II. ПРАВО МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ 11 страница
<389> Schaefer // Charta VN, Art 21 Rn 77. МИД США определяет это понятие следующим образом: "На практике консенсус означает, что решение является в основном приемлемым для делегаций и тот, кто не согласен с определенными аспектами резолюции, скорее всего, намерен заявить о своих оговорках в протоколе, а не голосовать против нее или формально воздержаться. Консенсус следует отличать от единогласия, которое требует конструктивной поддержки всех участников. По сути консенсус является процессуальным способом голосования без формального возражения. Однако результат практически одинаков: резолюция принята при поддержке всех присутствующих государств, хотя зачастую с оговорками или толкованием". См.: Schwebel. The Effect of the UN General Assembly on Customary International Law, ASIL Proc 1979, 301 (308).
<390> О значении указанной процедуры для дискуссий по бюджету ООН см.: Klein (Fn 221) 87ff. Влияние консенсуса на политическую обязательность резолюций объясняется по-разному. См.: Wolfrum // Charter UN, Art 18 Rn 30; Schaefer. Charta VN, Art 21 Rn 77.
136. Критика процедуры консенсуса нередко подталкивает к выбору иного пути, который предлагает отказ не только от официального голосования, но и от прямого признания достигнутого согласия, одновременно обеспечивая принятие резолюции. Принятие решения без голосования внедрил Комитет по правовым вопросам; эта процедура применяется и в ГА <391>.
--------------------------------
<391> См.: Fitschen // Charter UN, Art 21 Rn 70.
|
|
|
137. С позиций абз. 1 ст. 18 Устава ООН введение дифференциации голосов по их весу потребовало бы внести изменения в Устав ООН (ст. 108), что невыполнимо по политическим соображениям. Однако предложение не выглядит бесполезным в случае голосования по бюджету, поскольку при системе "взвешивания" голосов (weighted voting) <392> больший вес приобретут голоса основных плательщиков взносов <393>. В специализированных учреждениях, где изначально невозможно добиться результатов без увязки права голоса и ответственности, эта концепция утвердилась, несмотря на действующий принцип равенства государств <394>. Отметим здесь неодинаковый вес голосов, которыми обладают государства-члены в Совете Европейского сообщества <395> (абз. 2 ст. 205 Договора о Европейском сообществе). Члены Совета имеют разный вес: одни располагают большим, а другие меньшим числом взвешенных голосов. В определенной пропорции к численности населения установлены квоты голосов для государств-членов. Таким способом голосования пытаются защитить ЕС от диктата группы государств-членов, в первую очередь крупных государств. - Примеч. ред.). Думается, что систему "взвешивания" голосов как определенную модель голосования можно использовать в организациях с ограниченными функциями. В организациях с широкими политическими полномочиями, таких как ООН, этот способ голосования менее приемлем.
|
|
|
--------------------------------
<392> См.: Schermers. Weighted Voting, EPIL IV (2000) 1446f; Gold. Weighted Voting Power, AJIL 68 (1974) 687ff.
<393> См.: Klein (Fn 221) 84ff. См. также высказывание председателя 28-й сессии ГА Бенитеса (Эквадор): "Идея голосования взвешенными голосами привела бы к окончательному распаду организации". См.: Scheuner. Aufgaben und Strukturwandlungen im Aufbau der Vereinten Nationen // Kewenig (Hrsg). Die Vereinten Nationen im Wandel, 1975, 189 (227).
<394> Ср. группу Всемирных банков (МФК, МБРР, МАР), МВФ (ILM 31 [1992] 1311) и Международный фонд сельскохозяйственного развития (ИФАД). См.: Wolfrum. Neue Elemente im Willensbildungsprozess internationaler Wirtschaftsorganisationen, VN 1981, 50ff. Некоторые авторы говорят об уменьшении "социально-экономической значимости" государств. Об этом см.: 
. Der Strukturwandel der internationalen Verwaltung, 1962, 29; Bernhardt. Betrachtungen zur Stimmverteilung und 
in internationalen Organisationen, FS Hahn. 1997, 531ff.
<395> Подробнее о Люксембургском компромиссе см.: Oppermann (Fn 81) § 5 Rn 53ff. Если решение можно принять простым большинством (исключение!), каждое государство имеет один голос.
138. Постановления (резолюции) Генеральной Ассамблеи носят обычно рекомендательный характер, то есть не имеют обязательной юридической силы, даже если ГА принимает решение в форме декларации <396>. Однако в ряде случаев Устав ООН наделяет ГА полномочием по принятию юридически обязывающих решений. Это касается сферы внутренней организации ООН (ст. ст. 4 - 6, 17, 23, 61, 97, 108, 109) <397>. Если ГА по вопросам внутриорганизационной деятельности правомочна действовать в интересах ООН, она может расторгнуть договор <398>. Но в некоторых случаях сохраняется рекомендательный характер постановлений - даже при возражении со стороны авторитетных авторов, прежде всего из третьего мира <399>. На учредительной конференции в Сан-Франциско ГА была лишена права издавать юридические акты; этот отказ в праве послужил условием для предоставления ей всеобъемлющего правомочия по обсуждению и вынесению рекомендаций. Соответственно, Ассамблея не обладает правом обязательного толкования Устава ООН <400>. Поведение членов при голосовании нельзя автоматически расценивать как практику государств или как выражение правового убеждения, следовательно, резолюции ГА как способ выражения международного обычного права не могут обладать прямым обязательным действием <401>. Можно утверждать, что в отдельных случаях путем единогласного принятия решения (в том числе при участии особо заинтересованных государств) достигается неформальное соглашение на межгосударственном уровне, которое, однако, необходимо подтвердить последующими действиями государств, прежде чем решение станет источником права <402>.
|
|
|
|
|
|
--------------------------------
<396> "Резолюции ГА ООН не являются обязательными, они носят лишь рекомендательный характер" (ICJ Rep 1966, 6, 50). См. также: Tomuschat. Die Charta der wirtschaftlichen Rechte und Pflichten der Staaten - Zur Gestaltungskraft von Deklarationen der UNGeneralversammlung, 
36 (1976) 444ff.
<397> См.: Verdross/Simma (Fn 40) 404f, 407f.
<398> ICJ Rep 1971, 50 zu A/RES/2145 (XXI): ГА объявила о прекращении мандата Южной Африки.
<399> Elias. The International Court of Justice and Some Contemporary Problems, 1983, 214f; Asamoah. The Legal Significance of the Declarations of the General Assembly of the United Nations, 1966, 35; 
Legal Effects of United Nations Resolutions, 1969, 123.
<400> Hailbronner/Klein // Charter UN, Art 10 Rn 43f.
<401> Если они воплощают международное обычное право, то это юридическое качество порождает правовое обязательство. См.: Skubiszewski. Resolutions of the UN General Assembly and Evidence of Custom, FS Ago I, 1987, 503ff.
<402> См.: Simma. Zur 
Bedeutung von Resolutionen der UN-Generalversammlung // 
(Hrsg). 
Deutsch-Polnisches Juristen-Kolloquium, Bd II, 1981, 45ff. Следует упомянуть также Декларацию о космическом пространстве от 13.12.1963.
139. Однако, вне зависимости от сказанного, резолюции ГА не лишены юридического значения <403>, поскольку содержат отсылки к правовым конструкциям и тенденциям, определяют мнения и суждения, которые могут быть поводом для правового толкования <404>. Не имея обязательной юридической силы, резолюции не формулируют правовых основ, с помощью которых государства могут оправдывать свои действия <405>. И тем не менее известно, что государства, действующие в соответствии с резолюцией, имеют лучшие шансы в случае правовых разногласий. Отметим, что бремя доказывания ложится на того, кто оспаривает правомерность мнения, выраженного в резолюции. И в такой ситуации преимущества остаются за государствами-членами, которые адекватно оценивают долгосрочное действие резолюций ГА. С другой стороны, нельзя не заметить, что Генеральная Ассамблея утрачивает свое значение в целом. В настоящее время предпринимаются попытки изменить структуру и найти новые стимулы в работе ГА, но конкретных шагов пока не наблюдается <406>.
--------------------------------
<403> Skubiszewski. The Elaboration of General Multilateral Conventions and of Non-Contractual Instruments Having a Normative Function or Objective // AIDI 61 I (1985) 305ff; Hailbronner/Klein // Charter UN, Art 10 Rn 53ff.
<404> См.: мнение судьи Лаутерпахта (ICJ Rep 1955, 90, 119), согласно которому государства обязаны "добросовестно учитывать" резолюции ГА.
<405> См.: Brownlie. Principles of Public International Law, 6. Aufl 2003, 663ff.
<406> См.: Резолюции A/RES/56/509 от 08.07.2002; A/RES/59/313 от 12.09.2005.
г) Совет Безопасности ООН
140. Совет Безопасности (СБ) - важнейший политический орган ООН <407>. На него возложена главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности (абз. 1 ст. 24 Устава ООН). Особые полномочия, связанные с выполнением этих обязанностей, определены в главах VI - VIII и XII и в других специальных нормах (например, абз. 2 ст. 94). Статья 12 Устава обеспечивает процессуальную защиту фактического верховенства СБ по отношению к Генеральной Ассамблее при выполнении указанных задач. Статья 26 предоставляет СБ мандат по вопросам регулирования вооружений; однако мандат пока не применялся. Абзац 1 ст. 24 в сочетании с предл. 1 абз. 2 также содержит общую норму, которая управомочивает СБ на выполнение названных там задач <408>. Центральная роль, отведенная СБ при поддержании международного мира, заключается в обеспечении быстрых и эффективных действий. Из этого исходит и Устав ООН, что и подтверждают положения о членстве и способах деятельности (ст. ст. 23, 28, 29). Тем не менее принятые правила голосования и по сути различные оценки политической ситуации членами привели к тому, что СБ во многих случаях не в состоянии выполнять свои обязанности <409>.
--------------------------------
<407> 
. United Nations Security Council, EPIL IV (2000) 1168ff; Bruha. Sicherheitsrat // Handbuch VN, 763ff; Bailey/Daws. The Procedure of the UN Security Council, 3. Aufl 1998; Bedjaoui. Nouvel ordre mondial et 
de la 
des actes du Conseil de 
, 1994; Kirgis. The Security Council's First Fifty Years, AJIL 89 (1995) 506ff; Malone (Hrsg). The UN Security Council. From the Cold War to the 21st Century, 2004; Blokker/Schrijver (Hrsg). The Security Council and the Use of Force, 2005; Luck. The UN Security Council, 2006.
<408> 
// Charter UN, Art 24 Rn 10; Lailach. Die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit als Aufgabe des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen, 1998, 37ff. Martenczuk. Rechtsbindung und Rechtskontrolle des Weltsicherheitsrats, 1996, 37ff; Troost. Die Autorisierung von UN-Mitgliedstaaten zur 
des Sicherheitsrates in Recht und Praxis der Vereinten Nationen, 1997, 115ff.
<409> В 1950-х гг. в связи с Резолюцией "Единство в пользу мира" (см. абз. 130) и формированием Чрезвычайных вооруженных сил ООН политический приоритет в действиях перешел к ГА, но позднее это утратило значение. См.: . Die Entwicklung des 
von Sicherheitsrat und Vollversammlung der Vereinten Nationen, 105. К сожалению, такую ситуацию приходится наблюдать и в настоящее время (Косово 1999 г., война в Ираке 2003). См. также: Freuding. Entscheidungsfindung im UN-Sicherheitsrat // 
(Fn 344) 64ff.
141. СБ состоит из 15 членов, каждый из которых имеет одного представителя (ст. 23 Устава). Пять непосредственно указанных в Уставе государств-членов состоят в Совете на постоянной основе (постоянные члены), при условии, что они остаются членами ООН. Китай <410>, Россия <411>, Соединенное Королевство, США и Франция являются постоянными членами СБ. Десять непостоянных членов избираются Генеральной Ассамблеей на два года; в первую очередь здесь учитывается степень участия государства в поддержании международного мира, а также справедливое географическое представительство <412>. Для обеспечения непрерывности функционирования Совета сроки выборов устанавливаются таким образом, чтобы в СБ ежегодно привлекались пять новых членов. Большинство в две трети голосов, обязательное в ГА (абз. 2 ст. 18), может заставить провести выборы в иные сроки, чем установленные. СБ сохраняет дееспособность, пока возникшие вакансии не влияют на наличие кворума (девять членов, абз. 2 ст. 27 Устава) <413>. В такой ситуации, видимо, назрела необходимость внести поправки в Устав, которые продлили бы сроки пребывания в Совете бывших членов до проведения новых выборов.
--------------------------------
<410> До 1971 г. Китай был представлен национально-китайским правительством (Тайвань). Только изменение курса США сделало возможным признание правительства Китайской Народной Республики в качестве представителя Китая. См.: A/RES/2758 (XXVI) v 25.10.1971; Neukirchen. Die Vertretung Chinas und der Status Taiwans im 
, 2004, 212ff.
<411> О вступлении Российской Федерации вместо Советского Союза см. абз. 71.
<412> ФРГ неоднократно была непостоянным членом: 1977/78, 1987/88, 1995/96, 2003/2004 (ГДР: 1980/81). См.: Pleuger. Konflikte werden nicht 
la carte serviert. Deutschlands neue Amtszeit im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, VN 2002, 209ff.
<413> См.: Suy. Some Legal Questions Concerning the Security Council, FS Schlochauer. 1981, 677ff; Schweisfurth // Charter UN, Art 28 Rn 9.
142. Различие между постоянными и непостоянными членами проявляются при голосовании в СБ. Каждое государство имеет лишь один голос; решения СБ по всем вопросам считаются принятыми, если за них поданы голоса девяти любых его членов (абз. 1 и 2 ст. 27 Устава). Но если речь идет о решениях, не касающихся вопросов процедуры, требуется также согласие пяти постоянных членов. Иными словами, если хотя бы один из пяти постоянных членов проголосует против (вето), решение по важному вопросу считается отклоненным. История возникновения ООН подтверждает, что без этой привилегии пяти государств, которая стала условием соглашения США, Великобритании и Советского Союза на Ялтинской конференции (февраль 1945 года), Устав ООН не был бы принят <414>. Великие державы ни при каких обстоятельствах не собирались создавать инструмент, обязывающий СБ принимать решения против их воли и против самих себя.
--------------------------------
<414> О так называемой Ялтинской формуле см.: Russell/Muther. A History of the United Nations Charter, 1958, 457ff, 531ff; Grewe/Khan. Drafting History // Charter UN, Rn 39ff. Действующее индивидуальное право вето характеризует СБ как реликт послевоенного времени; в настоящих условиях это создает большие проблемы. См.: 
. The United Nations Organization and Global Power Politics: The Antagonism between Power and Law and the Future of World Order, Chinese JIL 5 (2006) 323ff.
143. В Совете Безопасности утвердился определенный опыт дифференциации вопросов процедуры и других вопросов. Решения о применении статей 28 - 32 Устава ООН о повестке дня и ходе заседаний, о приглашении к участию в заседаниях, о созыве специальных и чрезвычайных сессий ГА рассматриваются как процедурные вопросы. Эти правила применяются и для созыва ревизионной конференции (абз. 1 ст. 109 Устава) <415>. Уже Декларация от 7 июня 1945 года, принятая в Сан-Франциско, предусматривала, что спорные случаи должны решаться в предварительном порядке согласно положению абз. 3 ст. 27 Устава ООН <416>. При этом нельзя злоупотреблять "двойным вето", оспаривая процедурный характер однозначных процессуальных вопросов. Имели место факты, когда и СБ уклонялся от соблюдения таких требований. В этой ситуации многое зависит от личности действующего Председателя СБ. Процедура наложения двойного вето уже долгое время не использовалась: согласие достигается в предварительном порядке <417>.
--------------------------------
<415> Simma/Brunner/Kaul // Charter UN, Art 27 Rn 44.
<416> Текст Декларации см.: Charter UN, Art 27 Annex.
<416> Simma/Brunner/Kaul // Charter UN, Art 27 Rn 44; Demme, Hegemonialstellung im 
: Der 
Sitz im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, 2006, 72ff.
144. Право вето, предусмотренное абз. 3 ст. 27 Устава ООН, предоставляет каждому постоянному члену возможность воспрепятствовать принятию Советом резолюции <418>. Сюда относятся решения о поддержании или восстановлении международного мира, о приеме новых членов. К числу проблемных относится случай так называемого reverse veto, посредством которого отклоняется окончание применения санкций, не ограниченных определенным сроком <419>. При использовании права вето вопрос о том, какой характер носила бы непринятая резолюция - обязывающий или рекомендательный, - утрачивает значение. Важно только, чтобы голоса были поданы непосредственно против принятия резолюции. Для этого недостаточно одного лишь (добровольного) отсутствия на заседании или голосовании либо воздержания при голосовании. И хотя текст ст. 27 абз. 3 Устава не отличается однозначностью, в практике СБ этот вопрос получил разрешение, что подтверждено правосудием (Международным судом) <420>.
--------------------------------
Дата добавления: 2018-09-20; просмотров: 141; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!