Некоторые аспекты общей характеристики налоговых преступлений.

5.1. Структура и виды наказаний за налоговые преступления.

Проведенный анализ структуры вынесенных приговоров по налоговым преступлениям, а также видов назначенных наказаний за последние 2,5 года говорит о последовательном сокращении количества лиц, привлекаемых к уголовной ответственности за совершение налоговых преступлений.

Так, в 2010 году в отношении 1039 человек были вынесены приговоры по налоговым преступлениям (по ст. 198 - 263, по ст. 199 - 506, по ст. 199.1 - 85, по ст. 199.2 - 185). Из них большинство - 488 человек осуждены условно, 483 человека приговорены к штрафу, 40 человек получили реальные сроки лишения свободы, 17 лиц оправдано.

В 2011 году в отношении 662 человек были вынесены приговоры по налоговым преступлениям (по ст. 198 - 179, по ст. 199 - 318, по ст. 199.1 - 47, по ст. 199.2 - 118). Из них большинство - 358 человек приговорены к штрафу, 263 человека наказаны условно, 22 человека получили реальные сроки лишения свободы, 17 лиц оправдано.

За 6 месяцев 2012 года осуждено 256 человек, из них 163 приговорены к штрафу, 76 осуждены условно, 11 приговорены к лишению свободы, 12 оправдано.

Анализ приведенных статистических данных говорит о том, что в общем массиве мер наказания за налоговые преступления превалирует штраф - 51,3%, на втором месте идет условное наказание 42,3%. Совсем незначительные показатели по исправительным работам и лишению права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью - менее 1%. К реальным срокам лишения свободы приговорены 3,73% осужденных, при этом 2,35% лиц было оправдано судами.

В связи с этим говорить о том, что налоговые преступления могут использоваться как инструмент давления на бизнес под угрозой лишения свободы, по крайней мере некорректно (из 1957 лиц, осужденных по налоговым составам за последние 2,5 года, 73 получили незначительные сроки лишения свободы и то только потому, что не захотели возместить причиненный государству ущерб, не сотрудничали со следствием, а, напротив, предпринимали шаги по сокрытию следов преступления, разрушению доказательственной базы и т.д.).

5.2. Характерные черты и основные особенности налоговых преступлений.

Говоря о безусловной специфичности налоговых преступлений, нельзя не отметить, что во многом она обязана своим происхождением самой природе налогов как таковых. Люди априори не могут равнодушно относиться к той части своего дохода, которую они обязаны передать государству в виде налогов. Великие мыслители и государственные деятели (в нашем случае - Шарль Л. Монтескье), улавливая неоднозначное отношение отдельно взятого индивидуума к необходимости делиться нажитым с государством, отмечали, что ничто не требует столько мудрости и ума, как определение той части, которую у подданных забирают, и той, которую оставляют им.

В сознании человека по-разному оценивается возможность заработать, забрать или приобрести некое благо в виде денежных средств, имущества, иной выгоды лично для себя и отдать приобретенное или его часть без осязаемой и конкретной компенсации. Человек все заработанное считает своим, не осознавая, что часть из этого заработанного, подлежащая перечислению в государственную казну в виде налогов, изначально ему уже не принадлежит.

Отсюда, безусловно, правомерен интерес налогоплательщиков к тому, куда идут и на что тратятся налоговые платежи. Однако также безусловно и то, что уклонение от уплаты налогов недопустимо.

Помимо активного использования данного инструмента в конкурентной и политической борьбе налоговые преступления являются центром, средоточием различных интересов.

Во-первых, конечно же, фискальных. Суммы, которые могут приносить бюджету доначисления от выявленных фактов уклонения от уплаты налогов, не сопоставимы с суммами, поступающими по результатам расследования всех иных экономических преступлений. Первые в разы больше.

Во-вторых, это как внутриполитический, так и внешнеполитический интересы: регулировка со стороны государства условий игры на предпринимательском поле и демонстрация мировому сообществу позитивного инвестиционного климата, частью которого является благоприятная налоговая и разумная уголовная политика.

Нормальное и устойчивое состояние защищенности налоговой системы страны может быть обеспечено в том числе и балансом всех вышеперечисленных интересов.

Привлечение лица к уголовной ответственности за совершение налогового преступления невозможно без документального подтверждения данного факта. Помимо основного доказательственного набора в виде надлежащего лица, самого факта совершения преступления, экспертных заключений и свидетельских показаний в основу обвинения должен быть положен документ, подготовленный соответствующим специалистом. Из этого документа со ссылками на действующие нормы налогового законодательства должно следовать: кто совершил противоправное действие, от уплаты каких налогов произошло уклонение и на какую сумму. Наличие такого документа является обязательным условием, основой расследования налогового преступления. Без него уголовное дело будет лишь набором справок, протоколов допросов, копий документов.

Налоговое преступление в современном УК РФ раскрывается через термин "уклонение", который согласно толковому словарю С.И. Ожегова означает "отклонение в сторону, чтобы избежать чего-нибудь", а также "устранение, отказ от чего-нибудь". Он не является уникальным для уголовного права и используется в конструкциях и других статей Уголовного кодекса, например: уклонение от отбывания ограничения свободы, лишения свободы (ст. 314 УК РФ), уклонение от прохождения военной и альтернативной гражданской службы (ст. 328 УК РФ) и др.

Применительно к налогам данный термин, с нашей точки зрения, является вполне уместным, хотя и не охватывающим все многообразие потенциальных криминальных ситуаций в сфере налогообложения, поэтому в современной редакции УК РФ используются также термины "неисполнение" и "сокрытие".

Рассматривая далее специфику налоговых преступлений, отметим, что в настоящее время проглядывается в целом два основных подхода к налоговым преступлениям. В странах с сильной, оснащенной, профессиональной и мало подверженной коррупции налоговой службой и стабильным налоговым законодательством налоговые преступления пресекаются на их предкриминальном этапе - на стадии налогового правонарушения. Здесь же возмещается и причиненный ущерб, а также штрафные санкции и пени. Лишь в единичных случаях, когда по тем или иным причинам возможность завершить все в рамках административных процедур игнорируется или есть явный криминал, налоговое расследование перерастает в уголовное.

Напротив, в странах с постоянно меняющимся налоговым законодательством, периодически реформируемой налоговой службой, в которой наблюдается постоянная смена работников, и высоким коррупционным индексом отмечается тенденция криминализации налоговых правонарушений, воздействия на налогоплательщиков методами уголовного закона, а не налоговых процедур.

Действительно, здесь явно прямо прослеживается зависимость одного от другого: устоявшейся налоговой системы, сильной и неподкупной налоговой службы и уровня налоговой дисциплины, способности государства получать неуплаченные налоги, экономя средства уголовной репрессии.

Затрагивая некоторые дискуссионные вопросы в сфере изучения налоговой преступности, отмечу имеющиеся попытки обобщения отдельными учеными всего того, что было проанализировано ранее в различных по юридической природе областях, и объединения всего этого одним предметом исследования. В нашем случае это касается попыток слить в одну теорию все, что связано с налоговыми правонарушениями (административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, собственно сами налоговые правонарушения и налоговые преступления).

С нашей точки зрения, такая тенденция является если не опасной, то не имеющей под собой веских оснований и разумной аргументации уж точно. Об этом уместно было бы говорить в случае, если административные, налоговые и уголовные составы совпадали бы по конструкциям, но различались по размеру причиненного ущерба. Однако в перечисленных трех отраслях права диспозиции и санкции сконструированы строго в соответствии с традициями трех разных кодексов.

К тому же на сегодня мы имеем такие разновидности государственной политики, как налоговая политика и уголовная политика, которые существуют отдельно друг от друга, пересекаясь лишь тогда, когда идет речь об установлении уголовной ответственности за противоправные деяния в сфере налогообложения. К тому же все, что связано со сферой налогообложения, отличается повышенной волатильностью. Таким образом, завтра могут измениться не только сами диспозиции и санкции, но и какой-то из кодексов может потерять налоговые составы. И куда тогда деваться с теорией единого налогового проступка?

5.3. Современное состояние механизма противодействия налоговой преступности.

Говоря в целом об общей тенденции статистики по всем составам налоговых преступлений, нетрудно увидеть, что все показатели, характеризующие налоговую преступность за последние три года, сократились более чем втрое. Разобраться в причинах такого пике не составляет труда. Сложившееся положение - главный отложенный результат действия 383-ФЗ от 29 декабря 2009 года, в соответствии с которым в 6 раз были подняты пороги крупного и особо крупного размера сумм уклонения, введен специальный случай освобождения от уголовной ответственности, разорвана единая правоохранительная цепочка - от выявления налогового преступления до его расследования и направления в суд (подследственность с 1 января 2011 года перешла к Следственному комитету Российской Федерации).

Со стороны же законодательной сегодня мы имеем весьма тяжелые формулировки налоговых составов УК РФ, трудные для понимания и осмысления. Человек, не искушенный в тонкостях юридической техники, с первого, второго и, уверен, с третьего раза не разберется в том, все-таки за что и в каких случаях он может быть привлечен к уголовной ответственности за противоправные деяния в сфере налогообложения.

По линии выявления налоговых преступлений ситуация не менее проблемная. Сегодня налоговые преступления в подавляющем большинстве выявляются методами контрольной работы, а не правоохранительной. Основным критерием является величина недоимки, а не полученная оперативная информация. Это не случайно, так как возможности использования результатов оперативно-розыскной деятельности по данной линии существенно ограничены. Не может сегодня полицейский направить материалы ОРД в налоговый орган, таким образом рассекретив их, - это запрещено законом. Справедливости ради скажу, что хороших, качественных оперативных материалов по налоговым преступлениям - единицы, во многих отраслях финансово-хозяйственной деятельности оперативные позиции утрачены, стимулирующие оперативных сотрудников факторы в виде перспектив доведения материалов до судебного приговора, отсутствуют.

Положения уголовно-процессуального законодательства также работают на налоговых уклонистов. В данном случае это запрет на избрание меры пресечения в виде заключения под стражу и обязанность прекращения уголовного преследования в случае возмещения нанесенного ущерба.

В сфере судебной также не все безоблачно. Нормы статьи 90 УПК РФ определяют преюдициальную силу судебных решений по гражданским делам, что напрямую препятствует отправлению правосудия по делам уголовным. К тому же в гражданских и арбитражных судах не исследуются те доказательства, которые могут быть представлены в уголовных судах.

Кроме того, если обратиться к правоохранительной составляющей противодействия налоговой преступности, то здесь мы столкнемся с трехступенчатой нерабочей схемой, когда единственным основанием для возбуждения уголовных дел по налоговым преступлениям являются материалы, поступившие в следствие из налогового органа. При этом о качестве материалов, их полноте, достоверности и достаточности для возбуждения уголовного дела, говорить не приходится. При этом в ходе реформирования органов внутренних дел отдельное направление по борьбе с налоговыми преступлениями было ликвидировано.

Имеющиеся ограничения в полномочиях налоговых органов по проведению повторных налоговых проверок одной и той же организации практически не позволяют учитывать выявленные оперативным или следственным путем новые эпизоды противоправных деяний в сфере налогообложения и соответственно корректировать итоговую сумму крупного или особо крупного размера уклонения.

Существенно снизилось качество и научно-методического обеспечения противодействия налоговой преступности. Новые методики выявления и расследования не создаются, старые практически не применимы, так как изменились экономические и правовые реалии.

Таким образом, сегодняшний механизм противодействия налоговой преступности таковым назвать нельзя, а то, что имеется - разрозненные остатки некогда единой системы, единого цикла от выявления налогового преступления до направления дела в суд.

Профилактическое значение уголовно-правового запрета фактически сведено к нулю, учитывая перечисленные выше аргументы, а также имеющиеся специальные нормы об освобождении от уголовной ответственности за совершение налоговых преступлений. Дезориентация и неспособность нормальной работы правоохранительной системы государства в данной области также не обеспечивают какой-либо превенции.

Из имеющихся на сегодняшний день предложений по дополнению налоговых составов УК РФ заслуживают внимания инициативы по криминализации уклонения от уплаты страховых взносов (в связи с отменой единого социального налога), ведь по имеющимся расчетам из 87 млн. трудоспособного населения в полном объеме страховые платежи уплачивают только 48 млн. человек.

Глава 3. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ

БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

§ 1. Ответственность за совершение бюджетных

правонарушений (бюджетная ответственность)

Поветкина Н.А.

Бюджетная ответственность является одной из разновидностей финансово-правовой ответственности, поэтому обладает всеми важнейшими признаками последней. В первую очередь это проявляется в общности оснований ответственности, санкций, последствий их применения и процессуальных форм.

Анализ нормативных правовых актов в области бюджета позволяет выделить цели ответственности за нарушение бюджетного законодательства (бюджетной ответственности). В целях предостережения субъектов бюджетного права от совершения противоправных деяний бюджетная ответственность преследует две цели:

- охранительную, посредством которой государство ограждает общество от негативных ситуаций, связанных с нарушением имущественных интересов России;

- стимулирующую, посредством которой государство поощряет правомерное поведение участников бюджетных правоотношений.

Цели бюджетной ответственности реализуются в функциях, которые отражают предназначение этого охранительного института, тесно связаны с применением финансово-правовых, административно-правовых, уголовно-правовых санкций и имеют социальные последствия. Следовательно, бюджетно-правовая ответственность в механизме правового регулирования бюджетных правоотношений выполняет юридическую и социальную функции. В свою очередь, юридическая функция бюджетной ответственности проявляется в двух аспектах: правовосстановительном (компенсационном) и штрафном (карательном). Правовосстановительный аспект обусловлен денежными отношениями между субъектами бюджетных правоотношений, объектами которых выступают бюджетные денежные средства. Штрафной аспект бюджетной ответственности заключается в неблагоприятных имущественных лишениях, претерпеваемых нарушителем бюджетного законодательства. Социальная функция бюджетной ответственности выражается в осуществлении общего предупреждения бюджетных правонарушений посредством побуждения субъектов бюджетного права к соблюдению правовых норм, регулирующих отношения в бюджетной сфере.

Основное и главное предназначение функций бюджетно-правовой ответственности заключается в обеспечении стабильного и эффективного действия механизма бюджетно-правового регулирования.

Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет, что установление оснований для привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации относится к бюджетным полномочиям Российской Федерации (ст. 7).

В преамбуле Бюджетного кодекса РФ установлено, что в этом нормативном правовом акте определены "основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации". В ст. 1 Бюджетного кодекса указано, что Кодекс устанавливает "правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации".

Действующая до середины 2013 года редакция части четвертой Бюджетного кодекса РФ полностью была посвящена ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Безусловно, централизованное закрепление оснований и видов ответственности за нарушение бюджетного законодательства являлось важным шагом в развитии бюджетного федерализма в Российской Федерации. Вместе с тем, эта данная редакция части четвертой Бюджетного кодекса РФ являлась наименее разработанной частью Кодекса.

Федеральным законом от 23.07.2013 N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> были введены новые главы - 29, посвященная общим положением о бюджетных нарушениях и применении бюджетных мер принуждения, и 30, посвященная видам бюджетных нарушений и бюджетным мерам принуждения, применяемым за их совершение.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства РФ. 05.08.2013. N 31. Ст. 4191.

Новая редакция части четвертой не использует понятия ни "ответственность за совершение бюджетных правонарушений", ни "правонарушение", в то время, как уже было отмечено выше, преамбула и статья 1 БК РФ отмечают, что БК РФ определяет именно "основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации", "правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации", что, несомненно, не является тождественным с теми понятиями, которые закреплены в новой редакции части четвертой БК РФ. Вследствие чего следует отметить, что такая терминологическая неопределенность может привести к возникновению коллизий в правоприменении, снижению финансовой дисциплины, которая непосредственно может повлиять и на эффективность, результативность использования бюджетных средств.

Особо следует подчеркнуть, что ответственность за нарушение бюджетного законодательства является разноотраслевым видом ответственности и не существует исключительно в рамках бюджетных правоотношений. В зависимости от тяжести совершенного деяния или субъектного состава возможно применение норм иных отраслей права в целях охраны финансовых интересов государства. Так, ответственность за нарушение бюджетного законодательства, содержащего признаки административного правонарушения либо состава преступления, предусматривается соответственно законодательством об административных правонарушениях либо уголовным законодательством. Например, нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ (административная ответственность), а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом РФ (уголовная ответственность).

В теории права весьма устоявшимся является тот факт, что основанием ответственности выступает именно правонарушение <1>, соответственно, развивая логику законодателя, изложенную в преамбуле БК РФ, в части четвертой предположительно должны быть закреплены основания привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства, т.е. бюджетные правонарушения, которые и будут являться основанием для привлечения к бюджетной ответственности. Следовательно, основанием для привлечения к бюджетной ответственности является нарушение бюджетного законодательства (бюджетное правонарушение) <2>.

--------------------------------

<1> См., например: Общая теория государства и права / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2002. С. 286 - 288.

<2> См.: Кучеров И.И. Бюджетное право России: Курс лекций. М., 2002. С. 285.

Особо следует отметить, что БК РФ не содержит понятия "бюджетное правонарушение". Оно подменено понятием "бюджетное нарушение" под которым понимается "совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено применение бюджетных мер принуждения" (ст. 306.1).

Данное определение не лишено определенных недостатков, что не позволит контрольным и правоохранительным органам устанавливать в выявленном противоправном деянии состав правонарушения и, следовательно, привлекать к ответственности на законных основаниях. Представляется целесообразным по аналогии с налоговым правом, учитывая степень разработки Налогового кодекса РФ, где законодатель более подробно и четко определяет состав налогового правонарушения (гл. 15), закрепить в БК РФ понятие бюджетного правонарушения с указанием на все признаки его состава: субъект, субъективная сторона, объект, объективная сторона.

В связи с этим необходимо внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, закрепив, что бюджетным правонарушением признается виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом РФ порядка формирования, рассмотрения и утверждения проекта бюджета, исполнения бюджета, осуществления контроля за исполнением бюджета, порядка составления, рассмотрения, утверждения отчета об исполнении бюджета, субъектов бюджетного правоотношения, за которое БК РФ установлена ответственность.

Субъектный состав бюджетного правонарушения является достаточно специфичным, что объясняется публичным характером бюджетных правоотношений. Наряду с получателями бюджетных средств, кредитными организациями (их руководителями) к ним относятся органы государственной власти (федеральные и региональные) и органы местного самоуправления, которые в соответствии со своей компетенцией ответственны за исполнение соответствующего бюджета, а также лица, их возглавляющие. Особо следует отметить, что действующая редакция БК РФ относит к субъектам бюджетных нарушений только участников бюджетного процесса. При этом анализ определения "бюджетное нарушение" позволяет определить перечень субъектов, в отношении которых могут быть применены бюджетные меры принуждения и, в частности, главные администраторы, однако в главе 30, определяющей виды бюджетных нарушений, не предусмотрено ни одной статьи, где нарушителем выступали бы администраторы доходов бюджета.

Субъективная сторона бюджетных правонарушений характеризует психологическое отношение субъекта к противоправным действиям (бездействию) и их последствиям. Хотя законодатель прямо не определяет такой признак правонарушения, как виновность субъекта, но, на наш взгляд, его вина предполагается. Например, нецелевое использование бюджетных средств предполагает вину должностных лиц, совершивших данное деяние.

Объектом бюджетного правонарушения являются общественные отношения по образованию, рассмотрению и утверждению проекта бюджета, их исполнению и контролю за исполнением бюджетов, составлению, рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюджета.

Объективную сторону бюджетного правонарушения составляет совершение противоправных действий (бездействие). В качестве противоправных действий законодатель в главе 30 БК РФ указывает следующие основания применения бюджетных мер принуждения: нецелевое использование бюджетных средств (ст. 306.4); невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (ст. 306.5); неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом (ст. 306.6); нарушение условий предоставления бюджетного кредита (ст. 306.7); нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов (ст. 306.8).

Следует отметить, что законодатель предусматривает ответственность только за действия (бездействие) субъектов правонарушения, связанные с исполнением бюджета. В то же время, на наш взгляд, ненадлежащее исполнение уполномоченными лицами обязанностей по составлению проекта бюджета может привести к существенным нарушениям всего бюджетного процесса, что повлечет негативные последствия в осуществлении бюджетной деятельности всей Российской Федерации.

В теории права выделяют следующие меры государственного принуждения: меры пресечения, предупредительные меры, правовосстановительные меры, юридическую ответственность <1>.

--------------------------------

<1> См.: Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1996. С. 43; Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина. М., С. 312.

В соответствии с ч. 2 ст. 306.2 Бюджетного кодекса РФ к финансовому органу, главному распорядителю бюджетных средств, распорядителю бюджетных средств, получателю бюджетных средств, главному администратору доходов бюджета, главному администратору источников финансирования дефицита бюджета, совершившему бюджетное нарушение, могут быть применены следующие бюджетные меры принуждения:

- бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

- бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

- бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;

- приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций);

- передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

В то же время в части 1 статьи 306.2 БК РФ указано, что бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля. Возникает вопрос о соотношении части первой и второй указанной статьи, поскольку первая определяет, что бюджетные меры принуждения применяются финансовыми органами, а вторая определяет, что к финансовому органу могут быть применены данные меры.

Такое двоякое правовое регулирование ответственности за нарушение бюджетного законодательства, безусловно, не способствует улучшению и стабилизации бюджетной дисциплины.

Процедура привлечения к ответственности за совершение бюджетного правонарушения предусмотрена бюджетным законодательством, иными нормативно-правовыми актами и осуществляется в особой процессуальной форме. При этом следует отметить, что данная процессуальная форма определена в БК РФ весьма рамочно и находит свое выражение в ведомственных нормативных актах.

Так, например, в статье 306.3 БК РФ определено, что финансовый орган принимает решение о применении бюджетных мер принуждения, предусмотренных главой 30 БК РФ, на основании уведомлений <1> о применении бюджетных мер принуждения, а федеральное казначейство (финансовые органы субъектов Российской Федерации или муниципальных образований) применяет бюджетные меры принуждения, предусмотренные главой БК РФ (за исключением передачи уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств), в соответствии с решениями финансового органа об их применении.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 N 1092 "О порядке осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере" (вместе с Правилами осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере) // Собрание законодательства РФ. 09.12.2013. N 49 (часть VII). Ст. 6435.

Федеральное казначейство обладает следующими бюджетными полномочиями в сфере нарушения бюджетного законодательства (ст. 166.1 БК РФ):

- направляет в учреждения Центрального банка Российской Федерации и кредитные организации представления о приостановлении операций в валюте Российской Федерации по счетам, открытым казенным и бюджетным учреждениям в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, в Порядке <1>, установленном Министерством финансов Российской Федерации;

--------------------------------

<1> Приказ Минфина РФ от 23.04.2009 N 36н "Об утверждении Порядка направления Федеральным казначейством и его территориальными органами представлений о приостановлении операций в валюте Российской Федерации по счетам, открытым участникам бюджетного процесса и бюджетным учреждениям в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации" (ред. от 16.12.2011) // РГ. 03.06.2009. N 99.

- осуществляет приостановление операций по лицевым счетам, открытым главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета в органах Федерального казначейства в предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации случаях, в порядке <1>, установленном Министерством финансов Российской Федерации;

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 05.06.2003 N 328 "Об утверждении Правил приостановления операций по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, открытым в органах Федерального казначейства" (ред. от 17.05.2004) // Собрание законодательства РФ. 09.06.2003. N 23. Ст. 2241.

- осуществляет бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, и (или) суммы платы за пользование указанными средствами и пеней за их несвоевременный возврат в случаях, установленных БК РФ.

Бюджетный кодекс РФ также наделяет министра финансов исключительными полномочиями в случае выявления бюджетных нарушений принимать следующие решения (ст. 166):

- о бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, и (или) суммы платы за пользование указанными средствами и пеней за их несвоевременный возврат;

- о приостановлении предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета.

Таким образом, проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что сфера бюджетных правоотношений, связанная с ответственностью за нарушение бюджетного законодательства, требует дальнейшего изучения и совершенствования как с теоретических, так и с законодательных позиций.

§ 2. Уголовная ответственность за нарушение

бюджетного законодательства

Поветкина Н.А.

Абросимов Р.Ю.

Противодействие преступлениям, связанным с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов в условиях продолжающегося реформирования экономики и необходимости сохранения ее от дальнейшей криминализации приобретает важное значение. Общественные отношения, складывающиеся по поводу использования финансовых ресурсов государства, в настоящее время урегулированы недостаточно эффективно, о чем свидетельствуют массовые случаи их нецелевого использования, а также злоупотребления, допускаемые должностными лицами, осуществляющими операции с ними.

Нецелевым использованием бюджетных средств является направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. Такую формулировку содержит статья 289 БК РФ "Нецелевое использование бюджетных средств". Более полная расшифровка нецелевого использования бюджетных средств дается в п. 2 Инструкции "О порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ", утвержденной Приказом Минфина РФ от 26 апреля 2001 г. N 35н. Согласно данной Инструкции нецелевое использование средств бюджета выражается в виде:

а) использования средств бюджета не на цели, предусмотренные бюджетной росписью и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;

б) использования средств бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;

в) использования средств бюджета на цели, не соответствующие договору (соглашению) на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд;

г) использования средств бюджета, полученных в виде субсидий и субвенций, на цели, не предусмотренные условиями их представления;

д) иных видов нецелевого использования средств федерального бюджета.

Как правило, деятельность любого бюджетного учреждения связана с точным исполнением заданий собственника за счет средств соответствующего бюджета. Причем финансовую деятельность должны постоянно контролировать органы исполнительной власти, ведущие лицевые счета бюджетных учреждений. Таким образом, речь идет о казначейской системе исполнения бюджетов всех уровней - от федерального до муниципального бюджета, которая призвана обеспечить строго целевое использование бюджетных ресурсов независимо от того, в какой форме они расходуются.

Таким образом, нецелевое использование бюджетных средств может иметь место только при наличии следующих правовых условий.

Во-первых, поскольку бюджетные средства на конкретные расходы используются исключительно через лицевые счета (п. 7 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ), то деньги на "нецелевое" использование могут быть направлены только при наличии их на счете.

Во-вторых, "нецелевое" использование предполагает нарушение принципа адресности и целевого характера использования бюджетных средств.

Выделяют несколько конкретных видов нецелевого использования средств, выделенных из федерального бюджета:

1. Направление средств, выделенных из федерального бюджета, на банковские депозиты, приобретение различных активов (валюты, ценных бумаг, иного имущества) с целью их последующей продажи, осуществление взносов в уставный капитал другого юридического лица, оказание финансовой поддержки.

Отнесение данных операций к нецелевому использованию средств, выделенных из федерального бюджета, содержится, например, в пункте 4 Порядка контроля за целевым использованием средств краткосрочной финансовой поддержки, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 714, в совместном письме Государственной налоговой службы Российской Федерации (N ВЗ-6-16/82) и Министерства финансов Российской Федерации (N 3-1-7) от 18.02.93.

2. Расходование средств при отсутствии оправдательных документов, неоформление или неправильное оформление первичных документов (первичных документов на приобретение товарно-материальных ценностей, документов на расходование средств, отсутствие авансовых отчетов и т.д.). В этом случае расходование средств неправомерно и, следовательно, является нецелевым.

3. Недостача материальных ценностей, денежных средств и другого имущества, убыль сверх норм (убыль при отсутствии норм убыли рассматривается как недостача).

4. Нецелевое расходование средств, выделенных из федерального бюджета, сверх норм, установленных Министерством финансов (нормы возмещения командировочных расходов, нормы на расходование бензина и т.д.). Сумма перерасхода квалифицируется как нецелевое использование.

5. Использование средств на цели, не предусмотренные сметой расходов бюджетного учреждения. Если средства, выделяемые из федерального бюджета, оказываются закрепленными в хозяйственном ведении или оперативном управлении, ряд ограничений на их использование содержится в Гражданском кодексе Российской Федерации. Например, учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете.

Определение законности, полноты и своевременности взаимных платежей и расчетов проверяемого объекта и федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также эффективности и целевого использования государственных средств осуществляется путем проверки:

- учредительных, регистрационных, плановых, отчетных, бухгалтерских и других документов по форме и содержанию;

- фактического соответствия совершенных операций данным первичных документов, в том числе по фактам получения и выдачи указанных в них денежных средств и материальных ценностей, фактически выполненных работ (оказанных услуг) и т.п.;

- сличения имеющихся в ревизуемом объекте записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными, находящимися в тех организациях, от которых получены или которым выданы денежные средства, материальные ценности и документы;

- наличия и движения материальных ценностей и денежных средств, правильности формирования затрат, достоверности объемов выполненных работ и оказанных услуг, обеспечения сохранности денежных средств и материальных ценностей;

- достоверности отражения произведенных операций в бухгалтерском учете и финансовой отчетности, в том числе соблюдения установленного порядка ведения учета, сопоставления записей в реестрах бухгалтерского учета с данными первичных документов, сопоставления показателей отчетности с данными бухгалтерского учета, арифметической проверки первичных документов;

- использования и сохранности бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов и других государственных средств, доходов от имущества, находящегося в федеральной собственности, и приватизации государственной собственности;

- в необходимых случаях организации и состояния внутреннего (ведомственного) контроля.

Нарушения могут проявляться уже на стадии распределения и использования целевых бюджетных ассигнований. К ним могут относиться:

- несоблюдение регламента рассмотрения заявок на кредиты и их выделения (без конкурсной комиссии по кредитной политике, на конкурсной комиссии иного коллективного органа, неуполномоченного принимать решение, по единоличным резолюциям должностных лиц);

- задержка в распределении полученных бюджетных ассигнований, их "прокручивание" за это время с целью извлечения доходов;

- размещение бюджетных кредитных средств не на счетах территориальных подразделений ЦБ РФ, а в коммерческих банках;

- раздача кредитов под минимальный процент либо вообще беспроцентно, - "нужным" людям;

- направление средств из бюджетных кредитов в уставные фонды коммерческих структур, принадлежащих родственникам и знакомым;

- раздача средств бюджета в виде коммерческих кредитов предприятиям и организациям, не имеющим отношения к выполнению целевых программ.

При выявлении преступлений данной направленности необходимо учитывать размер совершенного деяния, так как привлечение к уголовной ответственности возможно в случае его совершения в крупном размере. Крупный размер в настоящее время равен 1,5 млн. рублей <1>.

--------------------------------

<1> В соответствии со ст. 12 Бюджетного кодекса РФ финансовым годом признается календарный год, с 1 января по 31 декабря соответственно. Именно в этот срок должны быть совершены соответствующие действия, запрещенные статьей Особенной части УК РФ. В данной связи нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов может быть совершено в течение одного финансового года, причем нецелевым образом должна быть израсходована сумма свыше 1500000 рублей. Таким образом, если в следующем финансовом году будет допущено новое нецелевое расходование бюджетных средств на аналогичную сумму, то это деяние будет квалифицировано как новое преступление независимо от того, в рамках какого договора, контракта, целевой программы, национального проекта и т.д. сделаны эти перечисления.

В том случае, если нецелевое расходование бюджетных средств в течение одного финансового года не превышает установленного законом размера в 1,5 млн. рублей, деяние лица не признается преступным.

При этом необходимо учитывать условия и направление нецелевого использования бюджетных средств. К примеру, расходование не по назначению бюджетных средств в состоянии крайней необходимости (ст. 39 УК РФ) в некоторых случаях может служить оправданием этих действий. Преступление будет окончено с момента нецелевого расходования бюджетных средств в указанном выше размере.

При решении вопроса о наличии состава преступления в действиях должностных лиц, допустивших нецелевое использование средств, следует иметь в виду, что помимо размера ущерба во внимание должна приниматься и степень общественной опасности последствий его действий. При рассмотрении вопроса об уголовной ответственности необходимо учитывать, сказалось ли это отрицательно на деятельности учреждения.

Отграничение преступлений, связанных с нецелевым расходованием бюджетных средств ( ст. 285.1 УК РФ) и средств государственных внебюджетных фондов ( ст. 285.2 УК РФ), от смежных деяний.

Уголовно-правовая оценка совершенного общественно опасного деяния является довольно сложным процессом, поскольку каждый состав преступления имеет ряд общих, совпадающих с другими составами преступлений признаков. По этой причине, для того чтобы правильно квалифицировать преступление, необходимо очень четко представлять себе разграничительные линии между ним и смежными преступлениями.

Прежде чем проводить отграничение нецелевого расходования бюджетных средств и нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов от иных деяний, необходимо разграничить эти деяния между собой. При этом следует учитывать все рассмотренные выше признаки (предмет, объективная сторона, субъект преступления), поскольку они обладают специфическими особенностями, которые и влияют на правильную юридическую оценку соответствующего преступления.

Научный и практический интерес представляют вопросы отграничения преступлений, предусмотренных ст. ст. 285.1 и 285.2 УК РФ, от иных деяний, которые могут включать в себя действия, связанные с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (например, ст. ст. 285, 286, 201, ч. 2 ст. 176, 159, 160 УК).

Как отмечалось выше, нормы об ответственности за злоупотребление (превышение) должностными полномочиями (ст. ст. 285 и 286 УК РФ), злоупотребление полномочиями (ст. 201 УК РФ) и нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. ст. 285.1 и. 285.2 УК РФ) соотносятся между собой как общие и специальные. Именно такого мнения придерживается большинство специалистов, исследовавших указанные служебные преступления.

От нецелевого расходования бюджетных средств (ст. 285.1 УК) следует отличать использование государственного целевого кредита не по прямому назначению (ч. 2 ст. 176 УК).

В порядке сравнения преступлений, предусмотренных ч. 2 ст. 176 и ст. 285.1 УК, а также для их правильной квалификации и разграничения немаловажно знать, что при определении нецелевого использования средств на предприятиях, в учреждениях, организациях, чья деятельность финансируется за счет средств федерального бюджета, финансовым органам, проводящим проверки, необходимо определить у нижестоящих распорядителей бюджетных ассигнований наличие правомочия по перераспределению средств по кодам бюджетной классификации или прав по самостоятельному выбору направлений расходования в пределах полученных из федерального бюджета сумм финансирования. Данные права предоставлены законами РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, письмами Министерства финансов РФ.

В отличие от нецелевого расходования бюджетных средств использование государственного целевого кредита не по прямому назначению, предусмотренное ч. 2 ст. 176 УК РФ, может проявиться в:

- направлении средств на банковские депозиты, в приобретении различных активов (валюты, ценных бумаг) с целью их последующей продажи;

- осуществлении взносов в уставный капитал другого юридического лица, в оказании финансовой поддержки;

- расходовании средств при отсутствии оправдательных документов, в неоформлении или неправильном оформлении первичных документов;

- недостаче материальных ценностей, приобретенных за счет средств, выделенных из федерального бюджета;

- расходовании средств сверх норм, установленных Министерством финансов РФ.

К числу нарушений на стадии распределения и использования целевых бюджетных ассигнований относятся также:

- несоблюдение регламента рассмотрения заявок на кредиты и их выделения (без конкурсной комиссии по кредитной политике, на конкурсной комиссии иного коллективного органа, уполномоченного принимать решение, по единоличным резолюциям должностных лиц);

- выделение средств без обеспечения возвратности кредита, представления заемщиком достаточных гарантий своевременного возврата кредита, выяснения его финансового состояния; задержка в распределении полученных бюджетных ассигнований, их "прокручивание" за это время с целью извлечения доходов;

- размещение бюджетных кредитных средств не на счетах территориальных подразделений Центрального банка РФ, а в коммерческих банках;

- раздача кредитов под минимальный процент либо вообще без процентов "нужным" людям;

- раздача средств бюджета в виде коммерческих кредитов предприятиям и организациям, не имеющим отношения к выполнению целевых программ;

- направление средств из бюджетных кредитов в уставные фонды коммерческих структур, принадлежащих родственникам и знакомым.

При квалификации деяния по признакам преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 176 УК, следует иметь в виду следующее:

а) объектом преступлений, предусмотренных ст. ст. 285.1, 285.2 УК РФ, выступают отношения, обеспечивающие рациональное распределение бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов в соответствии с теми целями, на которые они выделялись, а непосредственным объектом преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 176 УК, - отношения, обеспечивающие функционирование финансово-кредитной системы;

б) целевой характер предоставляемых из федерального бюджета средств при кредитовании и передаче средств в управление формулируется в договорах, заключаемых между сторонами;

в) в содержание общественно опасного деяния в объективной стороне состава преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 176 УК, входит период нецелевого использования средств бюджетного кредита, которым признается срок с даты отвлечения средств на цели, не предусмотренные по условиям предоставления бюджетного кредита, до момента их возврата в федеральный бюджет или направления для использования по целевому назначению;

г) в отличие от нецелевого расходования бюджетных средств объективная сторона состава преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 176 УК, может выражаться в использовании не по прямому назначению только государственного целевого кредита (например, выделенный Центральным банком РФ денежный кредит для ликвидации последствий наводнения используется для приобретения автомобилей);

д) субъект нецелевого расходования бюджетных средств - специальный, а в преступлении, предусмотренном ч. 2 ст. 176 УК, - общий.

Нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов следует отграничивать от фактов хищения бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, которые в последнее время значительно участились, особенно в отношении ассигнований, выделяемых на осуществление федеральных и региональных целевых программ. По форме подобного рода хищения выражаются, как правило, в виде мошенничества (ст. 159 УК) либо присвоения или растраты вверенного имущества (ст. 160 УК).

Следует отметить, что проблема отграничения нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов от хищения указанных средств в форме мошенничества либо присвоения или растраты возникает не во всех случаях, а только тогда, когда субъектом хищения выступает должностное лицо, обладающее полномочиями по распоряжению данными финансовыми ресурсами. Таким образом, смежными для составов преступлений, предусмотренных ст. 285.1 УК и ст. 285.2 УК, являются только особо квалифицированные составы мошенничества и присвоения или растраты, выделенные по признаку совершения указанных преступлений лицом с использованием своего служебного положения (ч. 3 ст. 159 УК, ч. 3 ст. 160 УК).

Анализ уголовно-правовой литературы и правоприменительной практики приводит к выводу о том, что совершенное должностным лицом хищение бюджетных средств либо средств государственных внебюджетных фондов путем мошенничества, как правило, заключается в списании соответствующих денежных средств с лицевого счета того или иного учреждения в пользу состоящих с ним в сговоре или подконтрольных ему физических или юридических лиц за поставленные ими товары, выполненные работы или оказанные услуги, которые фактически:

- не поставлялись, не выполнялись, не оказывались;

- были поставлены, выполнены или оказаны в меньшем объеме, чем указано в документах, послуживших основанием для расходования соответствующих средств;

- были поставлены, выполнены или оказаны с завышением их реальной стоимости.

Совершаемое при этом списание бюджетных средств либо внебюджетных средств государственных внебюджетных фондов с лицевого счета соответствующего учреждения в пользу физических или юридических лиц, фактически являющееся этапом их хищения, формально представляет собой не что иное, как расходование бюджетных средств либо средств государственных внебюджетных фондов. Более того, в указанных случаях бюджетные средства государственных внебюджетных фондов нередко расходуются с нарушением условий их предоставления, что дополнительно усложняет проблему разграничения преступлений, предусмотренных ст. ст. 285.1, 285.2 и ч. 3 ст. 159 УК.

В такой ситуации выбор уголовно-правовой нормы, по которой необходимо квалифицировать содеянное, зависит от двух обстоятельств.

Во-первых, на квалификацию содеянного влияет наличие или отсутствие корыстной цели, под которой принято понимать стремление безвозмездно и безвозвратно обратить чужое имущество в свою пользу или в пользу третьего лица, извлечь из него имущественную выгоду и тем самым причинить ущерб собственнику или иному владельцу этого имущества. В силу прямого указания уголовного закона (примеч. 1 к ст. 158 УК) корыстная цель является конструктивным признаком любого хищения, а в диспозициях основных составов преступлений, предусмотренных ст. ст. 285.1 и 285.2 УК, упоминание о цели преступления отсутствует.

Во-вторых, необходимо учитывать тот факт, что при совершении преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 159 УК, расходование бюджетных средств представляет собой лишь один из этапов мошенничества - завладение бюджетными ассигнованиями, которые еще необходимо обратить в пользу самого должностного лица или третьих лиц, состоящих, как правило, с ним в сговоре или подконтрольных ему.

Отграничение нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов от их хищения в форме присвоения или растраты (ст. 160 УК РФ) также надо осуществлять с учетом наличия или отсутствия корыстной цели и иных признаков, характеризующих данную форму хищения.

Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 149; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 11 12 13 14 15 161718 19 20 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!