Глава 3. ПРАВОВАЯ СИСТЕМА ПОЛЬШИ 3 страница
--------------------------------
<1> Формально в текст Конституции изменения вносились трижды. В 2001 г. Премьер-министр в форме объявления констатировал исправление двух явных опечаток.
После вступления Польши в Европейский союз возникла необходимость имплементации в польскую систему правосудия Рамочного решения от 13 июня 2002 г. "О Европейском ордере на арест". Вначале соответствующие нормы были введены в польский Уголовно-процессуальный кодекс. Однако возникшее в результате этого явное противоречие со ст. 55 Конституции было признано Конституционным трибуналом недопустимым. Выход был найден после изменения конституционной статьи, что и было произведено 8 сентября 2006 г.
Второе изменение текста Конституции произведено Законом от 7 мая 2009 г. В соответствии с этой новеллой внесены коррективы в ст. 99, определяющую параметры пассивного избирательного права.
Отметим, что современный период развития Польского государства и общества, определяющим фактором которого можно назвать острое политическое противостояние, усугубляемое сложнейшей экономической ситуацией, может послужить предпосылкой к дальнейшим конституционным изменениям. Именно так можно оценить тезисы конституционной реформы, озвученные Премьер-министром в конце 2009 г.
Более того, в октябре 2010 г. в Сейме создана чрезвычайная комиссия по работе над проектами законов об изменении Конституции. Ряд представленных проектов уже прошли первое чтение на пленарном заседании палаты. Один из них предусматривает снижение численного состава Сейма с 460 до 300 депутатов, изменение порядка формирования Сената, а также изменение механизма преодоления Сеймом президентского вето.
|
|
|
Президентский проект закона, внесенный в Сейм в ноябре 2010 г., предусматривает введение в текст Конституции нового раздела (X "a") "Передача полномочий международной организации либо международному органу" и, по сути, является реакцией на принятие Лиссабонского трактата.
§ 4. Законодательная власть
Парламент. Понятие "парламент" имеет в современной Польше доктринальное значение, поскольку ни Конституция, ни иные правовые акты его не используют. Соответствующий раздел Конституции, посвященный законодательному органу, назван "Сейм и Сенат".
Срок полномочий и состав парламента. Двухпалатный парламент (Сейм и Сенат) избирается на четыре года. Выборы проводятся одновременно в обе палаты. В состав Сейма избирается 460 депутатов, а в состав Сената - 100 сенаторов. Право баллотироваться в Сейм имеет польский гражданин, обладающий активным избирательным правом и достигший 21 года. Избираться в Сенат может польский гражданин, обладающий активным избирательным правом и достигший возраста 30 лет.
|
|
|
Возможность сокращения срока полномочий предусмотрена лишь для одной палаты - Сейма на основании постановления, принятого палатой большинством не менее 2/3 голосов законного числа депутатов. Однако особенностью польской модели парламентаризма можно назвать абсолютную зависимость срока полномочий Сената от действия полномочий Сейма. Конституция предусматривает, что сокращение срока полномочий Сейма означает одновременно и сокращение срока полномочий Сената (ст. 98). Сама формула "сокращение срока полномочий" ("skrocenie kadencji") возникла лишь в Конституции 1997 г., создатели которой отказались от используемых ранее в польском праве терминов "роспуск" и "самороспуск" парламента.
Срок полномочий Сейма может быть сокращен и на основании приказа Президента Республики, принятого после консультации с Маршалом Сейма и Маршалом Сената. Основаниями для подобного решения Конституция называет отказ Сейма в выражении вотума доверия Совету министров, сформированному в порядке, определенном п. 1 ст. 155 Конституции, а также непредставление Сеймом Президенту Республики для подписания бюджетного закона в течение четырех месяцев после внесения Правительством его проекта в Сейм.
|
|
|
Решение о сокращении срока полномочий Сейма не может быть принято при введении в стране режима исключительного положения. Запрет продолжает действовать и в течение 90 дней после окончания этого режима. Кроме того, правом сокращения срока полномочий Сейма не может воспользоваться лицо, временно исполняющее обязанности Президента Республики.
Структура и организация парламента. Исторически двухпалатная структура была первой формой организации польского парламента и в ходе его последующей эволюции стала вполне традиционным элементом польского парламентаризма. Существование Сейма и Сената было закреплено как Конституцией 1921 г., так и Конституцией 1935 г. Сенат был упразднен после Второй мировой войны.
Историки права датируют истоки польского парламентаризма 1493 г., когда был образован Сейм, состоящий из двух сословий: Сената и представительства шляхетских сеймиков - Палаты представителей (или депутатской палаты) <1>. В середине XVI в. в состав Сейма стал входить и король. В этой структуре Сенат, происходивший из Королевского Совета, не избирался, а формировался по принципу ex officio из высших должностных лиц государственного аппарата и представителей руководства римско-католического Костела.
|
|
|
--------------------------------
<1> См., например: Bardach S. Sejm dawnej Rzeczypospolitej jako organ reprezentacyjny. "Czasopismo Prawno-Historyczne". Warszawa, 1983. T. 3. S. 147 - 160.
Значительный период в польской истории парламент имел однопалатную структуру. Так, в течение 37 лет на основании Конституции 1952 г. функционировал однопалатный Сейм.
Двухпалатная структура парламента, восстановленная в результате конституционной реформы 1989 г., сохранена и действующей Конституцией. При этом, как отмечалось, традиционно для польского конституционализма она не содержит общего определения парламента как двухпалатного органа. Сейм и Сенат, обозначенные как органы законодательной власти, формирующиеся одновременно путем проведения всеобщих равных выборов тайным голосованием.
Конституция устанавливает статус каждой из палат, проводящих свои заседания раздельно, и предусматривает лишь четыре случая их совместного заседания: принесение присяги Президентом Республики, предъявление обвинения Президенту Республики, признание стойкой неспособности Президента Республики исполнять должностные обязанности с учетом состояния его здоровья, заслушивание послания Президента. Подобные совместные заседания парламента, проходящие под руководством Маршала Сейма, именуются Национальным Собранием.
Регламенты и порядок работы. Сейм и Сенат ведут обсуждения на заседаниях. Первые после выборов заседания палат созываются Президентом Республики. Принцип равной автономности палат закреплен на конституционном уровне. Порядок работы и внутренняя структура каждой из палат определены принимаемым палатой регламентом. Национальное Собрание также имеет регламент своей работы.
Регламент палаты определяет порядок формирования и деятельности ее органов, равно как и способ выполнения конституционных и основанных на законе обязанностей государственных органов в отношении Сейма и Сената.
Действующий Регламент Сейма принят 30 июля 1992 г., а Регламент Сената - 23 ноября 1990 г. Последние из многочисленных изменений были внесены в Регламент Сейма 17 ноября 2011 г., а в Регламент Сената - 12 января 2011 г.
Структура внутренних органов палат практически одинакова. Сейм и Сенат выбирают из своего состава руководителей палат, традиционно именуемых соответственно Маршалом Сейма и Маршалом Сената, а также вице-маршалов. В Сейме избирается четыре вице-маршала, а в Сенате - три. Маршал палаты председательствует на обсуждениях, стоит на страже прав и палаты и представляет ее во вне.
Каждая из палат избирает Президиум, статус которого определен как нормами регламента палаты, так и Законом от 9 мая 1996 г. "Об исполнении мандата депутата и сенатора" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Dziennik Ustaw. 2003. N 221. Poz. 2199.
Важную роль в деятельности каждой из палат играет Совет старейшин, именуемый в соответствие с многовековой традицией Конвентом сеньоров. Являясь совещательным органом палаты, Конвент, прежде всего, должен обеспечить взаимодействие клубов и фракций палаты. В его состав, наряду с Маршалом и вице-маршалами, входят председатели депутатских клубов, представители парламентских коалиций и парламентских групп.
Каждая из палат образует в качестве рабочих органов постоянные комиссии, а также может назначить чрезвычайную комиссию. Право на создание следственной комиссии принадлежит только Сейму.
Количество постоянных комиссий в действующих составах палат различно. Так, Регламент Сейма предусматривает образование 26 постоянных комиссий, а в Регламенте Сената после изменений, внесенных в ноябре 2008 г., создается 16 постоянных комиссий <1>. После вступления Польши в Европейский союз в каждой из палат образована комиссия по вопросам Европейского союза.
--------------------------------
<1> См.: Monitor Polski. 2008. N 90. Poz. 781.
Парламентарии. Правовой статус депутатов и сенаторов регламентирован не только нормами Конституции, но и положениями Закона от 9 мая 1996 г. "Об исполнении мандата депутата и сенатора", а также регламентами палат.
Конституция определяет польского парламентария как представителя Нации (ст. 104). В соответствии с теорией свободного мандата он не связан наказами избирателей, а соответственно, и не может быть ими отозван. Нельзя одновременно быть депутатом и сенатором. Статус депутата и сенатора приобретается после принесения присяги, текст которой установлен Конституцией. Значимость данной процедуры предопределена не только конституционным закреплением этой обязанности, но и тем, что отказ от ее исполнения равносилен отказу от мандата парламентария.
Условия, необходимые для эффективного исполнения обязанностей депутата и сенатора, а также для охраны их прав обеспечиваются путем установления парламентского иммунитета и индемнитета. Со дня опубликования результатов выборов и до дня погашения мандата парламентарии не могут быть привлечены к уголовной ответственности, арестованы либо задержаны без соответствующего согласия палаты. Уголовное производство, возбужденное против лица до дня его избрания в Парламент, подлежит по требованию палаты приостановлению до времени погашения мандата. Однако парламентарий может выразить согласие на привлечение его к уголовной ответственности.
Институт индемнитета (называемый также формальным иммунитетом) существовал в Польше еще со времен принятия Конституции в марте 1921 г. Индемнитет парламентария закреплен и в Конституции 1997 г. (ст. ст. 105 и 108) и означает, что за свою деятельность, входящую в сферу осуществления его мандата, ни в период его действия, ни после его погашения парламентарий не может быть привлечен к ответственности. Он ответствен только перед палатой. Если возникает вопрос о нарушении прав третьих лиц, привлечение к судебной ответственности возможно только с согласия палаты Парламента.
Конституция не только устанавливает несовместимость мандатов членов палат Парламента, но и приводит обширный перечень должностей, также несовместимых с мандатом парламентария. В их числе: Председатель Польского национального банка, Председатель Верховной палаты контроля, Уполномоченный по гражданским правам, Уполномоченный по правам ребенка и их заместители, член Совета денежной политики, член Всепольского совета радиовещания и телевидения, посол, а также должности в Канцелярии Сейма, Канцелярии Сената, Канцелярии Президента Республики или в правительственной администрации.
Данный запрет не распространяется на членов Совета министров и государственных секретарей в правительственной администрации (п. 2 ст. 103).
Не могут быть депутатами и сенаторами также судьи, прокуроры, чиновники гражданской службы, военнослужащие, проходящие действительную военную службу, должностные лица полиции, а также служб охраны государства (п. 2 ст. 103).
Особый интерес представляет конституционная норма ст. 107, установившая запрет на участие парламентариев в хозяйственной деятельности (так называемый антикоррупционный принцип). Вне установленных законом параметров парламентарий не может вести хозяйственную деятельность с извлечением выгоды из имущества Государственной казны либо имущества территориального самоуправления или приобретать это имущество. Подробные правила и ограничения в ведении хозяйственной деятельности детализированы Законом от 21 августа 1997 г. "Об ограничении ведения хозяйственной деятельности лицами, осуществляющими публичные функции".
Нарушение указанного конституционного запрета влечет привлечение парламентария к ответственности перед Государственным трибуналом. Процесс инициируется Маршалом палаты и оформляется постановлением палаты. Государственный трибунал вправе лишить парламентария мандата.
Полномочия палат (общее и особенное). Конституция определила Сейм и Сенат как органы, осуществляющие законодательную власть. Степень их участия в законодательном процессе различна, однако законопроекты, вносимые в Сейм, после их принятия палатой в обязательном порядке передаются Маршалом Сейма для обсуждения и принятия в Сенат.
Сейм и Сенат обладают правом законодательной инициативы. Однако если верхняя палата может реализовать это право только от имени Сената, то в нижней палате инициатива внесения законопроектов принадлежит каждому депутату Сейма.
Каждая из палат может инициировать перед Государственным трибуналом вопрос о привлечении к уголовной ответственности соответственно депутата или сенатора. Также члены каждой из палат наделены правом обращения в Конституционный трибунал по вопросам, входящим в его компетенцию. Обе палаты могут в равной степени влиять на процесс изменения Конституции, поскольку соответствующий закон должен быть принят Сеймом и Сенатом в одинаковой редакции. Однако право инициировать процесс изменения Конституции может быть реализовано Сенатом в целом, а Сеймом - в лице 1/5 законного числа депутатов.
Исторически положение палат польского парламента всегда отличалось отсутствием равных возможностей. Приоритетная роль принадлежит Сейму как в законодательном процессе, так и в государственном управлении. Главенствующее положение Сейма сохранено и Конституцией 1997 г. Именно эта палата обладает правом осуществления контроля деятельности Правительства. Следствием этого является то, что право на обращение с вопросами, запросами и интерпелляциями к Председателю Совета министров и его отдельным членам принадлежит только депутатам Сейма (п. 2 ст. 95 и ст. 115 Конституции). Только Сейм, как уже отмечалось, может образовать следственную комиссию для расследования определенного вопроса.
Возможность преодоления вето Сената в ходе законотворческого процесса также усиливает позиции Сейма. Ведущая роль принадлежит Сейму и в решении вопросов, связанных с государственным бюджетом и иными финансовыми планами государства. Так, проект бюджетного закона может быть внесен только в нижнюю палату. Сейм постановляет о бюджете государства в форме бюджетного закона. Отчет о выполнении бюджета также утверждается Сеймом. Участие Сената в принятии бюджета определено по формуле "Сенат может постановить о поправках к бюджетному закону в течение 20 дней со дня его передачи в Сенат" (ст. 223).
Сейм определен Конституцией как орган обладающий, наряду с Президентом Республики, правом назначения общенационального референдума. Полномочия Сената ограничены выражением согласия на его проведение.
Выборы Президента Республики назначаются Маршалом Сейма. На него возлагается и временное исполнение обязанностей Президента Республики при четко установленных Конституцией обстоятельствах и ограничениях.
По представлению Председателя Совета министров Сейм может распустить выборный орган территориального самоуправления, если он грубо нарушит Конституцию или законы.
Ведущая роль принадлежит Сейму и в формировании состава Конституционного трибунала и Государственного трибунала.
Именно Сейму принадлежит исключительное право решения об объявлении войны и заключения мира. Сейм также утверждает или отменяет распоряжения Президента Республики о введении режимов военного или исключительного положения.
Существование двухпалатного парламента по-прежнему является предметом дискуссий в современной польской доктрине. Противники двухпалатной структуры парламента в унитарном государстве полагают, что Сенату принадлежит роль так называемой палаты рефлексии или защиты от плохих законов, о которой писали еще отцы-основатели американской Конституции. Неслучайно для членов Сената установлен значительно более высокий минимальный возраст, необходимый для избрания, - 30 лет в отличие от 21 года, определенного для избрания депутатом Сейма. Асимметрия конституционной модели двухпалатной структуры парламента была констатирована и в ряде решений Конституционного трибунала (например, от 19 июня 2002 г. К 11/02) <1>.
--------------------------------
<1> Цит. по: Вашкевич А. Основы конституционного права Республики Польша. Минск, 2007. С. 52, 53.
Выборы действующего состава Сейма и Сената проведены 9 октября 2011 г. Избирательная активность составила 48,92%.
§ 5. Исполнительная власть
Президент Республики. Институт президентской власти исторически традиционен для польской государственности. Он был предусмотрен Конституцией 1921 г., Конституцией 1935 г., Малой Конституцией 1992 г. Первым Президентом в 1922 г. был избран Г. Нарутович. До этого в течение почти четырех лет высшей государственной должностью был пост Начальника государства, который занимал один из ярчайших польских политиков того времени Ю. Пилсудский. Институт президентства просуществовал до 1939 г. После Второй мировой войны, в период с 1947 по 1952 г., данный институт был предусмотрен Малой Конституцией 1947 г. Функции Президента исполнял Б. Берут.
И только Конституция 1952 г., отказавшись от привычного института президентства, передала, по сути, его полномочия коллективному органу - Государственному Совету. Лишь в 1989 г., в ходе кардинальной конституционной реформы, после соглашений "Круглого стола", польская нация смогла возродить один из символов ее прежней государственности.
При этом в польской доктрине отмечается, что восстановление института Президента в тот период во многом было не столь данью возрождающемуся демократическому режиму, сколько определенной гарантией сохранения (за счет его полномочий в первую очередь в области контроля государственных структур и обороны страны) позиции прежних властных структур.
Конституционными поправками предусматривалось, что Президент избирается Парламентом. В июне 1989 г. первый в новой истории Польши Президент Республики, генерал В. Ярузельский, получил мандат от Парламента, победив большинством всего в один голос. Однако следующий Президент, Л. Валенса, был избран в декабре 1990 г. уже на всеобщих выборах, поскольку к этому моменту порядок замещения поста Президента Республики был кардинально изменен.
Закон от 27 сентября 1990 г. "О выборах Президента Республики" предусмотрел всеобщие, прямые и равные выборы, проводимые путем тайного голосования. Отметим, что именно этому Закону было суждено стать своеобразным "долгожителем" в ряду иных избирательных законов Третьей Республики. После принятия в 1997 г. новой Конституции в соответствии с закрепленными в ней принципами Закон был изменен, но до вступления в действие в 2011 г. Избирательного кодекса входил в число источников избирательного права.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 373; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!