Преимущественная сила закона и подзаконность правительственных актов
Для того чтобы формальное различие законодательных и правительственных актов имело юридическое значение, необходимо, чтобы различием в форме этих актов обусловливалось различие в их существе, в их юридической природе.
Вопрос о формальном понятии закона отнюдь не является вопросом терминологии, более или менее общепринятой в конституционном праве. Значение этого вопроса заключается именно в том, что с разграничением актов государственной власти по формальному признаку современное право, т.е. право конституционного государства, категорическим образом связывает различие в степени юридической силы этих актов. Закон, как волеизъявление законодательной власти, является высшей нормой; он обладает той формальной силой закона, которой, по общему правилу, лишены правительственные акты.
Вопрос о преимущественном значении закона (Vorrang des Gesetzes), или - что то же - о формальной его силе (formelle Gesetzeskraft) является наиболее важным вопросом теории конституционного закона. На нем необходимо остановиться подробнее.
Господство законодательной власти в конституционном государстве является следствием ее "представительного" характера.
С точки зрения, господствующей со времени французской революции, народное представительство является мандатарием народа: его воля - воля народа. Закон, как выражение общей воли, volonte generale, господствует над "частными волями" отдельных органов государственной власти. Отсюда - тот культ закона, с которым мы встречаемся в эпоху французской революции*(59). Закон и правительственное распоряжение рассматриваются как акты - по самому своему происхождению - неизмеримой величины; различие их источника обусловливает различную степень их значения и силы.
|
|
|
Преимущественная сила закона не должна быть, однако, понимаема как квалифицированная его обязательность для подданных. Закон не более "обязателен", чем судебное решение или правительственный акт, вошедшие в законную силу. Всякое волеизъявление государственной власти, в окончательной и законной его форме, является одинаково обязательным - а именно, обязательным безусловно. Законное распоряжение подчиненного агента исполнительной власти и судебное решение, вошедшее в законную силу, в такой же мере обязательны для подданных, как обязателен для них закон, издаваемый в порядке, установленном конституцией страны. Государство, во всеоружии своих принудительных полномочий, одинаково обеспечивает обязательную силу своих волеизъявлений, от какого бы органа они ни исходили*(60).
Не в отношении государства к своим подданным, а в отношении законодательной власти к правительственной обнаруживается так называемая преимущественная сила закона. Она выражается в квалифицированной устойчивости ("das grossere Beharrungsvermogen")*(61) законодательных норм: закон не может быть отменен, изменен, приостановлен или аутентически истолкован иначе как законом; правительственный акт не может ни вносить изменений в содержание, ни приостанавливать действия законов.
|
|
|
Преимущественная сила закона является существенным моментом (essentiale) в понятии конституционного или формального закона.
Как уже указано выше, во всех конституциях мы встречаемся с одинаковой формулировкой конституционного принципа; законы издаются не иначе как с согласия народного представительства, а в конституционных монархиях - не иначе как коллективно народным представительством и монархом. Под "законом" конституционная формула понимает волеизъявление, обладающее "силой закона"; ее истинный смысл таков: никакие нормы, имеющие силу закона,- или, другими словами, никакие акты, отменяющие, изменяющие, приостанавливающие или аутентически толкующие законы,- не могут быть издаваемы иначе как с согласия народного представительства*(62).
Преимущественной силе законов соответствует подзаконность правительственных актов. Если действительно закон не может быть ни отменен, ни изменен иначе как силой закона, то это значит, что правительственный акт является юридически действительным лишь в меру своего соответствия или в меру непротиворечия закону: ни изменить, ни отменить закона правительственный акт не может.
|
|
|
Начало подзаконности правительственных актов является логически необходимым следствием конституционного принципа: где дан конституционный принцип, там вместе с ним дана подзаконность правительственной власти.
И тем не менее в действительной жизни конституционных государств рассматриваемое начало реализуется далеко не сразу.
Необыкновенно поучительно проследить, как медленно и с какими усилиями конституционное начало подзаконности правительственной власти побеждает традиции старого порядка, упорные и цепкие, еще долго продолжающие жить в условиях нового конституционного строя. Конституцию легко написать в один день; она осуществляется продолжительной коллективной работой политической мысли, политической борьбой многих сменяющих друг друга поколений.
В Англии, например, до издания знаменитого Билля о правах (1689 г.), прерогативой короля считается не только общая приостановка законов (suspending power), но также освобождение отдельных граждан от обязанности соблюдения и исполнения их (dispensing power). Не подлежит никакому сомнению, что "право пристановки и диспенсаций" стоит в непримиримом противоречии с основным конституционным началом - началом подзаконности правительственной власти. Билль о правах полагает предел антиконституционному пониманию королевской прерогативы. Согласно этому биллю, является одинаково незаконным как "предполагаемое право освобождать королевской властью от соблюдения и исполнения законов", так и "предполагаемое право приостанавливать законы и исполнение законов"*(63). С этого времени практика "законо-указов" - указов, имеющих юридическую силу закона, совершенно исчезает из конституционного права Англии.
|
|
|
И точно так же во Франции, до сравнительно недавнего времени, не только в административной практике, но и в доктрине административного права господствовало учение, доказывающее существование правительственных актов, имеющих надзаконный характер*(64).
Мы имеем в виду учение о так называемых "политических" или "правительственных" актах - acte politique или acte de gouvernement,- противополагаемых "административным актам" в собственном смысле этого слова.
Существенным моментом в понятии "правительственного" акта, по словам Dufour'a, является его политическая цель. Тот акт, который имеет своей целью защиту всего общества как такового или общества, олицетворенного в правительстве, против его внутренних или внешних врагов, явных или скрытых, настоящих или будущих, является правительственным актом. Этот акт не может быть контролируем государственным советом с точки зрения законности его содержания*(65). В представительных государствах, говорит Vivien, бывают обстоятельства, когда, ввиду крайней общественной необходимости, министры принимают меры, нарушающие гражданские права. За такие меры они несут политическую ответственность перед парламентом, но являются неответственными перед административным судом*(66). Вообще, политические или правительственные акты обжалованию в судебно-административном порядке не подлежат, ибо, по самому своему существу, они имеют сверхзаконный характер - характер чрезвычайных указов, обладающих силой закона.
Нетрудно понять, что с точки зрения рассматриваемой теории исключительные полномочия правительственной власти, принадлежащие ей вопреки конституции, являются безгранично-широкими по существу; теория эта переносит на республиканского главу государства полномочия, обыкновенно включаемые отжившей свое время старой доктриной в состав так называемой королевской прерогативы. Несостоятельность этой теории очевидна; и если при прежних режимах государственный совет, в длинном ряде своих решений, категорически высказывается в ее пользу, то в настоящее время, т.е. в эпоху третьей республики, юриспруденция государственного совета не знает и не признает категории так называемых политических актов*(67).
Что касается литературы французского административного права, то в ней до настоящего времени мы встречаемся, наряду с категорией административных актов, с категорией актов правительственных или политических. Однако последняя категория ничего общего с "политическими актами" старой доктрины не имеет.
Так, Laferriere под правительственными актами понимает декреты, основанные на конституции и имеющие своим предметом осуществление принадлежащих по праву президенту республики правительственных полномочий: декреты о созыве и роспуске палат, об отсрочке их сессий, об объявлении осадного положения, международные договоры и конвенции и т.п.
Поэтому Laferriere категорически утверждает, что за исключением полномочий, предоставленных правительству законом, оно не располагает правом издания каких-либо распоряжений, посягающих на субъективные права граждан, в интересах охраны общественного порядка и безопасности государства. Закон должен предоставить правительству полномочия, необходимые для охраны безопасности и порядка. Если эти полномочия недостаточны, порядок страдает; но отсюда не следует, что правительственная власть имеет право присвоить себе полномочия, не предоставленные ей законом*(68).
Точно так же Duguit разграничивает понятие административных и политических актов. Под последними он понимает акты, регулирующие функционирование политических органов власти и взаимодействие между ними.
Что касается старой теории, называвшей политическими актами надзаконные указы, издаваемые правительством в интересах самосохранения, то, по мнению Duguit, теория эта в настоящее время почти единодушно отвергнута наукой*(69).
Наконец, Berthelemy совершенно отрицает какое бы то ни было различие между политическими или правительственными и административными актами. Первые в такой же мере должны соответствовать закону, как и вторые; если они противоречат закону, они подлежат отмене в судебно-административном порядке. Не все вообще административные акты могут быть обжалованы в этом порядке, но это объясняется в каждом отдельном случае каким-либо специальным мотивом, а отнюдь не принадлежностью этих актов к категории правительственных или политических*(70).
Таким образом, и во Франции, как и в других странах, только постепенно и с великим трудом конституционная доктрина подзаконности правительственной власти одерживает победу над необыкновенно живучими традициями абсолютизма. В настоящее время победа эта является совершившимся фактом.
Конституции некоторых государств предоставляют и в настоящее время главе государства право на издание так называемых чрезвычайных указов. Институт чрезвычайных указов (Nothverordnungen) известен конституционному праву Австрии*(71), Бадена*(72), Болгарии*(73), Дании*(74) Испании*(75), Португалии*(76), Пруссии*(77), России*(78), Саксонии*(79), Черногории*(80), Японии*(81), Аргентины*(82) и Бразилии*(83).
Чрезвычайные указы обладают юридической силой закона: они могут отменить, изменить, приостановить, аутентически истолковать закон; по своему юридическому действию они адекватны закону. Тем не менее чрезвычайноуказное право началу подзаконности правительственных актов отнюдь не противоречит,- во-первых, потому, что чрезвычайные указы издаются главой государства не иначе как на основании специальной делегации учредительной власти, и, во-вторых, потому, что они имеют провизорный характер - провизорный не только по своему назначению и цели, но и по существу конституционных гарантий, обеспечивающих кратковременное их применение. С одной стороны, чрезвычайные указы могут быть издаваемы единственно ввиду "крайних или чрезвычайных обстоятельств" (Австрия, Россия), "крайней необходимости в видах общественной пользы" (Баден), или "событий, грозящих нарушением общественной безопасности" (Болгария) и т.п. С другой стороны, как суррогат закона, чрезвычайные указы могут быть издаваемы единственно ввиду невозможности установления исключительной меры, имеющей неотложно-необходимый характер, в законодательном порядке; как только такая невозможность устранена, чрезвычайные указы должны быть облечены в законодательную форму. Большинство конституций категорически указывает, что чрезвычайные указы могут быть издаваемы в то только время, когда законодательные палаты не находятся в сборе (Австрия, Болгария, Дания, Испания, Португалия, Пруссия, Россия, Япония, Черногория, Аргентина, Бразилия); законодательная мера, установленная чрезвычайным указом, должна быть предложена на рассмотрение и утверждение палат - "в возможно короткий срок" (Испания), или "как только они соберутся" (Бразилия, Португалия), или вообще "в ближайшую их сессию" (Болгария, Дания, Пруссия, Саксония, Япония, Черногория), или в течение определенного срока - четырех недель (Австрия), или двух месяцев (Россия) - после возобновления их занятий. Если эта мера принимается палатами, чрезвычайный указ становится законом; если она отвергается, чрезвычайный указ перестает действовать. В необходимости последующей санкции чрезвычайных указов законодателем находит себе отчетливое выражение начало подзаконности правительственной власти*(84).
Предмет закона
Вопрос о материальном разграничении компетенции законодательной и правительственной власти является основной проблемой конституционного права. До тех пор пока законодательная и правительственная власть сосредоточены в одних и тех же руках - в руках абсолютного монарха, вопрос этот практического значения не имеет. С того момента, как конституция осуществляет обособление властей, его разрешение становится не только теоретически, но и практически необходимым. Если бы любое отношение общественной и государственной жизни могло быть регулируемо в порядке управления, помимо законодательной власти, конституционный порядок законодательства не имел бы никакого значения и смысла.
Господствующая в Германии доктрина (Лaбанд*(85), Еллинек*(86), Отто Майер*(87), Аншютц*(88) и др.) утверждает, что в основе разграничения материальной компетенции законодательной и правительственной власти лежит так называемое материальное понятие закона. С точки зрения этой доктрины в положительном праве конституционных государств мы встречаемся с двояким - не только формальным, но и материальным, - понятием закона. Законом, в материальном смысле, является всякая правовая норма, т.е. норма, регулирующая права и обязанности граждан, от кого бы она ни исходила: от законодательной или правительственной власти. Основное конституционное начало, согласно которому законы издаются не иначе как с согласия народного представительства, имеет в виду не формальное, а материальное понятие закона. Установление правовых норм является функцией законодательной власти. Правительственный акт не может определить ни прав, ни обязанностей граждан; он является технической, а не юридической нормой. Лабанд противополагает административные указы (Verwaltungsverordn- ungen) правовым указам (Rechtsverordnungen). Первые устанавливают только технические нормы, или правила целесообразности; они могут быть издаваемы правительственной властью по собственному праву. Вторые являются законами в материальном смысле; только на основании и в пределах законодательной делегации они могут быть издаваемы в порядке верховного или подчиненного управления. Материальное понятие закона является, таким образом, понятием, разграничивающим сферу компетенции законодательной и правительственной власти. Без законодательной делегации правовому указу- указу praeter legem, регулирующему права и обязанности граждан,- нет и не может быть места.
Такова теория, господствующая в германской доктрине. Мы считаем эту теорию безусловно несостоятельной.
Положительному конституционному праву неизвестно материальное понятие закона*(89). Ни в одной конституции мы не найдем прямого и категорического указания на то, что все правовые нормы должны быть устанавливаемы в законодательном порядке и что, следовательно, без законодательной делегации они не могут быть устанавливаемы в порядке управления.
По мнению Лабанда, Еллинека и др., материальное понятие закона, как правовой нормы, дается основным положением конституционного права, формулируемым всеми без исключения конституциями.
Конституционная норма: "Законы издаются не иначе как с согласия народного представительства" имеет в виду не формальное, а материальное понятие закона. Иначе эта норма являлась бы бессодержательной тавтологией: закон в формальном смысле - т.е. норма, издаваемая не иначе как с согласия народного представительства,- издается не иначе как с согласия народного представительства.
В действительности достаточно самого поверхностного знакомства с историей происхождения рассматриваемой нормы, чтобы убедиться в том, что цель ее отнюдь не заключается в определении предмета закона. Предмет закона она предполагает известным. Прямой ее смысл заключается в следующем: те нормы, которые по конституции являются законами, или, другими словами, которые могут быть издаваемы не иначе как в законодательном порядке, должны быть издаваемы с согласия народного представительства. Смысл конституционного начала - не в определении предмета закона, а в определении законодательного порядка. Вопрос о предмете закона - и в частности, о том, все ли правовые нормы должны быть издаваемы в законодательном порядке,- не только не решается, но даже не затрагивается рассматриваемой конституционной нормой.
Материальное понятие закона, как правовой нормы, регулирующей права и обязанности граждан,- построение теоретической мысли,- и притом исключительно германской теоретической мысли.
Ни французская, ни бельгийская доктрина не знают материального понятия закона; во всяком случае - за редкими исключениями*(90) - они не пользуются им для разграничения материальной компетенции законодательной и правительственной власти*(91). И тем не менее на практике такое разграничение не вызывает никаких - или почти никаких - недоразумений.
В самой Германии теория материального понятия закона впервые формулируется Лабандом в эпоху знаменитого в истории Пруссии бюджетного конфликта (1861-65 гг.), как теория ad hoc, созданная для того, чтобы доказать правомерность безбюджетного режима. Конституционное начало ("законы издаются не иначе как с согласия парламента"), по мнению Лабанда, имеет исключительно в виду материальные законы - т.е. правовые нормы, регулирующие права и обязанности граждан. Поэтому бюджет, не будучи материальным законом, при невозможности добиться его утверждения парламентом, вполне правомерно устанавливается в административном порядке.
По существу, не только во Франции и Бельгии, но и в Пруссии и Австрии мы встречаемся на каждом шагу с правовыми указами (т.е. правовыми нормами, устанавливаемыми в порядке управления), исходящими от главы государства без какого бы то ни было на то уполномочия законодательной власти.
В пределах закона, под условием непротиворечия ему, в порядке управления устанавливаются нормы, по своему материальному содержанию ничем не отличающиеся от законов. Для того чтобы примирить этот никем не отрицаемый факт с вышеизложенной теорией, германские публицисты прибегают к понятию так называемой общей (а не специальной) делегации. Конституция возлагает на главу государства исполнение законов*(92). Из этого постановления конституции доктрина выводит всеобъемлющую делегацию права на издание самостоятельных указов - указов praeter legem, восполняющих правовое содержание закона. Вряд ли необходимо доказывать, что при таком неопределенном и широком понимании делегации она теряет значение конституционного принципа, разграничивающего материальную компетенцию законодательной и правительственной власти. Для той же цели германские публицисты, во главе с Лабандом, толкуют весьма широко понятие административных указов; к числу последних они относят указы, имеющие вполне и безусловно правовой характер.
Противоречие между теорией и практикой, отмеченное выше, отнюдь не случайно; оно объясняется тем, что теория законодательной делегации указного права стоит в противоречии с природой правительственной власти в современных государствах. Господствовавшее некогда воззрение на правительственную власть как на исполнительницу законов давно уже отвергнуто наукой государственного права. В настоящее время никто не ограничивает правительственную деятельность механической функцией пассивного исполнения законов. Бесконечное множество изменчивых отношений государственной жизни не может быть охвачено системой устойчивых законодательных норм. Закон - по крайней мере, в огромном большинстве случаев - имеет общий характер; текущие явления государственной жизни сплошь и рядом бывают настолько индивидуальны, что не допускают законодательной регламентации, не могут быть подведены под общую норму. Законодательная норма, по общему правилу, предусматривает будущее; но явления государственной жизни слишком разнообразны и нередко слишком случайны для того, чтобы их можно было вполне и исчерпывающим образом предусмотреть и регламентировать законом. Законодательная машина неповоротлива и тяжела; она работает лучше, но медленнее правительственного механизма. Законодателю не угнаться за быстротекущей жизнью; поэтому правотворческая деятельность правительства, восполняющая пробелы законодательства, является безусловно необходимой. В частности, издание - разумеется, в пределах закона, под условием непротиворечия ему,- правовых указов необходимо признать естественной функцией правительственной власти. Юридическим титулом правового указа является не делегация законодательной, а природа правительственной власти*(93).
В положительном конституционном праве материальное разграничение законодательной и правительственной власти основано на следующих началах.
Две области государственной деятельности отчетливо отмежеваны конституционным правом, во-первых, область исключительной компетенции верховного управления и, во-вторых, область исключительной компетенции законодательной власти.
Первая область (Vorbehalt des Verwaltungsacts) определяется, прежде всего, соответственной главой конституционных хартий о существе королевской власти - и затем другими многочисленными постановлениями конституционного закона. Сюда, по общему правилу, относятся полномочия монарха в сфере военного и церковного управления, право созыва и роспуска палат, право утверждения и обнародования законов, право помилования, смягчения и отмены наказаний, право назначения должностных лиц, право заключения договоров, пожалования орденов и титулов, чеканки монет и т.д., и т.д.
Вторая область - область исключительной компетенции законодательной власти (Verbehalt des Gesetzes) - определяется также конституционным законом. К ней прежде всего относится ревизия самого конституционного закона, для которого в некоторых государствах установлен особый, более сложный порядок. Сюда же декларации прав относят регламентацию так называемых прав свободы - неприкосновенности личности и жилища, тайны корреспонденции, свободы передвижения, неприкосновенности собственности, свободы собраний и обществ, свободы печати, вероисповедной свободы и др. Вообще, по прямому смыслу деклараций, права свободы не могут быть ограничиваемы иначе как на основании постановлений закона. Точно так же не иначе как в законодательном порядке определяется порядок приобретения и утраты подданства, устанавливаются повинности, пошлины и налоги, реформируется уголовное, материальное и процессуальное право и т.д., и т.д. Регламентация отношений гражданского права, согласно обычно-правовой норме, восходящей к эпохе абсолютных монархий, относится исключительно и всецело к компетенции законодательной власти.
Если бы действительно на основании общего конституционного принципа все без исключения правовые нормы подлежали установлению в законодательном порядке, соответственные постановления конституционных и обыкновенных законов, предписывающие законодательный порядок для определенной категории правовых норм,- и в частности, декларации прав современных конституций - не имели бы никакого значения и смысла.
Между областями исключительной компетенции властей законодательной и правительственной лежит средняя, нейтральная область - область конкурирующей деятельности той и другой. До тех пор, пока то или иное отношение общественной жизни остается нерегламентированным в законодательном порядке, его регламентация в порядке управления является не только возможной, но часто необходимой. Правовые указы - указы praeter, но не contra legem,- не нуждаются в делегации законодательной власти. Такая делегация необходима для издания чрезвычайных указов, ибо эти указы не только обладают преимущественной силой закона, но также вторгаются в область исключительной компетенции законодательной власти. Право издания правовых указов в соответствии с законами, т.е. без противоречия им, является естественной функцией верховного управления. То, что в рассматриваемой области называется делегацией, правильнее называть поручением со стороны законодательной власти. Такое поручение не только не предоставляет правительству новых, ему не принадлежащих полномочий, но, напротив, ограничивает полномочия, принадлежащие ему. Оно обязывает правительство к изданию указа, который мог бы быть издан по его усмотрению. Оно определяет время издания указа, устанавливает пределы его действия, предписывает его содержание и форму. Поручение может иметь или не иметь места; во всяком случае, все то, что не должно быть регламентировано законом, может быть регламентировано правовым указом.
С этим указом в рассматриваемой области конкурирует закон. Пользуясь правом инициативы, законодательная власть может любое отношение нормировать в законодательном порядке. По началу преимущественной силы закона (Vorrang des Gesetzes), всякое отношение, регламентированное законом, поскольку оно им регламентировано, изъемлется тем самым из сферы компетенции правительственной власти: только законом может быть отменен или изменен закон. Таким образом, в рассматриваемой области все, что регламентировано указом, может быть регламентировано законом; все, что регламентировано законом, регламентации указом не подлежит. После продолжительного существования представительного строя вопрос о разграничении властей законодательной и правительственной не представляет никаких затруднений. Все хоть сколько-нибудь существенные и важные явления государственной жизни успевают подвергнуться законодательной нормировке; поэтому дальнейшая их регламентация, по необходимости, становится делом закона. Но в начале конституционной эпохи такое разграничение является, в действительности, нелегкой задачей. Конечно, по началу преимущественной силы закона (Vorrang des Gesetzes), только законом может быть изменен закон. В частности, закон дореформенного строя, устанавливаемый волей монарха, не может быть изменяем иначе как конституционным законом. Вопрос заключается в том, какое из волеизъявлений монарха являлось законом в дореформенном строе?
Не только у нас в России, но и на Западе, в начале конституционной эры, ни теория, ни практика не дают положительного ответа на этот вопрос. Действуя на ощупь, с завязанными глазами, государственная власть руководствуется тем весьма неопределенным представлением о законе, в материальном и отчасти формальном значении слова, которое сложилось в доконституционную эпоху. То, что считалось законом в абсолютной монархии, становится законом в монархии конституционной.
С точки зрения конституционного права предмет закона определяется следующими тремя началами: началом исключительной компетенции законодательной власти в пределах, отмежеванных ей основными законами (Vorbehalt des Gesetzes); началом конкурирующей деятельности законодательной и правительственной власти по предметам, не входящим в состав так называемой прерогативы монарха; началом преимущественной силы законами (Vorrang des Gesetzes) во всех областях государственной деятельности, вообще.
Дата добавления: 2018-09-23; просмотров: 473; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!