Глава 6. ОСНОВАНИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ, ИЗМЕНЕНИЯ И ПРЕКРАЩЕНИЯ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Статья 53. Возникновение образовательных отношений

Комментарий к статье 53

Данная статья является новацией законодательства об образовании и впервые регламентирует момент, а также инструменты, фиксирующие факт возникновения образовательных отношений. В качестве основания их возникновения выступает распорядительный акт о приеме (зачислении) лица в образовательную организацию для обучения или для прохождения промежуточной и государственной (итоговой) аттестации. Если образовательную деятельность осуществляет индивидуальный предприниматель, то таким основанием является договор об образовании. Распорядительным актом на практике обычно является приказ о зачислении в число студентов (обучающихся).

При этом первичным основанием для издания такого распорядительного документа является соответствующий договор. Соответственно, приказ о зачислении издается на основании заключенного между сторонами (абитуриентом (его родителем, законным представителем) и образовательной организацией) образовательных отношений договора, который как юридический факт выражает осознанные действия лиц, направленные на возникновение соответствующих прав и обязанностей его сторон. Предусматриваются договоры:

1) об образовании, заключаемый в случаях приема на обучение:

по образовательным программам дошкольного образования;

по дополнительным образовательным программам;

за счет средств физических и (или) юридических лиц;

2) о целевом приеме и о целевом обучении.

С момента приема (зачисления) возникают у лица, принятого на обучение, права и обязанности обучающегося, предусмотренные законодательством РФ об образовании и локальными нормативными актами организации. Законодатель пока определил в качестве основания возникновения образовательных отношений только обучение по образовательным программам дошкольного образования. Заключение договора только в письменной форме позволяет наиболее слабой стороне - обучающемуся (воспитаннику), его родителям в случае возникновения спора с образовательным учреждением (как органом, наделенным властными полномочиями) более действенно защитить свои права.

Однако комплексный характер обязательств по получению образования предполагает возможность регулирования публичных обязательств обучающегося и образовательной организации в силу слабого нормативного регулирования академической составляющей образовательных отношений в законодательстве. Необходим разумный паритет локально-нормативного и договорного регулирования участников образовательной деятельности. Шагом в нужном направлении было бы закрепление в образовательном законодательстве обязанности образовательных учреждений заключать подобный договор с лицами, обучающимися за счет бюджетных средств, вне зависимости от уровня, вида и формы обучения.

Статья 54. Договор об образовании

Комментарий к статье 54

До настоящего времени образовательные законы самостоятельных статей, посвященных нормативной регламентации договора об образовании, не содержали. Появление самостоятельной статьи об образовательном договоре является вполне оправданным и обусловлено дальнейшим развитием экономических (рыночных) начал образовательной деятельности, осуществление которой все в большей степени опосредуется договорным регулированием.

Как следует из ч. 1 статьи, договор об образовании заключается в случае приема на обучение по образовательным программам дошкольного образования или за счет средств физических и (или) юридических лиц (договор об оказании платных образовательных услуг). Договорами регламентируются общественные отношения, имеющие, как правило, частноправовую природу и подпадающие под правовое регулирование нормами частного, в первую очередь гражданского, права.

Согласно действующему гражданскому законодательству (п. 1 ст. 154 Гражданского кодекса РФ - ГК РФ) договор является многосторонней сделкой. В силу п. 3 ст. 154 ГК РФ для заключения договора необходимо выражение согласованной воли двух сторон (двусторонняя сделка) либо трех или более сторон (многосторонняя сделка). К форме договора применяются положения ГК РФ о форме сделки (ст. 158).

Сделка в письменной форме должна быть совершена путем составления документа, выражающего ее содержание и подписанного лицом или лицами, совершающими сделку, либо должным образом уполномоченными ими лицами (п. 1 ст. 160 ГК РФ). Кроме того, в указанной статье определено, что двусторонние (многосторонние) сделки могут совершаться способами, установленными пп. 2 и 3 ст. 434 ГК РФ.

Договор в письменной форме может быть заключен путем составления одного документа, подписанного сторонами, а также путем обмена документами посредством почтовой, телеграфной, телетайпной, телефонной, электронной или иной связи, позволяющей достоверно установить, что документ исходит от стороны по договору (п. 2 ст. 434 ГК РФ). В пункте 3 указанной статьи установлено, что письменная форма договора считается соблюденной, если письменное предложение заключить договор принято согласно п. 3 ст. 438 ГК РФ, в котором предусмотрено, что совершение лицом, получившим оферту, в срок, установленный для ее акцепта, действий по выполнению указанных в ней условий договора (отгрузка товаров, предоставление услуг, выполнение работ, уплата соответствующей суммы и т.п.) считается акцептом, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или не указано в оферте.

Хотя ч. 1 комментируемой статьи не содержит запрета на заключение договора об образовании в простой письменной форме путем обмена документами посредством почтовой, телеграфной, телетайпной, телефонной, электронной или иной связи, а также в порядке п. 3 ст. 438 ГК РФ с учетом особенностей образовательных отношений, содержания договора об образовании и сложившейся практики в сфере образования, представляется, что договоры об образовании предпочтительнее заключать в виде одного документа, подписанного сторонами.

В комментируемой норме речь идет о двустороннем договоре, сторонами которого выступают организация, осуществляющая образовательную деятельность, с одной стороны, и лицо, зачисляемое на обучение, либо родители или законные представители несовершеннолетнего лица - с другой. В том случае, если лицо, заключающее договор об образовании, обладает полной дееспособностью (п. 1 ст. 21 ГК РФ), оно самостоятельно вступает в договорные отношения с организацией, осуществляющей образовательную деятельность.

В случае если лицо не достигло 18-летнего возраста, указанный договор заключают в его интересах его родители (законные представители). В силу положений ст. 28 ГК РФ и ст. 64 Семейного кодекса РФ (СК РФ) законными представителями несовершеннолетних, не достигших 14 лет, выступают родители, усыновители, опекуны. Согласно ст. 26 ГК РФ и ст. 64 СК РФ законными представителями несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет являются родители, усыновители, попечители.

В том случае, когда оплата по договору образования будет вноситься не самим обучающимся (его законными представителями) и иным лицом (физическим или юридическим), подлежит заключению договор об образовании с участием: 1) организации, осуществляющей образовательную деятельность; 2) лицом, зачисляемым на обучение (его законными представителями) и 3) физическим или юридическим лицом, обязующимся оплатить обучение лица, зачисляемого на обучение, с установлением соответствующих прав и обязанностей каждой из сторон.

Вместе с тем, по мнению специалистов, если в качестве заказчика по данному договору выступает организация, в этом случае имеет место конструкция договора в пользу третьего лица, т.е. обучающегося (ст. 430 ГК РФ). Даже если договор подписывают три лица (исполнитель, заказчик, потребитель), то его никак нельзя рассматривать в качестве трехстороннего договора. Целью договора на оказание образовательных услуг является оказание образовательных услуг обучающемуся-потребителю, заказчик лишь оплачивает обучение <1>.

--------------------------------

<1> Кванина В.В. Особенности договора на оказание вузом образовательных услуг // Сфера услуг: гражданско-правовое регулирование: Сб. статей / А.В. Асосков, А.В. Барков, А.А. Богер и др.; под ред. Е.А. Суханова, Л.В. Санниковой. М.: Инфотропик Медиа, 2011.

Гражданское законодательство связывает момент заключения договора с согласованием сторонами всех его существенных условий. Из указанного следует, что, если стороны не достигли соглашения по какому-либо существенному условию договора, такой договор является незаключенным, т.е. не влечет тех правовых последствий, которые стороны имели в виду, вступая в договорные правоотношения. Договор считается заключенным, если между сторонами, в требуемой в подлежащих случаях форме, достигнуто соглашение по всем существенным его условиям (абз. 1 п. 1 ст. 432 ГК РФ). В связи со сказанным представляется чрезвычайно важным точно представлять, какие условия являются существенными для каждого отдельного вида договора.

Существенными являются следующие условия: 1) о предмете договора; 2) которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида; 3) те, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение (абз. 2 п. 1 ст. 432 ГК РФ) обучающихся (их законных представителей). В комментируемой статье говорится о существенных условиях договора об образовании.

Независимо от того, заключается ли договор об образовании в связи с приемом на обучение по образовательным программам дошкольного образования или за счет средств физических и (или) юридических лиц, обязательным условием данного договора является определение его предмета, т.е. указание на вид, уровень и (или) направленность образовательной программы (часть образовательной программы определенных уровня, вида и (или) направленности), форму обучения, срок освоения образовательной программы (продолжительность обучения).

При этом под образовательной программой понимается комплекс основных характеристик образования (объем, содержание, планируемые результаты), организационно-педагогических условий и в случаях, предусмотренных Законом N 273-ФЗ, форм аттестации, который представлен в виде учебного плана, календарного учебного графика, рабочих программ учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), иных компонентов, а также оценочных и методических материалов (ч. 9 ст. 2).

Обучение в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, может осуществляться в очной, очно-заочной или заочной форме (п. 2 ст. 17 Закона). Пунктом 4 ст. 11 Закона определено, что сроки получения общего образования и профессионального образования с учетом различных форм обучения, образовательных технологий и особенностей отдельных категорий обучающихся устанавливаются федеральными государственными образовательными стандартами.

Помимо предмета договора для договора об оказании платных образовательных услуг существенными являются условие о полной стоимости образовательных услуг и условие о порядке их оплаты. Из буквального толкования нормы об указании в договоре об оказании платных образовательных услуг полной стоимости платных образовательных услуг следует, что названный договор должен содержать условие о стоимости образовательных услуг за весь период обучения (срок освоения образовательной программы (продолжительность обучения)). При этом в комментируемой норме содержится запрет на увеличение стоимости образовательных услуг после заключения договора, за исключением случая, когда такое увеличение обусловлено изменением уровня инфляции.

Кроме того, при заключении договора об оказании платных образовательных услуг стороны должны согласовать условия о порядке оплаты по договору. Согласно п. 1 ст. 781 ГК РФ заказчик обязан оплатить оказанные ему услуги в сроки и в порядке, которые указаны в договоре возмездного оказания услуг. Законодатель оставляет на усмотрение сторон вопрос о том, каким образом будет осуществляться оплата по договору об оказании платных образовательных услуг. Стороны могут предусмотреть, что оплата полной стоимости образовательных услуг будет производиться единовременно при заключении договора, либо частями по истечении определенных периодов, либо в ином порядке и в иные сроки.

Пунктом 21 ч. 3 ст. 28 нового Закона определено, что к компетенции образовательной организации относится в том числе обеспечение создания и ведения официального сайта образовательной организации в сети Интернет.

Согласно ст. 29 комментируемого Закона образовательные организации:

формируют открытые и общедоступные информационные ресурсы, содержащие информацию об их деятельности, и обеспечивают доступ к таким ресурсам посредством размещения их в информационно-телекоммуникационных сетях (п. 1);

обеспечивают открытость и доступность, в том числе информации о реализуемых образовательных программах, что составляет предмет договора об оказании платных образовательных услуг; о федеральных государственных образовательных стандартах, об образовательных стандартах (при их наличии); а также копий документа о порядке оказания платных образовательных услуг, в том числе образца договора об оказании платных образовательных услуг, документа об утверждении стоимости обучения по каждой образовательной программе, что также является существенным условием названного договора (п. 2).

Требование, сформулированное в рассматриваемой норме, на наш взгляд, обусловлено теми признаками договора об оказании платных образовательных услуг, которые позволяют отнести его к категории публичных договоров по смыслу ст. 426 ГК РФ, и направлено на обеспечение принципов обеспечения права каждого человека на образование, недопустимости дискриминации в сфере образования (п. 2 ч. 1 ст. 3 нового Закона), равенства участников правоотношений (п. 1 ст. 1 ГК РФ).

В соответствии с п. 1 ст. 426 ГК РФ публичным договором признается договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п.). Коммерческая организация не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим в отношении заключения публичного договора, кроме случаев, предусмотренных законом и иными правовыми актами.

Цена товаров, работ и услуг, а также иные условия публичного договора устанавливаются одинаковыми для всех потребителей, за исключением случаев, когда законом и иными правовыми актами допускается предоставление льгот для отдельных категорий потребителей (п. 2 ст. 426 ГК РФ). Право организации, осуществляющей образовательную деятельность, на снижение стоимости платных образовательных услуг по договору об оказании платных образовательных услуг, закрепленное в комментируемой норме, направлено на реализацию принципов признания приоритетности образования, обеспечения права каждого человека на образование, автономии образовательных организаций, сформулированных в п. 1 ст. 3 нового Закона.

Вместе с тем указанное снижение стоимости платных образовательных услуг по договору об оказании платных образовательных услуг должно осуществляться на нормативно-правовой основе - в соответствии с положениями соответствующего локального нормативного правового акта, информация о котором должна быть доведена до сведения обучающихся. Экономическая возможность такого снижения стоимости платных образовательных услуг обусловлена возмещением недостающей стоимости платных образовательных услуг за счет средств, полученных из указанных в рассматриваемой норме источников, а именно: из собственных средств этой организации, в том числе средств, полученных от приносящей доход деятельности, а также за счет добровольных пожертвований и целевых взносов физических и (или) юридических лиц.

В части 6 комментируемой статьи, по существу, идет речь об условиях договора, которые являются ничтожными на основании ст. 168 ГК РФ как не соответствующие требованиям закона или иных правовых актов. Согласно ст. 180 ГК РФ недействительность части сделки не влечет недействительности прочих ее частей, если можно предположить, что сделка была бы совершена и без включения недействительной ее части.

Статья 61 Закона N 273-ФЗ содержит общие основания прекращения образовательных отношений по инициативе организации, осуществляющей образовательную деятельность. Вместе с тем обязательственные правоотношения, возникшие на основании договора об оказании платных образовательных услуг, подлежат прекращению в одностороннем порядке организацией, осуществляющей образовательную деятельность, в силу специальных положений, обусловленных их возмездной природой.

Рассматриваемая норма не определяет, каким по продолжительности должен быть период просрочки для того, чтобы организация могла инициировать расторжение договора об оказании платных образовательных услуг в одностороннем порядке. Представляется целесообразным конкретизировать указанное основание расторжения договора в соответствующем разделе рассматриваемого договора.

Положение о праве организации, осуществляющей образовательную деятельность, на одностороннее расторжение названного договора в случае, если надлежащее исполнение обязательства по оказанию платных образовательных услуг стало невозможным вследствие действий (бездействия) обучающегося, корреспондирует с пониманием образования и обучения как процессов, включающих в качестве обязательной составляющей деятельность обучающихся по овладению знаниями, умениями, навыками и компетенцией, приобретению опыта деятельности, развитию способностей, приобретению опыта применения знаний в повседневной жизни (ст. 2 Закона).

В то же время для практического использования данного положения при исполнении и прекращении договора об оказании платных образовательных услуг, на наш взгляд, необходимо конкретизировать те действия (бездействие) обучающегося, которые приводят к невозможности надлежащего исполнения своих обязательств по договору организацией, осуществляющей образовательную деятельность.

Часть 8 комментируемой статьи относит к категории существенных условий договора об оказании платных образовательных услуг основания его расторжения в одностороннем порядке организацией, осуществляющей образовательную деятельность, и призвана способствовать защите прав обучающегося как изначально более "слабой" стороны в данных договорных правоотношениях. Два из указанных оснований закреплены в ч. 7 статьи.

В настоящее время действуют Правила оказания платных образовательных услуг, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 05.07.2001 N 505 "Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг" (ред. от 15.09.2008) (далее - Правила). Согласно п. 14 указанных Правил договор заключается в письменной форме и должен содержать следующие сведения:

а) наименование государственного или муниципального образовательного учреждения, негосударственной образовательной организации, научной организации-исполнителя и место его нахождения (юридический адрес) либо фамилия, имя, отчество, сведения о государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя гражданина, занимающегося индивидуальной трудовой педагогической деятельностью;

б) фамилия, имя, отчество, телефон и адрес потребителя;

в) сроки оказания образовательных услуг;

г) уровень и направленность основных и дополнительных образовательных программ, перечень (виды) образовательных услуг, их стоимость и порядок оплаты;

д) другие необходимые сведения, связанные со спецификой оказываемых образовательных услуг;

е) должность, фамилия, имя, отчество лица, подписывающего договор от имени исполнителя, его подпись, а также подпись потребителя.

Пунктом 17 данных Правил установлено, что потребитель обязан оплатить оказываемые образовательные услуги в порядке и в сроки, указанные в договоре. Потребителю в соответствии с законодательством Российской Федерации должен быть выдан документ, подтверждающий оплату образовательных услуг.

Стоимость оказываемых образовательных услуг в договоре определяется по соглашению между исполнителем и потребителем (п. 18 Правил). На оказание образовательных услуг, предусмотренных договором, может быть составлена смета (п. 19 Правил). Составление такой сметы по требованию потребителя или исполнителя обязательно. В этом случае смета становится частью договора.

В части 10 комментируемой статьи содержится указание на утверждение федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, примерной формы договоров об образовании. В настоящее время действуют нормативные правовые акты, которыми утверждены примерные формы договоров об оказании платных образовательных услуг: Приказы Минобразования России от 10.07.2003 N 2994 "Об утверждении Примерной формы договора об оказании платных образовательных услуг в сфере общего образования" (зарегистрирован в Минюсте России 13.08.2003 N 4971) и от 28.07.2003 N 3177 "Об утверждении Примерной формы договора на оказание платных образовательных услуг в сфере профессионального образования" (зарегистрирован в Минюсте России 05.08.2003 N 4956).

Наличие утвержденной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти примерной формы договора призвано оказать помощь организациям, осуществляющим образовательную деятельность, при определении условий договора об оказании платных образовательных услуг. В то же время предложенные в них условия являются примерными и подлежат конкретизации при определении указанными организациями договоров об оказании платных образовательных услуг с учетом особенностей осуществления конкретной организацией образовательного процесса.

Рекомендательная информация о содержании договора об оказании платных образовательных услуг и его примерных формах содержится в письме Минобразования России от 01.10.2002 N 31ю-31нн-40/31-09 "О Методических рекомендациях по заключению договоров для оказания платных образовательных услуг в сфере образования". Во исполнение комментируемой нормы подлежат разработке и утверждению примерные формы иных договоров об образовании, названных в новом Законе помимо договора об оказании платных образовательных услуг.

Статья 55. Общие требования к приему на обучение в организацию, осуществляющую образовательную деятельность

Комментарий к статье 55

Статья закрепляет принципы, общую процедуру и условия приема на обучение, поскольку ранее действовавшие образовательные законы самостоятельных статей, регламентирующих общие требования к приему граждан на обучение в образовательную организацию, не содержали. В настоящее время конкретный механизм приема граждан на обучение в зависимости от уровня образования и специфики образовательной программы закреплен и получает развитие в ряде подзаконных нормативных актов, в том числе в Приказах Минобрнауки России:

от 15.02.2012 N 107 "Об утверждении Порядка приема граждан в общеобразовательные учреждения" (ред. от 04.07.2012) <1>;

--------------------------------

<1> Российская газета. 2012. N 91.

от 22.03.2012 N 221 "Об утверждении Порядка приема граждан в образовательные учреждения начального профессионального образования" <1>;

--------------------------------

<1> Там же. N 112.

от 15.01.2009 N 4 "Об утверждении Порядка приема в имеющие государственную аккредитацию образовательные учреждения среднего профессионального образования" (ред. от 14.03.2012) <1>;

--------------------------------

<1> Там же. 2009. N 20.

от 28.12.2011 N 2895 "Об утверждении Порядка приема граждан в образовательные учреждения высшего профессионального образования" <1>.

--------------------------------

<1> Там же. 2012. N 17.

При этом не урегулированные законодательством вопросы приема граждан на обучение могут быть регламентированы непосредственно образовательной организацией в локальных нормативных актах.

Статья 56. Целевой прием. Договор о целевом приеме и договор о целевом обучении

Комментарий к статье 56

Данная статья является новацией, поскольку образовательные законы до недавнего времени не содержали самостоятельных норм, посвященных целевому приему. Традиционная система подготовки кадров для экономики страны, предусматривавшая обязательное распределение специалистов, была воспринята нормами современного образовательного законодательства в обновленном виде.

В условиях образовательной автономии и развития свободы трудоустройства выпускников требовался альтернативный вариант покрытия кадрового дефицита и закрепления специалистов на местах, который нашел отражение в инструменте целевой контрактной подготовки. Между тем целевой прием следует отличать от целевой контрактной подготовки, предусмотренной Постановлением Правительства РФ от 19.09.1995 N 942 "О целевой контрактной подготовке специалистов с высшим и средним профессиональным образованием" <1>, которое содержит основные условия правила ее реализации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 28. Ст. 3777.

Право образовательных организаций осуществлять целевую контрактную подготовку предусмотрено п. 11 ст. 41 Закона N 3266-1, п. 1 ст. 28 Закона N 125-ФЗ в пределах контрольных цифр приема и за счет средств учредителя. Если целевой прием предполагает заключение соответствующих договоров с абитуриентами, то контракты о целевой контрактной подготовке могут заключаться с лицами, уже обучающимися в образовательных организациях. Тем не менее в данных вопросах законодатель проводит аналогию и в рамках рассматриваемой статьи адаптирует положения о целевой контрактной подготовке под целевой прием, который:

1) проводится в рамках установленной квоты на основе соответствующего договора, заключаемого организацией, осуществляющей образовательную деятельность. Квоты на целевой прием, как правило, определяются ежегодно Правительством РФ. В частности, согласно письму Минобрнауки России от 09.02.2012 N 12-145 "Об организации целевого приема граждан в 2012 году" <1> на 2012 г. количество мест для целевого приема на каждое направление подготовки (специальность) не должно было превышать 15% от общего количества контрольных цифр приема по каждому направлению подготовки (специальности);

--------------------------------

<1> Администратор образования. 2012 N 7.

2) должен обеспечиваться на условиях открытости и гласности. Для этого вуз обязан:

а) не позднее 1 июня разместить информацию о количестве бюджетных мест, выделенных для целевого приема по каждому направлению подготовки (специальности), на информационном стенде приемной комиссии и на официальном сайте вуза;

б) опубликовать в день издания на официальном сайте вуза и на информационном стенде приемной комиссии приказ (приказы) о зачислении, которые должны быть доступны пользователям в период до 31 декабря текущего года включительно. В такой приказ (приказы) рекомендуется включать следующую информацию:

об органах государственной власти или органах местного самоуправления, направивших абитуриента по целевому приему;

о договорах на целевой прием, заключенных с органами государственной власти, органами местного самоуправления;

3) предполагает заключение двух самостоятельных договоров:

первый - договор о целевом приеме между образовательной организацией и гражданином, поступающим на обучение;

второй - договор гражданина о целевом обучении, заключенный с федеральным государственным органом, органом государственной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления, государственным (муниципальным) учреждением, унитарным предприятием, государственной корпорацией, государственной компанией или хозяйственным обществом, в уставном капитале которого присутствует доля Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования.

Статья раскрывает существенные условия договора о целевом обучении, т.е. те условия, которые должны быть в обязательном порядке отражены в тексте договора. Последствия несоблюдения данного требования в договорных отношениях - недействительность сделки. Поэтому стороны договора обязаны отражать соответствующие условия в тексте договора под страхом недействительности самого обязательства. Определены гарантии исполнения договорных обязательств сторон, а также условия заключения договоров о целевом обучении.

Статья 57. Изменение образовательных отношений

Комментарий к статье 57

Изменение условий получения образования обучающимся по конкретной основной или дополнительной образовательной программе, если это повлекло изменение взаимных прав и обязанностей обучающегося и образовательной организации, является юридическим фактом, влекущим изменение образовательных отношений. Такое изменение, ухудшающее положение обучающихся, не допускается. При этом, как и при возникновении образовательных отношений, для их изменения необходимы активные действия сторон (инициатива обучающегося либо администрации) и использование инструментов, оформляющих такие изменения. Речь идет о соблюдении формальной стороны вопроса, т.е. изменение отношений осуществляется в том же порядке, что и их возникновение.

В таком случае образовательная организация в лице руководителя издает распорядительный акт (приказ, распоряжение). Как известно, изменение отношений сторон - это сделка, которая должна соответствовать установленной форме (ст. ст. 158, 434 ГК РФ) и, главное, форме, в которой эти отношения были установлены. Исходя из того что образовательный договор заключается в письменной форме, все изменения также подлежат письменному оформлению. Поэтому, если с обучающимся (его законным представителем) заключен договор об образовании, распорядительный акт издается на основании оформленных в письменной форме изменений (соглашения) в образовательный договор. При этом моментом изменения прав и обязанностей сторон образовательных отношений является дата издания распорядительного акта или дата, непосредственно определенная в распорядительном акте образовательной организации.

Статья 58. Промежуточная аттестация обучающихся

Комментарий к статье 58

Ранее действовавшие образовательные законы самостоятельных статей о промежуточной аттестации обучающихся не содержали. Данные вопросы регламентировались на уровне подзаконной нормативной базы и инструктивных документов. Появление комментируемой статьи органично дополняет вопросы регламентации образовательного процесса. Промежуточная аттестация выявляет степень освоения обучающимся учебного материала по пройденным учебным дисциплинам в рамках образовательных программ. Форма и порядок проведения промежуточной аттестации определяются образовательной организацией. Установлены права, обязанности и гарантии обучающихся при прохождении промежуточной аттестации, механизм и условия ее проведения.

Статья 59. Итоговая аттестация

Комментарий к статье 59

Статья 15 Закона N 3266-1 была посвящена регламентации образовательного процесса. Между тем в рамках самостоятельной статьи нормы об итоговой аттестации в систематизированном виде впервые нашли отражение только в рамках нового Закона. По содержательной нагрузке статья расширена и по сравнению с ранее действовавшими нормами охватывает процедурные элементы. Закрепляются понятие, принципы проведения, условия допуска обучающегося к итоговой аттестации, а также общие аспекты механизма ее проведения. Кроме того, развиваются принципы государственно-общественного характера управления образованием, поскольку закрепляется право участвовать в проведении аттестации представителей общественности, работодателей или их объединений.

Использование подобного рода институтов направлено на обеспечение объективности процесса аттестации и ее результатов и в целом преследует цель улучшения качества образовательного процесса и профессиональной подготовки выпускников. Механизм проведения итоговой аттестации обучающихся в зависимости от уровня получаемого образования и направления образовательной программы регламентируется рядом Приказов:

Минобрнауки России от 28.11.2008 N 362 "Об утверждении Положения о формах и порядке проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших основные общеобразовательные программы среднего (полного) общего образования" (ред. от 19.12.2011) <1>;

--------------------------------

<1> Российская газета. 2009. N 15.

Минобрнауки России от 03.03.2009 N 70 "Об утверждении Порядка проведения государственного выпускного экзамена" (ред. от 19.12.2011) <1>;

--------------------------------

<1> Там же. N 73.

Минобрнауки России от 11.10.2011 N 2451 "Об утверждении Порядка проведения единого государственного экзамена" <1>;

--------------------------------

<1> Там же. 2012. N 26.

Минкультуры России от 09.02.2012 N 86 "Об утверждении Положения о порядке и формах проведения итоговой аттестации обучающихся, освоивших дополнительные предпрофессиональные общеобразовательные программы в области искусств" <1>;

--------------------------------

<1> Там же. N 67.

Минобразования России от 25.03.2003 N 1155 "Об утверждении Положения об итоговой государственной аттестации выпускников высших учебных заведений Российской Федерации" <1>;

--------------------------------

<1> БНА ФОИВ. 2003. N 33.

Новацией образовательного законодательства в этой части следует считать право лиц, окончивших образовательные организации по профессиональным образовательным программам, на предоставление по их заявлениям каникул в пределах установленного нормативного срока обучения. Отчисление таких лиц проводится после завершения каникул в установленном порядке.

Статья 60. Документы об образовании и (или) о квалификации. Документы об обучении

Комментарий к статье 60

Вопросы, касающиеся документов об образовании, регламентировала ст. 27 Закона N 3266-1, а о высшем профессиональном образовании - ст. 7 Закона N 125-ФЗ. Однако в рассматриваемой статье данные вопросы значительно систематизированы и отражают современный нормотворческий опыт и перспективы развития образовательного законодательства в этой части.

Однако, как следует из названия статьи, речь идет о документах (они перечислены), подтверждающих как образование или квалификацию, так и завершение обучения по определенной образовательной программе, что значительным образом расширяет представление об образовательных документах. Существенным уточнением является то, что конкретно дается название документов, оформляются они на государственном языке РФ и заверяются печатями организаций, осуществляющих образовательную деятельность. Исходя из особого, автономного статуса МГУ и СПбГУ им предоставляется право самостоятельно определять образцы документов об образовании, выдаваемых лицам, успешно выдержавшим итоговую государственную аттестацию.

Кроме того, в статье отдельно дается классификация и характеристика документов, подтверждающих освоение определенной образовательной программы (в частности, общего образования, профессионального образования соответствующего уровня, повышения квалификации и т.п.).

Документом, подтверждающим обучение лица в образовательной организации, не прошедшего итоговой аттестации или получившего на ней неудовлетворительные результаты, а также освоившего часть образовательной программы, является справка соответствующего образца, который устанавливается такой организацией самостоятельно. Если программой не предусмотрено проведение итоговой аттестации, образовательная организация вправе выдавать документы об обучении в определенных ею форме и порядке.

Важная гарантия получения документов об образовании содержится для лиц с ограниченными возможностями (умственно отсталыми), не имеющих основного общего и среднего общего образования и обучавшихся по адаптированным основным общеобразовательным программам. Таким лицам выдается свидетельство об освоении этих программ по образцу и в порядке, которые устанавливаются Минобрнауки России. Кроме того, обучающиеся, успешно освоившие соответствующие образовательные программы, имеют право получить соответствующие документы об образовании бесплатно.

Статья 61. Прекращение образовательных отношений

Комментарий к статье 61

Статья является новацией образовательного законодательства и регламентирует вопросы прекращения образовательных отношений. В качестве оснований прекращения таких отношений выступают юридические факты - получение образования (завершение обучения) либо досрочное их прекращение по установленным обстоятельствам. Инициативой досрочного прекращения образовательных отношений обладают их стороны в случаях, обозначенных в статье. Таким основанием могут выступать и обстоятельства, не зависящие от воли обучающегося (его законного представителя), в том числе в случае ликвидации образовательной организации.

Предполагается, что данная образовательная организация обязана полностью возместить оплаченную заказчиком стоимость платных образовательных услуг по реализации соответствующей программы, что предусматривалось ранее действовавшим законодательством, определявшим обязанность возместить убытки (абз. 2 п. 17 ст. 50 Закона N 3266-1).

Досрочное прекращение образовательных отношений по инициативе обучающегося не влечет для него каких-либо дополнительных материальных обязательств перед образовательной организацией. Между тем если речь идет о финансовой задолженности в рамках обучения с полным возмещением его стоимости, то она должна быть погашена обучающимся (его законным представителем).

Основанием для прекращения образовательных отношений является распорядительный акт организации, а если они реализовывались в рамках договора об оказании платных услуг, то они прекращаются также на основании распорядительного акта (приказа об отчислении обучающегося). Права и обязанности обучающегося (его законных представителей) перед образовательной организацией прекращаются с даты его отчисления из нее. При досрочном расторжении договора обучающемуся в 3-дневный срок после издания приказа об отчислении выдается справка об обучении или о периоде обучения по установленному образовательной организацией образцу.

Перечисленные положения будут распространяться и на индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность, если иное не будет установлено законодательством РФ об образовании или не будет вытекать из существа правоотношений.

Статья 62. Восстановление в организации, осуществляющей образовательную деятельность

Комментарий к статье 62

Вопросы восстановления в образовательные организации лиц, ранее отчисленных из них, не являются новыми для образовательного законодательства, поскольку они регламентировались, в частности, в п. 4 ст. 16 Закона N 125-ФЗ. Как и ранее, право на восстановление в образовательной организации имеет лицо в случае обращения за восстановлением в течение 5 лет с момента отчисления. 5-летний срок объясняется изменением образовательных программ и учебных курсов в рамках конкретного направления (специальности). Поэтому предполагается, что по истечении указанного периода уровень остаточных знаний отчисленного не будет соответствовать требованиям, предъявляемым к образовательному уровню (базе) по специальности (направлению). Соответственно, в таком случае отчисленный не может восстановиться в образовательную организацию, а вправе на общих основаниях поступать на первый курс выбранной специальности или направления.

Практическая ситуация позволяет выделить отчисление по уважительной и неуважительной причинам, а также по инициативе обучающегося или образовательной организации. В зависимости от причины отчисления определяются и условия восстановления. Так, если причина отчисления обучающегося является уважительной, он может быть восстановлен при наличии в ней свободных мест и с сохранением прежних условий обучения, но не ранее завершения учебного года (семестра), в котором лицо было отчислено.

Если же обучающийся был отчислен по неуважительной причине, что предполагает отчисление по инициативе образовательной организации (наличие академической или финансовой (оплата за обучение) задолженности), то она сама непосредственно определяет условия восстановления. Право на восстановление имеют лица, уволенные с военной службы и обучавшиеся в ней до призыва, с сохранением всех прежних условий обучения. Призыв на военную службу в отличие от поступления на нее можно считать частным случаем уважительной причины, поскольку поступление на военную службу не связанно с выполнением воинской обязанности и является инициативой самого обучающегося. Соответственно, на такие категории лиц распространяется общий режим восстановления, указанный в п. 1 рассматриваемой статьи.

Глава 7. ОБЩЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ

Статья 63. Общее образование

Комментарий к статье 63

Положения об общем образовании уже находили отражение в ст. 19 Закона N 3266-1. Однако в рамках комментируемой статьи их содержательная нагрузка несколько изменена с учетом современных требований. Речь идет о преемственности образовательных программ общего образования, куда отнесены программы дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования. Общее образование может быть получено как в образовательных организациях, так и вне их, а также в форме семейного образования. Кроме того, общее образование может быть получено в форме самообразования.

Особенности получения начального общего, основного общего, среднего общего образования установлены в отношении лиц, находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, организациях, осуществляющих лечение, оздоровление и (или) отдых, или в организациях, осуществляющих социальное обслуживание.

Форма получения общего образования по конкретной основной общеобразовательной программе определяется родителями (законными представителями) несовершеннолетнего обучающегося с учетом его мнения. Это соответствует нормам семейного законодательства, допускающего в определенных случаях учет мнения ребенка, если это затрагивает его интересы.

На органы местного самоуправления возложена обязанность вести учет детей, имеющих право на получение общего образования, проживающих на соответствующей территории. При этом, если ребенок проходит обучение в форме семейного образования, его родители (законные представители) обязаны поставить об этом в известность органы местного самоуправления в рамках их места жительства.

Статья 64. Дошкольное образование

Комментарий к статье 64

Соответствующие положения содержала ст. 18 Закона N 3266-1. В рамках же комментируемой статьи указанные положения в значительной степени дополнены новыми нормами.

Основы правового регулирования дошкольного образования в Российской Федерации заложены Конституцией РФ (ст. 43), которая гарантирует его бесплатность и доступность в государственных и муниципальных учреждениях, возлагая тем самым на государство обязанность обеспечить реализацию данного права. Однако конституционные нормы не конкретизируют содержание данного права и не определяют детали правового регулирования данной сферы образовательных отношений. Более детальная регламентация осуществляется на уровне комментируемого Закона и подзаконных актов. Так, стратегические аспекты развития сферы дошкольного образования заложены Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р <1>. В числе первоочередных задач Концепцией обозначено повышение гибкости и многообразия форм предоставления услуг системы дошкольного образования, которое призвано обеспечить поддержку и более полное использование образовательного потенциала семей. Отметим также, что Указом Президента РФ от 07.05.2012 N 599 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки" <2> поставлена задача достижения к 2016 г. 100%-ной доступности дошкольного образования для детей в возрасте от трех до семи лет.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.

<2> Там же. 2012. N 19. Ст. 2336.

В части 1 статьи приводится понятие дошкольного образования. Закон РФ "Об образовании" не содержал четкого определения данного понятия, однако устанавливал, что дошкольные учреждения создаются и функционируют в помощь семье в целях воспитания детей дошкольного возраста, охраны и укрепления их физического и психического здоровья, развития индивидуальных способностей и необходимой коррекции нарушений развития детей. Новый Закон конкретизирует цели дошкольного образования, называя в их числе: формирование общей культуры; развитие физических, интеллектуальных, нравственных, эстетических и личностных качеств; формирование предпосылок учебной деятельности; сохранение и укрепление здоровья детей дошкольного возраста.

Таким образом, акцент делается на общеразвивающую цель дошкольного образования. Дошкольный возраст - возраст ускоренного физического и психического развития ребенка, формирования в нем общих навыков и умений, предопределяющих его дальнейшее физическое, интеллектуальное, психическое развитие и являющихся базовыми для последующего становления индивидуальных особенностей развития. Немаловажными являются охрана и укрепление здоровья дошкольников.

Довольно массивный регуляционный пласт в сфере дошкольного образования составляет законодательство субъектов РФ. Так, в Калининградской области принят Закон от 10.11.2009 N 388 "О государственной поддержке дошкольного образования в Калининградской области". Данный Закон, предусматривая механизмы государственной поддержки дошкольных образовательных организаций, нацелен на развитие муниципально-частного партнерства в сфере дошкольного образования и регулирует формы такого партнерства, а также меры его финансового стимулирования.

Субъектами РФ реализуется большое количество разнообразных региональных и муниципальных кратко- и долгосрочных целевых программ, направленных на развитие сети дошкольных образовательных учреждений <1>, ставящих цели повышения уровня доступности дошкольного образования и совершенствования его материально-технической составляющей. Определяются субъекты и объекты программ, объемы и источники финансирования мероприятий в рамках программ. Мероприятия могут включать: реконструкцию и строительство зданий дошкольных образовательных организаций; возврат ранее перепрофилированных зданий дошкольных учреждений; создание дополнительных мест в дошкольных образовательных учреждениях и групп детей дошкольного возраста в общеобразовательных учреждениях и др.

--------------------------------

<1> См., например: региональные Постановления: губернатора Владимирской области от 31.10.2011 N 1176 "Об утверждении долгосрочной целевой программы "Развитие сети дошкольных образовательных учреждений Владимирской области на 2012 - 2015 годы" // Владимирские ведомости. 2011. N 253; правительства Воронежской области от 31.08.2012 N 760 "Об утверждении долгосрочной областной целевой программы "Развитие дошкольного образования Воронежской области на 2013 - 2017 годы" // Собрание законодательства Воронежской области. 2012. N 24. Ст. 824; правительства Калужской области от 20.05.2011 N 284 "Об утверждении долгосрочной целевой программы "Модернизация дошкольного образования Калужской области на 2011 - 2015 годы" // Весть. 2011. N 205 - 207; правительства Московской области от 31.08.2011 N 923/35 "Об утверждении долгосрочной целевой программы Московской области "Развитие дошкольного образования в Московской области в 2012 - 2014 годах" // Ежедневные новости. Подмосковье. 2011. N 223; правительства Саратовской области от 13.09.2011 N 495-П "О долгосрочной областной целевой программе "Развитие системы дошкольного образования Саратовской области на 2012 - 2015 годы" // Собрание законодательства Саратовской области. 2011. N 25 и др.; муниципальные постановления: администрации муниципального образования "Город Саратов" от 14.10.2010 N 2424 "Об утверждении долгосрочной целевой программы "Расширение сети дошкольных образовательных учреждений в городе Саратове на 2011 - 2015 годы" // Саратовская панорама. Спецвыпуск. 2010. N 106 (623); администрации г. Нижний Тагил от 19.07.2010 N 1610 "О муниципальной целевой программе "Развитие сети дошкольных образовательных учреждений в городе Нижний Тагил на 2010 - 2014 годы" // Горный край. 2011. N 1 и др.

В Санкт-Петербурге действует специальная программа строительства и реконструкции детских садов <1>. В одних субъектах РФ реализуются программы, предусматривающие специальные мероприятия, направленные на увеличение количества мест в дошкольных образовательных учреждениях <2>. В Саратовской области предпринимаются меры по возврату в действующую сеть дошкольных образовательных учреждений объектов, в которых находятся областные учреждения <3>. Представляется, что наличие региональных и муниципальных программ, направленных на развитие сети дошкольных учреждений и обеспеченных соответствующим финансированием, при условии их качественной реализации может способствовать скорейшему решению проблемы дефицита мест в дошкольных образовательных организациях и полноценной реализации права граждан на дошкольное образование.

--------------------------------

<1> Постановление правительства Санкт-Петербурга от 17.05.2011 N 578 "О Программе строительства и реконструкции детских садов на 2011 - 2016 годы" // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2011. N 6.

<2> Постановление правительства Нижегородской области от 04.02.2011 N 55 "Об утверждении областной целевой программы "Увеличение количества мест в дошкольных образовательных учреждениях за счет выполнения работ по ремонту и оснащению оборудованием пустующих зданий образовательных учреждений Нижегородской области на 2012 - 2014 годы" // Правовая среда. 2011. N 17 (1282).

<3> Распоряжение губернатора Саратовской области от 08.11.2011 N 850-р "О мерах по введению дополнительных мест в дошкольных образовательных учреждениях в 2012 году" // Собрание законодательства Саратовской области. 2011. N 33.

В других субъектах РФ действуют программные документы, определяющие основные тренды развития дошкольного образования на соответствующей территории. Так, в Республике Саха (Якутия) утверждена Концепция развития дошкольного образования Республики Саха (Якутия) на 2011 - 2016 годы <1>, которая содержит анализ современного состояния дошкольного образования в Республике и определяет целевые ориентиры и прогнозный компонент дальнейшего развития исследуемой сферы. Необходимо отметить, что в Концепции не только поставлены задачи увеличения количества мест в детских дошкольных учреждениях соответственно демографическим потребностям, но и заданы содержательные целевые параметры развития данной сферы общественных отношений (например, расширение инновационных организационно-педагогических форм дошкольного образования; нацеленность на развитие инклюзивного образования и т.п.).

--------------------------------

<1> Распоряжение правительства Республики Саха (Якутия) от 10.05.2011 N 413-р "Об утверждении Концепции развития дошкольного образования Республики Саха (Якутия) на 2011 - 2016 годы" // Якутия. 2011. N 84.

Часть 2 комментируемой статьи определяет общую направленность образовательных программ дошкольного образования. Содержание образования в дошкольной организации определяется программой дошкольного образования, которая согласно ст. 12 Закона N 273-ФЗ разрабатывается, утверждается и реализуется образовательной организацией в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом и с учетом примерных образовательных программ дошкольного образования.

По общим нормам, закрепленным в ст. 11 нового Закона, федеральные государственные образовательные стандарты представляют собой совокупность обязательных требований к тому или иному уровню образования, в том числе: а) к структуре программы; б) к условиям реализации программы; в) к результатам освоения программы. Непосредственно содержание образования определяют образовательные программы; для уровня дошкольного образования - образовательные программы дошкольного образования. Государством разрабатываются примерные образовательные программы, которые представляют собой учебно-методическую документацию, определяющую рекомендуемые объем и содержание образования того или иного уровня, планируемые результаты освоения программы, примерные условия образовательной деятельности и др.

Согласно комментируемой статье образовательные программы дошкольного образования направлены на разностороннее развитие дошкольников с учетом их возрастных и индивидуальных особенностей, в том числе достижение ими уровня развития, необходимого и достаточного для успешного освоения образовательных программ начального общего образования. При этом образовательные программы дошкольного образования строятся на основе индивидуального подхода к детям дошкольного возраста и специфичных для детей дошкольного возраста видов деятельности. Освоение образовательных программ дошкольного образования не сопровождается проведением промежуточных аттестаций и итоговой аттестации обучающихся.

В настоящее время федеральный государственный образовательный стандарт дошкольного образования разрабатывается. Кроме того, в стадии проработки находится вопрос о порядке подготовки примерных основных общеобразовательных программ, проведения их экспертизы и ведения их реестра. Очевидно, до введения в действие федерального государственного образовательного стандарта и формирования реестра примерных основных общеобразовательных программ при реализации образовательных программ дошкольного образования надлежит руководствоваться утвержденными Минобрнауки России Федеральными государственными требованиями к условиям реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования (утв. Приказом от 20.07.2011 N 2151), а также Федеральными государственными требованиями к структуре основной общеобразовательной программы дошкольного образования (утв. Приказом от 23.11.2009 N 655). Следует иметь в виду, что Минобрнауки России разработаны Методические рекомендации о разработке основной общеобразовательной программы дошкольного образования (письмо от 21.10.2010 N 03-248), примерная основная общеобразовательная программа дошкольного образования "Успех" (письмо от 22.07.2010 N 03-13).

Таким образом, новый Закон предусматривает стандартизированный подход к обучению в дошкольных образовательных организациях, который, учитывая самостоятельность разработки образовательной программы дошкольного образования, дает возможность адаптирования обучения к индивидуальным особенностям и потребностям воспитанников, а также опосредует педагогическую автономию образовательных организаций.

В части 3 комментируемой статьи закрепляется право родителей несовершеннолетних, получающих дошкольное образование в форме семейного образования, на получение методической, психолого-педагогической, диагностической и консультативной помощи без взимания платы. Такая помощь согласно Закону может быть оказана в том числе в консультационных центрах, функционирующих при дошкольных и общеобразовательных организациях, однако не исключается и создание специальных консультационных центров. Обеспечение предоставления названных видов помощи Закон возлагает на органы государственной власти субъектов РФ. Это их новое полномочие в сфере дошкольного образования. Введение данного полномочия потребует его закрепления в соответствующих нормативных правовых актах субъектов РФ. Кроме того, во избежание декларативности названных норм им необходимо предусмотреть финансовое обеспечение осуществления этого полномочия. Отметим также, что полноценное функционирование консультационных центров в дошкольных образовательных организациях и общеобразовательных организациях нуждается в регламентации правового статуса таких центров и механизмов их взаимодействия с родителями.

В отдельных субъектах РФ на муниципальном уровне существует практика регламентации вопроса организации бесплатной методической, диагностической и консультативной помощи родителям, обеспечивающим получение детьми дошкольного образования в форме семейного образования. Это обусловлено тем, что прежнее законодательство об образовании предусматривало правомочие органов местного самоуправления по организации и координации такой помощи семьям, воспитывающим детей дошкольного возраста на дому. Так, в Астраханской области администрацией муниципального образования "Лиманский район" Постановлением от 22.03.2011 N 324 утверждено Положение об организации методической, диагностической, консультативной помощи семьям, воспитывающим детей на дому. Положение предусматривает, что такая помощь организуется на базе дошкольного учреждения посредством интеграции деятельности специалистов такого дошкольного учреждения (воспитателя, психолога, логопеда, социального педагога и других специалистов), которые проводят групповые и индивидуальные занятия с родителями, воспитывающими детей на дому (лектории, консультации, семинары для родителей и т.д.).

Практика создания консультационных центров для родителей с детьми дошкольного возраста распространена во многих европейских странах. Например, в Финляндии существуют бесплатные детские сады со свободным посещением, находящиеся в муниципальном ведомстве. В таких садах родители сами ухаживают за детьми и могут получать консультации по уходу и обучению. В Дании ст. 11 Сводного закона о социальных услугах (Consolidation Act On Social Services, 2007) обязывает местные администрации создавать условия для получения гражданами услуг дошкольного образования, в том числе организовывать бесплатные консультационные центры, в которых семьи, родители могут получить квалифицированную помощь в решении любых проблем, связанных с воспитанием и уходом за детьми, в том числе на анонимной основе.

Статья 65. Плата, взимаемая с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования в организациях, осуществляющих образовательную деятельность

Комментарий к статье 65

Положения комментируемой статьи уже известны образовательному законодательству, поскольку нормы о взимании платы за присмотр детей содержались в ст. 52.1 Закона N 3266-1. Дошкольные образовательные организации осуществляют присмотр и уход за детьми (ч. 1 статьи). Оказание услуг по присмотру и уходу за детьми в соответствии со ст. 23 нового Закона наряду с образовательной деятельностью является основной целевой деятельностью дошкольной образовательной организации. При этом толкование комментируемой статьи позволяет сделать вывод о том, что только та организация, которая оказывает услуги по присмотру и уходу (одновременно с образовательной деятельностью), является дошкольной образовательной организацией. Если какая-либо иная организация реализует образовательные программы дошкольного образования, то она вправе осуществлять присмотр и уход за детьми (хотя может и не оказывать такого рода услуги).

Присмотр и уход за детьми согласно ст. 2 Закона N 273-ФЗ - это комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня. Таким образом, присмотр и уход за детьми - это совокупность действий, направленных на обслуживание детей, привитие им санитарно-гигиенических навыков, оказание им помощи в удовлетворении бытовых потребностей. На подзаконном уровне в содержание понятия "присмотр и уход" включаются, например: сопровождение на прогулки, одевание, раздевание, умывание, закаливание, кормление, купание, укладывание детей в постель, просушивание одежды <1>. Однако очевидно, что названный Закон трактует данное понятие несколько шире, включая в него, в частности, не просто кормление, а организацию питания, которая, в свою очередь, подразумевает целый комплекс организационных действий.

--------------------------------

<1> Постановление Министерства труда РФ от 21 апреля 1993 N 88 "Об утверждении Нормативов по определению численности персонала, занятого обслуживанием дошкольных учреждений (ясли, ясли-сады, детские сады) // Бюллетень Минтруда России. 1993. N 5.

Согласно ч. 2 рассматриваемой статьи за присмотр и уход за детьми учредитель образовательной организации вправе устанавливать плату, взимаемую с родителей (законных представителей). Вопрос о законности установления платы за содержание детей в дошкольных образовательных учреждениях и о соответствии такой нормы конституционным положениям о бесплатности дошкольного образования ставился перед Верховным Судом РФ. В своем решении от 27.01.2003 N ГКПИ 02-1399 Верховный Суд РФ указал, что взимание платы с родителей за содержание детей в государственных и муниципальных дошкольных образовательных учреждениях не означает, что ребенку не предоставляется бесплатное дошкольное образование, поскольку плата взимается именно за содержание (присмотр и уход), а не за образование. Кроме того, конституционная норма о гарантированности и бесплатности дошкольного образования в государственных и муниципальных образовательных организациях не освобождает родителей от оплаты расходов, связанных с содержанием детей в таких организациях.

Действительно, содержание детей, т.е. деятельность, связанная с предоставлением питания, бытовым обслуживанием, соблюдением гигиенических процедур и т.п., не составляет существо образования в его обучающем и воспитательном контекстах, хотя в раннем возрасте тесно связана с ним. Поэтому хозяйственно-бытовое обслуживание детей в дошкольных образовательных организациях отграничивается от непосредственно образовательной деятельности, а расходы на такое обслуживание возмещаются родителями.

Новый Закон оставляет на усмотрение учредителя как саму возможность взимания платы за присмотр и уход, так и определение ее размера. Учредитель также вправе снижать размер платы для отдельных категорий родителей, чьи дети получают образовательные услуги в дошкольной образовательной организации. Таким образом, законодатель закрепил сложившуюся во многих субъектах РФ практику установления дополнительных категорий лиц, в отношении которых применяются льготы по внесению родительской платы. Например, Закон Санкт-Петербурга от 01.06.2007 N 247-38 "О плате за содержание ребенка в образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования" и Постановление правительства Нижегородской области от 03.05.2006 N 151 "Об упорядочении родительской платы за содержание детей в государственных образовательных учреждениях, реализующих программы дошкольного образования, находящихся в ведении органов исполнительной власти Нижегородской области" <1> при определении размеров платы учитывают такие критерии, как полнота семьи, наличие инвалидности у родителей, уровень среднедушевого дохода в семье и др. Решением Совета народных депутатов города Владимира от 24.12.2008 N 283 "О дифференцированной плате за содержание детей дошкольного возраста в муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования" освобождаются от оплаты в муниципальных образовательных учреждениях Владимира на 50% - малообеспеченные семьи со среднедушевым доходом, не превышающим прожиточный минимум в расчете на душу населения, установленный по Владимирской области; родители - работники дошкольных образовательных учреждений, образовательных учреждений для детей дошкольного и младшего школьного возраста, родители - воспитатели и младшие воспитатели в дошкольных группах муниципальных общеобразовательных учреждений <2>. Нормы, устанавливающие льготы по родительской плате для работников дошкольных образовательных учреждений и иных категорий граждан, закреплены и в иных муниципальных актах <3>.

--------------------------------

<1> Постановление правительства Нижегородской области от 03.05.2006 N 151 "Об упорядочении родительской платы за содержание детей в государственных образовательных учреждениях, реализующих программы дошкольного образования, находящихся в ведении органов исполнительной власти Нижегородской области" // Правовая среда. 2006. N 35 - 37 (708 - 710).

<2> Решение Совета народных депутатов города Владимира от 24.12.2008 N 283 "О дифференцированной плате за содержание детей дошкольного возраста в муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования" // Молва. 2009. N 2.

<3> См., например: постановление главы городского округа Звенигород Московской области от 21.04.2006 N 293 "Об утверждении платы за содержание детей в муниципальных детских образовательных учреждениях" // Документ опубликован не был.

Часть 3 комментируемой статьи приводит перечень категорий детей, присмотр и уход за которыми в дошкольных образовательных организациях осуществляется без взимания платы. Закон N 273-ФЗ скорректировал данный перечень по сравнению с прежним законодательством. Если раньше к таким категориям относились посещающие государственные и муниципальные образовательные учреждения дети с ограниченными возможностями здоровья, а также дети с туберкулезной интоксикацией, то сейчас этот перечень был расширен посредством включения в него детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а категория детей с ограниченными возможностями здоровья заменена категорией "дети-инвалиды".

В правоприменительной практике рассматривался вопрос, связанный с определением источника финансирования расходов на содержание детей с ограниченными возможностями здоровья в дошкольных муниципальных организациях. Суд определил, что поскольку расходы на питание детей с ограниченными возможностями здоровья в муниципальных образовательных организациях не обеспечиваются субвенциями бюджета субъекта РФ, то эти расходы должны финансироваться из местного бюджета. Как отметил суд, спорные расходы являются не льготами, а одной из форм общегосударственного конституционного гарантирования доступности получения образования в дошкольных образовательных организациях <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 18.02.2009 по делу N А05-3784/2008.

Предусмотрен запрет на включение в родительскую плату за присмотр и уход за детьми в дошкольных образовательных организациях расходов на реализацию образовательной программы дошкольного образования, а также расходов на содержание недвижимого имущества данных образовательных организаций (ч. 4 статьи). Исключение данных статей расходов из числа включаемых в родительскую плату обусловлено следующими причинами.

Оказание государственными и муниципальными дошкольными образовательными организациями образовательных услуг в рамках реализации основной образовательной программы дошкольного образования, являясь основной целью деятельности таких организаций, осуществляется ими без взимания платы - бесплатность дошкольного образования в государственных и муниципальных образовательных организациях гарантирована Конституцией РФ. Поэтому все расходы, связанные с реализацией образовательной программы дошкольного образования, исключаются из состава родительской платы. Не включаются в родительскую плату и затраты на содержание недвижимого имущества, что, по всей видимости, связано с тем, что бремя содержания имущества возложено на его собственника и не может быть переложено на лиц, получающих услуги в такой организации.

Иных параметров для определения размеров родительской платы за присмотр и уход за детьми комментируемый Закон не предусматривает, оставляя, очевидно, это на усмотрение учредителя. Не исключается и возможность определения расходов, учитываемых при определении родительской платы, органами государственной власти субъектов РФ в части полномочия по установлению среднего размера родительской платы за присмотр и уход за детьми.

Отметим, что на подзаконном уровне установлен Перечень затрат, учитываемых при установлении родительской платы за содержание ребенка, утвержденный в соответствии с прежним Законом РФ "Об образовании" Постановлением Правительства РФ от 30.12.2006 N 849. В число таких затрат Постановлением включены: оплата труда и начисления на оплату труда, приобретение услуг связи, транспортных услуг, коммунальных услуг, услуг по содержанию имущества, арендной платы за пользование имуществом, увеличение стоимости материальных запасов в связи с содержанием ребенка в дошкольной образовательной организации и пр. Однако применение положений названного Постановления должно быть скорректировано с учетом новой дефиниции присмотра и ухода и установленных комментируемым Законом требований к определению величины родительской платы.

Часть 5 рассматриваемой статьи устанавливает параметры определения размера компенсации родительской платы за присмотр и уход. Согласно Закону N 273-ФЗ основное предназначение родительской платы - материальная поддержка родителей, воспитывающих детей дошкольного возраста. При этом нормы Закона не связывают право родителя на получение компенсации родительской платы с отнесением дошкольной образовательной организации, которую посещает дошкольник, к государственным, муниципальным или частным организациям. Это означает, что данные нормы в равной мере распространяются и на родителей, дети которых получают дошкольное образование в частных образовательных организациях, реализующих образовательную программу дошкольного образования.

Непосредственно размеры компенсаций утверждаются нормативными правовыми актами субъектов РФ, однако федеральный законодатель определил минимальные компенсационные пороги, которые составляют: не менее 20% среднего размера родительской платы за присмотр и уход за детьми на первого ребенка, не менее 50% - на второго ребенка, не менее 70% - на третьего ребенка и последующих детей.

Средний размер родительской платы за присмотр и уход за детьми в государственных и муниципальных образовательных организациях устанавливается органами государственной власти субъекта РФ. Вопрос определения ее среднего размера решается ими по-разному. В одних - он устанавливается в виде фиксированной суммы на соответствующий год (например, в Калужской области - 656 руб. в месяц в 2013 г. <1>; в Москве - 598 руб. на 1 января 2012 г. <2>; в Мурманской области - 1514 руб. в месяц в 2013 г. <3>), в других - дифференцируется в зависимости от территориальной принадлежности той или иной дошкольной образовательной организации (например, от 751 руб. до 1730 руб. в месяц во Владимирской области в 2013 г. <4>) либо от вида группы образовательного учреждения <5> или от возраста ребенка <6>.

--------------------------------

<1> Постановление правительства Калужской области от 12.02.2013 N 53 "Об установлении среднего размера родительской платы за содержание ребенка в государственных, муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, на 2013 год" // Весть. 2013 N 6.

<2> Приказ Департамента образования г. Москвы от 14.02.2012 N 57 "Об установлении среднего размера родительской платы за содержание ребенка в государственных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, города Москвы". Документ опубликован не был.

<3> Постановление правительства Мурманской области от 05.10.2012 N 502-ПП "Об установлении среднего размера родительской платы за содержание ребенка (присмотр и уход за ребенком) в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, в Мурманской области в 2013 году" // Мурманский вестник. 2012. N 191. С. 3.

<4> Постановление губернатора Владимирской области от 27.08.2012 N 956 "Об установлении на 2013 год среднего размера родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, находящихся на территории Владимирской области, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования" // Владимирские ведомости. N 162. 2012. N 122.

<5> Постановление правительства Санкт-Петербурга от 03.07.2007 N 736 "О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга "О плате за содержание ребенка в образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования" // Санкт-Петербургские ведомости. 2007. N 122.

<6> Постановление Кабинета министров Республики Татарстан от 06.11.2012 N 970 "Об утверждении среднего размера родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования в Республике Татарстан, на 2013 год" // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2012. N 87. Ст. 2893.

Неодинаково на регулятивном уровне решается в субъектах РФ вопрос о размере предоставления компенсации части родительской платы за содержание ребенка в образовательных организациях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования. В некоторых субъектах РФ действуют специальные законы, регламентирующие размер и порядок компенсации части родительской платы за содержание ребенка <1>. Однако в большинстве субъектов данные вопросы решаются на подзаконном уровне.

--------------------------------

<1> См., например: Закон Ивановской области от 15.02.2007 N 32-ОЗ "О компенсации части родительской платы за содержание ребенка в образовательных организациях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования // Ивановская газета. 2007. N 30 (3916); Закон Санкт-Петербурга от 01.06.2007 N 247-38 "О плате за содержание ребенка в образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования" // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2007. N 20.

Как правило, субъекты РФ придерживаются уже упоминавшихся установленных федеральным законодателем минимальных размеров компенсации: 20% среднего размера родительской платы за содержание ребенка - на первого ребенка; 50% - на второго; 70% - на третьего и последующих детей. Таковы размеры компенсации части родительской платы, в частности в Ивановской области <1>, Москве <2>, Московской области <3>, Республике Татарстан <4> и др.

--------------------------------

<> Закон Ивановской области от 15.02.2007 N 32-ОЗ "О компенсации части родительской платы за содержание ребенка (присмотр и уход за ребенком) в образовательных организациях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования" // Собрание законодательства Ивановской области. 2007. N 7 (327).

<2> Постановление правительства Москвы от 31.01.2006 N 62-ПП "О Положении о порядке определения платы, взимаемой с родителей (законных представителей), за содержание детей в государственных образовательных учреждениях системы Департамента образования города Москвы, реализующих общеобразовательные программы дошкольного образования, дошкольных образовательных учреждениях системы Департамента здравоохранения города Москвы и дошкольных образовательных учреждениях системы Департамента социальной защиты населения города Москвы" // Вестник мэра и правительства Москвы. 2006. N 11.

<3> Постановление правительства Московской области от 18.01.2012 N 57/48 "Об утверждении Порядка обращения за компенсацией части родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и иных образовательных организациях в Московской области, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, и Порядка ее выплаты, Порядка расходования субвенций бюджетам муниципальных образований Московской области на выплату компенсации части родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и иных образовательных организациях в Московской области, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования" // Ежедневные новости. Подмосковье. 2012. N 14.

<4> Постановление Кабинета министров Республики Татарстан от 18.01.2007 N 9 "О компенсации части родительской платы за содержание ребенка в образовательных организациях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования" // Республика Татарстан. 2007. N 10.

В отдельных регионах устанавливаются дополнительные параметры определения размеров компенсации. Например, Закон Санкт-Петербурга от 01.07.2007 N 247-38 "О плате за содержание ребенка в образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования" и постановление правительства Нижегородской области от 03.05.2006 N 151 "Об упорядочении родительской платы за содержание детей в государственных образовательных учреждениях, реализующих программы дошкольного образования, находящихся в ведении органов исполнительной власти Нижегородской области" <1> при определении размеров учитывают также такие критерии, как полнота семьи, наличие инвалидности у родителей, уровень среднедушевого дохода в семье и др. Решением Совета народных депутатов города Владимира от 24.12.2008 N 283 "О дифференцированной плате за содержание детей дошкольного возраста в муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования" освобождаются от оплаты в муниципальных образовательных учреждениях Владимира на 50% - малообеспеченные семьи со среднедушевым доходом, не превышающим прожиточный минимум в расчете на душу населения, установленный по Владимирской области; родители - работники дошкольных образовательных учреждений, образовательных учреждений для детей дошкольного и младшего школьного возраста, родители - воспитатели и младшие воспитатели в дошкольных группах муниципальных общеобразовательных учреждений <2>. Нормы, устанавливающие льготы по родительской плате для работников дошкольных образовательных учреждений и иных категорий граждан, закреплены и в иных муниципальных актах <3>.

--------------------------------

Согласно новому Закону право на получение компенсации имеет один из родителей (законных представителей), внесших родительскую плату за присмотр и уход за детьми в соответствующей образовательной организации. Порядок обращения за получением компенсации, указанной в ч. 5 статьи, и порядок ее выплаты устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ (ч. 6 статьи). Как правило, такой порядок регламентируется в субъектах на подзаконном уровне <1> путем принятия соответствующих нормативных правовых актов. Такими актами, как правило, устанавливается последовательность действий родителей (законных представителей) и уполномоченных органов власти, а также организаций в целях осуществления соответствующих выплат; периодичность выплат и их формы; источники финансирования и т.д. Однако в Чеченской Республике правоотношения в данной сфере урегулированы законом <2>.

--------------------------------

<1> См., например: постановления администрации Приморского края от 22.02.2007 N 50-па "О Порядке обращения за компенсацией части родительской платы за содержание ребенка (присмотр и уход за ребенком) в образовательных организациях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, и ее выплаты в Приморском крае" // Сборник нормативных правовых актов губернатора Приморского края и администрации Приморского края. 2007. N 5; правительства Мурманской области от 17.01.2011 N 7-ПП "О компенсации части родительской платы за содержание ребенка (присмотр и уход за ребенком) в образовательных организациях Мурманской области, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования" // Мурманский вестник. 2011. N 19. С. 4; правительства Воронежской области от 09.06.2012 N 521 "О Порядке обращения за компенсацией части родительской платы за содержание ребенка в образовательных организациях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, и о Порядке ее выплаты" // Собрание законодательства Воронежской области. 2012. N 16 (ч. II). Ст. 596.

<2> Закон Чеченской Республики от 06.06.2007 N 26-РЗ "О порядке обращения за компенсацией части родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, и о порядке ее выплаты".

Отметим, что Минобрнауки России разработаны Методические рекомендации по созданию эффективных механизмов выплаты компенсации части родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования <1>, в которых проанализированы используемые в субъектах РФ механизмы выплаты компенсации части родительской платы и выработаны некоторые рекомендации.

--------------------------------

<1> Письмо Минобрнауки России от 27.03.2008 N 03-579.

Часть 7 комментируемой статьи определяет источник финансирования расходов, связанных с осуществлением выплат компенсации части родительской платы. Финансовое обеспечение таких расходов является расходным обязательством субъектов РФ. Согласно нормам ст. 6 БК РФ расходные обязательства - это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (в данном случае - субъекта РФ) предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию средства из соответствующего бюджета. Общие размеры выделяемых бюджетом средств на указанные цели в соответствующем году устанавливаются законами о бюджете субъектов РФ на соответствующий год. Так, Законом Республики Марий Эл от 10.12.2012 N 70-З "О республиканском бюджете Республики Марий Эл на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" предусматривается выделение на компенсацию части родительской платы бюджетных ассигнований на сумму 91 171 тыс. руб., а Закон Удмуртской Республики от 24.12.2012 N 75-РЗ "О бюджете Удмуртской Республики на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" - выделение субвенции на 2013 г. бюджетам муниципальных образований в Удмуртской Республике на выплату компенсации части родительской платы за содержание ребенка в муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, в общей сумме 200622,3 тыс. руб.

Статья 66. Начальное общее, основное общее и среднее общее образование

Комментарий к статье 66

Статья в целом не является новой. Аналогичные положения были отражены в ст. 19 "Общее образование" Закона N 3266-1. Название рассматриваемой статьи называет уровни общего образования, чем уточняет в том числе его понятие, которое впервые нашло отражение в образовательном законодательстве. Сохранены требование об обязательности получения общего образования, что корреспондирует с обязанностью несовершеннолетних лиц обучаться и также обязанностью уполномоченных органов власти организационно обеспечить получение образования соответствующего уровня.

Положения рассматриваемой статьи существенно дополнены и конкретизируют образовательные уровни общего образования. В частности, закреплены гарантии получения общего образования для лиц, содержащихся в интернатах, нуждающихся в длительном лечении, инвалидов, лиц с девиантным поведением.

Статья 67. Организация приема на обучение по основным общеобразовательным программам

Комментарий к статье 67

Ранее действовавшие Законы не содержали самостоятельной статьи об организации приема граждан на обучение по основным общеобразовательным программам. В данной статье установлены возрастные критерии начала освоения гражданами соответствующих образовательных программ.

Правила приема обеспечивают гарантии приема всех граждан, имеющих право на получение общего образования соответствующего уровня, а в государственных и муниципальных образовательных организациях это право сохраняется за проживающими на той территории, за которой закреплена указанная образовательная организация. Отказ в приеме в образовательную организацию допускается только в случае отсутствия в ней свободных мест. При этом родители (законные представители) ребенка вправе обратиться с заявлением в государственный или муниципальный орган управления образованием о решении вопроса об устройстве ребенка в другую общеобразовательную организацию.

Законодательством субъектов РФ может предусматриваться организация индивидуального отбора при приеме либо переводе в государственные и муниципальные образовательные организации для получения основного общего и среднего общего образования с углубленным изучением отдельных учебных предметов или для профильного обучения.

Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 180; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 1 2 3 456 7 8 9 10 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!