Глава 12. УПРАВЛЕНИЕ СИСТЕМОЙ ОБРАЗОВАНИЯ. ГОСУДАРСТВЕННАЯ
РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Статья 89. Управление системой образования
Комментарий к статье 89
Новеллой образовательного законодательства РФ является гл. 12 Закона N 273-ФЗ. Она существенно отличается от одноименной главы Закона N 3266-1 и использует принципиально иной подход к регулированию вопросов управления системой образования. Открывает главу ст. 89, в которой содержатся основополагающие вопросы управления системой образования, имеющие более подробную регламентацию в других статьях этой главы. В комментируемой статье законодателем сделана попытка нормативного обеспечения эффективного управления системой образования. Важной характеристикой управления в сфере образования является то, что это обособленный вид деятельности, реализуемый отдельно от образовательного процесса. Это означает, что для управления системой образования создаются специальные организации со своей системой взаимоотношений, решаемых задач и осуществляемых видов действий - структура управления с определенной соподчиненностью, распределением между подразделениями функций управления.
На законодательном уровне впервые закреплены принципы управления системой образования, среди которых: принципы законности, демократии, автономии образовательных организаций, информационной открытости системы образования и учета общественного мнения. Ранее принципы, оказывающие регулирующее воздействие на управление образованием, не находили закрепления в образовательном законодательстве в виде соответствующих формулировок и, следовательно, не всегда являлись правовыми и специфическими для управленческих отношений в сфере образования.
|
|
|
Как известно, под принципами понимаются теоретические положения, идеи, отражающие объективные закономерности развития общества и государства. Принципы государственного управления образованием призваны отразить наиболее существенные стороны организации управления в системе образования. Рассмотрим каждый принцип в отдельности.
Законность государственного управления образованием - режим должного функционирования системы государственного управления системой образования, состоящий в точном, строгом и неукоснительном соблюдении и исполнении всеми субъектами управленческих отношений действующих на территории РФ нормативных правовых актов в сфере образования. Принцип демократии характеризует признание права каждого субъекта образовательных отношений на предоставление ему возможностей участвовать в деятельности различных властных структур системы образования. Именно на этом принципе, как на фундаменте, основываются принципы автономии образовательных организаций, информационной открытости системы образования и учета общественного мнения.
|
|
|
Среди принципов государственной политики в области образования Закона N 3266-1 значится автономность образовательных учреждений. Этот принцип не является новым в образовательном законодательстве. Прочное место указанный принцип занимает в новом Законе и упоминается в нем не один раз. Так, в ч. 9 ст. 3 Закона N 273-ФЗ автономия образовательных учреждений названа среди основных принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования. Кроме того, в ст. 28 раскрывается понятие автономии, под которой понимается самостоятельность в осуществлении образовательной, научной, административной, финансово-экономической деятельности, разработке и принятии локальных нормативных актов в соответствии с нормативными правовыми актами РФ и уставом образовательной организации.
Очевидно, что законодатель придает принципу автономии образовательных организаций особое значение и включение его как в ряд основных принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, так и в ряд принципов управления системой образования свидетельствует о его особой роли. Это связано с признанием особой миссии образовательных организаций как источника, накопителя, хранителя и транслятора знаний. Процесс познания в определенных случаях предполагает свободу от внешнего контроля, требует применения более мягких его форм, таких как: независимое наблюдение, публичная верификация, спор мнений. Кроме того, автономия образовательных организаций - принцип, провозглашенный Болонской декларацией, а, как известно, принципы, закрепленные в международных документах, должны находить выражение в национальном законодательстве <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> Россия подписала Декларацию о создании общеевропейского пространства высшего образования 19 сентября 2003 г.
Введение принципа информационной открытости системы образования в круг принципов управления системой образования обусловлено информатизацией управленческих процессов на всех уровнях государственной власти в Российской Федерации. Этот устойчивый процесс, объективно существующий и развивающийся на протяжении нескольких последних лет, привел к созданию информационно-коммуникационной инфраструктуры системы управления образованием и позволяет решить многие вопросы, среди которых:
|
|
|
участие заинтересованных представителей общества, работодателей и обучающихся в управлении и оценке эффективности образовательной деятельности (например, проведение общественной и общественно-профессиональной аккредитации, учет ее результатов при государственной аккредитации, участие в подготовке федеральных государственных образовательных стандартов и пр.);
информационная открытость для потребителя образовательных услуг образовательных организаций (например, ведение интернет-сайта образовательной организации, установление перечня информации, обязательной для размещения и опубликования, публикация отчетов о самообследовании и т.д.);
возможность проводить оценку деятельности образовательных организаций, в том числе определять достоверность публикуемой ими информации о качестве образования, его соответствие ожиданиям заказчиков и потребителей образовательных услуг;
профилактика коррупционных правонарушений в системе образования и т.д.
Учет общественного мнения при управлении системой образования основан на демократичном характере управления рассматриваемой сферы. Потребность в формировании и учете общественного мнения возникает, когда речь идет о перспективных, кардинальных задачах, важных нерешенных вопросах. Значительно повысить эффективность управления образованием возможно с помощью учета правильно выраженного общественного мнения, учет которого должен обеспечиваться путем определения конкретных форм этого учета и степени его императивности.
Принцип государственно-общественного управления образованием также прочно вошел в образовательное законодательство. В Законе N 3266-1 он упоминается в числе принципов государственной политики в области образования и получил весьма широкое распространение в управлении образованием. Общество формирует свои органы, которые не имеют реальных властных полномочий, но влияние на всю систему образования огромно и благодаря инструментам общественного воздействия достигается улучшение предоставляемых образовательных услуг. Основной целью совместного государственно-общественного управления образованием является удовлетворение образовательных потребностей общества.
В части 2 комментируемой статьи перечислены правоотношения, входящие в понятие "управление системой образования". Необходимо отметить, что данный подход является новеллой образовательного законодательства. В Законе N 3266-1 это понятие не раскрывалось. Одноименная глава содержала статьи, посвященные: разграничению полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления в рассматриваемой сфере; разрешительным процедурам; реорганизации, ликвидации и управлению в различных видах (государственных, муниципальных, негосударственных) образовательных организаций; перечислению органов, осуществляющих управление в сфере, и регламентации государственного контроля в области образования.
В качестве важнейшего структурного звена управленческих отношений в рассматриваемой статье называется система органов управления образованием, которая состоит из трех самостоятельных и взаимодействующих уровней - федерального, регионального и местного. Действующая в России модель управления образованием обусловлена особенностями государственного устройства - федеративными отношениями между центром и регионами, а также самостоятельностью местного самоуправления, находящегося за пределами государственного аппарата.
Существующая система управления образованием была создана в 1992 г. Постановлением Правительства РФ от 09.01.1992 N 21 "О системе государственного управления образованием в Российской Федерации". Этим документом установлены система органов управления образованием, порядок назначения и освобождения от должности руководителей государственного и муниципального уровней, порядок утверждения структуры органов управления образованием субъектов РФ и порядок утверждения положений о государственных и муниципальных органах управления образованием.
Следующим блоком правоотношений, входящим в понятие "управление системой образования", является осуществление стратегического планирования его развития. Планирование - важная управленческая функция, "заключающаяся в определении целей, направлений, пропорций, темпов и конкретных количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов" <1>. Основополагающим государственным документом, устанавливающим приоритет образования в государственной политике РФ, стратегию и основные направления его развития, является Национальная доктрина образования в Российской Федерации, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 04.10.2000 N 751.
--------------------------------
<1> Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 36.
Доктрина определяет цели воспитания и обучения, пути их достижения посредством государственной политики в области образования, ожидаемые результаты развития системы образования на период до 2025 г. Согласно этому документу образование признано приоритетной областью накопления знаний и формирования умений, создания максимально благоприятных условий для выявления и развития творческих способностей каждого гражданина РФ, воспитания в нем трудолюбия и высоких нравственных принципов, а также признания образования сферой трудовой занятости населения, прибыльных долгосрочных инвестиций и наиболее эффективного вложения капитала.
Третий блок правоотношений понятия "управление системой образования" включает программно-целевой подход к управлению, который предполагает:
установление социально обоснованных и реально достижимых к определенному сроку целей;
разработку перечня необходимых действий по всем видам и направлениям деятельности образовательной системы и взаимодействующих с ней внешних организаций и структур;
определение необходимых средств - финансовых, кадровых, материально-технических, информационных и др.;
определение ответственных исполнителей на уровне управленческих, образовательных, финансовых и других структур, организаций, учреждений, работников.
Программы развития образования принимаются и успешно реализуются на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Так, Постановлением Правительства РФ от 07.02.2011 N 61 утверждена Федеральная целевая программа развития образования на 2011 - 2015 годы. Кроме того, принята Государственная программа РФ "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы <1>. Помимо вышеназванных действует также Федеральная программа "Подготовка управленческих кадров в сфере здравоохранения и образования в 2011 - 2014 годах" <2>.
--------------------------------
<1> Утверждена распоряжением Правительства РФ от 22.11.2012 N 2148-р.
<2> Утверждена распоряжением Правительства РФ от 27.09.2011 N 1665-р.
В каждом субъекте РФ, как правило, действуют региональная программа и несколько муниципальных программ, направленных на развитие образования. Однако в некоторых субъектах принимают несколько региональных программ, которые посвящены проблемным направлениям в сфере образования. Например, в Дагестане действуют две региональные программы: одна общая - "Развитие образования в Республике Дагестан на 2011 - 2015 годы" <1>, другая направлена на решение конкретной задачи - обеспечения современного качества дошкольного образования - "Развитие сети дошкольных образовательных учреждений в Республике Дагестан на 2012 - 2016 годы" <2>.
--------------------------------
<1> Закон Республики Дагестан от 08.02.2011 N 13 "Об утверждении республиканской целевой программы "Развитие образования в Республике Дагестан на 2011 - 2015 годы".
<2> Утверждена Постановлением правительства Республики Дагестан от 03.05.2012 N 139.
Муниципальные образования в полной мере реализуют свой регулятивный потенциал при решении проблем в сфере образования программно-целевым методом. Ярким примером является город Хабаровск, в котором утверждены и действуют четыре муниципальные программы:
"Развитие системы дополнительного образования детей города Хабаровска на 2011 - 2013 годы" <1>;
--------------------------------
<1> Утверждена Постановлением администрации города Хабаровска от 30.08.2010 N 2773.
"Развитие единой информационно-коммуникационной среды муниципальной системы образования города Хабаровска на 2011 - 2013 годы" <1>;
--------------------------------
<1> Утверждена Постановлением администрации города Хабаровска от 23.08.2010 N 2684.
ведомственная целевая программа "Развитие материально-технической базы образовательных учреждений города Хабаровска на 2011 - 2013 годы" <1>;
--------------------------------
<1> Утверждена Постановлением администрации города Хабаровска от 26.08.2010 N 2715.
ведомственная целевая программа "Развитие дошкольного образования города Хабаровска на 2011 - 2013 годы" <1>.
--------------------------------
<1> Утверждена Постановлением администрации города Хабаровска от 30.08.2010 N 2768.
В четвертый блок правоотношений понятия "управление системой образования" включен мониторинг в системе образования. Статья 32 Закона N 3266-1 в 2010 г. была дополнена п. 24, которым в компетенцию образовательного учреждения добавилось такое полномочие, как "обеспечение функционирования системы внутреннего мониторинга качества образования в образовательном учреждении". Это было первое упоминание мониторинга на законодательном уровне в сфере образования.
Закон N 273-ФЗ (ст. 97) впервые раскрывает понятие мониторинга в системе образования на законодательном уровне. Итак, в соответствии с указанной статьей мониторинг системы образования представляет собой систематическое стандартизированное наблюдение за состоянием образования и динамикой изменений его результатов, условиями осуществления образовательной деятельности, контингентом обучающихся, учебными и внеучебными достижениями обучающихся, профессиональными достижениями выпускников организаций, состоянием сети организаций, осуществляющих образовательную деятельность.
Как эффективный инструмент управленческой деятельности мониторинг активно используется в федеральных, региональных и муниципальных программах развития образования. К основным задачам мониторинга как отдельного вида управленческой деятельности относятся:
сбор достоверной и объективной информации об объекте мониторинга и формирование соответствующих информационных фондов;
системный анализ и оценка получаемой информации;
предоставление в установленном законодательством РФ порядке информации заинтересованным федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, юридическим и физическим лицам;
подготовка предложений по вопросам реализации государственной политики в той области, в которой расположен объект мониторинга.
Пятым блоком правоотношений понятия "управление системой образования" названо информационное и методическое обеспечение деятельности федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих государственное управление в сфере образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования.
В современных условиях информационного общества глобальной, массовой коммуникации управление системой образования не может обходиться без информационного и методического обеспечения деятельности органов управления образованием всех уровней. Развитие информационно-коммуникационных технологий активно используется при управлении системой образования. При информационном взаимодействии между федеральными, региональными и муниципальными органами управления образованием осуществляются сбор, обработка, хранение, передача, создание информационно-методических материалов различного вида. Результатами информационного взаимодействия могут служить определенные выводы о развитии всей системы образования, образовательного процесса в целом, конкретные выводы о состоянии отдельных сегментов системы образования и даже о продвижении в обучении отдельного ученика, о развитии учебного заведения и пр.
Функционирование информационных потоков осуществляется в процессе управления как системой образования, так и профессиональной деятельностью работников сферы образования и при их общении с учащимися и их родителями. Информатизация управления системой образования - обеспечение сферы образования методологией и практикой разработки и оптимального использования современных средств информационно-коммуникационных технологий, ориентированных на реализацию развития всей системы образования. Этот процесс инициирует совершенствование механизмов управления системой образования на основе использования автоматизированных банков данных информационных систем, информационно-методических материалов, а также коммуникационных сетей; создание и использование компьютерных тестирующих, диагностирующих методик контроля и оценки уровня знаний обучающихся.
Шестым блоком правоотношений, входящих в понятие "управление системой образования", является государственная регламентация образовательной деятельности. Основной целью такой регламентации является установление единых требований осуществления образовательной деятельности и процедур, связанных с установлением и проверкой соблюдения образовательными организациями этих требований. Государственная регламентация состоит из двух разрешительных процедур (лицензирование и аккредитация образовательной деятельности) и государственного контроля.
Целью применения разрешительных процедур в сфере образования являются:
1) оценка способности образовательной организации (физического лица) осуществлять образовательную (педагогическую) деятельность;
2) выполнение обязанности государства обеспечивать защиту прав и интересов потребителей образовательных услуг;
3) выполнение государственной обязанности по обеспечению безопасности общества в целом.
Лицензирование образовательной деятельности осуществляется в соответствии с Законом N 3266-1, Законом N 273-ФЗ, Федеральным законом от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Положением о лицензировании образовательной деятельности, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 16.03.2011 N 174. Анализ перечисленных документов позволяет сделать вывод о том, что лицензирование - это деятельность лицензирующего органа по предоставлению, переоформлению лицензий, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования.
Лицензирование образовательной деятельности осуществляется по видам, уровням образования, профессиям, специальностям, направлениям подготовки (для профессионального образования), подвидам дополнительного образования <1>.
--------------------------------
<1> Более подробную информацию по этому вопросу см. в комментарии к ст. 91.
Государственная аккредитация образовательных организаций осуществляется в соответствии с Законом N 3266-1, Законом N 273-ФЗ, Постановлением Правительства РФ от 21.03.2011 N 184 "Об утверждении Положения о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций". Данная аккредитация проводится в отношении образовательных учреждений всех типов и видов (за исключением дошкольных), реализующих образовательные программы, к которым установлены федеральные государственные образовательные стандарты или федеральные государственные требования. Целью такой аккредитации является подтверждение соответствия качества образования по программам, реализуемым образовательным учреждением, федеральным государственным образовательным стандартам или федеральным государственным требованиям.
Государственная аккредитация научной организации проводится в отношении реализуемых ею образовательных программ послевузовского профессионального образования и (или) дополнительных профессиональных образовательных программ, к которым установлены федеральные государственные требования, в целях подтверждения соответствия качества образования по таким образовательным программам федеральным государственным требованиям <1>.
--------------------------------
<1> Более подробную информацию по этому вопросу см. в комментарии к ст. 92.
Объем и содержание контрольной деятельности в сфере образования регламентируются Законами (Федеральными законами): "Об образовании", "Об образовании в Российской Федерации", "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", другими федеральными законами и Положением "Об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования", утвержденным Постановлением Правительства РФ от 11.03.2011 N 164.
Деятельность по государственному контролю (надзору) за соблюдением законодательства РФ в области образования регулируется Административным регламентом исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственного надзора в области образования, утвержденным Приказом Минобрнауки России от 02.05.2012 N 367, а по государственному контролю (надзору) за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий Российской Федерации в области образования - Административным регламентом исполнения государственной функции по осуществлению надзора за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области образования, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, утвержденным Приказом Минобрнауки России от 21.01.2009 N 9.
Государственный контроль в сфере образования, как правило, включает федеральный государственный контроль качества образования и федеральный государственный надзор в сфере образования, осуществляемые уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими переданные Российской Федерацией полномочия по государственному контролю в сфере образования.
Следует заметить, что институт государственного контроля не только распространяет свое действие на образовательную деятельность, но и охватывает деятельность и по обучению, хотя последняя не сопровождается повышением образовательного ценза и выдачей документа, подтверждающего определенный уровень образования <1>. Специфика государственного контроля в сфере обучения проявляется в том, что суть контроля уже заключается в обеспечении соблюдения требований действующего законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, законодательства о защите прав потребителей, где обучение выступает потребительской услугой.
--------------------------------
<1> Теоретическую основу указанной позиции обнаруживаем, например, в работах: Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права. М., 2000; Санникова Л.В. Услуги в гражданском праве России. М.: Волтерс Клувер, 2006 и др.
Говоря о государственном контроле в сфере образования, не следует забывать, что деятельность образовательных организаций контролируется по поводу соблюдения ими требований пожарной безопасности, целевого использования денежных средств, соблюдения антимонопольного законодательства. Последний вид контроля связан с тем, что при оказании образовательных услуг образовательная организация выступает как хозяйствующий субъект на товарном рынке, оказывающий услуги возмездного характера.
Государственный контроль в сфере образования носит комплексный характер. Однако основной задачей контрольных мероприятий в конечном счете является обеспечение качества образования.
Седьмым блоком правоотношений понятия "управление системой образования" является независимая оценка качества образования, общественная и общественно-профессиональная аккредитация. Нацеленность на обеспечение качества образования является основной причиной системных преобразований как на федеральном, так и на региональном и местном уровне управления образованием. Для соответствия качества образования сегодняшним требованиям общества законодатель закрепил в комментируемой статье независимую оценку качества образования с целью совершенствования существующей.
Деятельность общественности и работодателей в управлении образованием на различных уровнях является объективно существующей реальностью <1>. Правовой основой участия в управлении образованием указанных субъектов являются Закон N 3266-1, Закон N 125-ФЗ, комментируемая статья, а также такие концептуальные документы, как: Национальная доктрина образования Российской Федерации <2>, Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года <3>, Федеральная целевая программа "Развитие образования на 2011 - 2015 годы" <4>.
--------------------------------
<1> См., например: Правила участия объединений работодателей в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 24.12.2008 N 1015; Положение о формировании системы независимой оценки качества профессионального образования, утвержденное Минобрнауки России, Общероссийским объединением работодателей - РСПП 31.07.2009 N АФ-318/03.
<2> Утверждена Постановлением Правительства РФ от 04.10.2000 N 751 // СЗ РФ. 2000. N 41. Ст. 4089.
<3> Утверждена распоряжением Правительства РФ от 08.12.2011 N 2227-р // СЗ РФ. 2012. N 1. Ст. 216.
<4> Утверждена Постановлением Правительства РФ от 07.02.2011 N 61 // СЗ РФ. 2011. N 10. Ст. 1377.
Закрепление в правовых актах такой формы участия, как общественная и общественно-профессиональная аккредитация, не является новеллой образовательного законодательства. Попытки реализовать эту форму повышения качества образовательных программ уже проводились как на законодательном, так и на подзаконном уровне. Так, Федеральный закон от 08.11.2010 N 293 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием контрольно-надзорных функций и оптимизацией предоставления государственных услуг в сфере образования" дополнил Закон N 3266-1 п. 41 ст. 33.2: "Образовательные учреждения и научные организации могут получать общественную (общественно-профессиональную) аккредитацию в российских, иностранных и международных образовательных, научных, общественных и иных организациях. Такая аккредитация не влечет за собой дополнительных финансовых обязательств со стороны государства. Сведения о результатах общественной (общественно-профессиональной) аккредитации рассматриваются при проведении аккредитационной экспертизы при государственной аккредитации".
Федеральная целевая программа "Развитие образования на 2011 - 2015 годы" предусматривает мероприятия по созданию условий для развития государственной и общественной оценки деятельности образовательных учреждений, общественно-профессиональной аккредитации образовательных программ. Однако для успешной реализации положений о такой аккредитации необходимо еще решить ряд вопросов, среди которых: определение порядка проведения общественной и общественно-профессиональной аккредитации, форм и методов оценки при ее проведении, правовые последствия для образовательных организаций и др.
И последним блоком правоотношений понятия "управление системой образования" являются подготовка и повышение квалификации работников федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих государственное управление в сфере образования, органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, руководителей и педагогических работников образовательных организаций.
Повышение квалификации управленческих кадров, их обучение современным технологиям управления осуществляются с использованием программно-целевого метода. Распоряжением Правительства РФ от 27.09.2011 N 1665-р утверждена Федеральная программа "Подготовка управленческих кадров в сфере здравоохранения и образования в 2011 - 2014 годах". Эта Программа призвана обеспечить сопровождение проводимых в России реформ путем повышения профессиональных и управленческих компетенций руководителей органов власти всех уровней и учреждений здравоохранения и образования. Модернизационные процессы, реализуемые в этих сферах, носят масштабный характер и требуют принятия своевременных и правильных управленческих решений на уровне каждого учреждения здравоохранения и образования, а также на уровне государства и органов местного самоуправления.
Комментируемая статья называет субъектов государственного управления, к которым относятся федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ. Управление образованием на муниципальном уровне осуществляется соответствующими органами местного самоуправления.
Федеральную составляющую системы органов управления образованием в Российской Федерации формируют Президент РФ (назначает министра) и Правительство РФ. К федеральным органам исполнительной власти относятся Минобрнауки России, Рособрнадзор, федеральные ведомственные органы управления образованием, к которым относятся федеральные органы исполнительной власти в определенной отрасли, наделенные управленческими полномочиями в области образования.
Органы управления образованием субъектов РФ отличаются разнообразием, они могут существенно отличаться по статусу и организационным формам управления. Так, органами управления образованием в субъектах РФ могут быть министерства образования республик или областей, департаменты образования, главные управления образованием, управления образованием администраций областей и т.д. Министр (руководитель, начальник управления образованием, департаментом) назначается и освобождается от должности президентом (губернатором) субъекта РФ. Статус этих органов определяется, как правило, в законах об образовании субъекта Российской Федерации.
Характерной особенностью правового положения этих органов является то, что на соответствующей территории субъекта они - единственные специализированные государственные органы, комплексно реализующие государственную политику в области образования. Органы управления образованием в субъектах РФ контролируют исполнение законодательства в области образования и реализацию прав обучающихся, осуществляют межведомственную координацию по вопросам образования, управление государственными образовательными учреждениями данного субъекта РФ, разрабатывают национально-региональный компонент государственных образовательных стандартов, разрабатывают и реализуют региональные программы развития образования с учетом национальных и региональных особенностей; осуществляют лицензирование образовательных учреждений и т.д.
В муниципальных районах и городских округах управление в сфере образования осуществляется соответствующими органами местного самоуправления. Так, в структуре местной администрации могут создаваться органы управления образованием (управления, департаменты или отделы образования). Такие органы осуществляют управление муниципальными образовательными учреждениями, формируют различные экспертные и аттестационные комиссии, организуют предоставление дополнительного образования детям и т.д.
Федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в сфере образования, являются федеральный орган исполнительной власти, выполняющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, федеральный орган исполнительной власти, исполняющий функции по контролю и надзору в сфере образования, а также федеральные государственные органы, имеющие в своем ведении образовательные организации.
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования является Минобрнауки России. Положение о нем было утверждено Постановлением Правительства РФ от 15.05.2010 N 337. В соответствии с ним Минобрнауки России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической деятельности и инновационной деятельности в научно-технической сфере, нанотехнологий, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности (за исключением нормативно-правового регулирования вопросов, касающихся контроля, надзора и оказания государственных услуг в сфере правовой охраны изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, программ для электронно-вычислительных машин, баз данных и топологий интегральных микросхем, в том числе входящих в состав единой технологии, товарных знаков, знаков обслуживания, наименований мест происхождения товаров), а также в сфере воспитания, опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений, а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере образования, воспитания, научной, научно-технической и инновационной деятельности, включая деятельность федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров, уникальных научных стендов и установок, федеральных центров коллективного пользования, ведущих научных школ, национальной исследовательской компьютерной сети нового поколения и информационному обеспечению научной, научно-технической и инновационной деятельности.
Полномочия Минобрнауки России очень обширны. Одним из главных является нормативно-правовое регулирование. При выполнении этой функции министерство имеет право: разрабатывать и вносить в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения министерства; и самостоятельно принимать свыше 80 подзаконных нормативных актов по вопросам в установленной сфере деятельности министерства и подведомственной ему федеральной службы, регулирующих важнейшие вопросы функционирования российской системы образования.
Минобрнауки России формирует сеть федеральных университетов; осуществляет открытие в установленном порядке аспирантур и докторантур, выдачу дипломов о присуждении предусмотренных государственной системой аттестации ученых степеней и выдачу аттестатов, присвоение ученых званий, признание и установление эквивалентности документов иностранных государств об ученых степенях и ученых званиях на территории РФ, выдачу свидетельств о признании и об установлении эквивалентности документов иностранных государств об ученых степенях и ученых званиях на территории РФ.
У министерства обширные полномочия в сфере развития науки. Так, оно осуществляет: формирование национальной нанотехнологической сети; координацию исследований и разработок в сфере нанотехнологий; мониторинг научно-технического и производственного потенциала в сфере нанотехнологий; формирование приборно-инструментальной, технологической и информационной базы для развития наноиндустрии; организует разработку прогнозов развития научной, научно-технической и инновационной сферы, рынков наукоемкой продукции и услуг и т.д.
К полномочиям министерства относятся вопросы согласования назначения на должность руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих полномочия РФ в области образования, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ. Также на министерство возложены полномочия как субъекта гражданско-правовых отношений (договоры на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, полномочия собственника подведомственных учреждений и т.д.), так и главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета. Перечень полномочий Министерства образования и науки, приведенный в Положении о нем, не исчерпывающий.
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области образования и науки, является Рособрнадзор. Положение о нем было утверждено Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 300, в соответствии с которым Рособрнадзор выполняет свои полномочия. Основными тремя генеральными направлениями деятельности Рособрнадзора при осуществлении контроля и надзора в области образования и науки являются:
государственный надзор за соблюдением законодательства РФ в области образования всеми образовательными учреждениями, органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими управление в сфере образования, а также принятие мер по устранению нарушений законодательства РФ в области образования, в том числе путем выдачи предписаний об устранении выявленных нарушений указанным образовательным учреждениям и научным организациям, их учредителям и органам исполнительной власти субъектов РФ, и контроль за исполнением таких предписаний, а также государственный надзор за соблюдением указанными образовательными учреждениями и научными организациями требований законодательства РФ в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, к используемой в образовательном процессе информационной продукции;
контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий Российской Федерации в области образования с правом проведения проверок соответствующих органов государственной власти субъектов РФ, а также образовательных учреждений, расположенных на их территории;
осуществление лицензирования образовательной деятельности, в том числе контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности, и проведение государственной аккредитации образовательных учреждений высшего профессионального образования, перечень которых утверждается Правительством РФ, российских образовательных учреждений, расположенных за пределами территории РФ.
В рамках указанных направлений Рособрнадзором осуществляются следующие функции:
1) нормотворческие:
издание методических рекомендаций и обязательных для исполнения инструктивных материалов по вопросам осуществления органами исполнительной власти субъектов РФ переданных полномочий Российской Федерации в области образования;
установление требований к содержанию и формам отчетности, а также порядка представления отчетности об осуществлении переданных полномочий Российской Федерации в области образования;
научно-методическое обеспечение контроля качества подготовки обучающихся и выпускников в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, в том числе государственной (итоговой) аттестации выпускников, освоивших образовательные программы основного общего и среднего (полного) общего образования, а также инструктивно-методическое обеспечение проведения проверок при осуществлении контроля и надзора в сфере образования;
установление порядка разработки, использования и хранения контрольных измерительных материалов (включая требования к режиму их защиты, порядку и условиям размещения сведений, содержащихся в контрольных измерительных материалах, в сети Интернет);
2) в отношении субъектов РФ:
надзор за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов РФ по вопросам переданных полномочий Российской Федерации в области образования, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов или о внесении в них изменений;
контроль за расходованием субъектами РФ субвенций на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области образования в пределах своей компетенции;
контроль за расходованием субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату единовременных пособий при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью, в части, касающейся назначения и выплаты единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью;
согласование структуры органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия Российской Федерации в области образования;
анализ причин выявленных нарушений при осуществлении переданных полномочий Российской Федерации в области образования, принятие мер по их устранению;
представление в Минобрнауки России ежегодного доклада об осуществлении органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий Российской Федерации в области образования;
3) государственный контроль качества образования в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, перечень которых утверждается Правительством РФ, российских образовательных учреждениях, расположенных за пределами территории РФ, в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, федеральными государственными требованиями, а также принятие мер по устранению нарушений этих стандартов и требований, в том числе путем выдачи предписаний об устранении выявленных нарушений указанным образовательным учреждениям и научным организациям, их учредителям, и контроль за исполнением таких предписаний;
признание и установление в Российской Федерации эквивалентности документов иностранных государств об образовании;
организация проведения единого государственного экзамена на территории РФ совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими управление в сфере образования, а за пределами территории РФ - совместно с учредителями российских образовательных учреждений, расположенных за пределами территории РФ;
организация контроля качества подготовки выпускников (государственной (итоговой) аттестации) по образовательным программам основного общего и среднего (полного) общего образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами;
организация и осуществление, в том числе в соответствии с международными договорами РФ, экспертизы содержания и качества подготовки выпускников иностранных образовательных учреждений, реализующих образовательные программы, соответствующие требованиям установленных в Российской Федерации федеральных государственных образовательных стандартов;
ведение реестра лицензий на право ведения образовательной деятельности, выданных Рособрнадзором, а также реестра свидетельств о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций, аккредитованных службой;
осуществление контроля за деятельностью органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан;
осуществление иных функций в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента или Правительства РФ.
К федеральным ведомственным органам относятся федеральные органы исполнительной власти в определенной отрасли, наделенные управленческими полномочиями в области образования. В России очень много образовательных учреждений находятся в ведении федеральных отраслевых министерств и ведомств. Например, в ведении Министерства иностранных дел РФ находится Московский государственный институт международных отношений - университет; в ведении Минэкономразвития России - такие образовательные организации, как: Всероссийская академия внешней торговли, Московский институт международного бизнеса при Всероссийской академии внешней торговли, Высшая коммерческая школа при Всероссийской академии внешней торговли и др. При Министерстве обороны РФ созданы 15 учреждений среднего общего образования (суворовские военные, нахимовские военно-морские, военно-музыкальное училища и кадетские (морские кадетские) корпуса) и 15 учреждений высшего профессионального образования. При Министерстве здравоохранения и социального развития РФ - 47 учреждений высшего профессионального образования. Также ведомственные образовательные учреждения созданы при Министерстве внутренних дел РФ, Министерстве культуры и массовых коммуникаций РФ, Министерстве транспорта РФ, Министерстве сельского хозяйства РФ, других федеральных органах.
Каждое "отраслевое" министерство осуществляет определенные управленческие функции по отношению к находящимся в их ведении образовательным учреждениям. Однако управлением занимаются не сами федеральные органы исполнительной власти, а их структурные подразделения (департаменты, отделы).
Частью 5 комментируемой статьи подчеркнута роль Минобрнауки России, осуществляющего координацию деятельности в сфере образования федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов РФ и иных субъектов системы образования. Координирующая функция этого министерства заключается в согласовании действий органов управления всех уровней и иных субъектов системы образования для достижения целей, намеченных концептуальными документами, устанавливающими приоритет образования в государственной политике РФ, - Национальной доктриной образования в Российской Федерации, Федеральной целевой программой "Развитие образования на 2011 - 2015 годы", Государственной программой РФ "Развитие образования на 2013 - 2020 годы". Координация деятельности органов управления призвана обеспечить единство действий всех управленческих подразделений, работников управления и специалистов в целях наиболее эффективного решения поставленных задач.
Статья 90. Государственная регламентация образовательной деятельности
Комментарий к статье 90
Данная статья является новацией образовательного законодательства и раскрывает элементы (направления) государственной регламентации образовательной деятельности. Целью такой регламентации является унификация требований к организации образовательного процесса в рамках реализации образовательными организациями образовательных программ, а также обеспечение единого механизма проверки соблюдения указанных требований.
Государственная регламентация образовательной деятельности реализуется непосредственно по трем самостоятельным направлениям, представляющим одновременно инструменты регламентации: лицензирование образовательной деятельности (см. комментарий к ст. 95 Закона), государственная аккредитация образовательной деятельности (см. комментарий к ст. 96 Закона) и государственный контроль (надзор) в области образования (см. комментарий к ст. 97 Закона).
Статья 91. Лицензирование образовательной деятельности
Комментарий к статье 91
Вопросы лицензирования образовательной деятельности находили отражение в ст. 33.1 "Лицензирование образовательной деятельности" Закона N 3266-1, а отдельные нормы о лицензировании в сфере высшего профессионального образования - в Законе N 125-ФЗ. Между тем нормативные положения о лицензировании значительным образом переработаны и адаптированы под современную практику механизма лицензирования деятельности, осуществляемой на различных образовательных уровнях. Как и ранее, лицензирование образовательной деятельности осуществляется Рособрнадзором на основании заявлений соискателей лицензии (образовательных организаций), а также представления необходимых сопутствующих документов.
Более подробное регулирование получили вопросы порядка внесения изменений в лицензию, случаев необходимости переоформления лицензии, получения временной лицензии. Помимо общих причин, установленных законодательством о лицензировании отдельных видов деятельности, регламентированы специальные основания для возврата соискателю лицензии или лицензиату заявления и прилагаемых к нему документов с мотивированным обоснованием причин возврата.
Закреплена практика реализации механизма лицензирования религиозных образовательных организаций, загранучреждений, осуществляющих образовательную деятельность за рубежом, а также реализующих образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну. В настоящее время механизм лицензирования образовательной деятельности урегулирован рядом документов, к которым можно отнести:
Положение о лицензировании образовательной деятельности (утв. Постановлением Правительства РФ от 16.03.2011 N 174 (ред. от 24.09.2012)) <1>;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2011. N 12. Ст. 1651.
Положение о лицензировании образовательной деятельности образовательных учреждений, находящихся в ведении Федеральной службы безопасности Российской Федерации и Федеральной службы охраны Российской Федерации и реализующих образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну (утв. Постановлением Правительства РФ от 17.10.2009 N 837 (ред. от 24.09.2010)) <1>;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2009. N 43. Ст. 5086.
Положение о лицензировании образовательной деятельности образовательных учреждений органа внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации, реализующих военные профессиональные образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну (утв. Постановлением Правительства РФ от 03.02.2010 N 49) <1>;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2010. N 7. Ст. 757.
Положение о лицензировании образовательной деятельности федеральных университетов, университетов, в отношении которых установлена категория "национальный исследовательский университет", других федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, реализующих образовательные программы высшего профессионального и послевузовского профессионального образования на основе образовательных стандартов и требований, устанавливаемых ими самостоятельно (утв. Постановлением Правительства РФ от 28.07.2011 N 626 (ред. от 24.09.2012)) <1>;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2011. N 32. Ст. 4827.
Положение о лицензировании образовательной деятельности федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова" и федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Санкт-Петербургский государственный университет" и Положение о государственной аккредитации федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова" и федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Санкт-Петербургский государственный университет (утв. Постановлением Правительства РФ от 16.02.2011 N 87 (ред. от 24.09.2012)) <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2011. N 8. Ст. 1128.
Статья 92. Государственная аккредитация образовательной деятельности
Комментарий к статье 92
Аналогичные нормы, посвященные государственным аккредитационным процедурам, содержала ст. 33.2 Закона N 3266-1. Законодатель воспроизвел ранее установленные инструменты процедуры государственной аккредитации, включая привлечение экспертов, проведение экспертизы и т.п. Статья сохраняет процедурный характер норм о государственной аккредитации, используя при этом более грамотную техническую систематизацию соответствующего правового материала. Впервые нашли отражение элементы государственной аккредитации духовных образовательных организаций.
Механизм проведения государственной аккредитации раскрывается более подробно в соответствующем Положении о государственной аккредитации, которое в настоящий момент утверждено Постановлением Правительства РФ от 21.03.2011 N 184. Кроме того, отдельными документами предусмотрены особенности проведения государственной аккредитации в отношении некоторых образовательных организаций. В настоящий момент к таким документам можно отнести:
Положение о государственной аккредитации образовательных учреждений Федеральной службы безопасности Российской Федерации и Федеральной службы охраны Российской Федерации, реализующих образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну (утв. Постановлением Правительства РФ от 18.05.2009 N 414 (ред. от 21.03.2011));
Положение о государственной аккредитации федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова" и федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Санкт-Петербургский государственный университет" (утв. Постановлением Правительства РФ от 16.02.2011 N 87 (ред. от 24.09.2012)).
Статья 93. Государственный контроль (надзор) в сфере образования
Комментарий к статье 93
В статье 38 Закона N 3266-1 предметно рассматривались вопросы контрольно-надзорного механизма в образовательной сфере. Однако положения комментируемой статьи значительным образом переработаны и адаптированы под современную практику. Раскрывается понятие контроля качества образования и надзора за деятельностью образовательных организаций. Как и ранее, контроль и надзор реализуются в форме проверок, которые могут быть как плановыми, так и внеплановыми. Кроме того, закрепляются процедурные аспекты механизма проведения проверок, а также правовые последствия выявленных нарушений образовательного законодательства в части обеспечения качества ведения образовательного процесса.
Государственный контроль (надзор) в сфере образования осуществляется в соответствии с правилами, определенными в Положении о государственном контроле (надзоре) в сфере образования (утв. Постановлением Правительства РФ от 11.03.2011 N 164).
Статья 94. Педагогическая экспертиза
Комментарий к статье 94
Отдельная статья о педагогической экспертизе впервые нашла отражение в нормах образовательного законодательства. Сама экспертиза:
преследует цель выявления в нормативных актах федеральных органов исполнительной власти положений, затрагивающих права и ущемляющих положение субъектов образовательного процесса в части образовательной (воспитательной) составляющей;
может проводиться в отношении как уже принятых (действующих), так и готовящихся к принятию (проектов) нормативных актов;
организуется уполномоченным Правительством РФ органом исполнительной власти и непосредственно проводится на общественных началах участниками образовательных отношений.
По результатам проведения педагогической экспертизы экспертами составляется заключение, которое представляется в федеральный орган исполнительной власти, разработавший проект или принявший нормативный правовой акт. Правительство РФ устанавливает порядок (механизм) проведения педагогической экспертизы.
Статья 95. Независимая оценка качества образования
Комментарий к статье 95
Комментируемая статья является новацией образовательного законодательства и посвящена независимой оценке качества образования, предоставляемого образовательными организациями. Развитие системы независимой оценки качества образования является задачей нескольких программных документов РФ, в числе которых: Федеральная целевая программа развития образования на 2011 - 2015 годы <1>, Государственная программа Российской Федерации "Развитие образования на 2013 - 2020 годы" <2>, Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2013 год и плановый период 2014 - 2015 годов, Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года <3>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 07.02.2011 N 61.
<2> Распоряжение Правительства РФ от 22.11.2012 N 2148-р.
<3> Утверждены Правительством Российской Федерации 31.01.2013.
Кроме того, Правительству РФ Указом Президента РФ от 07.05.2012 N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" поручено до 1 апреля 2013 г. совместно с общественными организациями обеспечить формирование независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, включая определение критериев эффективности работы таких организаций и введение публичных рейтингов их деятельности <1>.
--------------------------------
<1> Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики".
Во исполнение этого поручения Правительство РФ утвердило Правила формирования независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги <1>, а также План мероприятий по формированию независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, на 2013 - 2015 годы <2>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 30.03.2013 N 286 "О формировании независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги".
<2> Распоряжение Правительства РФ от 30.03.2013 N 487-р "Об утверждении плана мероприятий по формированию независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, на 2013 - 2015 годы".
Минобрнауки России и Общероссийским объединением работодателей - РСПП утверждены Положение о формировании системы независимой оценки качества профессионального образования <1> и Положение об оценке и сертификации квалификаций выпускников образовательных учреждений профессионального образования, других категорий граждан, прошедших профессиональное обучение в различных формах <2>.
--------------------------------
<1> Утверждено Минобрнауки России, Общероссийским объединением работодателей - РСПП 31.07.2009 N АФ-318/03.
<2> Утверждено Минобрнауки России, РСПП 31.07.2009 N АФ-317/03.
Учитывая комментируемую статью и ст. 96 Закона N 273-ФЗ, можно сказать, что фундаментальные правовые основы для формирования независимой оценки качества образования, а также участия общественности и общественно-профессиональных сообществ в повышении качества образования созданы. Однако еще требуются целенаправленные усилия по формированию общего системного подхода к независимой оценке образования как основе целостной общероссийской системы оценки качества образования, необходима разработка технологий и процедур независимой оценки образования на разных уровнях (федеральном, региональном, муниципальном, школьном) и ступенях образования (дошкольное, начальное, основное, среднее общее, среднее (полное) общее, начальное и среднее профессиональное, высшее профессиональное, послевузовское, дополнительное).
Часть 1 комментируемой статьи определяет объекты независимой оценки качества образования: образовательные организации и программы. Сутью независимой оценки является определение соответствия объектов независимой оценки потребностям лиц, в интересах которых осуществляется образовательная деятельность. Целями создания системы независимой оценки качества образования являются:
повышение уровня конкурентоспособности образовательных программ и образовательных организаций, их реализующих, как на российском, так и на международном уровне;
объективизация оценки качества российского образования;
повышение уровня информированности потребителей образовательных услуг о качестве предоставляемого образования;
формирование общероссийской системы оценки качества образования.
Формами независимой оценки качества образования могут являться:
аккредитация образовательных программ и образовательных организаций, их предоставляющих;
сертификация выпускников;
составление рейтингов образовательных программ или образовательных организаций;
мониторинг деятельности образовательных организаций.
Субъектов независимой оценки качества образования - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель - определяет ч. 2 статьи. Каких-либо требований к субъекту независимой оценки качества образования (кроме установления организационно-правового статуса) законодатель не предъявляет. Однако на подзаконном уровне они могут предъявляться, например, организации, претендующие на проведение независимой оценки качества образования, должны обладать такими признаками, как:
компетентность - перечень основных (внутренних и приглашенных) экспертов организации с приложением подробных данных на каждого из них, содержащий сведения о научных интересах и достижениях экспертов, их опыте образовательной или иной профессиональной деятельности (для представителей рынка труда), свидетельствующие о наличии у экспертов необходимой квалификации и профессионально-личностных данных;
репутация - их официальное признание компетентными органами в общеевропейском, российском пространстве высшего (или другого вида) образования как структур, ответственных за независимую оценку качества;
независимость - от образовательных организаций, органов управления образованием и других заинтересованных сторон в своей деятельности, суждениях и рекомендациях;
информационная открытость - процессы, процедуры и критерии, используемые организациями, должны быть заранее определены и опубликованы;
иные требования.
В части 3 статьи предусматривается право субъекта независимой оценки качества образования устанавливать виды образования, группы организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и реализуемых ими образовательных программ, в отношении которых проводится независимая оценка качества образования, а также условия, формы и методы проведения независимой оценки качества образования и порядок ее оплаты. Такие субъекты вначале выбирают форму независимой оценки (аккредитация, сертификация, составление рейтинга, мониторинг). Далее, пользуясь предоставленным правом, организации, осуществляющие независимую оценку качества образования, устанавливают собственную систему критериев ее оценки. При оценке качества образования проводятся специализированные экспертизы, при которых используются результаты независимой внешней оценки качества профессионального образования. Однако для этого необходимы:
формирование единого концептуально-методологического понимания проблем качества образования и подходов к его измерению;
разработка стандартизированного, апробированного инструментария;
координация деятельности различных организаций, занимающихся проблемами качества образования;
разработка необходимого научно-методического обеспечения для объективного и надежного сбора информации;
подготовка квалифицированных кадров для проведения независимых экспертиз и др.
Указом Президента РФ от 07.05.2012 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки" Правительству РФ совместно с общероссийскими объединениями работодателей и ведущими университетами с привлечением ученых Российской академии наук и международных экспертов поручено к декабрю 2014 г. подготовить предложения по проведению общественно-профессиональной аккредитации образовательных программ высшего профессионального образования, в первую очередь по направлениям подготовки (специальностям) в области экономики, юриспруденции, управления и социологии.
Независимая оценка качества образования осуществляется по инициативе юридических или физических лиц (ч. 4 статьи). Причем используется общедоступная информация об организациях, осуществляющих образовательную деятельность, и о реализуемых ими образовательных программах. Инициатором проведения независимой оценки качества образования может выступать как сама образовательная организация, так и любое лицо, интересующееся качеством образовательных услуг конкретной образовательной организации.
Основным источником информации для независимой оценки качества образования являются открытые и общедоступные информационные ресурсы, содержащие информацию о деятельности образовательных организаций. Доступность к таким ресурсам обеспечивается образовательными организациями в силу ст. 29 Закона N 273-ФЗ посредством размещения их в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе на официальном сайте образовательной организации в сети Интернет. Услуги экспертов при проведении независимой оценки качества образования предоставляются на возмездной основе в соответствии с гражданско-правовым договором.
Независимая оценка качества образования может осуществляться также в рамках международных сопоставительных исследований в сфере образования (ч. 5 рассматриваемой статьи), которые проводятся, как правило, в сфере высшего профессионального образования. Основными формами оценки высшего образования, применяемыми в мировой практике, являются аудит, оценка, аккредитация:
аудит качества - степень достижения собственных целей. В российской оценочной практике по назначению совпадает с самообследованием образовательных организаций;
оценка - проверка организации высшего образования, результаты которой либо определяются в количественных величинах, либо обозначаются буквами алфавита в национальной системе оценки качества, принятой в той или иной стране. Однако все большее значение приобретают международные критерии и показатели, которые должны использоваться при проверке образовательных организаций;
аккредитация - оценка подтверждения соответствия учреждения высшего образования определенному статусу. В результате специализированной или профессиональной аккредитации образовательных программ выявляется и подтверждается, что после изучения учебной программы слушатели получают необходимую квалификацию для практической деятельности.
В настоящее время сложилась международная инфраструктура по оценке качества высшего образования, которая включает:
международную сеть агентств, гарантирующих качество высшего образования (International Network for Quality Assurance Agencies in Higher Education - INQAAHE), главная цель которой - сбор, анализ и распространение информации о современных теориях и практике оценки качества высшего образования;
европейскую сеть гарантии качества высшего образования (European Network for Quality Assurance in Higher Education - ENQA), цель которой - европейское сотрудничество в области гарантии качества в высшем образовании и соответствующих положений Болонской декларации;
Международный альянс по транснациональному образованию (Global Alliance for Transnational Education - GATE), основная цель деятельности которого - содействие в получении и совершенствовании высшего образования вне рамок каких-либо государств. В целях глобального управления транснациональным образованием GATE для административно-правового регулирования данного вида высшего образования разработал Принципы транснационального образования, являющиеся сводом международных норм-принципов, регулирующих развитие нового вида высшего образования. GATE разработал и внедрил сертификацию альянса в зоне транснационального образования как процедуру международного обеспечения качества высшего образования и профессиональной подготовки вне государственных границ;
Ассоциацию европейских университетов: Конференцию ректоров университетов (Association of European Universities - CRE), которая не сама осуществляет оценку, аккредитацию учреждений высшего образования и подтверждение результатов их собственной самооценки, а использует экспертов из зарубежных университетов, назначенных ассоциацией <1>.
--------------------------------
<1> Щербак Е.Н. Актуальные вопросы международной стандартизации нормативных требований к оценке качества высшего образования в рыночных условиях // Юридическое образование и наука. 2011. N 4. С. 27 - 29.
Последняя ч. 6 комментируемой статьи устанавливает, что результаты независимой оценки качества образования не влекут приостановление или аннулирование лицензии на осуществление образовательной деятельности, приостановление государственной аккредитации или лишение государственной аккредитации в отношении организаций, осуществляющих образовательную деятельность. Указанная часть подчеркивает добровольный (необязательный) характер независимой оценки качества образования. Оценка качества образования, выраженная в какой-либо форме (рейтинг, профессиональная аккредитация и др.), оказывает определенное влияние (положительное или негативное) на престиж образовательной организации, ее конкурентоспособность, но не влечет каких-либо неблагоприятных правовых последствий.
Реальные правовые последствия несут только государственные разрешительные процедуры - лицензирование образовательных организаций и аккредитация образовательных программ. Сущность таких процедур состоит в санкционировании, официальном признании за конкретными субъектами возможности заниматься образовательной деятельностью, требующими профессионального выполнения специальных правил, а также в контроле за фактически осуществляемыми действиями. При проведении государственной аккредитации образовательные организации согласно ч. 8 ст. 96 Закона N 273-ФЗ представляют сведения об имеющейся у них общественной (общественно-профессиональной) аккредитации, которая рассматривается при госаккредитации. Для осуществления независимой оценки качества образования наличие лицензии и госаккредитации не оказывает никакого влияния на результат общественной экспертизы.
Результат независимой экспертизы, который зафиксировал низкое качество образования, отражается только на репутации образовательной организации, ее конкурентоспособности, но правовых последствий для образовательной организации не повлечет.
Статья 96. Общественная аккредитация организаций, осуществляющих образовательную деятельность. Профессионально-общественная аккредитация образовательных программ
Комментарий к статье 96
Отметим, что ранее законодательство упоминало об общественной аккредитации и праве образовательных организаций на ее получение, но дальнейшего развития соответствующие нормы в образовательном законодательстве не находили. Рассматриваемая статья отдельно регулирует вопросы профессионально-общественной аккредитации образовательных программ.
Эффективным инструментом повышения качества образования является общественная аккредитация образовательных организаций и профессионально-общественная аккредитация образовательных программ. Попытки сформировать систему независимой оценки качества образования с помощью общественности и объединений работодателей уже предпринимались. Так, в 2009 г. Минобрнауки России и Общероссийским объединением работодателей - РСПП утверждено Положение о формировании системы независимой оценки качества профессионального образования <1>.
--------------------------------
<1> Утверждено Минобрнауки России, Общероссийским объединением работодателей. РСПП 31.07.2009 N АФ-318/03.
Внедрение в жизнь этой формы повышения качества образования продолжилось с принятием Указа Президента РФ от 07.05.2012 N 599 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки". Правительству РФ дано поручение оказать содействие общероссийской общественной организации "Ассоциация юристов России" в разработке и внедрении в практику механизма общественной аккредитации федеральных государственных и негосударственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, осуществляющих подготовку юридических кадров.
В 2010 г. Закон N 3266-1 был дополнен п. 41 ст. 33.2, которым образовательным учреждениям и научным организациям предоставлено право получать общественную (общественно-профессиональную) аккредитацию в российских, иностранных и международных образовательных, научных, общественных и иных организациях. Кроме того, сведения о результатах такой аккредитации могут рассматриваться при проведении аккредитационной экспертизы при государственной аккредитации <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 21.03.2011 N 184 "Об утверждении Положения о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций".
В комплекс мероприятий Федеральной целевой программы "Развитие образования на 2011 - 2015 годы" включены мероприятия по созданию условий для развития государственной и общественной оценки деятельности образовательных учреждений, общественно-профессиональной аккредитации образовательных программ.
Анализ действующего образовательного законодательства показал, что в нем содержится упоминание не только об общественной (общественно-профессиональной) аккредитации, но и о праве образовательных организаций как заказать ее проведение в рамках всего учреждения, так и аккредитовать отдельные образовательные программы. Поэтому с уверенностью можно утверждать, что комментируемая статья является новеллой образовательного законодательства.
В части 1 комментируемой статьи закреплено право образовательных организаций получать общественную аккредитацию в различных российских, иностранных и международных организациях. Общественная аккредитация - это система общественного признания уровня деятельности образовательных организаций. Этот вид аккредитации является добровольным, значительно повышает престиж образовательной организации и позволяет ей:
продемонстрировать качество образовательных услуг и подготовки специалистов;
получить независимую оценку качества образовательных программ;
получить рекомендации по совершенствованию образовательных программ;
повысить конкурентоспособность на российском рынке образовательных услуг;
завоевать и укрепить свои позиции на международном рынке образовательных услуг.
Достаточно важным моментом является предусмотренное в данной части право образовательной организации на общественную аккредитацию, которое подкреплено принципом добровольности в ч. 9 настоящей статьи. Это означает, что общественная аккредитация может проводиться только по инициативе самой образовательной организации. Даже если инициатором является другой субъект (например, при обоснованных жалобах на качество образования в образовательной организации, сведениях из средств массовой информации и т.д.), то без письменного согласия самой образовательной организации общественная аккредитация проводиться не может.
В части 2 статьи содержится понятие общественной аккредитации, под которой понимается признание уровня деятельности организации, осуществляющей образовательную деятельность, соответствующим критериям и требованиям российских, иностранных и международных организаций. Общественная организация, которая проводит общественную аккредитацию, обязана установить порядок ее проведения, формы и методы оценки при ее проведении, а также права, предоставляемые аккредитованной образовательной организации.
Задачами общественной аккредитации, как правило, являются: оценка качества образовательной и научной деятельности в образовательной организации; информирование граждан и работодателей о качестве подготовки специалистов; повышение ответственности субъектов образовательной деятельности; создание информационной среды для определения рейтинга образовательных организаций.
Общественная аккредитация может включать такие последовательные мероприятия, как: экспертная оценка качества образования в образовательной организации; обсуждение полученных результатов и принятие решения о прохождении или об отказе образовательной организации в общественной аккредитации; занесение образовательной организации в реестр образовательных организаций, прошедших общественную аккредитацию; письменное уведомление органа управления образованием соответствующего уровня об итогах общественной аккредитации образовательной организации; размещение в прессе и свободном доступе на официальных сайтах результатов общественной аккредитации.
Право работодателей (их объединений), а также уполномоченных ими организаций проводить профессионально-общественную аккредитацию профессиональных программ, реализуемых организацией, осуществляющей образовательную деятельность, закреплено в ч. 3 статьи. Правовым основанием деятельности работодателей и их объединений в сфере образования явилось Постановление Правительства РФ от 24.12.2008 N 1015, которым определены Правила участия объединений работодателей в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования <1>. Согласно этому документу в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования вправе участвовать все виды объединений работодателей, перечисленные в Федеральном законе от 27.11.2002 N 156-ФЗ "Об объединениях работодателей". Согласно данному Постановлению объединения работодателей в сфере образования:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 145.
вносят в Минобрнауки России предложения по вопросам совершенствования законодательной базы и нормативно-правового обеспечения развития профессионального образования;
представляют по запросу Минобрнауки России, других федеральных органов исполнительной власти экспертные заключения на проекты документов, определяющих государственную политику в области профессионального образования;
участвуют в мониторинге и прогнозировании потребностей экономики в квалифицированных кадрах путем представления в Минобрнауки России, органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие управление в сфере образования, предложений по объему и структуре приема граждан в образовательные учреждения профессионального образования;
вносят в федеральные органы исполнительной власти, имеющие в своем ведении образовательные учреждения профессионального образования, органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие управление в сфере образования, предложения по оптимизации сети образовательных учреждений профессионального образования с учетом уровня развития техники и технологии, науки, культуры, экономики и социальной сферы;
вносят в Министерство образования и науки РФ предложения по формированию перечней направлений подготовки (специальностей) высшего профессионального образования, специальностей среднего профессионального образования и профессий начального профессионального образования, исходя из перспектив развития техники и технологии, науки, культуры, экономики и социальной сферы;
формируют совместно с Минобрнауки России и Рособрнадзором систему независимой оценки качества профессионального образования;
участвуют в независимой экспертизе качества учебников и учебных пособий, используемых образовательными учреждениями профессионального образования по дисциплинам, формирующим профессиональные компетенции выпускника;
участвуют в государственной (итоговой) аттестации выпускников образовательных учреждений через своих представителей в государственных аттестационных комиссиях образовательных учреждений профессионального образования;
участвуют в государственной аккредитации образовательных учреждений профессионального образования в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования и науки;
участвуют в разработке проектов федеральных государственных образовательных стандартов, федеральных государственных требований к минимуму содержания дополнительных профессиональных образовательных программ и уровню профессиональной переподготовки в порядке, определяемом Минобрнауки России, а также в работе государственно-общественных объединений, действующих в системе профессионального образования, по вопросам разработки содержания профессионального образования различного уровня и направленности;
участвуют по запросу образовательных учреждений профессионального образования в формировании и экспертизе их основных и дополнительных образовательных программ.
В части 4 комментируемой статьи содержится понятие профессионально-общественной аккредитации профессиональных образовательных программ. Итак, законодатель установил, что данная аккредитация представляет собой признание качества и уровня подготовки выпускников, освоивших такую программу в конкретной организации, осуществляющей образовательную деятельность, отвечающими требованиям профессиональных стандартов, требованиям рынка труда к специалистам, рабочим и служащим соответствующего профиля.
Объектом профессионально-общественной аккредитации выступают знания, умения и навыки выпускника образовательной организации, уровень его профессионализма. Образовательный процесс как таковой не оценивается при аккредитации. Таким образом, при общественно-профессиональной аккредитации оценивается качество не образовательного процесса, а качество образования. Попытка сформировать систему независимой оценки качества профессионального образования была предпринята в 2009 г. Минобрнауки России совместно с Общероссийским объединением работодателей - РСПП утвердили Положение о формировании системы независимой оценки качества профессионального образования <1>. Эта система создавалась в целях:
--------------------------------
<1> Утверждено Минобрнауки России, Общероссийским объединением работодателей - РСПП 31.07.2009 N АФ-318/03.
повышения уровня развития конкурентоспособности и мобильности рабочей силы Российской Федерации путем обеспечения участия объединений работодателей в оценке качества профессионального образования;
объективизации оценки качества профессионального образования;
повышения уровня информированности потребителей образовательных услуг о качестве профессионального образования;
повышения обоснованности управленческих решений в сфере профессионального образования;
формирования элементов общероссийской системы оценки качества образования.
Субъектами системы являются работодатели (их объединения и профессиональные сообщества, саморегулируемые организации), граждане, образовательные учреждения и органы управления образованием. Принципами функционирования системы независимой оценки качества профессионального образования являются:
открытость информации о механизмах и процедурах оценки, доступность ее результатов в рамках законодательства РФ;
открытость системы для ее субъектов и возможность участия в проведении оценки любых организаций, отвечающих ее требованиям;
исключение дискриминации и принятия пристрастных решений;
компетентность системы, обеспечиваемая привлечением квалифицированных экспертов, использованием стандартизированного и технологичного инструментария оценки.
Основными направлениями деятельности системы являются оценка качества образовательных программ профессионального образования; деятельности организаций, в том числе структурных подразделений, в части реализации программ профессионального образования и сертификация квалификаций выпускников образовательных учреждений профессионального образования, других категорий граждан, прошедших профессиональное обучение в различных формах.
Часть 5 статьи закрепляет право работодателей (их объединений) формировать рейтинги аккредитованных ими профессиональных образовательных программ и, соответственно, образовательных организаций, их реализующих. Рейтинг как способ систематизации данных является инструментом ранжирования образовательных программ и учреждений. Профессиональные сообщества при формировании рейтинга осуществляют ранжирование образовательных программ и учреждений по собственным оценочным методикам. Поэтому существует большое количество рейтингов в сфере профессионального образования. После подписания Россией Болонской декларации рейтинг образовательных организаций (особенно высшего образования) приобретает все большую популярность, на что есть несколько причин.
Во-первых, это связано с планами Правительства РФ реформировать национальную систему высшего образования и необходимостью ранжировать вузы для принятия решений об отнесении их к различным категориям <1>. Во-вторых, наличие спроса на квалифицированное профессиональное образование вызывает интерес как личности, так и общества к доступной и достоверной информации о качестве образования в различных образовательных учреждениях. В-третьих, заинтересованность инвесторов, готовых кредитовать студентов для получения высококвалифицированных специалистов, в объективных данных о качестве образовательных услуг и т.д.
--------------------------------
<1> Более подробную информацию о категориях образовательных организаций см. комментарий к ст. 24.
Впервые формирование институционального рейтинга <1> российских вузов началось еще в конце 1960-х - начале 1970-х гг. Министерством высшего образования РФ. Созданная система начала применяться в 1972 г. В 1990 г. она была существенно изменена вследствие изменившихся социально-экономических условий. Через десять лет данное министерство Приказом от 26.02.2001 N 631 "О рейтинге высших учебных заведений" утвердило методику сбора и обработки информации для официального рейтинга российских вузов, который начал формироваться по группам: классические университеты, технические, медицинские, педагогические вузы. Модель официального рейтинга российских вузов основана на статистике и количественных показателях и, если предположить, что вузы представляют достоверную информацию, ее можно назвать достаточно объективной и информативной.
--------------------------------
<1> Институциональный рейтинг - наиболее распространенный вид ранжирования высших образовательных организаций по результатам их интегральной оценки, по определенным критериям и показателям.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года <1> установлены следующие целевые ориентиры развития системы образования к 2012 г.:
--------------------------------
<1> Утверждена распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р.
создание системы независимой общественно-профессиональной аккредитации программ обучения, распространение практики общественно-профессиональной сертификации выпускников образовательных программ, вхождение в международные ассоциации по аккредитации образовательных программ и учреждений;
создание системы общественных рейтингов образовательных учреждений, программ непрерывного профессионального образования.
Право работодателей, их объединений или уполномоченной ими организации самостоятельно устанавливать порядок профессионально-общественной аккредитации профессиональных образовательных программ, формы и методы оценки при проведении указанной аккредитации, а также права, предоставляемые реализующей аккредитованные профессиональные программы образовательной организации, предусмотрены в ч. 6 статьи.
Пользуясь предоставленным правом, профессиональные сообщества, как правило, устанавливают более развернутую систему критериев оценки профессионализма выпускников образовательных организаций. При оценке качества программ профессионального образования проводятся специализированные экспертизы, при проведении которых используются результаты независимой внешней оценки качества профессионального образования. Независимость - главное достоинство внешней профессиональной оценки, которая выражается в том, что профессиональные сообщества или уполномоченные ими специализированные организации по оценке качества образования несут автономную ответственность за свои действия и обеспечивают независимость заключений и рекомендаций, содержащихся в отчетах, от влияния третьих сторон.
Показателем эффективности профессиональной оценки качества программ профессионального образования является повышение доли:
работодателей и студентов, удовлетворенных качеством образовательных услуг образовательного учреждения;
программ профессионального образования, уровень подготовки специалистов по которым соответствует требованиям и стандартам объединений работодателей и профессионального сообщества.
Необходимо отметить явно выраженную государственную заинтересованность в проведении общественно-профессиональной аккредитации образовательных программ, которая отражена в Указе Президента РФ от 07.05.2012 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки". Этим документом Правительству РФ совместно с общероссийскими объединениями работодателей и ведущими университетами с привлечением ученых Российской академии наук и международных экспертов поручено к декабрю 2014 г. подготовить предложения по проведению общественно-профессиональной аккредитации программ высшего профессионального образования, в первую очередь по направлениям подготовки (специальностям) в области экономики, юриспруденции, управления и социологии.
Часть 7 статьи посвящена обеспечению открытости и доступности информации о порядке проведения общественной (профессиональной) аккредитации. Обеспечить доступность информации обязаны организации, которые проводят общественную, профессионально-общественную аккредитацию. При отсутствии информации о такой аккредитации, подтверждающей качество образования, теряется смысл проведения этой процедуры. Ведь благодаря информационной открытости и доступности возможно привлечение внимания общества к конкретным образовательным организациям и реализуемым ими образовательным программам.
Информационная открытость и доступность - это организационно-правовой режим деятельности любой образовательной организации на территории РФ. Общественно-профессиональные организации, как правило, выполняют свое обязательство по обеспечению открытости и доступности информации о порядке проведения общественно-профессиональной аккредитации <1>.
--------------------------------
<1> См., например: официальный сайт Национального центра общественно-профессиональной аккредитации. URL: http://www.ncpa.ru/.
В части 8 статьи установлено, что при проведении государственной аккредитации образовательные организации, имеющие общественную аккредитацию, представляют сведения об этом в аккредитационный орган. Это положение уже было закреплено Законом N 3266-1 (п. 41 ст. 33.2). Пункт 27 Положения о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций <1> содержит право образовательной организации представить в качестве приложения к заявлению о проведении государственной аккредитации сведения о результатах общественной (общественно-профессиональной) аккредитации организации в российских, иностранных и международных образовательных, научных, общественных и иных организациях. Указанные сведения рассматриваются при проведении аккредитационной экспертизы при государственной аккредитации.
--------------------------------
<1> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 21.03.2011 N 184.
Однако комментируемая статья не называет представление сведений об общественной аккредитации как право или обязанность организации, проходящей процедуру государственной аккредитации.
Частью 9 статьи государство освобождается от дополнительных финансовых обязательств при общественной и профессионально-общественной аккредитации и подчеркивается принцип добровольности проведения общественной аккредитации. Финансовое бремя по организации профессионально-общественной аккредитации возложено на соответствующие профессиональные объединения, поэтому не влечет каких-либо дополнительных финансовых обязательств со стороны государства. Добровольность в данном случае можно рассматривать как право образовательных организаций на проведение общественной аккредитации, которое было рассмотрено в комментарии к ч. 1 настоящей статьи.
Статья 97. Информационная открытость системы образования. Мониторинг в системе образования
Комментарий к статье 97
Комментируемая статья является новацией, поскольку ранее образовательные законы лишь упоминали об информационной открытости и внутреннем мониторинге образовательных организаций.
Информационная сфера - это одна из наиболее динамичных и быстро развивающихся сфер общественных отношений, нуждающихся в адекватном правовом регулировании. Их важность подтверждается и конституционными положениями. В части 4 ст. 29 Конституции РФ установлено, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Согласно ст. 33 Конституции РФ граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Конституцией РФ (ч. 2 ст. 24) также предусмотрено, что каждому предоставляется возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Таким образом, граждане, обращаясь за информацией о решениях органов публичной власти, реализуют свое конституционное право, а на органы государственной власти и органы местного самоуправления возложена обязанность предоставлять такую информацию.
Правовую основу отношений в информационной сфере составляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, принимаемые на основании и в соответствии с ними указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Федеральный закон от 20.02.1995 N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" (утратил силу), как и пришедший ему на смену Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", в основном касается технических вопросов информатизации и защиты информации. Принятие последнего из них позволило:
1) приблизить законодательство РФ к международной практике регулирования информационных отношений;
2) устранить пробелы в регулировании передачи информации как объекта гражданских прав;
3) унифицировать как с понятийной, так и с содержательной точки зрения принципы и правила регулирования информационных отношений;
4) заложить эффективную правовую основу создания и эксплуатации государственных и иных информационных систем;
5) законодательно закрепить принципы использования информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе при международном информационном обмене;
6) установить основные правила и перечень способов защиты публичных и гражданских прав на информацию, защиты самой информации путем принятия основных правовых, организационных и технических (программно-технических) мер по ее защите.
Федеральный закон "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" был принят в январе 2009 г., а вступил в силу с 1 января 2010 г. Действие этого Закона распространяется на отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, доступ к которой ограничивается, в случаях если указанная информация отнесена в установленном законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну. Перечень сведений, относящихся к информации ограниченного доступа, а также порядок отнесения указанных сведений к такой информации определяются федеральным законом.
Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может предоставляться в устной форме и в виде документированной информации, в том числе в виде электронного документа. В названном Федеральном законе предусмотрены 6 способов обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов:
1) обнародование информации в СМИ;
2) размещение информации в сети Интернет;
3) размещение информации в помещениях органов власти и иных отведенных для этих целей местах;
4) ознакомление пользователей с информацией в помещениях органов власти;
5) присутствие пользователей информацией на заседаниях органов власти;
6) предоставление информации по запросу.
При этом законодательно закреплена и возможность использования других способов, предусмотренных законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления - также муниципальными правовыми актами.
Плата за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления взимается в случае ее предоставления по запросу, если объем запрашиваемой и полученной информации превышает определенный Правительством РФ объем информации, предоставляемой на бесплатной основе. Порядок взимания платы устанавливается Правительством РФ.
Решения и действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд. Если в результате неправомерного отказа в доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, либо несвоевременного ее предоставления, либо предоставления заведомо недостоверной или не соответствующей содержанию запроса информации пользователю информацией были причинены убытки, такие убытки подлежат возмещению в соответствии с гражданским законодательством РФ.
В комментируемой статье закреплен состав информации о системе образования, которая включает данные официального статистического учета, касающиеся системы образования, данные мониторинга системы образования и иные данные, получаемые при осуществлении своих функций федеральными государственными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими государственное управление в сфере образования, органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования, образовательными организациями, а также иными организациями, осуществляющими деятельность в сфере образования.
Закон N 273-ФЗ:
устанавливает, что государственная политика и правовое регулирование отношений в сфере образования основываются на таких принципах, как автономия образовательных организаций, академические права и свободы педагогических работников и обучающихся, предусмотренные комментируемым Законом, информационная открытость и публичная отчетность образовательных организаций (ч. 1 ст. 3);
регулирует информационную открытость образовательной организации (специальная ст. 29). В частности, установлено, что образовательные организации формируют открытые и общедоступные информационные ресурсы, содержащие информацию об их деятельности, и обеспечивают доступ к таким ресурсам посредством размещения их в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе на официальном сайте образовательной организации в сети Интернет. Проект Постановления Правительства РФ "Об утверждении Порядка размещения на официальном сайте образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и обновления информации об образовательной организации" опубликован на официальной сайте Минобрнауки России в сети Интернет 30 января 2013 г. <1>.
--------------------------------
<1> См.: http://минобрнауки.рф/.
В настоящее время в законодательстве заметна тенденция регламентации проведения тематических (функциональных) мониторинговых исследований в различных отраслях и сферах государственной деятельности, включая образование. Например, в целях реализации абз. 4 подп. "а" п. 1 Указа Президента РФ от 07.05.2012 N 599 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки", п. 3 поручения Председателя Правительства РФ от 17.05.2012 N ДМ-П8-2804 Минобрнауки России провело комплекс мероприятий по мониторингу деятельности федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования и филиалов. Результаты мониторинга были представлены в отношении 502 государственных вузов и 930 их филиалов.
Указом Президента РФ от 01.06.2012 N 761 "О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы" в числе мер, направленных на обеспечение информационной безопасности детства, указано внедрение системы мониторинговых исследований по вопросам обеспечения безопасности образовательной среды образовательных учреждений, а также по вопросам научно-методического и нормативно-правового обеспечения соблюдения санитарно-гигиенических требований к использованию информационно-компьютерных средств в образовании детей.
Согласно Постановлению правительства Москвы от 22.02.2012 N 64-ПП "О внесении изменений в государственные программы города Москвы и об утверждении Государственной программы "Открытое Правительство" на 2012 - 2016 гг." широкое использование инструментов объективного, независимого, прозрачного контроля качества образования в сочетании с расширением общественного участия в управлении даст возможность жителям города Москвы значительно улучшить работу системы образования. Это позволит опираться в развитии системы образования не столько на административные меры, сколько на механизм саморегулирования. В комплексную систему оценки качества образования войдут не только независимые экзамены, но и самооценка государственного образовательного учреждения, мониторинговые исследования (в том числе исследования трудовых и образовательных траекторий выпускников), инструменты информационной прозрачности (сайты, публичные доклады).
При этом возникает вопрос о соотношении этих видов мониторинга с мониторингом правоприменения. Поэтому, проводя мониторинг правоприменения, необходимо определиться с целесообразностью учета результатов таких тематических мониторинговых исследований или же использовать исключительно правовые показатели. В любом случае необходимо учитывать, что при проведении большинства фактических (функциональных) мониторинговых исследований собирается информация, которая может быть использована в ходе правового мониторинга <1>.
--------------------------------
<1> Механизм правового мониторинга: Науч.-практ. пособие / Д.Б. Горохов, А.А. Каширкина, А.Н. Морозов и др.; отв. ред. А.В. Павлушкин. М., 2012. С. 29 - 32.
Далее нами будут рассмотрены два предусмотренных законодательством понятия: "мониторинг правоприменения в сфере образования" и "мониторинг системы образования". Эти понятия, несмотря на сходные наименования, имеют различное наполнение. Мониторинг правоприменения предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) ряда нормативных правовых актов.
Согласно же комментируемой статье мониторинг системы образования представляет собой систематическое стандартизированное наблюдение за состоянием образования и динамикой изменений его результатов, условиями осуществления образовательной деятельности, контингентом обучающихся, учебными и внеучебными достижениями обучающихся, профессиональными достижениями выпускников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, состоянием сети этих организаций.
В соответствии с п. 13 ч. 1 ст. 6 нового Закона к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере образования относится обеспечение осуществления мониторинга в системе образования на федеральном уровне, а к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ - мониторинга на уровне данных субъектов (п. 11 ч. 1 ст. 8 этого же Закона). В пункте 4 ч. 2 ст. 89 Закона N 273-ФЗ установлено, что управление системой образования включает в том числе проведение мониторинга в системе образования.
Следует обратить внимание на то обстоятельство, что ст. 9 нового Закона не относит к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования обеспечение мониторинга. Однако это не означает, что данные органы публичной власти не осуществляют такие полномочия. Это вытекает из содержания ч. 4 ст. 97 Закона, согласно которой мониторинг системы образования организуется федеральными государственными органами, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования.
В соответствии с п. 2 ч. 5 ст. 93 Закона N 273-ФЗ основанием для проведения внеплановых проверок образовательных организаций в рамках федерального государственного надзора в сфере образования наряду с основаниями, предусмотренными Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", является выявление соответствующими органами нарушения требований законодательства об образовании на основе данных мониторинга в системе образования, предусмотренного комментируемой статьей.
Следует заметить, что в ряде субъектов РФ и муниципальных образований были созданы специальные центры мониторинга образования. Так, в Новосибирской области Постановлением главы администрации Новосибирской области от 10.06.2002 N 527 в целях осуществления организационно-технологического обеспечения проведения ЕГЭ и мониторинга образования было создано областное государственное учреждение "Областной центр мониторинга образования". Затем в соответствии с распоряжением мэрии г. Новосибирска от 14.12.2004 N 7108-р в этом городе было создано муниципальное учреждение "Городской центр мониторинга образования", которому в том числе поручено проведение планового (выборочного) мониторинга качества образования по заказу управления образования мэрии (мониторинг условий, процесса, результата деятельности образовательных учреждений).
В юридической науке одной из основных задач исследований по эффективности права практически всегда являлась подготовка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию законодательства. Эта деятельность нуждалась в предварительном осмыслении подходов к оценке социальной эффективности тех правовых норм, которые предполагалось совершенствовать. Возникла необходимость в разработке основ методологии изучения эффективности правовых норм для проведения соответствующих исследований в различных отраслях права по единообразной методике. С этой целью используются юридические технологии. В юридической литературе под ними понимают систему научно обоснованного комплекса приемов, методов, других правовых инструментов, а также процедур их использования, с помощью которых оптимально используются необходимые ресурсы (финансовые, организационные и т.д.) с целью формирования эффективных юридических решений <1>.
--------------------------------
<1> Эффективность законодательства и современные юридические технологии (материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов, Москва, 29 - 31 мая 2008 г.). М., 2009. С. 4.
Одной из современных юридических технологий является мониторинг правоприменения. Иногда в литературе и законодательстве отдельных субъектов РФ используются сходные понятия: правовой мониторинг, мониторинг законодательства, мониторинг законодательства и правоприменительной практики и др. 20 мая 2011 г. был издан Указ Президента РФ N 657. Этим Указом утверждено Положение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации. В свою очередь, Правительство РФ утвердило методику осуществления мониторинга (Постановление от 19.08.2011 N 694). Эта методика устанавливает правила и определяет показатели осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Следует особо подчеркнуть, что несомненным достоинством методики является и ее универсальность, а следовательно, возможность ее применения ко всем отраслям, подотраслям и институтам законодательства, включая сферу образования. При этом вполне естественно, что для использования исключительно в целях мониторинга правоприменения в сфере образования методика может быть дополнена новыми положениями, что предусмотрено непосредственно и самой методикой.
В соответствии с названным Указом Президента РФ мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены):
законодательных и иных нормативных правовых актов РФ - в целях выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского суда по правам человека;
нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных правовых актов - в случаях, предусмотренных федеральными законами;
нормативных правовых актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных правовых актов - в случаях, предусмотренных актами Президента РФ;
нормативных правовых актов РФ - в случаях, предусмотренных ежегодными посланиями Президента РФ Федеральному Собранию РФ, иными программными документами, поручениями Президента РФ и Правительства РФ, основными направлениями его деятельности на соответствующий период и программами социально-экономического развития государства;
нормативных правовых актов РФ - в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов;
нормативных правовых актов РФ - в целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы.
Основной целью осуществления мониторинга является совершенствование правовой системы РФ. Мониторинг проводится в соответствии с планом мониторинга и согласно методике его осуществления. В настоящее время распоряжением Правительства РФ от 01.08.2012 N 1396-р утвержден План мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2013 год. Мониторинг правоприменения в сфере образования данным планом не предусмотрен. Однако следует учитывать, что при наличии соответствующего поручения Президента РФ или Правительства РФ мониторинг осуществляется без внесения изменений в утвержденный Правительством РФ план мониторинга. Федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления также могут осуществлять мониторинг по собственной инициативе.
Кроме того, следует учитывать, что в соответствии с методикой мониторинга правоприменения проводятся текущий и оперативный виды мониторинга. Текущий мониторинг осуществляется на регулярной основе в отношении отрасли (подотрасли) законодательства и группы нормативных правовых актов, оперативный - в течение первого года действия нормативных правовых актов РФ, выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского суда по правам человека.
Мониторинг правоприменения включает сбор, обобщение, анализ и оценку практики применения:
Конституции РФ;
федеральных конституционных законов;
федеральных законов;
законов РФ, основ законодательства РФ, постановлений Верховного Совета РФ, Съезда народных депутатов РФ, а также постановлений и указов Президиума Верховного Совета РФ;
указов Президента РФ;
постановлений Правительства РФ;
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, издающих в соответствии с законодательством РФ нормативные правовые акты.
Согласно Указу Президента РФ N 657 все федеральные органы исполнительной власти:
представляют ежегодно в Министерство юстиции РФ предложения к проекту плана мониторинга и доклады о результатах мониторинга, осуществленного указанными органами;
учитывают в пределах своей компетенции при подготовке предложений к проекту плана мониторинга предложения институтов гражданского общества и средств массовой информации о принятии (издании), изменении или признании утратившими силу (отмене) законодательных и иных нормативных правовых актов РФ;
принимают в пределах своих полномочий меры по устранению выявленных в ходе мониторинга недостатков в нормотворческой и (или) правоприменительной деятельности;
представляют ежегодно в Министерство юстиции РФ доклады о результатах мониторинга, осуществленного ими в предыдущем году в соответствии с планом мониторинга.
В свою очередь, был принят Приказ Минобрнауки России от 28.08.2012 N 660 "Об организации в Министерстве образования и науки Российской Федерации проведения мониторинга правоприменения в установленной сфере деятельности", в соответствии с которым структурные подразделения Минобрнауки России:
ежегодно до 1 января представляют в Правовой департамент предложения в план министерства по проведению мониторинга правоприменения в установленной сфере деятельности;
до 1 мая текущего года представляют в Правовой департамент предложения в проект плана мониторинга правоприменения, утверждаемый Правительством РФ на следующий год;
раз в полгода до 10 января и до 10 июля соответственно представляют в Правовой департамент информацию о выполнении решений Конституционного Суда РФ и Европейского суда по правам человека, которые требуют принятия нормативных правовых актов, о ходе разработки необходимых проектов нормативных правовых актов, о реализованных решениях; сведения, комментарии, аналитические материалы, разъяснения, которые связаны с правоприменительной практикой; информацию о результатах проведения антикоррупционного мониторинга, включая сведения об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов, заключения независимых экспертов по результатам проведения антикоррупционной экспертизы.
Правовой департамент на основании представленных структурными подразделениями данных формирует план Минобрнауки России, ежегодно до 1 июня направляет в Минюст России предложения в проект плана Правительства РФ. Данное министерство - ключевой федеральный орган исполнителей власти в сфере мониторинга. Именно оно ежегодно разрабатывает проект плана мониторинга, осуществляет координацию мониторинга, проводимого федеральными органами исполнительной власти, и его методическое обеспечение, подготавливает и вносит в Правительство РФ проект доклада Президенту РФ о результатах мониторинга, а также выполняет иные функции. Первый Доклад о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 г. был размещен на официальных сайтах Президента, Правительства РФ, а также Минюста России в сети Интернет только в марте 2013 г.
На официальном сайте Минюста России в сети Интернет (портал о состоянии законодательства Российской Федерации и правоприменения - адрес в сети Интернет: http://minjust.ru/ru/portal_pravoprimeneniya) размещены различные методические материалы, включая Рекомендации по вопросам организации деятельности по мониторингу правоприменения, сбора информации и привлечения лиц и организаций к процессу мониторинга правоприменения. Там же можно ознакомиться и со специальным Обзором нормотворчества субъектов Российской Федерации в сфере образования за 2011 год. В этом Обзоре в том числе указаны типичные нарушения, выявляемые в нормативных правовых актах субъектов РФ в сфере образования.
Президентом РФ по итогам рассмотрения доклада о результатах мониторинга могут быть даны поручения государственным органам и организациям, а также должностным лицам о разработке законодательных и иных нормативных правовых актов РФ и принятии иных мер по реализации предложений, содержащихся в указанном докладе. Доклад после рассмотрения его Президентом подлежит опубликованию Министерством юстиции РФ в средствах массовой информации, а также размещению на официальных сайтах Президента, Правительства РФ и указанного министерства в сети Интернет.
Принятие вышеназванных Указа Президента РФ N 657 и Постановления Правительства РФ от 19.08.2011 N 694 дает качественно новый импульс дальнейшим научным и практическим разработкам в сфере мониторинга правоприменения. Особое значение здесь имеет деятельность субъектов РФ. В настоящее время здесь идет активное внедрение мониторинга правоприменения в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. В ряде субъектов Федерации уже приняты законы, закрепляющие нормативные основы его проведения. Это Республики Башкортостан, Татарстан, Хакасия; Краснодарский, Пермский края; Воронежская, Калужская, Ленинградская, Липецкая, Московская, Орловская области, Ямало-Ненецкий автономный округ, Еврейская автономная область. В отдельных субъектах положения о мониторинге содержатся в законах о нормативных правовых актах.
Необходимо также учитывать, что в значительном числе субъектов РФ деятельность по правовому мониторингу осуществляется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в форме доклада, посвященного состоянию законодательства в нем. Как уже отмечалось, на совершенствование правовой системы РФ и организации мониторинга в субъектах РФ направлен Указ Президента РФ N 657. В нем на федеральном уровне определены пределы участия органов государственной власти субъектов РФ в осуществлении мониторинга. В соответствии с Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации органы государственной власти субъектов Федерации выполняют функции, аналогичные указанным выше для федеральных органов исполнительной власти (естественно, в пределах своей компетенции).
Органами исполнительной власти субъектов РФ принимается значительное число нормативных правовых актов в сфере правового мониторинга. Так, Постановлением губернатора Ставропольского края от 05.08.2011 N 569 утверждено Положение о мониторинге законодательства Ставропольского края. В свою очередь, Приказом министерства образования Ставропольского края от 22.11.2011 N 1086-пр утвержден Порядок проведения мониторинга правоприменения в отношении законов Ставропольского края и нормативных правовых актов Ставропольского края в сфере образования. Этот Порядок определяет механизм осуществления в министерстве образования Ставропольского края мониторинга законодательства Ставропольского края в отношении законов, нормативных правовых актов губернатора и правительства Ставропольского края в сфере образования. Мониторинг законодательства края предусматривает деятельность указанного министерства в пределах своих полномочий по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия, изменения или признания утратившими силу (отмены) законов Ставропольского края, нормативных правовых актов губернатора и правительства Ставропольского края в установленных целях. Также можно отметить Приказ Минобразования Пензенской области от 14.09.2009 N 440/01-07 "Об утверждении Положения о мониторинге изменений нормативных правовых актов Российской Федерации и Пензенской области и приведении в соответствие с действующим законодательством нормативных правовых актов губернатора и правительства Пензенской области, приказов Министерства образования Пензенской области".
Значительную роль в осуществлении мониторинга правоприменения в сфере образования играет судебная практика. Неслучайно в федеральных нормативных правовых актах, посвященных мониторингу правоприменения, одной из основных целей осуществления мониторинга названо выполнение решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие (издание), изменение или признание утратившими силу (отмена) законодательных и иных нормативных правовых актов РФ.
Мониторинг правоприменения осуществляется судами путем анализа и обобщения судебной практики. Такая работа проводится на различных уровнях судебной системы, но наиболее значимыми являются результаты обобщения, проводимые высшими судами РФ. В Указе Президента РФ N 657 Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ рекомендовано учитывать результаты мониторинга при даче разъяснений по вопросам судебной практики. Исходя из природы судебных решений, которые по сути являются продуктом применения судами правовых актов при разрешении конфликтных ситуаций, данные решения одновременно выступают средством мониторинга этих актов. Судебные решения выявляют такие недостатки, как содержащиеся в законе отдельные нормы, позволяющие их двоякое толкование, наличие коллизий, противоречия между правовыми актами различных уровней, несоответствие правовых норм реальным потребностям жизни и т.д. <1>.
--------------------------------
<1> Правовой мониторинг: Науч.-практ. пособие. М., 2009. С. 142.
Судебная защита прав граждан, в том числе на образование, обеспечивается и конституционным правосудием. В соответствии с Постановлением Правительства РФ N 694 обобщается, анализируется и оценивается практика выполнения постановлений и определений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского суда по правам человека.
Конституционный Суд РФ рассмотрел большое количество дел, имеющих принципиальное значение для развития конституционных положений об образовании. Так, с 1993 по 2012 г. было принято более 70 постановлений и определений, касающихся разграничения полномочий в сфере образования между уровнями публичной власти; реализации прав в сфере образования в зависимости от организационно-правовой формы образовательного учреждения; предоставления льгот в сфере образования для отдельных категорий граждан, льгот и гарантий для граждан, получающих второе высшее образование; установления ограничений по возрасту на занятие должностей в образовательных учреждениях; закрепления пенсионных прав граждан в сфере образования. При этом среди решений Конституционного Суда в сфере образования следует отметить весьма невысокий процент постановлений. Следует также отметить, что в субъектах РФ, где созданы собственные конституционные или уставные суды, при осуществлении мониторинга правоприменения в сфере образования должны учитываться и решения этих судов.
Значительная часть дел рассматривалась Конституционным Судом РФ после того, как заявителями были исчерпаны возможности их решения в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Некоторые дела были инициированы самими судами, которые усмотрели неопределенность в соответствии Конституции РФ рассматриваемых ими положений федеральных законов. В ряде своих постановлений и определений Конституционный Суд специально указал, что дела граждан, в отношении которых применены содержащиеся в оспариваемых положениях федеральных законов и иных актов нормы, признанные этими решениями не соответствующими Конституции РФ, подлежат пересмотру в судах общей юрисдикции в установленном порядке <1>.
--------------------------------
<1> Павлушкин А.В. Решения Конституционного Суда Российской Федерации в сфере образования // Комментарий судебной практики. Вып. 13 / Под ред. К.Б. Ярошенко. М.: Юридическая литература, 2007. С. 27 - 43.
Постановление Правительства РФ N 694 в числе источников информации, используемой для осуществления мониторинга правоприменения, в первую очередь называет практику судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Данными судами (в том числе Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ) также принято значительное число решений в сфере образования. Например, в отношении законодательства субъектов РФ в сфере образования можно назвать следующие Определения Верховного Суда РФ последних лет:
от 17 ноября 2010 г. об оставлении без изменения решения Кировского областного суда от 30 августа 2010 г.;
от 31 августа 2011 г. об оставлении без изменения решения Ставропольского краевого суда от 16 июня 2011 г.;
от 6 февраля 2013 г. об оставлении без изменения решения Верховного суда Республики Хакасия от 26 октября 2012 г.
И если практика системы арбитражных судов РФ касается в основном вопросов налогообложения и предпринимательской правоспособности образовательных учреждений; создания и функционирования образовательных учреждений; реорганизации и ликвидации образовательных учреждений, их компетенции и ответственности; аренды и иных имущественных вопросов данных учреждений, то деятельность судов общей юрисдикции направлена также на защиту прав граждан в сфере образования, защиту социальных и иных гарантий работников образования и др.
Для достижения высокого уровня гласности и прозрачности правосудия, повышения качества судебной деятельности, укрепления связи судов РФ с населением был принят Федеральный закон от 22.12.2008 N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации", в котором в целях достижения информационной открытости правосудия закреплено следующее:
раскрыты сведения о судебной системе и судах, а также основные сведения о судьях, ответственных работниках аппарата судов;
обеспечена доступность информации о времени и порядке работы судов, о движении дел и заявлений в суде, включая информацию о времени и месте их рассмотрения, отложении и приостановлении;
установлены гарантии доступности вынесенных судебных актов (приговоров, решений и т.д.).
Таким образом, Закон N 262-ФЗ имеет большое значение при осуществлении мониторинга решений судов в сфере образования. Размещение в сети Интернет текстов судебных актов позволяет оперативно осуществлять поиск необходимой для мониторинга судебной информации. Так, на сайте государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Правосудие" (адрес в сети Интернет: www.sudrf.ru) можно ознакомиться с судебными актами федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей. Это позволяет отслеживать активность субъектов образования в области правоприменения для защиты своих интересов, а также проводить анализ наиболее часто возникающих поводов для передачи решения спорных вопросов в судебные органы.
Следует особо подчеркнуть, что порядок осуществления мониторинга системы образования, а также перечень обязательной информации, подлежащей мониторингу, должны быть установлены Правительством РФ. К настоящему времени такие порядок и перечень не установлены (по состоянию на апрель 2013 г.).
В Приказе Минобрнауки России от 24.01.2013 N 42 "Об утверждении плана Министерства образования и науки Российской Федерации по разработке нормативных правовых актов, необходимых для реализации Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" указан соответствующий п. 20 "Установление порядка осуществления мониторинга системы образования, а также перечня обязательной информации, подлежащей мониторингу" (ч. 5 ст. 97 Закона об образовании).
Ответственными за подготовку проекта Постановления Правительства РФ "Об утверждении Порядка осуществления мониторинга системы образования и Перечня обязательной информации, подлежащей мониторингу в системе образования" назначены ряд департаментов Минобрнауки России: стратегии, анализа и прогноза; государственной политики в сфере высшего образования; государственной политики в сфере подготовки рабочих кадров и ДПО; государственной политики в сфере общего образования; государственной политики в сфере защиты прав детей; дополнительного образования детей, воспитания и молодежной политики; подготовки и аттестации научных и научно-педагогических работников, а также Рособрнадзор.
Предусмотрены следующие сроки подготовки проекта Постановления Правительства РФ: 1) размещение информации на официальном сайте для общественного обсуждения - 22 февраля 2013 г.; 2) направление в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти - 14 марта 2013 г.; внесение в Правительство РФ - 24 мая 2013 г. Однако как минимум два из этих сроков уже не соблюдены. Вместо направления в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти разработанного проекта 14 марта 2013 г. был издан только Приказ Минобрнауки России от 14 марта 2013 г. N 183 "О рабочей группе по обеспечению подготовки проекта Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка осуществления мониторинга системы образования и перечня обязательной информации, подлежащей мониторингу в системе образования".
Согласно данному Приказу в целях исполнения плана Минобрнауки России по разработке нормативных правовых актов, необходимых для реализации Закона N 273-ФЗ, утвержденного Приказом Минобрнауки России от 24.01.2013 N 42 (с изм. от 21.02.2013 N 104), создана рабочая группа по обеспечению подготовки проекта Постановления Правительства РФ "Об утверждении Порядка осуществления мониторинга системы образования и перечня обязательной информации, подлежащей мониторингу в системе образования" и утвержден ее персональный состав. Этой рабочей группе поручено обеспечить подготовку данного проекта.
В состав рабочей группы вошли представители Общественной палаты РФ, Департамента стратегии, анализа и прогноза Минобрнауки России, органов образования ряда субъектов РФ, Ассоциации федеральных университетов, национальных исследовательских университетов, Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургского государственного университета, Союза директоров средних специальных учебных заведений России, Ассоциации негосударственных вузов России, Российского союза ректоров, ряда образовательных учреждений и других учреждений и организаций. После принятия соответствующего нормативного правового акта Правительства РФ необходимо будет изменить и законодательство субъектов РФ, и муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы мониторинга системы образования.
Как известно, сеть Интернет появилась в 1960-х гг. Начав свое развитие с компьютерной сети, объединявшей ряд университетов и компаний, выполняющих заказы Министерства обороны США, эта сеть стала привлекательной и для решения чисто гражданских задач. Это постепенно привело к разделению сети на гражданскую и военную части. Частная инициатива превращала Интернет в глобальную компьютерную сеть, включающую множество локальных сетей во всем мире. С прекращением финансирования и контроля за сетью со стороны администрации США она со временем превратилась в мировой публичный источник информации. И здесь особое внимание необходимо обратить на возможности максимального использования сети Интернет в сфере образования. В этих целях соответствующая информация должна быть размещена на сайтах в сети Интернет для открытого доступа. В литературе отмечается, что Интернет в системе государственной службы позволяет внедрить ряд возможных методов взаимодействия граждан и государственных органов: web-приемные государственных структур власти, пресс-конференции, горячие линии по разъяснению государственной политики и государственных решений, службы социальной помощи и др. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Василенко Л.А. Интернет в системе государственной службы (социологический анализ). М.: РАГС, 2000. С. 38.
В комментируемой статье установлено, что анализ состояния и перспектив развития образования подлежит ежегодному опубликованию в виде итоговых (годовых) отчетов и размещению в сети Интернет на официальных сайтах федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих государственное управление в сфере образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования. Разумеется, что данным положением не исчерпываются случаи использования сети Интернет в сфере образования. Например, ч. 2 ст. 3 Закона N 273-ФЗ закрепляет, что Правительство РФ ежегодно в рамках обеспечения проведения единой государственной политики в сфере образования представляет Федеральному Собранию РФ доклад о реализации государственной политики в сфере образования и опубликовывает его на официальном сайте Правительства РФ в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
Статья 98. Информационные системы в системе образования
Комментарий к статье 98
Несмотря на то что отдельные положения об информационных системах в сфере образования уже находили отражение в образовательном законодательстве, комментируемая статья является новацией, поскольку органично объединяет разрозненные нормы, а также дополняет их с учетом действующей практики и перспектив информатизации управления образовательной сферой. В настоящее время для осуществления информационных процессов повсеместно используются информационные системы.
Под информационной системой следует понимать "совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств" (ст. 2 Закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"). Согласно этому определению в состав информационной системы входят три составляющие: информация, содержащаяся в базах данных, информационные технологии и технические средства. В соответствии с ч. 2 ст. 1260 ГК РФ (ч. IV) базой данных является "представленная в объективной форме совокупность самостоятельных материалов (статей, расчетов, нормативных актов, судебных решений и иных подобных материалов), систематизированных таким образом, чтобы эти материалы могли быть найдены и обработаны с помощью электронной вычислительной машины (ЭВМ)".
К основным требованиям, предъявляемым к информационным системам, относят следующие:
1) эффективность - соотношение всех затрат на создание и эксплуатацию такой системы и получаемых при этом результатов;
2) качество функционирования - степень приспособленности системы к выполнению заданных функций;
3) надежность, которая определяется надежностью технических средств оснащения системы и защитой от ошибок исполнителей;
4) безопасность - такое функционирование системы, при котором обеспечивается защита:
информации, циркулирующей в системе (целостность любой информации, конфиденциальность информации ограниченного доступа);
пользователей информационной системы от вредного воздействия как информации, циркулирующей в этой системе, так и объектов самой системы;
информационной системы и ее объектов от несанкционированного изменения ее заданных параметров и режима эксплуатации.
Государственные информационные системы в образовании составляют органичную часть государственных информационных ресурсов, обеспечивая единую сеть обмена информацией с другими информационными системами. Комментируемая статья называет основные информационные системы, обеспечивающие информационный обмен в образовательной сфере. В частности, для обеспечения проведения государственной итоговой аттестации обучающихся, освоивших основные образовательные программы основного общего и среднего общего образования, и приема в образовательные организации для получения среднего профессионального и высшего образования соответствующие информационные системы создаются на федеральном и региональном уровнях.
Формирование информационных ресурсов в указанных системах возложено на Рособрнадзор и региональные органы управления образованием. В свою очередь, Правительством РФ определяется механизм ведения баз данных (информационных систем). На органы и организации возложена обязанность представлять информацию о результатах итоговой аттестации, в том числе персональные данные о лицах, привлекаемых к проведению ЕГЭ, аттестуемых без получения согласия этих лиц на обработку их персональных данных. В настоящее время Постановлением Правительства РФ от 27.01.2012 N 36 <1> утверждены Правила формирования и ведения федеральной информационной системы обеспечения проведения единого государственного экзамена и приема граждан в образовательные учреждения СПО и ВПО и региональных информационных систем обеспечения проведения единого государственного экзамена.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2012. N 6. Ст. 681.
Для информационного обеспечения государственной аккредитации создается государственная информационная система "Реестр организаций, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам", сведения которой являются открытыми, за исключением той информации, которая составляет государственную или служебную тайну. Приказом Минобрнауки России от 01.08.2012 N 578 <1> утвержден Порядок формирования и ведения информационных систем государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций, доступа к сведениям, содержащимся в них.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2012. N 227.
Помимо названных информационных систем (которые действуют и реализуют возложенные на них задачи) для более полного информационного обеспечения образовательной сферы Закон предполагает создание еще ряда самостоятельных информационных систем, среди которых:
1) государственная информационная система государственного надзора в сфере образования;
2) Федеральная информационная система "Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) о квалификации, документах об обучении";
3) Федеральная информационная система "Федеральный реестр апостилей, проставленных на документах об образовании и (или) о квалификации".
На Правительство РФ возложено определение механизма создания и функционирования указанных информационных систем.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 253; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!