Анализ практики формирования и основных направлений деятельности Воронежской областной Думы

⇐ ПредыдущаяСтр 3 из 4Следующая ⇒

В 2015 году исполнилось 21 год с момента создания законодательного (представительного) органа государственной власти Воронежской области - Воронежской областной Думы. За этот период региональный закон стал главным регулятором общественных отношений на территории Воронежской области, способствуя как прогрессивным преобразованиям в экономической, социальной, политической сферах, так и стабильности в обществе.

Реализуя конституционные положения, депутатами с начала работы Воронежской областной Думы было принято свыше 600 законодательных актов, что предполагает необходимость их анализа, выявления проблем правового регулирования, определения путей дальнейшего совершенствования.

Как было выявлено выше, правом законодательной инициативы в Воронежской областной Думе обладают депутаты Воронежской областной Думы, губернатор Воронежской области, представительные органы муниципальных образований, прокурор Воронежской области, Избирательная комиссия Воронежской области по вопросам избирательного законодательства и избирательной системы в Воронежской области, Контрольно-счетная палата Воронежской области – при принятии закона Воронежской области об областном бюджете, избиратели Воронежской области в случае, установленном частью 1 статьи 82 Устава Воронежской области[23].

Право законодательной инициативы в Воронежской областной Думе принадлежит также Уставному суду Воронежской области, Воронежскому областному суду, Арбитражному суду Воронежской области по вопросам их компетенции, Торгово-промышленной палате Воронежской области по вопросам экономики и внешнеэкономических связей, Союзу сельскохозяйственных товаропроизводителей Воронежской области по вопросам сельского хозяйства.

Законопроекты, внесенные в Воронежскую областную Думу губернатором Воронежской области, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке. Законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств Воронежской области, другие нормативные правовые акты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств областного бюджета, рассматриваются Воронежской областной Думой по представлению губернатора Воронежской области либо при наличии его заключения. Данное заключение представляется в Воронежскую областную Думу в течение двадцати пяти календарных дней со дня поступления проекта нормативного правового акта в правительство Воронежской области.

Анализ результатов законотворческой деятельности Воронежской областной Думы за последнее время показал, что только в 2010 году Воронежская областная Дума приняла около 150 законов. Все они реализуют положения Конституции Российской Федерации, Федеральных конституционных и федеральных законов в самых различных сферах общественной жизни.

В 2015 году областное законодательство году было направлено на решение следующих задач:

1) защиту прав и свобод человека и гражданина;

2) последовательное повышение качества и безопасности жизни населения на основе устойчивого экономического роста и ресурсов инновационного развития;

3) модернизацию социальной сферы;

4) создание нормативной правовой базы, закрепляющей систему государственных гарантий сельхозтоваропроизводителей;

5) принятие дополнительных мер законодательного обеспечения охраны земель в Воронежской области;

6) совершенствование правоотношений в сфере управления государственной областной собственности;

7) установление законодательных основ для развития образования и определение критериев для морального, нравственного развития молодежи;

8) совершенствование федерального законодательства.

Эффективность областного законодательства во многом зависит от состояния и изменения федерального. Именно поэтому законодательные инициативы, вносимые в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, являются важным индикатором качества региональных нормативных актов[24].

Одной из мер по профилактике коррупции является проведение экспертизы нормативных правовых актов субъекта РФ на коррупциогенность.

В целях исполнения Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Указа Президента РФ от 13 апреля 2010 года № 460 «О национальной стратегии противодействия коррупции и национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы», защиты прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства, обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности Воронежской областной Думой принят Закон Воронежской области от 12 мая 2009 года № 43-ОЗ «О профилактике коррупции в Воронежской области», устанавливающий систему реализации мер по профилактике коррупции на территории области.

Профилактика коррупции в Воронежской области осуществляется путем реализации мер по следующим направлениям:

- проведение экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов Воронежской области в установленных законом случаях;

- разработка системы мер, направленных на совершенствование порядка замещения государственных и муниципальных должностей, порядка прохождения государственной и муниципальной службы;

- организация антикоррупционного образования и пропаганды;

- развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства РФ о противодействии коррупции;

- регламентация исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг;

- проведение антикоррупционного мониторинга;

- обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти Воронежской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Воронежской области (далее - органы местного самоуправления);

- разработка и реализация планов предупреждения коррупции органами государственной власти Воронежской области.

Согласно указанному областному Закону экспертиза на коррупциогенность проводится в отношении проектов законов Воронежской области и постановлений Воронежской областной Думы, указов губернатора Воронежской области, постановлений правительства Воронежской области, проектов нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Воронежской области, а также поправок к проектам законов Воронежской области.

Государственно-правовым управлением аппарата Воронежской областной Думы с марта 2010 по 31 декабря 2010 года проведено более 170 юридических экспертиз.

Выявленные в проекте закона Воронежской области коррупциогенные факторы отражаются в заключении, составляемом по форме, являющейся приложением к Положению о юридической экспертизе проектов законов Воронежской области, утвержденному постановлением Воронежской областной Думы.

Также аппаратом Думы разработаны Рекомендации по оценке коррупциогенности нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Воронежской области при осуществлении юридической экспертизы[25].

Таким образом, в качестве основных задач совершенствования областного законодательства можно отнести определение приоритетов законопроектной деятельности на ближайший период и повышение эффективности действующего законодательства. Данные задачи конкретизируются следующим образом:

1.Последовательное повышение качества и безопасности жизни населения области на основе устойчивого социально-экономического роста.

Создание нормативной правовой базы, закрепляющей систему государственных гарантий поддержки сельхозтоваропроизводителей.

2. Обеспечение эффективности законов. Эффективность законодательства обеспечивается тогда, когда реализуются задачи, цели, которые ставятся перед законом или иным правовым актом. Для решения поставленной задачи должны использоваться совокупность средств и способов, юридических технологий, направленных на совершенствование законодательства.

3. Обеспечение законности, то есть неукоснительное соблюдение и исполнение действующего законодательства.

Этому способствуют, прежде всего, нормативно закрепленные порядок принятия законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных актов законодательного органа, а также правила работы депутатов с избирателями. Для повышения эффективности взаимодействия депутатов с гражданами в регламенте следует закрепить нормы, регулирующие не только право, но и обязанность депутатов общаться с избирателями.

4.Проверка соблюдения и исполнения законов области и предотвращение и устранение законотворческих ошибок.

. Разновидностью законотворческих ошибок являются:

- несоответствие регионального закона Конституции России и федеральному законодательству;

- несогласованность регионального закона с действующими законами субъекта РФ;

- противопоставление законности и целесообразности в издаваемом акте;

- неправильный выбор предмета законодательного регулирования;

- несоблюдение процедуры подготовки и обсуждения проекта закона;

- пробелы в праве;

- избыточная нормативность;

- ошибочное разъяснение и толкование норм;

- неправильное определение формы правового акта.

Для предотвращения законотворческих ошибок рекомендуется повысить качество юридической и лингвистической экспертизы законопроектов путем предъявления особых требований к уровню квалификации государственных служащих, осуществляющих проведение экспертизы. Немаловажным является усиление взаимодействия с правительством Воронежской области, институтом регионального законодательства, прокуратурой, институтами гражданского общества при разработке проектов нормативных правовых актов.

5.Осуществление правового мониторинга, способствующего совершенствованию областного законодательства.

Под правовым мониторингом следует понимать комплексную работу по системной оценке состояния законодательства на всех этапах его создания и применения.

В процессе осуществления мониторинга анализируется динамика достижения определенных результатов в ходе применения законов, накапливается информация, необходимая для оценки эффективности законодательства и дальнейшего его совершенствования. При этом обеспечивается получение от правоприменителей аналитической информации о состоянии регулируемых в той или иной отрасли правоотношений, выявленных пробелах, противоречиях в правовом регулировании, недостатках механизмов реализации законов. Все это способствует формированию общего представления о состоянии законодательства и его применении.

Мониторинг действующего законодательства, проводимый многими органами государственной власти, носит характер информационного обзора действующего законодательства, лишенный критико-аналитического, прогностического анализа.

Представляется, что мониторинг действующего законодательства должен обладать предметной, отраслевой ориентированностью анализируемых в нем вопросов.

Основой указанной тематической направленности мониторинга могут стать:

— положения ежегодного Послания Президента РФ;

— планы законодательной деятельности;

— официальное объявление публично-государственной социальной ориентированности соответствующего календарного года («Год Учителя»);

— иные социально-значимые предметные вопросы (например, вопросы действия наиболее значимых законов, прошедших публичное обсуждение, вызвавших наибольший общественный резонанс и т.п.).

Институционализация законотворчески-прогностического аспекта должна стать самостоятельным, наиболее значительным направлением аналитической работы аппарата, в рамках которого могут быть проанализированы основные (фундаментальные) аспекты действующего законодательства и выработаны системно-логические предложения его реформирования в целях обеспечения более эффективного законодательного регулирования общественной жизни.

Основными формами осуществления правового мониторинга являются:

- подготовка правовых актов о мерах по реализации принятых законов;

- изучение судебной практики по делам об обжаловании законов; - тесное взаимодействие с прокуратурой, органами юстиции.

6.Совершенствование федерального законодательства. Эффективность и качество областного законодательства во многом зависят от состояния и изменения федерального законодательства. Именно поэтому значительное внимание следует уделять законодательным инициативам, вносимым в Государственную Думу Федерального Собрания РФ в целях совершенствования федерального законодательства. В связи с этим актуальной является идея консолидированного внесения законодательных инициатив в Государственную Думу несколькими субъектами Российской Федерации, прежде всего входящими в Центральный федеральный округ.

Анализ практики формирования состава депутатского корпуса Воронежской областной Думы в 1993 – 2015гг.

Анализ нормативно-правовых источников показал, что в настоящее время можно выделить три основные группы законодательных актов, которыми регулируется избирательная система Российской Федерации.

К первой группе относятся законодательные акты основополагающего характера. Это Конституция РФ, конституции и уставы субъектов федерации. В своем большинстве эти конституционные нормы являются нормами прямого действия.

Вторую группу актов законодательства о выборах составляют комплексные законодательные акты, регулирующие организацию избирательной системы. Ими определяются главные принципы образования органов власти определенной ступени. Все комплексные законы являются конституционными, т.е. актами, издание которых прямо предусмотрено в Конституции РФ.

Третью группу актов законодательства о выборах составляют акты, которые можно было бы условно назвать производно-развивающимися, поскольку они обычно вытекают из конституционных норм и комплексных законов о выборах, развивают и конкретизируют их. Таковы законы о выборах, принятые в субъектах РФ.

Несмотря на свою сложную, многослойную структуру, законодательство о выборах представляет собой органически целостную систему, а не конгломерат разрозненных актов. Все приведенные выше основные группы актов законодательства теснейшим образом связаны между собой и проникнуты внутренним единством.

Рассмотрим законодательные основы проведения выборов в Российской Федерации.

Основной для развития всего избирательного законодательства является Конституция РФ, которая:

– устанавливает избирательные права граждан РФ;

– проводит разграниченные компетенции между РФ и ее субъектами в сфере избирательного законодательства;

– определяет круг федеральных государственных органов, избираемых гражданами РФ, и устанавливает уровень их нормативного регулирования;

– исходит из того, что демократические принципы избирательного права являются частью правовой системы РФ;

– устанавливает механизм защиты конституционных норм, соблюдение которых является обязательным как для законодательных органов, так и для всех иных субъектов права[26].

По уровню нормативного регулирования выборов все избирательное законодательство в РФ можно подразделить на федеральное избирательное законодательство и избирательное законодательство субъектов федерации. По уровню органов, выборы в которые регулируются избирательным законодательством, его можно подразделить на:

– законодательство о выборах в федеральные органы государственной власти;

– законодательство о выборах в органы государственной власти субъектов РФ;

– законодательство о выборах в органы местного самоуправления.

Для нашего исследования представляет интерес развитие современного российского законодательства о выборах, которое в качестве своей отправной точки имеет реформирование советского избирательного законодательства в последние годы существования СССР. На смену безальтернативным выборам в органы государственной власти, имевшим место в течение практически всего периода существования Советской власти, пришли попытки демократизации политической системы, в том числе — системы избирательной.

Ключевую роль в этих процессах сыграла ХIХ Всесоюзная конференция КПСС, проходившая 28 июня — 1 июля 1988 г., на которой принята резолюция «О демократизации советского общества и реформе политической системы», где намечались среди прочего основные пути обновления избирательной системы. Постановление Пленума ЦК КПСС (1988)«О дальнейших шагах по осуществлению политической реформы в области государственного строительства», принятые сессией Верховного Совета Законы СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР», «О выборах народных депутатов СССР» стали важным шагом на пути демократизации советского общества.[27]

До декабря 1993 года местные и региональные выборы проводились в соответствии с едиными процедурами, определенными в законах РФ «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов» и «О выборах глав администраций», Указами Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1763 «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа», и от 29 октября 1993 г. № 1797 «Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления», затем региональным властным структурам в России впервые было предоставлено право самостоятельно определить наиболее существенные параметры избирательной системы в соответствии с рамочным регулированием, содержавшимся в президентских указах.[28]

Однако, ни Указы Президента РФ, ни Конституция РФ не урегулировали до конца многие вопросы избирательного процесса в регионах. Как отмечали исследователи, избирательные кампании в регионах изобиловали примерами прямого и косвенного подкупа избирателей, грубой административной мобилизацией, многочисленными изменениями правил выборов в ходе кампаний и судебными процессами, часто не имевшими практических последствий из-за отсутствия действительной системы санкций[29].

Все это вызвало необходимость принятия 26 октября 1994 г. Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ», ориентированного на регулирование избирательного процесса всех уровней.

В настоящее время основными федеральными законодательными актами, регулирующими выборы в органы государственной власти субъектов РФ являются Федеральный закон от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ (ред. от 28.12.2010) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».[30]

Как показал анализ, значительное место в законе о выборах отводится регулированию вопросов проведения предвыборной агитации.

Федеральный закон «Об основных гарантиях...» предписал избирательным комиссиям осуществлять контроль за использованием средств избирательных фондов кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков.

Кроме того, в нем подробно регулировались вопросы организации голосования, установления итогов голосования и определения результатов выборов. На выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ был введен институт открепительного удостоверения.[31]

Предусмотренный законом «Об основных гарантиях....» порядок проведения выборов серьезно осложняет возможность «административного» влияния на их результат. Кроме того, в законе ужесточены требования к кандидатам, которые должны представлять избирательную комиссию подробную декларацию о доходах, указав в ней все движимое и недвижимое имущество (с отметкой налоговых органов). В обязательном порядке указывается неснятая судимость с упоминанием конкретной статьи Уголовного Кодекса и наличие иностранного гражданства с указанием даты и основания его приобретения. Новшеством явилась также возможность регистрации кандидата и избирательного блока не только на основании представленных подписей, но и на условии внесения избирательного залога. При этом если кандидат не набирает установленного законом числа голосов, залог не возвращается и поступает в доход бюджета. С кандидатом и избирательных объединений, не сумевших набрать определенной квоты голосов, предлагается также взыскивать средства, выделенные им соответствующей избирательной комиссией, в том числе компенсацию за использование бесплатного эфира на радио и телевидении и предоставленные для агитации газетной площади. Тем, кто, одержав победу на выборах, решит отказаться от депутатского мандата, придется возместить расходы, связанные с проведением повторных либо дополнительных выборов.

Так, широкий общественный резонанс получило использование на выборах так называемого «административного ресурса». Это проявлялось и в преимущественном доступе представителей власти к средствам массовой информации, и в доступе на мероприятия, проводимые органами государственной власти и местного самоуправления лишь отдельных кандидатов, наделенных властными полномочиями, и в активизации в период избирательной компании деятельности данных лиц по выделению определенных социальных, материальных благ избирателям в рамках исполнения своих прямых должностных обязанностей, что носило, по сути, агитационный характер, и в гласном и негласном контроле за избирательными комиссиями различных уровней.

Серьезной проблемой прошедшей избирательной компании стали так же «информационные войны». Редакция федеральных избирательных законов предполагает, что решение этой проблемы состоит в максимальном разграничении информирования избирателей и предвыборной агитации. Соответственно, средства массовой информации беспрепятственно могут осуществлять лишь официальное информирование избирателей и не должны являться субъектами предвыборной агитации. Однако из-за того, что указанный в пункте 2 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях...» перечень признаков предвыборной агитации дан излишне и не носит исчерпывающего характера, любую информацию фактически можно квалифицировать как предвыборную агитацию и на этом основании применить санкции к соответствующему СМИ. Жестокое запретительное регулирование в данном направлении способно создать значительные препятствия для осуществления свободы слова и свободы массовой информации, закрепленных в Конституции РФ.

Начиная с декабря 2003 г. пропорциональная система используется повсеместно на выборах представительного органа государственной власти субъекта Федерации и по ней избирается не менее 50% депутатов регионального законодательного органа или одной из его палат. При этом большинство субъектов Федерации также предпочло систему закрытых списков.

В небольшом числе регионов решено использовать систему открытых списков. Выборы по этой системе уже прошли в Республики Калмыкия, в Корякском и Ямало-Ненецком округах.

В большинстве регионов (в том числе — и в Воронежской области) на выборах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ применяется смешанная избирательная система, в соответствии с которой 50% (или 50% + 1) депутатов избираются по пропорциональной системе, а остальная часть депутатского корпуса - по мажоритарной системе. В то же время, семь субъектов РФ предпочли применение на выборах полностью пропорциональной системе.[32]

Таким образом, в Российской Федерации созданы правовые основы проведения выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ. В настоящее время установлены основные избирательные системы, применяемые на выборах. К ним относятся смешанная, сочетающая элементы мажоритарной и пропорциональной систем, и полностью пропорциональная. В то же время, непрерывно идет процесс совершенствования законодательства о выборах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с логикой развития государственного строительства в Российской Федерации.

Важнейшей составной частью избирательного законодательства России является региональное законодательство о выборах. Опыт его становления имеет меньший срок по сравнению с федеральным и еще более противоречивый характер. Следует отметить, что федеральное и региональное избирательное законодательство имеет разные предметы регулирования. Если федеральное избирательное законодательство регулирует с различной степенью полноты выборы во все органы государственной власти и местного самоуправления, то законодательством субъектов РФ устанавливается порядок выборов только в органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления. В качестве примера можно назвать «Избирательный кодекс Воронежской области», принятый областной Думой 6 июля 1995 года. Подобный правовой акт был принят впервые в России. Речь идет о попытке кодификации регионального законодательства о выборах, что имело инновационный характер даже для федерального уровня[33].

«Кодекс» определял формирование региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления наряду с главным правовым документом области - «Уставом Воронежской области»[34]. На смену первой редакции ««Кодекса»» пришел новый закон Воронежской области «Кодекс о выборах, референдумах и отзыве выборных лиц» принятый Воронежской областной Думой 25 августа 2000 года, а затем — ныне действующей «Избирательный Кодекс Воронежской области».¹

Численный состав областной Думы на выборах 1997 и 2001 гг. определяется в 45-депутатов. Срок полномочий областной Думы - четыре года. Главой исполнительной власти являлся Глава администрации Воронежской области, избираемый также всенародно на срок четыре года.

В Воронежской области на выборах законодательных и исполнительных органов государственной власти регионального уровня использовалась только мажоритарная система. Сущность ее заключается в том, что депутатские места в каждом округе достаются кандидату, который собрал установленное большинство голосов, а остальные кандидаты, как и стоящие за ними политические силы, не набравшие нужное количество голосов, остаются не представленными в органах власти. Мажоритарная система имеет ряд отличительных свойств.

Во-первых, она способствует возникновению между депутатами и избирателями прочных, непосредственных связей, часто имеющих личностный характер. Депутат хорошо знает свой избирательный округ, избиратели имеют достаточно полное представление о кандидате, его политических взглядах, поведении, чертах характера и т.д.

Во-вторых, мажоритарная система, укрепляя позиции наиболее сильного политического течения, не создает условия для представительства партий

различных направлений политического спектра, оппозиционных большинству, а соответственно - и избирателей этих партий.

Мажоритарная система имеет несколько разновидностей, обусловленных различными требованиями к величине необходимого для избрания большинства голосов. В Воронежской области «Кодексом о выборах, референдумах и отзыве выборных лиц» на должность главы администрации области в в1997, 2001 и 2005 гг. считался избранным кандидат, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, если в них приняло участие 25% от общего числа избирателей. В случае если депутат не набрал более половины голосов, «кодексом» 2000 г. предусматривалось повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов.

Порядок определения результатов выборов депутатов областной Думы отличается от вышеизложенного порядка тем, что использовалась система относительного большинства при однотуровом голосовании. В данном случае избранным считается кандидат, получивший больше голосов, чем любой из остальных кандидатов. Но при этой системе у отдельных депутатов складывается крайне низкий уровень легитимности. Имелись случаи, когда депутатом Воронежской областной Думы становился кандидат, получивший по своему избирательному округу около 2 тысяч голосов избирателей из 45 тысяч.[35]

Несколько более справедливой выглядит мажоритарная система абсолютного большинства, при которой кандидату для избрания необходимо получить более половины голосов.

Избирательный процесс в Воронежской области включает в себя установленную законом совокупность стадий, состоящих конкретных избирательных процедур и избирательных действ Основными стадиями избирательного процесса являются:

– назначение выборов;

– образование избирательных округов, избирательных участков, составление списков избирателей;

– выдвижение кандидатов и их регистрация;

– предвыборная агитация;

– голосование и определение итогов голосования, результатов выборов и их опубликование.

Выборы Воронежской областной Думы государственной власти (главы и депутатов Думы) назначает сама областная Дума. Повторные или дополнительные выборы депутатов областной Думы назначает Избирательная комиссия Воронежской области. Решение о назначении даты голосования должно быть принято не ранее чем за 120 дней, но не позднее, чем за 90 дней до истечения срока. Выборы назначались на третье воскресенье месяца, в котором истекает срок полномочий Воронежской областной Думы[36].

Выборы депутатов областной Думы проводились по одномандатным избирательным округам. В Воронежской области на выборах депутатов областной Думы в 1994, 1997 и 2001 году было образовано 45 избирательных округов. Избирательные участки образуются главой муниципального образования либо иным уполномоченным на то органам или должностным лицом местного самоуправления по согласованию соответственно уровню выборов с окружной избирательной комиссией, избирательной комиссией муниципального образования на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на территории избирательного участка, не позднее, чем за 30 дней до голосования. На одном избирательном участке может быть не более 3000 избирателей. Границы избирательных участков не должны пересекать границы избирательных округов.

Реализация пассивного избирательного права, которым обладает, согласно закону, определенное лицо, начинается с процедуры выдвижения кандидатов. Это основа избирательной компании, именно с этого начинается избирательный процесс.[37]

Кандидаты могут быть выдвинуты в порядке самовыдвижения, а также избирательными объединениями, избирательными блоками. Причем выдвижение кандидатов на выборы органов государственной власти области осуществляется тайным голосованием на конференциях (собраниях) областных отделений общероссийских избирательных объединений либо на федеральных съездах (конференциях) указанных объединений, а также на съездах, конференциях областных избирательных объединений. При проведение выборов в органы государственной власти области, список общественных объединений, зарегистрированных в Воронежской области, передается органом юстиции в Избирательную комиссию Воронежской области не позднее, чем через три дня после официального опубликования решения о назначении выборов.

Между выдвижением кандидата и его регистрацией существует процедура подписей, смысл которой — избежать случайностей в подборе кандидатов, провести своеобразную экспертизу общественным мнением. Максимальное количество подписей, необходимых для регистрации кандидатов в органы государственной власти Воронежской области — 1 % от числа избирателей, зарегистрированных на территории округа. Подписи могут собираться только среди избирателей, обладающих активным избирательным правом в том избирательном округе, где кандидат выдвинут. Избиратель вправе ставить подпись в поддержку любого числа кандидатов, но только один раз в поддержку одного и того же кандидата[38].

Вместо сбора подписей можно внести избирательный залог. Сумма избирательного залога определяется из расчета 2 минимальных размеров оплаты труда, установленного федеральным законом на день назначения выборов, на 1000 избирателей. Данный этап завершается регистрацией кандидатов.

Предвыборная агитация является наиболее политизированной частью избирательной компании, т. к. больше всего нарушений проявляется именно в период проведения предвыборной агитации. Практически невозможно создать равные условия для всех кандидатов, поскольку, как правило, у всех разные возможности. Агитация при проведении выборов может проводится в следующих формах: через СМИ, путем организации массовых публичных мероприятий: путем выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов.

Предвыборная агитация начинается со дня регистрации — кандидата и прекращается в ноль часов за сутки до дня голосования. В день голосования и в предшествующий ему день любая предвыборная агитация запрещается. В течение трех дней со дня голосования, а также в день голосования, не допускается опубликования в средства массовой информации результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов и иных исследований, связанных с выборами.

«Избирательный кодекс Воронежской области» определяет конкретные условия ведения предвыборной агитации, которые заключаются в следующем. Предоставление эфирного времени и печатной площади всеми СМИ должно осуществляться на равных условиях. Все агитационные печатные и аудиовизуальные материалы должны содержать информацию, указывающую наименование и юридического адреса организации (фамилия, имена, отчества и места жительства лиц), изготовивших данные материалы, а также фамилию, имя, отчество кандидата, заказавшего изготовление этих печатных материалов, информацию об их тираже и о дате их выпуска. Распространение агитационных печатных материалов, не содержащих указанную информацию, запрещается.

При проведении агитации запрещается осуществлять подкуп избирателей в любых формах. Зарегистрированные кандидаты не вправе заниматься благотворительной деятельностью, в том числе и за пределами избирательного округа. В арсенале предвыборного воздействия на граждан не должны иметь место обещания передачи им денежных средств, ценных бумаг и других материальных благ, а также предоставление услуг на других условиях, чем это предусмотрено законом.

К сожалению, практика избирательных компаний, их финансовые ресурсы, находятся в более выгодном положении. Практика предоставления возможностей бесплатной агитации сокращается. Широкое распространение получает практика активного участия в агитации должностных лиц и лидеров регионов.[39]

Голосование, подсчет голосов, установление результатов выборов завершающая, самая ответственная стадия избирательного процесса, т. к. на этой стадии подводится итог всей работы по подготовке к выборам. Учитывая важность и особую ответственность всех процедур, осуществляемых на этой стадии избирательного процесса в «Кодексе о выборах, референдумах и отзыве выборных лиц» создан правовой механизм для свободного волеизъявления граждан путем тайного голосования, при этом обеспечивается открытость и гласность всех действий избирательных комиссий при организации голосования, подсчете голосов, заполнении избирательных документов.[40]

Принятие действующей редакции «Кодекса» было связано с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», принятым Государственной Думой 22 мая 2002 г.

Рассмотрев нормативно-правовую базу, регламентирующую вопросы избрания депутатов в состав региональных органов законодательной (представительной) власти, проанализируем практику формирования депутатского корпуса в процессе выборов в Воронежскую областную Думу.

Учитывая, что региональные парламенты наряду с законодательной функцией выполняют и представительную функцию, в рамках нашего исследования необходимо рассмотреть процесс формирования законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации – Воронежской областной Думы на основе анализа выборов с 1 по 5-й, ныне действующий, созыв.

Функция представительного органа представляет собой «основное направление его деятельности»[41], точнее — это юридически определенный круг действий, возложенных на представительный орган и безусловный для его исполнения, в рамках которого им осуществляется деятельность, имеющая нормативно фиксированное содержание[42]. Из данного определения следует, что представительный орган является не свободно действующим властным субъектом, а властной структурой, специально созданной для реализации определенных вопросов и имеющей четко фиксированные пределы и детерминированное содержание своего функционирования.

Основополагающей для всех иных функций представительного органа является представительская функция. Ее доминирующую роль в разнообразной деятельности парламентов довольно удачно аргументирует А.Н. Кокотов на примере федерального парламента

Во-первых, преимущественная роль представительской функции перед законодательной Федерального Собрания РФ обозначена в Конституции РФ (ст. 94), в связи с чем представительские полномочия заставляют рассматривать активность Федерального Собрания при осуществлении других функций как способ реализации коллективного права народа на власть (ст. 3 Конституции РФ). Во-вторых, без представительской функции трудно найти объяснение многоэтапной модели законодательного (нормотворческого) процесса, основной задачей которого является выявление основных социальных позиций по законопроектам и объективно существующих в обществе противоречий. В-третьих, представительство как центральная функция должно быть обеспечено в повседневной парламентской деятельности, в частности, акты органа представительной власти призваны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства[43].

Функция народного представительства влечет не только право, но и обязанность парламента представлять интересы народа, в том числе и высказываться от его имени по любому вопросу общественной и государственной жизни, а формирование парламентом своей позиции «является своеобразным сигналом, индикатором мнения народа»[44]. Без представительного органа (парламента) невозможны подлинное верховенство права, подлинное участие граждан в управлении государством.

Анализ итогов выборов первого созыва Воронежской областной Думы, прошедших в марте 1994г. по 45 одномандатным округам, позволяет сделать вывод, что был избран административно-хозяйственный состав областной Думы, в которой, очень сильны были «левые» настроения. Главой облдумы стал бывший председатель последнего Областного Совета народных депутатов И.М. Шабанов.

Относительно высоко было представительство партии и блоков: из 290 кандидатов избирательные объединения представляли 77. Больше всего кандидатов (19) выставил блок «Петр I “ основу которого составили работники исполнительной власти и директорский корпус. Следующими по числу кандидатов были «Воронеж» (13), объединивший ряда партии и общественных объединений (ДемРоссия», Выбор России, Крестьянская партия, Союз прогресса, РДДР, ПРЕС, «Спортивный Воронеж», «Мемориал»), «Трудовой Воронеж» (9),Совет молодежных организаций (7), «Русский избиратель» (6), КПРФ (4). Среди избранных депутатов большинство составили главы администраций (17) и руководители предприятий (11, из них двое сельских). Неудачи «правовых» во многом были связаны с отсутствием у них так называемого «административного ресурса».[45]

Выборы Воронежской областной Думы второго созыва, состоявшиеся в марте 1997г. также по 45 одномандатным округам, закончились новым успехом левых, упрочивших свой контроль над законодательным органом.

Были избраны хозяйственные руководители (14, из них 6 сельских), медики (7), работники науки и образования (4). Высокой оказалась преемственность с прошлой Думы – были избраны 15 депутатов первого созыва, в том числе председатель, его заместители, руководители комитетов. В выборах участвовали кандидаты от КПРФ (27 кандидатов), ЛДПР (16) и РКРП (4), по одному кандидату имели еще несколько объединений. Депутатами стали 13 членов КПРФ и один член РКРП.

Выборы депутатов Воронежской областной Думы третьего созыва состоялись 25 марта 2001 года в 45 избирательных округах. Всего был выдвинут 251 кандидат, зарегистрированы 224 кандидата, приняли участие 205 кандидатов.

Выборы депутатов областной Думы 2001 года отличились от выборов 1997 года снижением примерно на 30 % числа как выдвинутых, так и зарегистрированных кандидатов. При этом резко упало число кандидатов выдвинутых политическими партиями и объединениями. Если в 1997 году от различных общественных объединений было выдвинуто и зарегистрировано 56 кандидатов (или 19,6%), то в 2001 году только 13 (или 6,3%). В основном это были кандидаты от КПРФ (11 человек), и только двое от ЛДПР. Хотя в Воронежской области зарегистрировано более 30 общественно - политических объединений, имеющих право выдвигать кандидатов, никто из них, кроме двух вышеупомянутых, не воспользовался своим правом. Всего свою принадлежность к различным партиям, движениям и общественно-политическим объединениям в официальных листовках указали 55 кандидатов, из них 21 - к КПРФ, 2 - к ЛДПР, 20 - к партии «Единство», 3 — к региональному ОПД «За возрождение экономики», по 2 - к ООО «РОС», ОПОД «Отечество» и ОПО «Воронеж-XXI век», и по одному к Аграрной и Республиканской партиям РФ и ОО «Объединенный демократический центр».[46]

Кроме политических объединений, следует упомянуть и участие в выборах ОО «Совет промышленников Воронежской области», представляющего интересы крупных товаропроизводителей. В список, поддерживаемый Советом промышленников, вошло, по разным оценкам, от 21 до 25 кандидатур. В результате депутатами стали пятеро из этого списка[47].

Анализ итогов выборов по избирательным округам показал следующие результаты: из 205 зарегистрированных кандидатов избраны 43. Из 35 депутатов областной Думы минувшего созыва вновь избраны 12.

В состав вновь избранной Воронежской областной Думы третьего созыва вошли представителей крупных промышленных и строительных предприятий, организаций, учреждений, сельскохозяйственного комплекса, медицины, правоохранительных органов, средств массовой информации.

Среди избранных депутатов 4 представляли партию «Единство», 4 -КПРФ, 1 - «Отечество»,1 - Аграрную партию России.

В 2005 г. состоялись выборы четвертого созыва Воронежской областной Думы, впервые прошедшие по смешанной, мажоритарно-пропорциональной системе.[48]

На выборах депутатов Воронежской областной Думы четвертого созыва, в связи с изменениями в избирательном законодательстве, политические партии, их региональные отделения впервые получили право самостоятельно или в составе избирательных блоков выдвигать списки кандидатов в депутаты областной Думы (пропорциональная система выборов).

Из зарегистрированных на территории области 43-х региональных отделения политических партий, которые имели право принять участие в выборах депутатов областной Думы, в Избирательную комиссию области представили документы 10 региональных отделений политических партий и 3 избирательных блока, представленные в таблице 2 ниже.

Таблица 2 - Региональные отделения политических партий избирательные блоки, участвующие в выборах депутатов 4 созыва Воронежской Областной Думы

Наименование политической партии / избирательного блока	В составе областного списка	По одномандатным округам
Воронежское областное отделение Политической партии «Аграрная партия России»	31 человек	10 человек
Региональное отделение Политической партии «Родина»	41 человек	7 человек
«Российская партия Пенсионеров» Воронежской области	32 человека	-
Региональное отделение Политической партии Концептуальная партия «Единение»	37 человек	10 человек
ЛДПР	33 человека	23 человека
КПРФ	34 человека	15 человек
«Единая Россия»	36 человек	18 человек
Региональное отделение Политической партии Национального Возрождения «Народная Воля»	36 человек	1 человек
Региональное отделение Политической партии Российской партии «Жизни»	32 человека	-
Региональное отделение Политической партии «Народная партия Российской Федерации»	30 человек	2 человека
Избирательный блок «Справедливость» (Воронежское региональное отделение Политической партии «Евразия», региональное отделение Политической партии «Национально-консервативная партия России», региональное отделение Политической партии «Объединенная Российская партия «Русь»)	36 человек	11 человек
Избирательный блок «СПС- Яблоко: за права и благополучие граждан» (Региональное отделение СПС, Политическая партия «Яблоко»)	31 человек	4 человека
Избирательный блок «Объединенное народное движение «Край Воронежский» (Воронежское региональное отделение Политической партии «Республиканская партия России», региональное отделение Политической партии «Российская партия самоуправления трудящихся», региональное отделение Политической партии «Российская экологическая партия «Зеленые»)	31 человек	2 человека

Всего в областные списки от 10 партий и 3 блоков было включено 440 кандидатов.

Между этими политическими партиями и избирательным блоком в соответствии со статьей 90 Закона Воронежской области «Кодекс о выборах, референдуме и отзыве выборных лиц» распределены 28 мандатов.

– Воронежское региональное отделение Политической партии «Единая Россия» - 11 мандатов.

– Региональное отделение политической партии «Родина» - 8 мандатов.

– Региональное отделение Коммунистической партии Российской Федерации (КПРФ) — 5 мандатов.

– Избирательный блок «Справедливость» - 2 мандата.

– Региональное отделение «ЛДПР» получило 2 мандата.

Остальные набрали партии получили менее 5% голосов избирателей (минимальный порог, установленный на этих выборах для прохождения по партийным спискам).

«Против всех» областных списков политических партий проголосовали 11,87% избирателей. В результате выборов избрано 52 депутата Воронежской областной Думы четвертого созыва, и это говорит о том, что областной парламент сформирован в правомочном составе. Из 52 избранных депутатов 19 (36,5%) - из прежнего состава областной Думы, 3 — из Воронежской городской Думы, практически все с высшим образованием, в основном руководители организаций и предприятий.

В ходе принятия нового областного закона о выборах численность областной думы была увеличена с 45 до 56 депутатов: 28 депутатов по одномандатным округам и 28 по партийным спискам (таблицы 3 и 4)[49].

Таблица 3 - Результаты выборов Воронежской областной Думы 2005 года по пропорциональной системе

Избирательное объединение	Голосов, абс.	Голосов, %	Мандат
«Единая Россия»	25482	29.31	11
«Родина»	180441	20.78	8
КПРФ	119053	13.71	5
Блок «Справедливость»	56124	6.46	2
ЛДПР	51787	5.97	2
Российская партия пенсионеров	27613	3.18	-
Блок «СПС- ЯБЛОКО: За права и благополучие граждан	23520	2.71	-
Российская партия жизни	19077	2.2	-
«Народная воля»	9935	1.14	-
Против всех списков	102235	11.78	-
Недействительных бюллетеней	24213	2.74	-

Таблица 4 - Результаты выборов Воронежской областной Думы 2005 г. по мажоритарной системе

Субъект выдвижения	Кандидатов	Избрано
«Единая Россия»	18	13
Самовыдвижение	59	11
ЛДПР	21	-
КПРФ	15	-
Блок «Справедливость»	5	-
Партия «Родина»	3	-
Аграрная партия России (АПР)	1	-
Блок «СПС-ЯБЛОКО: За права и благополучие граждан»	1	-
Концептуальная партия «Единение»	1	-

Серьезной тенденцией, определяющей результаты выборов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ стало применение так называемого «административного ресурса». Говоря об административных технологиях и административном ресурсе, мы подразумеваем технологии и ресурс единой властной корпорации. В отличие от советских времен, представители этой корпорации имеют возможность распоряжаться не только общественным ресурсом, но и немалыми личными материальными ресурсами.

Существуют различные классификации «Административного ресурса» в публичной политике. Одним из наиболее сбалансированных является классификация Е.Малкина и Е.Сучкова, выделяющих:

– использование административного ресурса для эффективного проведения избирательной кампании кандидата (партии) от власти;

– прямое административное давление на избирателей, включая подкуп, угрозы и подтасовку результатов голосования;

– давление на конкурентов во всех возможных формах: информационная блокада, отстранение от выборов, уголовное преследование.[50]

Первое десятилетие XXI века современной истории России продемонстрировало совершенно иные тенденции действенности «административного ресурса». Именно его применение предопределило успехи «Единства»/»Единой России» на федеральных и региональных выборах 2000-2010 гг. «Единая Россия» продолжила традицию «партий власти» в современной истории России.

В 2001 г. был принят ФЗ «О политических партиях», согласно которому политические партии стали единственным видом избирательного объединения на федеральных и региональных выборах, были запрещены региональные партии. Следующим шагом реформы стал ФЗ № 67 -ФЗ « Об основных гарантиях избирательных прав...» от 12 июня 2002 г., который сделал обязательной для субъектов РФ норму об участии партийных списков в выборах законодательных (представительных) органов власти. В настоящее время начинает внедряться уже полностью пропорциональная система. С марта 2007 г. по март 2009 г. по такой системе прошли выборы в 9 субъектах РФ.

Таким образом, на примере «Единой России» продемонстрирован успешный (с утилитарной точки зрения) например применения административных избирательных технологий - «подстройка» избирательного законодательства:

– в подборе состав постоянно действующих избирательных комиссий;

– в назначении выборов на «выгодное» для администрации время;

– в предварительной агитации через подконтрольные администрации СМИ;

– в резервировании мест расположения наружной рекламы.

Таблица 5 демонстрирует рост результатов «административных партий» («партий власти») на выборах в Воронежскую областную Думу.

Таблица 5 - Результаты «административных партий» на выборы в Воронежскую областную Думу (1994-2010гг.)

Созыв Воронежской областной Думы	Период работы	Количество избирательных округов	Количество депутатов[51]	В том числе по партийным спискам	Количество депутатов партии власти количество,/ 5	В том числе - по партийным спискам, абс. / %	Председатели Воронежской областной Думы
I созыв 1994 г.	с 1994 по 1997 г.	45	42	-	0/0 (ДВР)	-	Шабанов И.М. Голиусов А.С.
II созыв 1997 г.	с 1997 по 2001 г.	45	47	-	0/0 (НДР)	-	Голиусов А.С. С 1999 г. Покидько Н.П.
III созыв 2001 г.	с 2001 по 2005 г.	45	45	-	5/11 («Единство»)	-	Наквасин А.М. с. 27 мая 2004 г. Мещерякова Т.Г.
IV созыв 2005 г.	с 2005 по 2010 г.	28	56	28	27/48 («Единая Россия»)	11/01/39	Титов Ю.Т. 8 сентября с 2005 г. Думы Ключников В.И
V созыв 2010 г	с 2010	28		28	48/86 («Единая Россия»)	20/71	Ключников В.И

Таким образом, на протяжении завершающего десятилетия с помощью широкомасштабного применения «административного ресурса» «Единая Россия» получила доминирующее положение в политической системе современной России в целом и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ — в частности.

В настоящее время все региональные органы законодательной (представительной) власти стали избираться по смешанной системе.

В частности на сегодняшний момент в Воронежской областной Думе 56 депутатов 5-го созыва (Приложение 6):

Распределение депутатов Воронежской областной Думы 5-го созыва по представительству от партий показано на рис. 3.

Депутаты, избранные по одномандатным округам – 28 чел.

Депутаты, избранные по списку партии "Единая Россия" – 20 чел.

Депутаты, избранные по списку партии "КПРФ" – 5 чел.

Депутаты, избранные по списку партии "ЛДПР" – 2 чел.

Депутаты, избранные по списку партии "Справедливая Россия" – 1 чел.

Таким образом, формирование регионального избирательного законодательства в Воронежской области шло в рассматриваемый период в русло реформирования федерального законодательства о выборах. При этом ряд законодательных актов и положений, принятых воронежскими законодательными (к примеру, кодификация избирательного законодательства) был впоследствии воспринят федеральными законодателями.

Дата добавления: 2018-09-20; просмотров: 377; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 1 234 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!