Нормативно-правовые положения управления муниципальным образованием
Местное самоуправление стоит на особом месте в общей системе управления государством, так как оно создаёт связь между государством и общество. Местное самоуправление располагает всеми необходимыми признаками полномочий, и прежде всего главным – обязательностью его выполнения для жителей, проживающих на местности данного муниципального образования. Реализация местного самоуправления поддерживается при помощи осуществления функций муниципального управления[1]. Для этого муниципальными обществами сформировываются органы местного самоуправления, предназначенные для выполнения задач районного характера.Представляя собой обязательной частью составляющей общего механизма управления государством, местного самоуправление вместе с тем имеет отличительные особенности от органов государственной власти:
v является властью подзаконной, действующей в рамках законодательства, принимаемого органами государственной власти;
v возникает лишь в том случае, когда определены предметы его ведения;
v должно иметь достаточные собственные материально-финансовые ресурсы для решения вопросов местного значения;
v требует обязательного наличия представителей населения в муниципальных органах власти [5].
Государственное и муниципальное управление различаются не только тем, что осуществляется на разных уровнях организации власти, но также целями, задачами, субъектами и объектами управления, функциями и полномочиями, управленческими технологиями и процедурами. В рамках государственного управления реализуется функции управления в различных сферах общественной жизнедеятельности: политической, экономической, социальной и так далее. Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения; иными словами, это практическая деятельность органов государственной власти в масштабах всего общества [3]. Муниципальное управление имеет более узкие полномочия: управленческое воздействие опирается на права, обязанности и ответственность органов власти местного самоуправления и локализуется в пределах местного сообщества, то есть распространяется на население, проживающее на территории определённого муниципального образования.
Положения Конституции РФ и нынешнее российское законодательство о местном самоуправлении сформированы на основе Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г., которая вступила в силу в Российской Федерации 1 сентября 1998 г., В ст. 12 Конституции РФ говорится: «В Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Конституция (ст. 72) относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления к совместному ведению Федерации и её субъектов. Это означает, что федеральные законы о местном самоуправлении в Российской Федерации являются рамочными, их установочные положения могут быть развиты в законах о местном самоуправлении, принимаемых субъектами РФ.
Разграничение органов местного самоуправления с системой органов государственной власти предопределило основные проблемы постсоветского периода, такие как обеспечение единства системы управления государственными и общественными делами; сохранение необходимой централизации государственной власти и управления при развитии демократической децентрализации. Развитие законодательства о местном самоуправлении в последние годы шло по пути конкретизации сферы действия местного самоуправления [6].
Первый закон о местном самоуправлении был принят в 1995 г. — это Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В ст. 2 Закона к торилось: «Местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных честных традиций. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. В Законе 1995 г. были определены важнейшие вопросом местного самоуправления: управление муниципальной собственностью; исполнение местных бюджетов; установление местных налогов и сборов; охрана порядка; принятие местных законов, образующих локальную правовую систему, не противостоящую федеральному и региональному законодательству; определение основных направлений развития в различных сферах муниципальной деятельности (социально-бытовом обслуживании населения, коммунальном хозяйстве, жилищном строительстве, использовании земель и др.); контроль деятельности должностных лиц местного самоуправления [2]. Указанный перечень вопросов ведения местного самоуправления мог быть дополнен региональными законами, как правило, это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Кроме того, муниципальные образования могли принимать к рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. К сожалению, нормативная модель местного самоуправления, изложенная в Законе 1995 г., оказалась весьма далекой от истинного положения дел и процесс формирования российского местного самоуправления оказался довольно болезненным. В процессе становления местного самоуправления выявился ряд общих проблем:
v несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. В частности, некоторые федеральные нормативные правовые акты, принятые до вступления в силу Конституции РФ, содержали положения, не соответствующие конституционному статусу местного самоуправления;
v несоблюдение законодательства РФ о местном самоуправлении, принятие законодательных актов субъектов РФ, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству;
v отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектами РФ) и органами местного самоуправления. Это стало одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления;
v недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований;
v несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления, недостаточная урегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципального нрава;
v нехватка квалифицированных муниципальных кадров.
Разрешить все эти противоречия был призван Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон рассматривает местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций [7]. В гл. 5 Закона 2003 г. определены формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления (ст. 22—33):
v местный референдум;
v муниципальные выборы;
v сход граждан;
v правотворческая инициатива граждан, реализующаяся посредством создания инициативных групп;
v территориальное общественное самоуправление; - публичные слушания; − собрание граждан;
v конференция граждан (собрания делегатов);
v опрос граждан;
v обращение граждан в органы местного самоуправления;
v иные формы.
Структура органов местного самоуправления состоит из четырех основных уровней (ст. 34 Закона 2003 г.):
1) представительный орган муниципального образования;
2) глава муниципального образования;
3) местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
4) контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.).
Кроме того, в структуру органов местного самоуправления входят иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Представительный орган муниципального образования состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. В том случае, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Общая численность депутатов представительного органа определяется уставом муниципального образования и может составить от семи (при численности населения менее 1 тыс. человек) до 35 человек (при численности населения свыше 500 тыс.). Численность депутатов представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек; депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения — менее 10 человек. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом, избираемым на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. В законе подчеркивается, что он не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации (исключения делаются только для органов местного самоуправления с численностью населения менее 1 тыс. человек). Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Местной администрацией (исполнительно-распорядительным органом муниципального образования) руководит глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту. Формирование контрольного органа муниципального образования происходит на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Все результаты проверок, проводимых контрольным органом, публикуются в местной прессе [4]. В законе дается классификация территориальных поселений, которые создают первичную структуру местного самоуправления — муниципальное образование:
v сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень хуторов, кишлаков, аулов и др.);
v городское поселение — город или поселок с прилегающей территорией, на которой могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями;
v муниципальный район — несколько поселений или поселений межселенных территорий, объединенных общей территорией, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными и региональными законами;
v городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района, но также может осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые федеральными и региональными законами;
v внутригородская территория города федерального значения — часть территории городов Москвы и Санкт- Петербурга;
v муниципальное образование — сельское или городское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения;
v межселенная территория — территория, находящаяся вне границ поселений.
Экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом, однако право распоряжаться национальным достоянием, заключенным в недрах российской земли, имеет только федеральный центр. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. В соответствии со ст. 55 Закона 2003 г. к собственным доходам местных бюджетов относятся:
v доходы от налогов и сборов — местных, региональных, федеральных;
v доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
v часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов;
v штрафы, установление которых в соответствии с законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;
v добровольные пожертвования; иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления.
Кроме того, предусмотрено выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений через предоставление дотаций из регионального фонда финансовой поддержкипоселений в бюджете субъекта РФ. В целях координации и межмуниципального сотрудничества в каждом субъекте РФ создается совет муниципальных образований, который, однако, не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать ее (ст. 66 Закона 2003 г.). Советы муниципальных образований субъектов РФ могут создать единое общероссийское объединение муниципальных образований (ст. 67 указанного Закона). Данное объединение не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать их деятельность. В то же время единое общероссийское объединение муниципальных образований вправе вносить предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы, а также по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы. Принятый в 2003 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полностью вступил в силу только в январе 2009 г. До указанного срока проводилась серьезная подготовительная работа, которая также была предусмотрена в Законе. В частности:
v установлены границы муниципальных образований и определены статусы городского и сельского поселения, городского округа, муниципального района;
v установлена численность представительных органон первого созыва вновь образованных муниципальных образований и сроки их полномочий, а также обеспечено проведение выборов;
v обеспечена безвозмездная передача в муниципальную собственность находящегося в собственности субъектов РФ имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения;
v приведены в соответствие с требованиями указанного Закона такие законы субъектов РФ, по которым органы местного самоуправления наделялись отдельными государственными полномочиями;
v обеспечено проведение съездов муниципальных образований субъектов РФ в целях создания советов муниципальных образований субъектов РФ.
В настоящее время регулирование местного самоуправления входит в число важнейших приоритетовгосударственной политики Российской Федерации. В соответствии с Основными положениями государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденными Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370, современная государственная политика в области развития местного самоуправления основывается на Конституции РФ, Европейской хартии местного самоуправления, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и находит свое выражение в федеральных законах, законах субъектов РФ и иных нормативных правовых актах в области местного самоуправления.Государственная политика в области развития местного самоуправления направлена на обеспечение преемственности деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (ОМС). Государственная политика в области развития местного самоуправления в Российской Федерации формируется на основе соблюдения следующих принципов:
v единство целей, направлений, задач и механизмов реализации государственной политики;
v комплексный подход к реализации государственной политики;
v взаимодействие и сотрудничество федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и ОМС в процессе реализации государственной политики;
v преемственность государственной политики на разных этапах проведения муниципальной реформы;
v всесторонняя поддержка местного самоуправления со стороны государства;
v невмешательство органов государственной власти в компетенцию ОМС;
v контроль со стороны государства за реализацией государственными органами и их должностными лицами государственной политики.
Согласно Конституции, единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 1 и 2 ст. 3 Конституции РФ). Местное самоуправление — одна из основ конституционного строя РоссийскойФедерации. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, оно обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей данной территории. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия. В то же время местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Для эффективного функционирования государства необходим баланс государственных и местных интересов, т.е. общих интересов жителей каждого отдельно взятого городского, сельского поселения, иного муниципального образования. Роль выразителя местных интересов и призвано играть местное самоуправление. В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Государством признается и защищается муниципальная собственность, в том числе собственность на землю и другие природные ресурсы. Данные конституционные положения относятся к основам конституционного строя Российской Федерации и направлены на обеспечение политической и правовой стабильности положения местного самоуправления в системе публичной власти. Участие граждан в осуществлении местного самоуправления гарантируется их конституционными правами:
v избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;
v направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления;
v обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления;
v самостоятельно решать вопросы местного значения (как через органы местного самоуправления, так и путем прямого волеизъявления);
v самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, создают условия для осуществления прав граждан на жилище, охрану здоровья и медицинскую помощь, образование и др. ОМС могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий. Гарантиями местного самоуправления являются право на судебную защиту, право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, а также запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Местное самоуправление играет особую роль в становлении гражданского общества в России, являясь одновременно и механизмом формирования такого общества, и его неотъемлемой составной частью. Включение членов местного сообщества в процесс принятия общественно значимых решений является одним из механизмов реального осуществления народовластия. Органы государственной власти должны не только создавать правовую и экономическую основу деятельности муниципальной власти, но и разъяснять населению государственную политику в области развития местного самоуправления, способствовать тому, чтобы граждане имели реальную возможность участвовать в решении вопросов местного значения [4]. Государственная политика предполагает принятие государственных нормативов и стандартов в области медицины, образования, коммунального обслуживания, безопасности. Применение этих нормативов в муниципальных образованиях должно быть нацелено на решение задач развития человеческого потенциала территории и местного сообщества. Помимо этого, государственная политика нацелена на то, чтобы местное самоуправление позволяло оптимизировать использование общенациональных ресурсов. Местные сообщества способны решать свои проблемы в наиболееэффективных формах, с учетом конкретных условий каждой отдельной территории. Основной целью государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективности его деятельности. В соответствии с государственной политикой в области развития местного самоуправления определяются приоритетные задачи, направленные на достижение указанной цели (в соответствии с основными положениями государственной политики в области развития местного самоуправления Российской Федерации разд. III):
v обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления;
v создание условий для реализации конституционных полномочий ОМС;
v обеспечение государственных гарантий местного самоуправления.
Предполагается, что именно государственная политика в данной области призвана перераспределять средства федерального бюджета, направляемые в консолидированные бюджеты субъектов РФ для обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований и решения вопросов, отнесенных к их компетенции. Помимо этого, государственная политика должна быть направлена:
v на активное формирование муниципальной собственности как важнейшей составляющей финансово-экономической базы местного самоуправления;
v развитие рынка недвижимости и инвестиционной политики, обеспечивающей привлечение доходов населения и ориентированной на участие представителей малого и среднего бизнеса;
v создание благоприятных условий для предпринимательства, эффективного использования местных природных ресурсов и координации деятельности всех предприятий малого и среднего бизнеса по выполнению работ для населения и оказанию ему услуг, обеспечению его продуктами питания и товарами народного потребления;
v формирование системы эффективного государственного контроля за соблюдением ОМС федерального законодательства и законодательства соответствующего субъекта РФ;
v создание условий для взаимодействия муниципальных образований, в том числе на региональном, федеральном и международном уровне;
v научно- и организационно-методическую поддержку со стороны государства деятельности ОМС;
v создание эффективной государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для работы в ОМС;
v информационную поддержку местного самоуправления;
v защиту муниципальной собственности;
v обеспечение самостоятельной деятельности ОМС в пределах их компетенции;
v обеспечение конституционного права местного самоуправления на судебную защиту;
v обеспечение конституционного права местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
v обеспечение передачи ОМС материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления этими органами отдельных государственных полномочий, которыми они наделяются;
v формирование муниципального права как комплексной отрасли права, выработку стратегии законодательной деятельности в области местного самоуправления;
v проведение фундаментальных научных исследований в области местного самоуправления;
v разработку современных муниципальных управленческих технологий.
К числу основных механизмов реализации государственной политики относятся:
v правовое регулирование организационной, финансовой и хозяйственной самостоятельности местного самоуправления при решении вопросов местного значения;
v формирование системы государственных органов, занимающихся вопросами местного самоуправления;
v принятие федеральных и региональных программ, способствующих реализации конституционных основ местного самоуправления и развитию муниципальных образований;
v бюджетное и налоговое регулирование, позволяющее обеспечить сбалансированные минимальные местные бюджеты, создать условия для оптимизации налоговой базы муниципальных образований;
v передача в муниципальную собственность находящихся в государственной собственности объектов, необходимых для осуществления полномочий местного самоуправления;
v методическая поддержка местного самоуправления, в том числе организация и проведение конференций, семинаров по актуальным вопросам местного самоуправления;
v подготовка и повышение квалификации кадров для местного самоуправления, в том числе повышение квалификации выборных лиц местного самоуправления, подготовка кандидатов и участников выборных кампаний к выборам и другим процедурам прямого волеизъявления населения;
v информационная поддержка местного самоуправления, в том числе разъяснение населению конституционных основ местного самоуправления, информирование его о ходе и проблемах реформы местного самоуправления, о роли населения в создании системы общественного контроля за деятельностью ОМС;
v широкое использование согласительных процедур при решении проблем, возникающих в процессе взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и ОМС.
Заканчивая этот пункт, можно сделать следующие выводы.
Муниципальное образование - это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. В наибольшей степени понятие «муниципальное образование» призвано отражать основной интерес гражданина в самоуправлении - его связь с землей, с местом его проживания. К видам муниципального образования, в зависимости от соответствующей территории, относятся: сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения. Статус муниципального образования определяется в его уставе - нормативном правовом акте, в котором в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ закрепляются основные положения организации местного самоуправления в муниципальном образовании.
Дата добавления: 2018-08-06; просмотров: 66; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!