Комментарий к статье 3.1. Ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Комментируемая статья устанавливает общие положения об ответственности органов государственной власти субъектов РФ.

Законодатель предусматривает наступление ответственности органов государственной власти в двух случаях.

Во-первых, органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов.

Во-вторых, исходя из установленной обязанности обеспечить соответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) органами государственной власти субъектов РФ конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности, указанные органы несут ответственность за принятие нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ.

При этом во втором случае наличие причинно-следственной связи между принятием органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов, противоречащих законодательству РФ, и массовыми и грубыми нарушениями прав и свобод человека и гражданина, угрозой единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ строго обязательно.

Следует отметить, что законодатель не определил орган, уполномоченный устанавливать указанную причинно-следственную связь, однако, представляется, что таким органом должен являться суд. Данная позиция подтверждается выводами КС РФ о том, что применение к органам государственной власти субъектов РФ ответственности обусловлено обязательностью подтверждения в судебном порядке того, что неправомерный нормативный акт и его несвоевременное устранение из правовой системы РФ повлекли массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ (см. постановление КС РФ от 4 апреля 2002 года N 8-П).

Комментируемым Законом установлена ответственность:

- законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (см. п.2, п.4 ст.10, п.1 ст.27);

- высшего должностного лица субъекта РФ (см. п."г" п.1, п.2 ст.19, п.1 ст.27, ст.29, ст.29.1);

- должностных лиц и органов исполнительной власти субъекта РФ (см. п.1 ст.27, ст.29, ст.29.1).

Комментарий к главе II. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 4. Основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

1. Настоящей статьей устанавливаются основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является одним из ключевых элементов системы органов государственной власти субъекта РФ. Его наличие является строго обязательным.

Законодательные органы субъектов РФ олицетворяют народное представительство, являются представительными по своей конституционной природе. Такая их сущность предопределена конституционным принципом народовластия, допускающим его представительную форму (ч.2 ст.3 Конституции РФ). С другой стороны, выступая органами народного представительства, законодательные органы аккумулируют определенную долю народного суверенитета, что легитимирует их законодательную функцию. При этом речь идет именно о выборном представительстве как средстве обеспечения подлинного народовластия и легитимации государственного органа и его функций .

________________

Вороков Р.В. Конституционные основы правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Юридический мир. 2008. N 10.

Исходя из этого, п.1 комментируемой статьи закрепляется положение о том, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ.

Понятие "постоянно действующий" означает, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ должен осуществлять свою деятельность постоянно. В то же время, на практике возможно возникновение ситуаций, когда законодательный (представительный) орган отсутствует (самороспуск, роспуск законодательного (представительного) органа, образование нового субъекта РФ). Однако такие ситуации являются скорее исключением из правила. В указанных случаях законодателем определен четкий алгоритм действий для скорейшего устранения ситуации, когда законодательный (представительный) орган отсутствует (например, установлены сокращенные сроки проведения досрочных выборов).

Вместе с тем, понятие "постоянно действующий" не означает, что состав данного законодательного (представительного) органа не меняется.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ формируется на периодических выборах путем проведения всеобщего, прямого, тайного голосования. Именно периодическое проведение выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ позволяет обеспечить подлинное представительство народа, т.к. отражает реальные политические предпочтения избирателей.

Кроме того, комментируемой нормой закрепляется основная функция законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ - он является высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. То есть, никакой другой орган государственной власти субъекта РФ не наделен правом принимать законодательные акты субъекта РФ, никакой другой орган не праве подменять законодательную функцию законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, правовые акты иных государственных органов должны соответствовать законодательным актам, принятым законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в пределах его компетенции.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи регулируются вопросы наименования законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

На сегодняшний день вопросы наименования законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ комментируемой нормой отнесены исключительно к компетенции субъекта РФ.

В частности установлено, что наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.

Следует отметить, что субъекты РФ весьма разнообразно подошли к вопросу наименования своих законодательных (представительных) органов. Так, например, среди наименований законодательных (представительных) органов субъектов РФ можно было встретить следующие наименования:

- Дума, областная Дума (Московская область, Тюменская область, Калининградская область, Тульская область, Рязанская область, Ставропольский край, Ярославская область, Мурманская область, Новгородская область, Волгоградская область, Воронежская область, Брянская область, Сахалинская область, Ивановская область, Костромская область, Курганская область, Астраханская область, Саратовская область, Смоленская область, Белгородская область, Курская область, Магаданская область, Чукотский автономный округ, Тамбовская область, Ханты-Мансийский автономный округ);

- Законодательное Собрание (г.Санкт-Петербург, Ленинградская область, Алтайский край, Приморский край, Пензенская область, Калужская область, Новосибирская область, Свердловская область, Владимирская область, Ульяновская область, Амурская область, Вологодская область, Красноярский край, Омская область, Челябинская область, Краснодарский край, Ростовская область, Нижегородская область, Кировская область, Забайкальский край, Камчатский край, Пермский край, Оренбургская область, Иркутская область, Еврейская автономная область, Тверская область, Республика Карелия, Республика Адыгея);

- Законодательная Дума (Хабаровский край, Томская область);

- Собрание депутатов (Архангельская область, Псковская область, Ненецкий автономный округ);

- Совет народных депутатов (Орловская область, Кемеровская область);

- Областной Совет (Липецкая область);

- Губернская Дума (Самарская область);

- Государственная Дума (Ямало-Ненецкий автономный округ);

- Верховный Совет (Удмуртская Республика, Республика Коми, Республика Хакасия, Республика Саха (Якутия), Республика Бурятия, Республика Северная Осетия);

- Государственный Совет (Чувашская Республика, Республика Татарстан);

- Государственное Собрание (Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Алтай);

- Народное Собрание (Карачаево-Черкесская Республика, республика Ингушетия);

- Парламент (Кабардино-Балкарская Республика, Чеченская Республика);

- Конституционное Собрание (Республика Мордовия, Республика Дагестан, Республика Калмыкия);

- Верховный Хурал (парламент) (Республика Тыва).

Федеральным законом от 23 декабря 2010 года N 376-ФЗ в комментируемую статью были внесены изменения, обусловленные необходимостью исключения дублирования в наименовании законодательного (представительного) органа наименований федеральных органов государственной власти.

Указанный Федеральный закон вступил в силу по истечении 180 дней после дня его официального опубликования (он был опубликован в "Российской газете" от 27 декабря 2010 года) - с 26 июня 2011 года.

В соответствии с положениями п.2 комментируемой статьи наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. При этом наименование указанного органа не может содержать словосочетаний, составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти.

Анализ указанных изменений позволяет сделать вывод, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не может иметь, например, такое наименование, как "Государственная Дума".

3. Пунктом 3 комментируемой статьи регулируются вопросы численного состава законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Установление числа депутатов в законодательном (представительном) органе комментируемая статья относит к исключительной компетенции субъекта РФ без каких-либо ограничений. Законодателем закрепляется единственное требование, в соответствии с которым число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ должно быть установлено высшим законодательным актом субъекта РФ - конституцией (уставом) субъекта РФ.

Следует отметить, что комментируемая норма претерпела существенные изменения, внесенные Федеральным законом от 5 апреля 2010 года N 42-ФЗ, которые установили зависимость числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего субъекта РФ. Установленное число депутатов должно составлять:

а) не менее 15 и не более 50 депутатов - при численности избирателей менее 500 тыс.человек;

б) не менее 25 и не более 70 депутатов - при численности избирателей от 500 тыс. до 1 млн.человек;

в) не менее 35 и не более 90 депутатов - при численности избирателей от 1 млн. до 2 млн.человек;

г) не менее 45 и не более 110 депутатов - при численности избирателей свыше 2 млн.человек.

Внесение данных изменений обусловлено необходимостью унифицировать численность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, и направлено на реализацию положения послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 года.

Указанные изменения приобрели юридическую силу с 1 августа 2011 года. При этом следует отметить, что Конституции (уставы) субъектов РФ, нормы которых о числе депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти не соответствуют названным положениям (т.е. установленной численности избирателей), должны были быть приведены в соответствие с этими положениями не позднее 1 сентября 2011 года, а соответственно этому, изменению подлежит и численность депутатов.

Так, в частности, в восьми субъектах РФ (республиках Адыгея, Башкортостан, Северная Осетия - Алания, Тыва, Хакасия, Карачаево-Черкесской, Кабардино-Балкарской и Удмуртской республиках) ранее число депутатов превышало их максимальное значение, предусмотренное указанными изменениями для соответствующей численности избирателей, и в связи с этим подлежало сокращению (от двух мандатов в Кабардино-Балкарской Республике до 25 мандатов в Республике Хакасия). В двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти Республики Тыва, число депутатов которого в совокупности составляло 162 депутата, необходимо было сократить как минимум 112 мандатов.

В 11 субъектах РФ (Хабаровском крае, Кемеровской, Пензенской, Саратовской, Тверской, Тюменской и Ульяновской областях, городе федерального значения Москве, Ненецком, Ханты-Мансийском и Чукотском автономных округах) ранее число депутатов было меньше их минимального числа, предусмотренного законопроектом для соответствующей численности избирателей, и в связи с этим подлежало увеличению (от одного мандата в Тюменской области до 10 мандатов в Пензенской области и городе Москве).

4. В соответствии с положениями п.3.1, внесенными в комментируемую статью Федеральным законом от 5 апреля 2010 года N 42-ФЗ, с 1 августа 2011 года действуют переходные положения в целях применения требований к численности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

Суть этих положений сводится к следующему.

Во-первых, если за шесть месяцев до истечения срока, в который должны быть назначены выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ очередного созыва, в результате увеличения численности избирателей, зарегистрированных на территории данного субъекта РФ, установленное число депутатов окажется меньше их минимального числа, предусмотренного подп."б", "в" или "г" п.3 комментируемой статьи для соответствующей численности избирателей, установленное число депутатов приводится в соответствие с увеличившейся численностью избирателей. Указанное соотношение должно быть зафиксировано по состоянию на 1 января и 1 июля в течение 18 календарных месяцев, непосредственно предшествующих указанным шести месяцам (факт увеличения численности избирателей).

Во-вторых, если за шесть месяцев до истечения срока, в который должны быть назначены выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ очередного созыва, в результате уменьшения численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ, установленное число депутатов окажется больше их максимального числа, предусмотренного подпунктом "а", "б" или "в" п.3 комментируемой статьи для соответствующей численности избирателей, установленное число депутатов приводится в соответствие с уменьшившейся численностью избирателей. Такое соотношение также должно быть зафиксировано по состоянию на 1 января и 1 июля в течение восемнадцати календарных месяцев, непосредственно предшествующих указанным шести месяцам (факт уменьшения численности избирателей).

В-третьих, численность избирателей, зарегистрированных на территории РФ, определяется на основании данных регистрации (учета) избирателей, участников референдума, осуществляемой в соответствии со ст.16 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

В соответствии с ч.10 ст.16 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" регистрация избирателей, участников референдума и установление численности зарегистрированных на территории муниципального образования, субъекта РФ, в РФ и за пределами территории РФ избирателей, участников референдума осуществляются по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года с использованием Государственной автоматизированной системы "Выборы" на основании данных, представленных в избирательную комиссию субъекта РФ:

Кроме того, п.3.1 комментируемой статьи устанавливается порядок внесения законопроекта и принятия закона субъекта РФ о приведении численности законодательного (представительного) орган государственной власти субъекта в соответствие с установленными требованиями.

В частности, исходя из степени важности документа, проект закона субъекта РФ о внесении изменений в конституцию (устав) субъекта РФ в связи с приведением установленного числа депутатов в соответствие с численностью избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ, может быть внесен в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ только высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Помимо этого, законодатель установил сроки внесения законопроекта - не позднее чем через сорок пять дней после установления факта увеличения численности избирателей или факта уменьшения численности избирателей. Установление сроков внесения законопроекта позволит избежать искусственного затягивания процесса приведения числа депутатов законодательного (представительного) органа в соответствие с требованиями федерального законодательства, особенно в случае необходимости значительного уменьшения указанного числа депутатов.

В целях обеспечения возможности соблюдения установленных сроков назначения выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, закон субъекта РФ о внесении изменений в конституцию (устав) субъекта РФ в связи с приведением установленного числа депутатов в соответствие с численностью избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ, должен вступить в силу не позднее чем через восемьдесят дней после установления факта увеличения численности избирателей или факта уменьшения численности избирателей. Таким образом, на рассмотрение законопроекта законодательным (представительным) органом отводится не менее 35 дней, что позволяет не созывать внеочередное заседание.

5. Пунктом 4 комментируемой статьи регулируется порядок формирования депутатского корпуса.

Законодатель обязывает при формировании законодательного (представительного) органа использовать смешанную избирательную систему: не менее 25% депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ - не менее 25% депутатов одной из палат указанного органа) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах.

Данная норма была введена Федеральным законом от 24 июля 2002 года N 107-ФЗ. С одной стороны, это требование повысило роль политических партий в регионах, стимулирует их развитие не только в центре страны, но и на всей ее территории. С другой - депутаты, избранные по пропорциональной системе, не "привязаны" к какому-либо избирательному округу, имеют крайне низкую связь с избирателями, что затрудняет их взаимодействие.

Порядок формирования избирательными объединениями списков кандидатов на выборах предполагает, что депутаты, избранные в составе указанных списков кандидатов, являются членами или сторонниками выдвинувшей их политической партии. Предполагается, что и дальнейшая деятельность данных депутатов в законодательном (представительном) органе будет продиктована целями и задачами политических партий, в составе списков кандидатов которых были избраны депутаты.

В целях недопущения использования избирательного объединения лишь как способа быть избранным в законодательный (представительный) орган, законодатель установил обязанность депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, избранных в составе списков кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, входить в депутатские объединения (во фракции). Данная обязанность не распространяется на депутатов, чье членство во фракции было прекращено в связи с ликвидацией или реорганизацией политической партии, в составе списка кандидатов в депутаты которой они были избраны.

Фракция включает в себя всех депутатов (депутата), избранных (избранного) в составе соответствующего списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов. Кроме того, во фракции могут входить также:

- депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам;

- депутаты, избранные в составе списков кандидатов политических партий, которые впоследствии были ликвидированы или реорганизованы.

Помимо фракций, в законодательном (представительном) органе могут создаваться и депутатские объединения, не являющиеся фракциями. Указанные депутатские объединения могут образовываться:

- депутатами, избранными по одномандатным или многомандатным избирательным округам;

- депутатами, избранными в составе списков кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным п.17 ст.35 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";

- депутатами, избранными в составе списков кандидатов политических партий, которые впоследствии были ликвидированы или реорганизованы.

Порядок деятельности фракций и порядок формирования и деятельности других депутатских объединений устанавливаются законом субъекта РФ и (или) регламентом либо иным актом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Например, см. гл.5 Регламента Самарской Губернской Думы, утвержденной постановлением Самарской Губернской Думы от 25 ноября 2003 года N 840.

Кроме того, устанавливаются гарантии равенства депутата, избранного в составе списка кандидатов, которому передан депутатский мандат в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным п.17 ст.35 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", которому наравне с представителями фракций должны предоставляться право предлагать кандидатов на должности, избрание на которые осуществляется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, права на выступление в указанном органе, получение и распространение материалов и документов, участие в работе органа, осуществляющего предварительную подготовку и рассмотрение организационных вопросов деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Порядок реализации указанных прав также устанавливается законом субъекта РФ и (или) регламентом либо иным актом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Обратим внимание, что Федеральным законом от 5 мая 2014 года N 95-ФЗ п.17 ст.35 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" признан утратившим силу по истечении четырех лет после дня вступления в силу ФЗ от 5 мая 2014 года N 95-ФЗ.

6. Пунктом 4.1 комментируемой статьи регулируются вопросы деятельности фракции в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ в случае прекращения деятельности политической партии в связи с ее ликвидацией или реорганизацией, если такая деятельность была прекращена в течение одного созыва.

В этом случае деятельность указанной фракции, а также членство депутатов в этой фракции прекращается со дня внесения в единый государственный реестр юридических лиц соответствующей записи (т.е. записи о ликвидации политической партии либо о ее реорганизации).

В случае прекращения деятельности политической партии, списку кандидатов которой передан депутатский мандат в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным п.17 ст.35 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в связи с ее ликвидацией или реорганизацией депутат, избранный в составе списка кандидатов такой политической партии, утрачивает права, предоставленные ему наравне с представителями фракций, со дня внесения в единый государственный реестр юридических лиц соответствующей записи. То есть, такой депутат формально не лишается депутатского мандата, однако лишается прав предлагать кандидатов на должности, избрание на которые осуществляется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, прав на выступление в указанном органе, получение и распространение материалов и документов, участие в работе органа, осуществляющего предварительную подготовку и рассмотрение организационных вопросов деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

С этого дня такой депутат вправе входить в ту или иную фракцию при условии вступления в соответствующую политическую партию.

7. Пунктом 5 комментируемой статьи устанавливается максимально возможный срок полномочий депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ, который составляет 5 лет. При этом в пределах указанного пятилетнего срока субъект РФ вправе самостоятельно установить и иной, отличный от пятилетнего, срок полномочий депутата.

Представляется, что устанавливать срок депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ менее двух лет нецелесообразно.

Срок полномочий депутатов подавляющего большинства законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ составляет 5 лет.

8. В соответствии с п.6 комментируемой статьи число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом субъекта РФ самостоятельно, исходя из экономической и организационной целесообразности.

При этом, учитывая, что комментируемая норма каких-либо условий для установления числа депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, данное число может быть установлено как в абсолютном выражении (с указанием конкретного числа депутатов), так и в относительном (например, путем указания процентного отношения к установленному числу депутатов).

Регламентирование числа депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, на уровне конституции (устава) или закона субъекта РФ призвано гарантировать равный статус депутатов и их равное влияние на принятие решений, а также обеспечить всем депутатам законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ равные возможности по осуществлению депутатских полномочий. Закрепление в законе субъекта РФ соответствующих правовых оснований и процедур деятельности парламента, в том числе процедуры решения вопросов, касающихся депутатов, работающих на профессиональной основе, служит гарантией реализации конституционных принципов народного представительства (ст.3, ч.2; ст.32, ч.1 Конституции РФ), исключает принятие по данным вопросам произвольных решений.

Установление законом субъекта РФ численности депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, не только является дополнительной правовой гарантией статуса депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, но и обеспечивает самостоятельность деятельности указанного органа в целом (см. определение КС РФ от 7 октября 2005 года N 341-О).

9. Пунктом 7 комментируемой статьи законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ наделяется правами юридического лица.

В соответствии с п.1 ст.48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Виды юридических лиц определены п.2 и 3 ст.48 ГК РФ.

В юридической науке существует два подхода к вопросу о наделении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ правами юридического лица.

Согласно первому подходу законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ юридическим лицом не является, а только обладает признаками юридического лица, пользуется его правами и несет соответствующие обязанности. Это означает, что при участии в гражданском обороте к данному органу применимы нормы ГК РФ и других нормативных правовых актов, определяющих участие в гражданско-правовых отношениях юридических лиц, если указанными актами не установлены специальные правила для органов государственной власти, однако, вовсе не влечет признание их юридическими лицами.

Данный вывод обусловлен мнением о том, что в отличие от юридических лиц, законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта РФ, создаются, прежде всего, в целях осуществления законодательной власти в субъекте РФ, а не в целях участия в гражданских правоотношениях, которое носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности характер.

В частности, по мнению А. Бердашкевича, государственный орган, к которому относится и законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ - элемент механизма государственного управления или государственного аппарата, который наделен властными полномочиями и в соответствии с ними участвует в осуществлении функций государства.

Порядок создания, наделения властными полномочиями и функционирования органа государственной власти должен быть определен соответствующими нормативными правовыми актами. Орган власти должен обладать самостоятельностью в пределах выполнения присущих только ему задач и функций. Орган власти имеет свою структуру и материальную базу, финансовые средства, источник финансирования. Перечисленные признаки похожи на аналогичные для субъектов гражданского права - юридических лиц.

К особым отличиям возможностей субъекта публичного права от возможностей субъекта гражданского права можно отнести следующие:

- субъекту публичного права позволительно делать только то, что предписано законом, в то время как субъекту гражданского права разрешено делать то, что не запрещено законом;

- реализация властных полномочий субъекта публичного права является обязанностью последнего, а приостановка деятельности субъекта публичного права может быть отнесена к должностным преступлениям, в то время как для субъекта гражданского права добровольное прекращение своей деятельности возможно, если это не нарушает ранее взятых обязательств;

- материально-техническое, информационное или иное обеспечение деятельности субъекта публичного права может быть реализовано только в порядке, установленном законодательством, в то время как для обеспечения деятельности субъектов гражданского права могут быть использованы любые не запрещенные законом источники .

________________

Бердашкевич А. Органы государственной власти как юридические лица // URL: http://www.juristlib.ru/book_1676.html.

Согласно второму подходу, органы государственной власти в целом и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ в частности признаются юридическими лицами публичного права.

По мнению ученых в области публичного права понятие юридического лица, закрепленное в ГК РФ, будучи создано главным образом на основе анализа частно-правовых, коммерческих отношений, не подходит для органов публичной власти (государственных органов РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления), объявленных юридическими лицами законами РФ, законами субъектов РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, приказами министров РФ, а иногда даже распоряжениями мэров - глав муниципальных образований .

________________

Чиркин В.Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2010. N 6.

Это юридические лица особого рода - занимающиеся не коммерческой деятельностью, а публичным управлением.

Выделяют следующие отличительные признаки юридического лица публичного права, отличающие его от юридических лиц частного права:

1) принципиально разные цели, неодинаковые задачи. Юридические лица частного права (акционерные общества, товарищества и др.) ориентированы на коммерческую деятельность, на получение прибыли. Юридические лица публичного права создаются в публичных, общественных интересах;

2) у юридических лиц частного и публичного права разная юридическая сущность. Как отмечалось, юридические лица публичного права могут участвовать в хозяйственных отношениях, и в этой непрофильной, попутной, незначительной деятельности их отношения регулируются гражданским правом. К управленческой деятельности органа государства (приобретение, например, бумаги или канцелярских товаров) имеет весьма отдаленное отношение, не касается его сущности. Публичная сущность, статус, место такого юридического лица в обществе регулируются публичным правом. Если юридическое лицо публичного права может заниматься какой-то хозяйственной деятельностью, то юридическое лицо частного права, хотя его роль в обществе может быть значительной, публичным управлением заниматься не вправе, оно и не приспособлено для этого, будучи не субъектом, а объектом публичного управления. Такое юридическое лицо может заниматься некоторой общественно полезной деятельностью (например, благотворительностью), но не в этом состоит его сущность;

3) по-разному обстоит дело с собственностью и имуществом юридических лиц частного и публичного права. Органы и учреждения публичной власти своей собственности (такой, которая призвана обеспечивать основную, публичную деятельность) не имеют. Находящееся в их оперативном управлении имущество является публичной собственностью их создателей, учредителей - публично-правовых образований (государства, субъекта федерации, муниципального образования и т.д.), которой эти органы и учреждения владеют и пользуются не в своих интересах, а в интересах их создателей. При их ликвидации положение собственности не изменяется, изменяется положение имущества: оно, например, может быть передано другому публичному органу или учреждению;

4) у юридических лиц публичного и частного права существует разный характер связи с публичной властью. Юридическое лицо частного права отделено от публично-властных отношений, оно не участвует в их формировании, его сфера - хозяйственная деятельность, результатом которой является прибыль. Юридические лица публичного права хотя и по-разному, но связаны с публичной властью разного уровня (государства, субъекта федерации, территориальной автономии, муниципального образования и др.), они прикосновенны к публичной власти;

5) в отличие от юридических лиц частного права юридические лица публичного права могут обладать нормоустанавливающими правовыми полномочиями, т.е. принимать обязывающие правовые акты; могут пользоваться распорядительными полномочиями в отношении не подчиненных им лиц, не входящих в их состав;

6) права и обязанности юридических лиц публичного права, в отличие от лиц частного права, обычно выступают не в разделенной форме, а в соединенной, спаянной форме полномочий. Не случайно в законах, регулирующих положение публично-правовых образований, говорится не отдельно о правах и обязанностях, а о предметах ведения, компетенции;

7) применяются разные способы создания, ликвидации юридических лиц частного и публичного права;

8) юридическое лицо частного права становится таковым в результате государственной регистрации (оно может считаться созданным раньше, с даты учреждения, но осуществляет права и несет обязанности после регистрации). Государственные органы РФ, субъектов РФ не регистрируются, их статус как юридических лиц определен в законах или положениях о них;

9) различается правоспособность юридических лиц частного и публичного права.

10) неодинаковы характер и формы ответственности .

________________

Там же.

Кроме того, в соответствии с комментируемой статьей обязательным является наличие у законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ гербовой печати. При этом, законодателем не уточняется, какой именно герб подлежит отображению на печати: герб РФ или герб субъекта РФ.

В соответствии с ч.2 ст.4 Федерального конституционного закона от 25 декабря 2000 года N 2-ФКЗ "О Государственном гербе Российской Федерации" Государственный герб РФ помещается на печатях федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, организаций и учреждений, на печатях органов, организаций и учреждений независимо от форм собственности, наделенных отдельными государственно-властными полномочиями, а также органов, осуществляющих государственную регистрацию актов гражданского состояния.

То есть, органы государственной власти субъектов РФ при этом прямо не названы. Однако, учитывая, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ наделены государственно-властными полномочиями, подразумевается, что данные органы имеют гербовые печати с изображением Государственного герба РФ. Вместе с тем, следует учитывать судебную практику, согласно которой органы государственной власти субъектов РФ не входят в перечень организаций, установленный указанным Федеральным конституционным законом, в штампах которых может быть размещен Герб РФ, а иные случаи использования Государственного Герба РФ могут быть установлены только Президентом РФ (см. определения Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 5 сентября 2007 года N 16-Г07-24, от 5 сентября 2007 года N 16-Г07-22, от 5 сентября 2007 года N 16-Г07-21, от 5 сентября 2007 года N 16-Г07-20).

10. На основании п.8 комментируемой статьи законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности.

Как правило, организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения деятельности законодательного (представительного) органа осуществляется его аппаратом. При этом, аппарат законодательного (представительного) органа не наделяется властными полномочиями по отношению к каким бы то ни было органам, организациям, должностным лицам и гражданам, а служит исключительно в целях обеспечения деятельности указанного органа.

Структура и численный состав аппарата определяется законодательным (представительным) органом самостоятельно исходя из организационной необходимости и финансового обеспечения.

11. В соответствии с п.9 комментируемой статьи расходы на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ предусматриваются в бюджете субъекта РФ отдельно от других расходов в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

В частности, в соответствии с п.1 ч.3 ст.21 Бюджетного кодекса РФ среди общегосударственных вопросов наряду с иными назван такой единый для бюджетной системы РФ подраздел классификации расходов бюджета как функционирование (законодательных (представительных) органов государственной власти.

Данная норма закрепляет, прежде всего, финансовую независимость законодательного (представительного) органа, гарантии стабильного финансирования его деятельности.

В то же время, законодатель установил четкие границы использования законодательным (представительным) органом бюджетных средств. В частности, запрет на управление и (или) распоряжение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ или отдельными депутатами (группами депутатов) средствами бюджета субъекта РФ в какой бы то ни было форме в процессе исполнения бюджета субъекта РФ (за исключением средств на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и (или) депутатов). При этом полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по осуществлению контроля за исполнением бюджета субъекта РФ не ограничиваются.

Данная норма основывается на положениях ст.153, 154 Бюджетного кодекса РФ, разграничивающих бюджетные полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти.

Законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и отчеты об их исполнении, осуществляют контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения соответствующих бюджетов на своих заседаниях, заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, в ходе проводимых законодательными (представительными) органами слушаний и в связи с депутатскими запросами, формируют и определяют правовой статус органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, осуществляют другие полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

Исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом, осуществляют иные полномочия, определенные Бюджетным кодексом РФ и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

12. Пунктом 10 комментируемой статьи определяется правомочность законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является правомочным (т.е. вправе осуществлять свои полномочия), если в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов.

Данная норма обеспечивает легитимность деятельности законодательного (представительного) органа, в т.ч. и принятых им решений.

Следует обратить внимание, что в случае сложения депутатами своих полномочий, в результате чего в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ останется менее двух третей от установленного числа депутатов, все решения, принятые после дня сложения указанными депутатами своих полномочий, признаются недействительными и не имеют юридической силы. Данное обстоятельство не зависит от наличия вступившего в силу решения суда о признании данного состава законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ неправомочным.

13. Пунктом 11 комментируемой статьи устанавливается критерий признания правомочным заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Правомочность заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ определяется законом субъекта РФ. Таким образом, законодатель предоставил право субъекту РФ самостоятельно определять условия признания законодательного (представительного) органа правомочным.

Единственным условием, закрепленным комментируемой нормой, является условие, при котором заседание законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50% от числа избранных депутатов.

Предполагается, что данное требование позволит обеспечить выражение мнения большинства при принятии законодательным (представительным) органом своих решений.

Периодичность заседаний законодательного (представительного) органа также определяется субъектом РФ самостоятельно, однако не может составлять менее одного правомочного заседания в три месяца. Установление обязанности периодически проводить заседания законодательного (представительного) органа субъекта РФ направлено на обеспечение гарантий эффективности, постоянства его деятельности.

14. Положения п.11.1 комментируемой статьи гарантируют сменяемость состава законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

В частности, устанавливается обязанность проводить первое заседание вновь избранного законодательного (представительного) органа в установленный конституцией (уставом) субъекта РФ срок, который не может превышать тридцать дней со дня избрания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в правомочном составе.

Указанный тридцатидневный срок обусловлен необходимостью обеспечить непрерывность работы законодательного (представительного) органа государственной власти, т.к. в соответствии с п.1 ст.8 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" днем окончания срока, на который избираются органы государственной власти субъектов РФ, депутаты указанных органов, является второе воскресенье марта либо в установленных случаях - второе воскресенье октября (в год проведения выборов депутатов Государственной Думы РФ очередного созыва - день голосования на указанных выборах) года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов. Таким образом, в день выборов депутатов нового созыва законодательного (представительного) органа полномочия депутатов предыдущего созыва прекращаются, в связи с чем особенно важно было исключить возможность длительных перерывов в работе законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

15. На основании п.12 комментируемой статьи по общему правилу заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ являются открытыми.

Исключения составляют случаи, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта РФ, законами субъекта РФ, а также регламентом или иным актом, принятым данным органом и устанавливающим порядок его деятельности.

Как правило, субъектами устанавливается, что закрытые заседания проводятся по решению законодательного (представительного) органа. Крайне редко уточняется, по каким вопросам может приниматься такое решение. Например, ст.34 Регламента Калининградской областной Думы четвертого созыва, утвержденного постановлением Калининградской областной Думы от 20 апреля 2006 года N 26, решение о проведении закрытого заседания принимается при необходимости обсуждения вопросов конфиденциального характера, а также затрагивающих сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну.

Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 291; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 1 2 3 4 567 8 9 10 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!