II. ПРАВО МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ 16 страница
--------------------------------
<536> E. Klein. Paralleles 
von Sicherheitsrat und Internationalem Gerichtshof bei friedensbedrohenden Streitigkeiten, FS Mosler. 1983, 467ff; Gowlland-Debbas. The Relationship between the International Court of Justice and the Security Council in the Light of the Lockerbie Case, AJIL 88 (1994) 643ff; Gunawardana. The Security Council and the International Court of Justice, Thesaurus Acroasium 26 (1997) 153ff; Fraas. Sicherheitsrat der Vereinten Nationen und Internationaler Gerichtshof, 1998, 139.
<537> 
// Charter UN, Art 24 Rn 8f; Mosler/Oellers-Frahm. Ebd, Art 92 Rn 88.
185. Распределение полномочий между органами предусматривается не всегда. В таком случае допускается делегирование полномочий. Согласно Уставу ООН Генеральной Ассамблее и ЭКОСОС может быть передано выполнение задач под их ответственность (ст. ст. 66, 98). Право делегирования предусматривает также Договор о Европейском сообществе в отношениях между Советом и Комиссией (ст. ст. 202, 211). Совет может при осуществлении возложенных на него полномочий определить условия, которые гарантируют ему (или государствам-членам) долгосрочное влияние <538>.
--------------------------------
<538> См.: Streinz (Fn 440) Rn 521ff; Haratsch/Koenig/Pechstein (Fn 81) Rn 310ff. В этой связи следует обратить внимание также на ст. I-36 Договора об учреждении Конституции для Европы, предусматривающую возможность принятия "делегированных регламентов".
186. Важным принципом деятельности любой организации (национальной, международной и наднациональной) является взаимная всеобщая обязанность лояльности организации в целом и ее членов ("верность сообществу", "верность союзу"), а также взаимная лояльность органов в отношениях между собой. Верность органам означает взаимное уважение при осуществлении полномочий органа, ориентированное на цели и правопорядок организации <539>. Отсюда вытекают не только требования к стилю взаимного общения, но и разумные обязательства: принимать во внимание действия других органов в процессе принятия решений, а также не допускать недееспособности организации и гарантировать соблюдение законности.
|
|
|
--------------------------------
<539> См.: Klein (Fn 536) 482.
187. Возлагаемая на организацию и органы ответственность заставляет подумать об изменении внутриорганизационных полномочий в случае недееспособности органа (из-за недостатка структур или штатов или из-за блокирования процесса принятия решений). Это серьезная проблема <540>, поскольку распределение полномочий тесно связано с конкретными органами определенной организации. В случае прекращения работы Международного суда его невозможно заменить другим органом. Применительно к политическим органам можно допустить, принимая во внимание их статус органов-членов и широкие функции, предусмотренные ст. 10 Устава ООН, что Генеральной Ассамблее предоставляется общее полномочие по обсуждению вопросов и выдаче рекомендаций, однако указанное полномочие не должно осуществляться в ущерб обязательным решениям Совета Безопасности <541>.
|
|
|
--------------------------------
<540> Внутригосударственное право характеризует аналогичные ситуации как "нарушение конституции" или "чрезвычайное положение по конституции". См.: E. Klein. 
in der Staatsorganisation // Isensee/Kirchhof (Hrsg). HdbStR, Bd VII, 1992, 361ff . Аргументы в пользу изменения полномочий нельзя применять ко всем международным организациям: каждый случай требует индивидуального подхода.
<541> См.: Резолюцию от 1950 г. "Единство в пользу мира" (абз. 130 и 170).
5. Задачи и полномочия международных организаций
a) Общие сведения
188. Задачи международных организаций и полномочия по их выполнению чрезвычайно разнообразны. Количественного ограничения таких задач, как и самих организаций, не существует. Речь идет о широких политических полномочиях, однако международная организация может быть наделена и специальными функциями. Это зависит от учредительного договора (и его толкования). Наиболее полное изложение задач международных организаций содержится в ст. 1 Устава ООН. Трудно представить себе какую-либо сферу деятельности, которая бы не входила в указанный перечень целей. Соответственно, и органам ООН присущ широкий набор задач. Сказанное в принципе относится к Совету Европы, из компетенции которого, однако, изъяты "вопросы, касающиеся национальной обороны" (ст. 1 Устава). На ООН это ограничение не распространяется, что подтверждает содержание ст. 51 Устава ООН <542>. Своя специфика характерна для многочисленных организаций, действующих в настоящее время на всех континентах <543>, и цель которых состоит в тесном экономическом сотрудничестве или интеграции, поскольку во времена глобальной экономической конкуренции решающую роль приобретает обеспечение широкого пространства рыночных отношений. Однако чем теснее экономические связи, тем большим становится стремление к интенсификации сотрудничества в других политических сферах, поскольку экономика, оказывая влияние на все области, одновременно зависит от них и испытывает потребность в стабильных рамочных условиях. Это можно проследить, исследуя процесс развития от ЕЭС к Европейскому сообществу <544>, расширение компетенции Сообщества за рамки экономического сектора, объединение бывших трех, в настоящее время двух Европейских сообществ под эгидой Европейского Союза, консолидирующего также две новые сферы сотрудничества: "Общая внешняя политика и политика безопасности" (ст. 11 и след. Договора о ЕС) и "Сотрудничество полиций и судов по уголовным делам" (ст. 29 и след. Договора о ЕС). Однако многие международные организации остаются верными своим первоначальным, конкретно определенным и частично лишь техническим целям. В качестве примеров можно привести специализированные учреждения <545>, Евроконтроль по обеспечению безопасности полетов <546>, Организацию стран-экспортеров нефти (ОПЕК) <547> и др. Как и задачи, разнообразием отличаются средства их реализации, которые подразделяются в соответствии с целями организаций и готовностью государств-членов к интеграции.
|
|
|
|
|
|
--------------------------------
<542> Другой вопрос состоит в том, при каких обстоятельствах СБ может исключать "естественное право на индивидуальную и коллективную самооборону" жертвы агрессии. См.: E. Klein. 
Aspekte des Golfkonflikts 1990/91, AVR 29 (1991) 421 (425).
<543> Характеристику многочисленных экономических организаций см.: Petersmann. Economic Organizations and Groups, International, EPIL II (1995) 32ff; см. также: Herdegen. Internationales Wirtschaftsrecht, 5. Aufl 2005; Krajewski. 
, 2006.
<544> Переименование в Договоре о ЕС (1993) завершает процесс, в котором Единый Европейский Акт (1986) также был лишь промежуточной ступенью.
<545> Подробнее см.: абз. 222 и след.
<546> Seidl-Hohenveldern/Loibl. Internationale Organisationen, Rn 3902.
<547> Shihata. Organization of the Petroleum Exporting Countries, EPIL III (1997) 828ff.
б) Определение круга полномочий;
принцип ограниченных полномочий; действия ultra vires
189. В то время как для государств не существует ограниченного перечня задач, более того, в силу своего суверенитета государства сами могут определять задачи, которые они считают необходимыми, деятельность международных организаций направлена на определенную цель, от которой зависит их компетенция (функции и полномочия на совершение действий), предусмотренная учредительным договором. В отличие от государств международные организации не обладают имманентной компетенцией <548>. Они следуют принципу "ограниченных полномочий" <549>. Международная организация создается лишь с определенной целью. Она не может произвольно расширять круг своих задач и полномочий на совершение действий (за счет ее членов). Таким образом, обусловлена ее частичная правосубъектность (см. абз. 95).
--------------------------------
<548> Имманентная компетенция тесно связана с суверенитетом, и даже наднациональные организации не обладает ею. См.: абз. 15 наст. разд.
<549> Принцип, специально разработанный для Европейского сообщества (Oppermann [Fn 81] § 6 Rn 62ff), распространяется на все международные организации. См.: ICJ Rep 1996, 66, 74ff; Ruffert. 
internationaler Organisationen im institutionellen Rahmen der internationalen Gemeinschaft, AVR 38 (2000) 129ff.
190. Принцип "ограниченных полномочий" не исключает ориентированного на объект и цель толкования правил о полномочиях (см. абз. 39). Телеологическое толкование становится понятным применительно к международным организациям <550>, поскольку они составляют живой организм, развивающийся в процессе деятельности органов и нацеленный на эффективное решение задач <551>. Здесь применяется принцип толкования effet utile, согласно которому толкование договорных условий должно способствовать реальному достижению цели договора <552>. Это важно особенно для организаций, деятельность которых ориентирована на перспективу <553>. Поэтому отклонение Федеральным Конституционным судом ФРГ <554> толкования Договора о Европейском сообществе, учитывающего принцип effet utile, является неправомочным. Однако с помощью указанного принципа толкования нельзя скрыть различия в поправках к договору.
--------------------------------
<550> См.: ст. 31 в сочетании со ст. 5 Венской конвенции о ПМД. См. также: Bindschedler. La 
des Nations Unies, RdC 108 (1963-I) 307ff.
<551> Широкое понимание допускает на практике Совет Европы. См.: Arnold. Europarat // Staatslexikon, 7.Aufl 1986, 470.
<552> См.: Bindschedler (Fn 65) 1294; Oppermann (Fn 81) § 6 Rn 70.
<553> См.: преамбулу и ст. 1 Договора о Европейском союзе.
<554> Решение ФКС (BVerfGE 89, 155, 210).
191. Теория implied powers <555>, берущая начало в американском конституционном праве, также заимствована правом международных организаций. В соответствии с названной теорией организации принадлежат права и полномочия, необходимые для выполнения ее задач. Исходя из многочисленных задач ООН, Международный суд в консультативном заключении по делу Bernadotte определил ее международную правосубъектность и на этом основании сделал вывод о ее международной дееспособности <556>. Решение Генеральной Ассамблеи о создании Административного трибунала ООН одобрено по аналогичным основаниям <557>. Подобные аргументы привел Суд ЕС в отношении Договора о ЕОУС <558>. Дословный текст "оговорок о приведении в соответствие договора", содержащихся в двух других договорах сообществ (ст. 308 Договора о Европейском сообществе, ст. 203 Договора о Евратоме), напротив, переводит подразумеваемые полномочия в этих областях в категорию необязательных <559>. В любом случае теория подразумеваемых полномочий (impliedpowers) не предполагает изменение договора, она отражает только имеющиеся и подразумеваемые в договоре права и полномочия. Однако установить четкую грань едва ли возможно. Прежде всего подразумеваемые полномочия не могут стимулировать возложение на международную организацию новых задач; речь может идти только о дополнительных полномочиях, направленных на выполнение задач, предусмотренных договором. Проблема нередко возникает из неопределенности, какому органу надлежит осуществлять указанные права <560>. Дело обычно решается в пользу органа, наиболее близкого по компетенции; с позиций субсидиарности это должно входить в компетенцию органа государства-члена. В этом вопросе рекомендуется проявлять осторожность, чтобы не поставить под угрозу равновесие сил внутри организации.
--------------------------------
<555> "Если общая компетенция имеется, то полномочия на совершение отдельных действий включены в нее". См.: Madison Federalist; Zuleeg. International Organizations, Implied Powers, EPIL II (1995) 1312ff. Schermers/Blokker (Fn 24) § 232ff; 
. Die "implied powers" der 
Gemeinschaften als Anwendungsfall der "implied powers" internationaler Organisationen 
, FS Seidl-Hohenveldern. 1988, 279ff. См. также: абз. 98.
<556> "...следует предполагать, что организация имеет те полномочия, которые, даже если это прямо не предусмотрено в Уставе, предоставлены ей при условии, что они необходимы для исполнения ее обязательств" (ICJ Rep 1949, 174, 182).
<557> ICJ Rep 1954, 47, 56f.
<558> EuGH, Slg 1955/56, 297, 312.
<559> Подробнее см.: Hilf. Die Organisationsstruktur der Gemeinschaften, 1982, 301; 
. Kompetenzauslegung und 
im Gemeinschaftsrecht, 1985; Stadlmeier. Implied Powers der Gemeinschaften im Lichte der 
, 
52 (1997) 353ff.
<560> См.: Schermers/Blokker (Fn 24) § 232ff.
192. Сложности возникают, если органы выходят за рамки своих полномочий, вмешиваясь в сферу компетенции другого органа или превышая полномочия международной организации в целом. Различные случаи действий ultra vires не поддаются единой оценке <561> и требуют дифференцированного подхода.
--------------------------------
<561> Подробнее см.: Osieke. The Legal Validity of Ultra Vires Decisions of International Organizations, AJIL 77 (1983) 239ff; Bernhardt. Ultra Vires Activities of International Organizations // Makarczyk (Hrsg). Theory of International Law at the Threshold of the 21st Century, 1996, 599ff; Annacker. Der fehlerhafte Rechtsakt im Gemeinschafts- und Unionsrecht, 1998, 79ff, 239ff; Schroeder. Zu eingebildeten und realen Gefahren durch 
Rechtsakte der Gemeinschaft, EuR 1999, 452ff. См. также: абз. 98.
193. В правоотношениях с третьими государствами или другими международными организациями надлежит принимать во внимание проблему защиты доверия. Этот аспект нашел отражение в абз. 2 ст. 46 Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями: международным организациям запрещается ссылаться на недействительность договора из-за отсутствия полномочий заключать договоры, "если только данное нарушение не было явным и не касалось особо важных положений". Чем выше устойчивость и уровень компетенции международной организации (к примеру, Европейских сообществ), тем труднее участнику договора разобраться в сложном распределении полномочий при заключении договора <562>.
--------------------------------
<562> См.: Tomuschat (Fn 21) 144f; Klein/Pechstein (Fn 262) 24ff.
194. Значительные проблемы связаны с правовыми последствиями действий ultra vires по отношению к государствам-членам. Теория ограниченных полномочий может соответствовать правовой недействительности акта ultra vires. Но это лишь в теории, и по этому поводу, как правило, ведутся широкие дискуссии. Проблему можно решить, если предусмотрена инстанция для разбирательства подобных вопросов, как это установлено в праве Сообщества: при удовлетворении иска Судом ЕС противоправные акты Сообщества или его органа признаются ничтожными (ст. ст. 230, 231 Договора о Европейском сообществе). В противном случае государства-члены обязаны исходить из правомерности акта, даже если Суд ЕС ошибочно пришел к данному выводу <563>. В ООН такая инстанция отсутствует. В одном из известных консультативных заключений Международный суд высказал следующее мнение: поскольку совершенное действие находится в области задач организации, постольку превышение специальных полномочий органа не ведет к отказу от него <564>. Это правило также действует в случаях, когда, несмотря на допущенные процессуальные ошибки, результат как таковой остается правомерным <565>. Более сложными представляются ситуации, когда утверждается, что правовой акт в целом выходит за пределы круга задач международной организации. Здесь сталкиваются две противоречивые и несовместимые позиции. Представители первой считают, что при отсутствии влиятельной инстанции каждому государству надлежит самому оценивать правомерность спорного акта <566>. Другая сторона в противовес принципу самооценки указывает, что таким образом возможно в любое время уклониться от обязанностей организации путем одностороннего утверждения действия ultra vires <567>. Следовательно, надлежит исходить из правовой действительности таких актов (несмотря на возможные ошибки) <568>. Попытка превратить очевидность превышения полномочий в решающий критерий едва ли поможет решению проблемы <569>. Здесь ясно проявляется несовершенство международного правопорядка, особенно ООН. С одной стороны, допускаются обязывающие действия органа по отношению к членам, с другой - правовой контроль органа не предусмотрен. Пока такое положение не изменится, дилемма действий ultra vires не найдет разрешения <570>.
--------------------------------
<563> См.: Klein (Fn 77) 66f. См.: решение ФКС (BVerfGE 89, 155, 188); обоснованное отрицательное мнение см.: Frowein. Das Maastricht-Urteil und die Grenzen der Verfassungsgerichtsbarkeit, 
54 (1994) 1ff; Tomuschat. Die 
Union unter der Aufsicht des Bundesverfassungsgerichts, EuGRZ 1993, 489ff. Относительный характер аргументов Маастрихтского решения зафиксирован решением ФКС о торговле бананами на рынке ЕС. См.: BVerfGE 102, 147ff. Подробнее см.: F.C. Mayer. 
und Letztentscheidung. Das Maastricht-Urteil des Bundesverfassungsgerichts und die Letztentscheidung 
Ultra vires-Akte in Mehrebenensystemen, 2000.
Дата добавления: 2018-09-20; просмотров: 180; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!