесса и прокуратура, как орган общего надзора за соблюдением законности.
Споры могут касаться как распределения бюджетных средств по статьям расходов, в том числе целевых и инвестиционных программ, так и самой процедуры составления проекта бюджета, а также его рассмотрения и утверждения.
13.3. Споры, связанные с исполнением бюджетов
Исполнение бюджета является самостоятельным этапом бюджетного процесса, регулируемым нормами раздела VIII "Исполнение бюджетов" БК РФ.
В соответствии с абз. 2 ст. 215.1 БК РФ организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган. Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана.
Наиболее часто на этой стадии возникают споры, связанные с перераспределением бюджетных средств в связи с поступлением судебных решений о взыскании денежных средств из того или иного бюджета.
Согласно ч. 5 ст. 242.2 БК РФ исполнение судебных актов осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете. При исполнении судебных актов в объемах, превышающих ассигнования, утвержденные законом (решением) о бюджете на эти цели, вносятся соответствующие изменения в сводную бюджетную роспись. В соответствии с п. п. 1 и 3 ст. 217 БК РФ утверждение сводной бюджетной росписи и внесение изменений в нее осуществляются руководителем финансового органа.
Из анализа указанных правовых норм следует, что Бюджетный кодекс РФ предусматривает механизм, обеспечивающий возможность принятия финансовым органом публичного образования организационно-технических мер по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, таким образом, чтобы реализация права на судебную защиту не парализовала деятельность соответствующих административных структур публичного образования и не привела к нарушению обеспечиваемых их функционированием прав и свобод человека и гражданина.
Так, например, в одном из дел гражданин К. являлся взыскателем по исполнительным листам, выданным мировым судьей судебного района Приморского края. В целях обращения взыскания на средства муниципального бюджета К. направил указанные исполнительные документы в администрацию Ярославского городского поселения, в дальнейшем данные исполнительные документы были отозваны и предъявлены на исполнение в службу судебных приставов. Давая оценку указанным обстоятельствам и учитывая вышеназванные положения закона, принимая во внимание, что администрация Ярославского городского поселения при должной степени заботливости и осмотрительности, которая от нее требуется как от главного распорядителя средств местного бюджета, принимает должные меры к исполнению судебных актов по требованиям административного истца, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что удовлетворение требований К. невозможно без учета иных социально значимых расходов поселения, поскольку это может привести к нарушению прав и законных интересов жителей, в том числе связанных с жизнедеятельностью, обеспечиваемых функционированием органов местного самоуправления и муниципальными учреждениями <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Приморского краевого суда от 19 мая 2016 г. по делу N 33а-4789/2016 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
В то же время существует довольно устойчивая правовая позиция о том, что дефицит местного бюджета сам по себе не может являться причиной невозможности исполнить вступивший в законную силу судебный акт. По мнению суда, разъяснившего порядок применения п. п. 5 и 6 ст. 242.2 БК РФ и сославшегося на п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23 <1>, законодатель не ставит исполнение исполнительного документа в зависимость от наличия в бюджете соответствующего года необходимых для этого средств <2>. Кроме того, в случае отсутствия у должника - распорядителя бюджетных средств денежных средств, достаточных для погашения задолженности, взыскание обращается на иное имущество, принадлежащее ему на праве собственности <3>.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" // Вестник ВАС РФ. 2006. N 8.
<2> Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 ноября 2016 г. по делу N А57-6021/2014 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
<3> Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 9 сентября 2016 г. N 02АП-6653/2016 по делу N А31-8409/2013 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
Кроме того, исходя из положений ст. 242.2 БК РФ и правовой позиции, изложенной в Определении Конституционного Суда РФ от 11 мая 2012 г. N 804-О, процедура исполнения судебного решения, предусматривающая расходование бюджетных средств, не может быть начата без непосредственного волеизъявления лица, в чью пользу взыскиваются денежные средства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Президиума Кемеровского областного суда от 30 мая 2016 г. N 44г-67/2016 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
В данной категории дел следует выделить споры, связанные с установлением сроков исполнения судебных решений, по истечении которых у взыскателя возникает право требовать компенсации за нарушение указанных сроков.
Согласно руководящим разъяснениям ВАС РФ, данным в Постановлении Президиума от 27 июля 2010 г. N 5981/10 <1>, сумма процентов за пользование чужими денежными средствами подлежит определению с учетом требования п. 6 ст. 242.2 БК РФ, предусматривающего трехмесячный срок для исполнения поступивших исполнительных документов. Содержащееся в указанном Постановлении толкование правовых норм является общеобязательным и подлежит применению при рассмотрении арбитражными судами аналогичных дел.
--------------------------------
<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 27 июля 2010 г. N 5981/10 по делу N А40-69366/09-37-135 // Вестник ВАС РФ. 2010. N 11.
Исходя из вышеприведенных норм действующего законодательства и с учетом практики применения данных норм, определенной Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, необходимо учитывать, что в законе - п. 6 ст. 242.2 БК РФ определен иной момент начала начисления процентов, т.е. проценты в порядке ст. 395 ГК РФ подлежат начислению в том случае, если имеет место нарушение срока исполнения судебного акта о взыскании денежных средств с Российской Федерации за счет казны Российской Федерации, установленного п. 6 ст. 242.2 БК РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 15 сентября 2016 г. N 09АП-42864/2016 по делу N А40-111585/16.
Выводы.
Бюджетное законодательство РФ при разрешении споров, связанных с исполнением бюджетов при поступлении судебных решений о взыскании денежных средств из соответствующего бюджета, предусматривает специальный механизм, который, во-первых, обеспечивает возможность принятия финансовым органом субъекта организационно-технических мер по перераспределению бюджетных средств; во-вторых, увязывает реализацию права на судебную защиту с недопущением нарушения обеспечиваемых бюджетом функционирования прав и свобод человека и гражданина, нарушения деятельности органов публичных образований; и в-третьих, не ставит возможность исполнения судебного решения в зависимость от наличия в бюджете соответствующего публичного образования необходимых для этого денежных средств.
Сроки исполнения судебных решений о взыскании денежных средств из бюджетов различных уровней установлены п. 6 ст. 242.2 БК РФ, по истечении данных сроков начинается начисление процентов в порядке ст. 395 ГК РФ.
13.4. Споры, связанные с бюджетными нарушениями
Понятие бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения было введено в бюджетное законодательство в 2013 г. <1>. Необходимо учитывать, что бюджетные нарушения могут совершаться исключительно участниками бюджетного процесса (ст. 306.1 БК РФ), и за эти нарушения предусмотрена административная ответственность, поэтому стороной таких споров могут быть только участники бюджетного процесса.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 23 июля 2013 г. N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Официальный интернет-портал правовой информации: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 04.08.2013).
Довольно часто в судебной практике возникают споры, связанные с таким бюджетным нарушением, как нецелевое использование бюджетных средств (ст. 306.4 БК РФ). За данное нарушение предусмотрена административная ответственность (ст. 15.14 КоАП РФ <1>).
--------------------------------
<1> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
Как правило, анализируя положения ч. 1 ст. 306.4 БК РФ, суды в своих выводах указывают, что любая организация, финансируемая из федерального бюджета, обязана использовать поступающие ей бюджетные средства в точном соответствии с размером и целевым назначением средств (в размере кодов (статей) экономической классификации), которые определены соответствующими сметами расходов и реестрами на перечисление средств <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 июля 2014 г. по делу N А61-4468/13; Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 13 мая 2015 г. N 04АП-1764/2015 по делу N А58-7600/2014.
Так, по мнению суда, разъяснившего порядок применения ст. ст. 38 и 306.4 БК РФ и сославшегося на Постановление ВС РФ от 23 декабря 2009 г. N 3-АД09-3 <1>, принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации <2>.
--------------------------------
<1> Постановление Верховного Суда РФ от 23 декабря 2009 г. N 3-АД09-3 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
<2> Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 8 ноября 2016 г. N Ф08-7359/2016 по делу N А32-726/2016 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
Довольно часто эти же нормы бюджетного законодательства находят свое применение и в спорах, связанных с использованием средств обязательного медицинского страхования, других внебюджетных государственных фондов. Так, например, суд, анализируя положения п. 12 ч. 7 ст. 34, ч. 9 ст. 39 ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" <1>, ст. 38, ч. ч. 1 и 3 ст. 306.4 БК РФ, пришел к выводу о том, что средства обязательного медицинского страхования относятся к государственным финансовым средствам, имеющим особый правовой режим, и подлежат использованию в соответствии с их целевым назначением. Нецелевое расходование этих средств является основанием для их возврата <2>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 49. Ст. 6422.
<2> Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 августа 2016 г. N 18АП-9991/2016 по делу N А07-9253/2016 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
Другим видом бюджетного нарушения является невозврат (несвоевременный возврат) бюджетного кредита (ст. 306.5 БК РФ). За данное нарушение предусмотрена административная ответственность (ст. 15.15 КоАП РФ), и поэтому споры, так же как и в случае нецелевого использования денежных средств, связаны, как правило, с решениями о привлечении тех или иных лиц к административной ответственности. Так, например, постановлением о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении, вынесенным и.о. заместителя руководителя Госфинконтроля Самарской области, должностное лицо - генеральный директор Общества с ограниченной ответственностью "Авиакор - Самарский авиационный завод" Г. был привлечен к административной ответственности по ч. 2 ст. 15.15 КоАП РФ за невозврат бюджетного кредита. Данное решение было обжаловано и отменено судом апелляционной инстанции в связи с отсутствием состава административного правонарушения <1>.
--------------------------------
<1> См.: решение Самарского областного суда от 17 июля 2014 г. N 21-381/2014 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
Кроме того, гл. 30 БК РФ предусмотрены также следующие виды бюджетных правонарушений: неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом (ст. 306.6 БК РФ); нарушение условий предоставления бюджетного кредита (ст. 306.7 БК РФ); нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов (ст. 306.8 БК РФ). Данные нарушения также служат основанием для привлечения виновных лиц к административной ответственности. Так, например, начальник Управления строительства администрации муниципального образования "Город-курорт Геленджик" Х. нарушил условия предоставления межбюджетных трансфертов из краевого бюджета, а именно не выполнил условие софинансирования из местного бюджета, судья городского суда пришел к законному и обоснованному выводу о том, что в действиях Х. имеется состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.15.3 КоАП РФ <1>.
--------------------------------
<1> Решение Краснодарского краевого суда от 19 ноября 2015 г. по делу N 12-4044 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
В практике иногда возникают ситуации неоднозначного восприятия этих норм получателями бюджетных кредитов. Так, отказывая в удовлетворении заявления администрации муниципального образования к службе контроля субъекта РФ о признании недействительным предписания, суд признал несостоятельной позицию заявителя о неправомерном применении ст. 306.4 БК РФ, мотивированную тем, что нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов, послужившее основанием для выдачи оспариваемого предписания, образует состав правонарушения, предусмотренного ст. 306.8 БК РФ. По мнению суда, из буквального содержания представленного в материалы дела акта проверки и оспариваемого предписания следует, что в рассматриваемом случае администрации вменяется именно нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в предоставлении субсидии с нарушением условий, предусмотренных целевой программой субъекта РФ, что, в свою очередь, образует состав правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 3 ст. 306.4 БК РФ, в то время как ст. 306.8 БК РФ предусматривает ответственность за нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 22 ноября 2016 г. N Ф04-5074/2016 по делу N А75-974/2016 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
Выводы.
Споры, связанные с различными видами бюджетных нарушений, такими как нецелевое использование бюджетных средств, нарушения, связанные с получением и использованием бюджетных кредитов и трансфертов, обусловлены привлечением получателей бюджетных средств к административной ответственности. В таких спорах, помимо норм бюджетного законодательства, применяются и нормы законодательства об административных правонарушениях.
Участниками таких споров выступают, с одной стороны, органы государственной власти, уполномоченные на принятие решений о привлечении к ответственности за бюджетные нарушения, а с другой - лица, в отношении которых велось административное производство о допущенных бюджетных нарушениях.
13.5. Недействительность сделок, заключенных с нарушением
бюджетного законодательства
Бюджетным кодексом РФ предусмотрена возможность заключения особых договоров (соглашений), регулирующих бюджетные правоотношения между их участниками, в частности отношения, связанные с расходными обязательствами бюджета.
Важно! Статьями 1 и 6 БК РФ прямо предусмотрено, что обязательства, возникающие при предоставлении бюджетных средств, являются бюджетными обязательствами, возникающими и исполняющимися в рамках бюджетных правоотношений. В рамках указанных соглашений не реализуется гражданская правосубъектность публичного образования, являющегося распорядителем бюджетных средств. На основании таких соглашений не возникают, не изменяются и не прекращаются гражданские права и обязанности, в том числе обязательственного характера. Бюджетные отношения не входят в предмет регулирования ГК РФ, они являются предметом регулирования бюджетным законодательством, структура которого определена в ст. 2 БК РФ и не включает ГК РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Рябов А.А. Институт недействительности сделок и финансово-правовые договоры // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. N 10. С. 59 - 63.
Тем не менее некоторые гражданско-правовые сделки совершаются с использованием бюджетных средств, в связи с чем вопросы недействительности таких сделок регулируются не только нормами гражданского законодательства, но и нормами Бюджетного кодекса РФ.
Так, ст. 846 ГК РФ не устанавливает каких-либо ограничений на открытие банковских счетов для различных хозяйствующих субъектов. Однако при заключении договоров с органами публичных образований федерального, регионального и муниципального уровней необходимо учитывать требования и ограничения, установленные бюджетным законодательством РФ. В частности, договор банковского счета, на основании которого обслуживаются счета бюджетов, может быть заключен с кредитной организацией, только если на соответствующей территории нет учреждений ЦБ РФ или выполнение ими этих функций невозможно.
Так, например, предметом одного из судебных разбирательств стал договор банковского счета, в соответствии с п. 1.1 которого предметом является открытие банком территориальному управлению счета в валюте Российской Федерации и осуществление расчетно-кассового обслуживания территориального управления. Предметом спора по данному делу стала действительность заключенного между ответчиками вышеуказанного договора банковского счета, который, по мнению заявившего о недействительности прокурора, не соответствует ч. 2 ст. 155 БК РФ. Суды первой и последующих инстанций согласились с выводами прокурора и признали оспариваемый договор недействительным, поскольку он нарушал нормы бюджетного законодательства <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Поволжского округа от 9 сентября 2009 г. по делу N А12-3681/2009 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
Договор должен быть заключен согласно положениям ст. 18 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Так, например, заместитель прокурора Белгородской области обратился в Арбитражный суд Белгородской области с иском к акционерному коммерческому Сберегательному банку Российской Федерации, отделению по Волоконовскому району Управления Федерального казначейства по Белгородской области о признании недействительным договора банковского счета для выплаты наличных денег бюджетополучателям.
Решением Арбитражного суда Белгородской области от 2 июля 2010 г. в удовлетворении исковых требований отказано.
По мнению суда, договор банковского счета был заключен по результатам проведенного аукциона, в рамках исполнения государственного контракта, т.е. с соблюдением нормы ст. 18 ФЗ "О защите конкуренции". Непосредственно результаты проведенного УФК по Белгородской области открытого аукциона в установленном законом порядке не обжаловались и недействительными признаны не были <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Центрального округа от 18 января 2011 г. по делу N А08-1909/2010-15 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
В 2006 г. ВАС РФ сформулировал правовую позицию, согласно которой несоответствие муниципальной гарантии нормам бюджетного законодательства влечет признание договора, которым оформлена эта гарантия, недействительной (ничтожной) сделкой по правилам ст. 168 ГК РФ <1>. В рассмотренном случае администрация муниципального образования заключила с коммерческой организацией договор поручительства, который был переквалифицирован судом в муниципальную гарантию.
--------------------------------
<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 5 апреля 2006 г. N 15061/05 по делу N А68-6/ГП-1-04 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
В другом деле коммерческая организация обратилась в суд с требованием о взыскании долга, неустойки и пеней по договору поручительства с администрации района. В обоснование иска было указано, что вследствие недостаточности денежных средств, входящих в конкурсную массу должника, долг по договору поставки не был погашен. Кредитор заявил, что сумму в размере данного долга должна выплатить ему администрация района на основании заключенного ими договора поручительства. Администрация обратилась с встречным иском о признании договора поручительства недействительным. Решением суда в удовлетворении основного требования отказано, поскольку администрация не является муниципальным заказчиком, так как договор поставки заключили коммерческие организации. Встречное требование удовлетворено, поскольку несоблюдение муниципальной гарантии влечет ничтожность сделки <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 8 февраля 2017 г. N Ф01-6296/2016 по делу N А82-6763/2014 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
Довольно часто судами рассматривается договор цессии, причем вопрос, допустимо ли заключить договор цессии при госзакупках, решается судами неоднозначно. В отдельных случаях суды признают правомерной уступку права требования оплатить контракт <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Арбитражного суда Московского округа от 31 марта 2015 г. N Ф05-395/2015 по делу N А40-174847/2013; Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 2 февраля 2016 г. N Ф03-5516/2015 по делу N А73-12752/2014 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
Отметим, что Минфин России считает недопустимой цессию по государственным (муниципальным) контрактам. Данный вывод содержится в письмах Минфина России от 11 марта 2016 г. N 02-02-04/13740, от 11 марта 2015 г. N 02-02-08/12916 и обосновывается следующим. В силу ч. 1 ст. 2 Закона N 44-ФЗ законодательство РФ о контрактной системе основывается в том числе на положениях Бюджетного кодекса РФ. Согласно п. 5 ст. 219 БК РФ для санкционирования оплаты денежных обязательств проводится проверка соответствия сведений о контракте, содержащихся в реестре контрактов, и информации о принятом на учет бюджетном обязательстве условиям данного контракта. В частности, проверке подлежат данные о получателе платежа. Бюджетное законодательство РФ не предусматривает внесение изменений в ранее представленные данные о контрагенте. Следовательно, перечисление денежных средств по контракту возможно только поставщику. Суд учел позицию Минфина России и признал недействительным заключение договора цессии <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 5 апреля 2016 г. N Ф10-633/2016 по делу N А23-2972/2015 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
В научных публикациях отмечается, что нарушение при совершении сделки интересов бюджета публично-правового образования может расцениваться как нарушение публичного интереса, влекущее ничтожность сделки, если оно непосредственно связано с реализацией публично-правовым образованием задач, относящихся к защите общего блага, и препятствует их выполнению <1>.
--------------------------------
<1> Забоев К.И. О применении ст. 168 Гражданского кодекса РФ и к вопросу о публичных интересах // Закон. 2015. N 9. С. 49 - 72.
Иск о признании недействительной (ничтожной) сделки, противоречащей публичным интересам (п. 2 ст. 168 ГК РФ), без применения последствий ее недействительности может быть заявлен любым заинтересованным лицом. Требование о применении последствий недействительности сделки может заявить лишь сторона сделки.
Выводы: Споры о признании сделок недействительными (ничтожными) в связи с нарушениями норм бюджетного законодательства рассматриваются на основании п. 2 ст. 168 ГК РФ, предусматривающего ничтожность сделки, противоречащей публичным интересам.
Контрольные вопросы к главе 13
1. Что представляет собой спор, связанный с применением бюджетного законодательства?
2. Кто относится к сторонам споров о применении бюджетного законодательства?
3. Какую роль в спорах играет прокурор?
4. Каковы особенности споров, связанных с исполнением бюджета?
5. Каковы основные процессуальные сроки в спорах о применении бюджетного законодательства?
6. Каковы особенности споров, связанных с бюджетными нарушениями?
7. Что представляет собой нецелевое использование бюджетных средств?
8. Что представляет собой невозврат (несвоевременный возврат) бюджетного кредита?
9. Возможно ли применение последствий недействительности сделки к сделкам, заключенным с нарушением бюджетного законодательства?
Библиография к главе 13
1. Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 (ред. от 19.12.2016) "О прокуратуре Российской Федерации".
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (ред. от 28.12.2016) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
5. Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 49. Ст. 6422.
6. Федеральный закон от 23 июля 2013 г. N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Официальный интернет-портал правовой информации: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 04.08.2013).
7. Бельский К.С. и др. Финансовое право: Учебник / Под ред. С.В. Запольского. М.: Контракт; Волтерс Клувер, 2011.
8. Забоев К.И. О применении ст. 168 Гражданского кодекса РФ и к вопросу о публичных интересах // Закон. 2015. N 9. С. 49 - 72.
9. Рябов А.А. Институт недействительности сделок и финансово-правовые договоры // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. N 10. С. 59 - 63.
Тесты к главе 13
1. Спор, связанный с применением бюджетного законодательства, рассматривается:
а) в порядке приказного производства;
б) третейским судом;
в) с участием прокурора;
г) мировым судьей.
2. За какое бюджетное правонарушение предусмотрена административная ответственность:
а) нецелевое использование бюджетных средств;
б) превышение лимита использования средств;
в) просрочка использования бюджетных средств.
3. Источником регулирования рассмотрения споров, связанных с применением бюджетного законодательства не является:
а) Бюджетный кодекс РФ;
б) Кодекс РФ об административных правонарушениях;
в) Закон РФ "О защите прав потребителей";
г) Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов".
4. Помимо участников бюджетного процесса, в спорах, связанных с принятием и утверждением бюджетов различных уровней, может участвовать:
а) ФНС России;
б) Росфинмониторинг;
в) Президент РФ;
г) прокурор.
5. Какое бюджетное правонарушение не предусмотрено Бюджетным кодексом РФ:
а) неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом;
б) неперечисление либо несвоевременное перечисление субсидии;
в) нарушение условий предоставления бюджетного кредита;
г) нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов;
д) все перечисленное.
6. Какое бюджетное правонарушение не предусмотрено Бюджетным кодексом РФ:
а) неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом;
б) нарушение условий предоставления бюджетного кредита;
в) нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов;
г) нарушение условий получения межбюджетных трансфертов;
д) все перечисленное.
7. Могут ли вопросы недействительности сделок регулироваться бюджетным законодательством:
а) нет;
б) да;
в) да, в случае прямого указании в Гражданском кодексе РФ.
Ключи к тесту по главе 13
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 |
| в | а | в | г | б | г | б |
Дата добавления: 2021-11-30; просмотров: 35; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!