Глава 7. НОВЫЕ ТЕНДЕНЦИИ МЕЖДУНАРОДНОГО
СОТРУДНИЧЕСТВА В СФЕРЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
7.1. Возрождение спорной доктрины "гуманитарной интервенции"
Глобализация как общемировой процесс, являющийся доминирующим фактором современного развития, затрагивает все без исключения сферы человеческой деятельности, включая и гуманитарную.
Одним из проявлений глобализации в политической и гуманитарной сферах и фактическим элементом нового мирового порядка является и "узаконенное" вмешательство во внутренние дела суверенных государств по гуманитарным поводам, т.е. так называемая гуманитарная интервенция (другие термины - "гуманитарное вмешательство", "гуманитарная война"). Всплеск интереса к этой проблеме был вызван агрессией, развязанной блоком НАТО против суверенной Югославии, формальным поводом для которой послужил острый гуманитарный кризис в югославской провинции Косово.
За все время исследования проблемы гуманитарной интервенции было предложено немало определений этого понятия. Большинство специалистов по международному праву понимают гуманитарную интервенцию как "применение силы или угрозу силой, осуществляемые государством или группой государств за пределами своих границ без согласия страны, на территории которой применяется сила, и направленные на предотвращение или пресечение масштабных и грубых нарушений основных прав людей, не являющихся гражданами этих государств" <1>. Указание на то, что внешние силы имеют право и даже обязаны вмешаться с целью помочь людям, сталкивающимся с грубой силой правительства или группы сограждан, отражает формирование нового отношения к нерушимости государственного суверенитета <2>. Важной проблемой с этой точки зрения оказывается необходимость примирить современное международное право с практикой гуманитарных интервенций, найти оптимальный баланс между правомочностью и обоснованностью подобного вмешательства. В настоящем разделе попытаемся подробно исследовать эти проблемы и предложить варианты их решений.
|
|
|
--------------------------------
<1> См.: Holzgrefe. The Humanitarian Intervention Debate // Holzgrefe J. 2003.
<2> См.: Haas R. Intervention. The Use of American Military Force in the Post-Cold War World. Washington (DC), 1999. P. 12.
Под влиянием глобализации и расширяющегося сотрудничества государств в различных сферах человеческой деятельности, усложнения системы взаимосвязей некоторые принципы и нормы международного права не в состоянии адекватно отвечать на современные вызовы. К числу таких принципов международного права относится принцип суверенитета государств и невмешательства в их внутренние дела. Еще задолго до кодификации в международном праве принципа невмешательства во внутренние дела государств, по сути дела с XIX века, некоторые государства в своей практической деятельности допускали такое вмешательство исходя из общих интересов личности.
|
|
|
Французский юрист Ж. Селль писал в 1934 году по поводу "гуманитарного вмешательства" в Османской империи, что законность этих действий была обоснована необходимостью поддержать "международный общественный порядок", защищая его от "вспышек религиозного фанатизма". С точки зрения многих юристов той поры, такое вмешательство было законным и применимым против любого правительства, которое нарушает права человека чрезмерной несправедливостью и жестокостью по отношению к определенным категориям своих граждан, пренебрегая законами цивилизации <1>. Франция обосновала свое вмешательство в Сирии в 1860 году для спасения маронитов от их уничтожения друзами. Этим же оправдывалась военная экспедиция Германии, Австро-Венгрии, США, Франции, Англии и Японии в Китае в 1901 году для защиты китайских и иностранных христиан, укрывшихся в осажденных посольских помещениях.
--------------------------------
<1> См.: Черкасов П.П. Судьба империи. Очерки колониальной экспансии во Франции в XVI - XX веках. М.: Наука, 1983. С. 43.
|
|
|
Аналогичные действия совершаются и в наши дни, хотя их не всегда называют гуманитарным вмешательством. Список их достаточно длинный. Далеко не во всех случаях защита граждан вмешивающегося государства была главной причиной вмешательства, даже если она и служила его формальным оправданием.
Известны многие вмешательства по гуманитарным причинам: США - в Ливане, 1958 год; Бельгии - в Конго, 1964 год; США - в Доминиканской Республике, 1965 год; Индии - в Восточном Пакистане, 1971 год; Турции - на Кипре, 1974 год; Израиля - в аэропорту Энтеббе, 1976 год; Франции - в провинции Шаба (Заир) и в Гаде, 1978 год; Вьетнама - в Камбодже, 1979 год; Танзании - в Уганде, 1979 год; США - в Табасе (Иран), 1980 год; США - в Гренаде, 1983 год; НАТО - в Ираке, 1991 год; НАТО - в Косово, 1999 год; США, Великобритания - в Ираке, 2003 год и т.д.
По меньшей мере в двух случаях, в Конго и Сомали, местные власти фактически согласились на интервенцию. В других случаях, в частности в Доминиканской Республике и на Кипре, гуманитарные соображения были только предлогом. Можно ли назвать эти события прецедентами, порождающими устойчивую традицию? Говорят ли они о правомочии, которое государство может использовать для защиты своих граждан за границей, помимо той защиты, которую обеспечивают им дипломатические средства? Сегодня, как в XX веке, на который пришлось большое количество гуманитарных интервенций, точки зрения по этому вопросу весьма различны. Несмотря на то что многие государства поднимали вопрос о правомерности таких интервенций в Совете Безопасности ООН, он до сих пор не решен, по нему продолжаются дискуссии.
|
|
|
Возрастание интереса к этой проблеме юристов-международников, как известно, вновь началось с первой половины 90-х годов прошлого столетия после вмешательства Объединенных вооруженных сил в Ирак и действий, направленных на защиту курдов в Северном Ираке и шиитов на юге этой страны в 1991 году, вмешательства в Сомали (1992 - 1993 годы) и вмешательства сил НАТО в связи с событиями в Косове.
Многие специалисты и государственные деятели были противниками такого вмешательства во внутренние дела государств и противопоставляли ему концепцию невмешательства в ее жесткой форме, унаследованной от эпохи Войны за независимость. При этом они опирались на известную доктрину Монро, выраженную в послании Президента США от 2 декабря 1923 года: "Наша политика - никогда не вмешиваться во внутренние дела какого бы то ни было государства Старого света" <1>. Эти авторы исходили также из положений Устава ООН, который запрещает государствам - членам ООН "прибегать к угрозам или применению силы" в их взаимоотношениях. Эта точка зрения, в частности, была подтверждена резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН, принятой 24 октября 1970 года. В ней говорится: "Никакое государство, или группа государств, не имеет право вмешиваться, прямо или косвенно, под каким бы то ни было предлогом во внутренние или внешние дела другого государства. Таким образом, не только вооруженная интервенция, но и всякая другая форма вмешательства или угроза, направленная против какого-либо государства или против его политических, экономических или культурных организаций, противоречит международному праву".
--------------------------------
<1> Посланию президента Монро предшествовало письмо Т. Джефферсона немецкому ученому А. Гумбольдту: "Европейские страны образуют отдельную часть земного шара; у них имеется круг собственных интересов, в которые мы никогда не должны вмешиваться; это составляет нашу задачу". См.: Волховитинов Н.Н. Доктрина Монро (происхождение и характер). М., 1959. С. 37; http://www.history.vuzlib.net/book_o069_page_45.html.
Сторонники же гуманитарного вмешательства исходят из того, что в том же § 4 ст. 2 Устава ООН речь идет о действиях, направленных "против территориальной целостности и политической независимости каких-либо государств". Упомянутая выше резолюция ГА ООН от 24 октября 1970 года также запрещает применение силы "против территориальной целостности и политической независимости любого государства либо в какой-либо иной форме, несовместимой с целями Объединенных Наций". Защита человеческой жизни или нарушение прав человека при этом не упоминаются. Использование силы, как известно, не запрещается в случае законной самообороны, предусмотренной ст. 51 Устава ООН, либо для реализации решений, принятых Советом Безопасности ООН (исходя из гл. VII Устава), в случае угрозы или нарушения мира. А нарушение в массовом порядке прав человека всегда является угрозой миру. Именно исходя из этого Совет Безопасности ООН принял в 1991 году резолюцию N 688, касающуюся гуманитарного вмешательства в интересах курдского населения Ирака.
В отношении нарушений прав человека в Боснии Совет Безопасности ООН в своей резолюции N 819 указал, что ситуация в Боснии может представлять угрозу международному миру.
В связи с использованием института гуманитарной интервенции возникают три вопроса: в чьих интересах, когда и в каких случаях такая интервенция может быть правомерной с точки зрения действующего международного права? Правомерность гуманитарного вмешательства зависит, на наш взгляд, от того, чьему благу оно служит. Оно представляется более приемлемым, если служит интересам граждан вмешивающегося государства. Международное право признает за государством право требовать возмещения ущерба, нанесенного его гражданами за границей. Кроме того, существующий с давних пор институт дипломатической защиты всегда разрешал государству вступиться за своего гражданина в случае нарушения его прав.
Действовать ли по дипломатическим каналам, применять ли силу при исчерпании других возможностей - это лишь разные способы осуществления правомочий, вытекающих из национальных интересов.
Международная практика также свидетельствует о том, что если то или иное государство применяло силу исключительно в целях защиты своих граждан, то такие действия получали молчаливую или даже открытую поддержку со стороны международного сообщества. Достаточно привести в качестве примера вторжение арабских государств на территорию Палестины в 1948 году с целью защиты жизни и собственности арабов, проживающих в Палестине; высадку американских моряков в 1965 году в Доминиканскую Республику для "защиты" граждан США; операцию США в 1983 году в Гренаде для восстановления порядка в стране и "защиты" своих граждан.
В некоторых случаях "защита" собственных граждан была лишь предлогом для военного вмешательства с целью свержения существующего в проблемной стране режима. Таковым, например, было вторжение в 1960 году Бельгии в Конго для защиты бельгийцев и граждан других стран, находившихся на территории Конго.
Как отмечает Е.А. Лукашева, "вряд ли история осудит указанные вторжения, поскольку вмешательство оправдывалось крайними формами угнетения населения этих стран" <1>.
--------------------------------
<1> Лукашева Е.А. Указ. соч. С. 299.
Вместе с тем все эти вмешательства с целью защиты прав своих граждан были односторонними действиями государств, не имевших полномочий Совета Безопасности ООН. Односторонние силовые действия государств даже в гуманных целях, на наш взгляд, недопустимы, поскольку они ставят под угрозу международную безопасность.
Несмотря на то что многие интервенции действительно происходят по гуманным причинам и не во всех случаях "защита" граждан вмешивающегося государства является лишь предлогом для вмешательства, такие гуманитарные интервенции, осуществляемые для защиты своих граждан односторонними действиями государств без санкции Совета Безопасности ООН, на наш взгляд, едва ли могут быть признаны правомерными и легитимными. Необоснованные ссылки же некоторых юристов на то, что такое вмешательство для защиты своих граждан является формой законной самообороны, предусмотренной в ст. 51 Устава ООН <1>, также не придают ему правомерности.
--------------------------------
<1> См.: Ушаков Н.А. Правовое регулирование силы в международных отношениях. М., 1997; Скакунов Э.И. Самооборона в международном праве. М., 1973.
Сложнее оправдать гуманитарное вмешательство в интересах граждан государства, против которого вмешательство и направлено, либо выходцев из какого-либо другого государства. В этом случае также используется аргумент угрозы миру в случае серьезных нарушений прав человека. Как отмечал Генеральный секретарь ООН К. Аннан, "принцип выражения международной озабоченности состоянием прав человека получил приоритет перед требованием о невмешательстве во внутренние дела" <1>. Иными словами, усилия, предпринимаемые мировым сообществом и направленные на соблюдение прав и свобод в глобальном масштабе, не могут рассматриваться как вмешательство во внутренние дела того или иного государства.
--------------------------------
<1> Аннан К. Проблема вмешательства. Выступление Генерального секретаря ООН. Нью-Йорк, 1999. С. 6.
Подобным же образом к вопросу о гуманитарной интервенции относятся и члены группы "высокого уровня", которые считают, что государство обязано защищать своих граждан, а принцип невмешательства во внутренние дела не действует, когда совершаются акты геноцида, этнических чисток и других массовых нарушений прав человека, угрожающих международной безопасности <1>. Исходя из этих позиций можно признать, что так называемые внутренние конфликты или конфликты международного характера, сопровождаемые указанными выше массовыми нарушениями прав человека, представляющими серьезную угрозу для всеобщего мира и безопасности, дают право международному сообществу не только на осуждение этих нарушений, но и на вмешательство и принятие соответствующих мер, в том числе при необходимости применения вооруженной силы. Что касается критериев, в соответствии с которыми военное вмешательство признается правомерным, то они нашли отражение в докладе "К безопасному миру: наша общая ответственность", подготовленном по поручению Генерального секретаря ООН группой "высокого уровня" в 2004 году <2>. В частности, в докладе выдвигаются пять критериев, которые должны быть рассмотрены Советом Безопасности ООН при решении вопроса о применении вооруженной силы в гуманных целях:
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Карташкин В.А. Международное право и мировой порядок в XXI веке // Юрист-международник. 2005. N 1. С. 5.
<2> Док. ООН A/59/565 / December 2004. Report "A more secure world: our shared responsibility".
- должны происходить или быть неизбежными этнические чистки, массовые убийства, геноцид или серьезные нарушения международного гуманитарного права;
- вооруженная сила должна применяться в качестве крайнего средства, когда исчерпаны все другие средства;
- масштаб, продолжительность и интенсивность предложенных военных акций должны быть минимальными для предотвращения существующих угроз;
- последствия применения силы не должны быть хуже, чем последствия бездействия.
Как справедливо отмечает В.А. Карташкин, некоторые из перечисленных критериев "являются недостаточно четкими и могут лишь затруднить принятие решения Советом Безопасности. Не являются такие критерии и исчерпывающими" <1>.
--------------------------------
<1> Карташкин В.А. Указ. соч. С. 5.
В частности, критерий, выдвигаемый в упомянутом выше докладе, в отношении минимальной продолжительности военных акций, ограниченной предотвращением существующих угроз, требует уточнения. На наш взгляд, продолжительность периода гуманитарной интервенции должна обеспечивать стабильную реализацию прав человека, что требует постепенного формирования на проблемной территории государственных и иных властных структур. Гуманитарная интервенция не должна, очевидно, сводиться лишь к прекращению насилия, гуманитарные усилия должны включать в себя демилитаризацию проблемного государства или региона, восстановление экономической жизнеспособности территории, создание эффективной судебной системы, институтов местного самоуправления и т.д. Иными словами, для того, чтобы гуманитарная интервенция достигла своей цели, она не должна ограничиваться только временным присутствием иностранных вооруженных сил, как это было, например, с миссией США в Сомали в 2004 году. Речь должна, очевидно, идти о долговременном установлении внешнего контроля над проблемной населенной территорией, где в течение продолжительного времени имеют место факты нарушения фундаментальных прав человека.
В зависимости от тяжести насилия, степени отсутствия правового порядка на территории может быть даже осуществлена ее оккупация и превращение в своего рода протекторат, управляемый специальной администрацией.
В связи с необходимостью вмешательства во внутренние дела по гуманитарным соображениям с санкции Совета Безопасности ООН возникает вопрос о том, какие меры могут быть приняты, если Совет Безопасности по каким-либо причинам не принимает или затягивает решение о вмешательстве с целью прекращения насилия и обеспечения основных прав и свобод человека. Практика международных отношений дает многочисленные свидетельства таких ситуаций. Наиболее характерным случаем был геноцид в Руанде, при котором погибли почти миллион людей, прежде чем было принято решение Совета Безопасности о прекращении кровопролития <1>. Ранее - в 1978 году такая же ситуация имела место в Камбодже <2>. В качестве яркого примера бездействия Совета Безопасности, отсутствия его реакции на массовое нарушение прав человека можно привести Судан, где погибли около 400 тыс. человек и 2 млн. жителей провинции Дарфур остались без крова <3>.
--------------------------------
<1> См.: Tanca A. Foreign Armed Intervention in International Conflict. Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers. 1993. P. 111.
<2> Подробнее см.: Кампучия после смерти / Сост. Е. Кобелев. М.: Политиздат, 1985. С. 28 - 35.
<3> См.: Вртанесян К., Палян А. Акты геноцида в истории человечества. http://genocide.ru/lib/genocides/darfur.htm.
Таким образом, бездействие Совета Безопасности ООН или его неспособность принять своевременное решение об инициировании гуманитарной интервенции может привести к самым серьезным последствиям для международной безопасности и миропорядка. Как справедливо считают многие ученые и государственные деятели, ООН должна быть готова к немедленным действиям в случае массового нарушения прав человека. "В противном случае, - пишут Рамеш Такур и Альберт Шпабель, - мы будем свидетелями увеличения числа силовых действий со стороны НАТО и все уменьшающегося вовлечения ООН и, таким образом, меньшего порядка и справедливости в глобальном сообществе. Если государства - члены ООН не выработают принципы решения вопроса о применении гуманитарной интервенции, прецедент в Косово <1> будет опасно подрывать мировой порядок" <2>.
--------------------------------
<1> Точечные бомбардировки бывшей Югославии никак не способствовали решению гуманитарной проблемы в Косово. Война, развязанная НАТО в этом районе, заставила отступить всемирную организацию, которая обладает правом запрещения или хотя бы воспрепятствования интервенции.
<2> Цит. по: Карташкин В.А. Указ. соч. С. 5.
Такое решение тем более необходимо, поскольку можно довольно часто слышать голоса юристов в пользу одностороннего применения сил для предотвращения массового нарушения прав человека. Так, одна из известных американских юристов-международников Л. Дармаш сомневается в возможности достичь согласованной позиции международного сообщества в отношении гуманитарной интервенции. Согласно ее мнению, в "ближайшем будущем" применение силы отдельными государствами, "которые имеют возможность и мотивацию вмешаться для того, чтобы возложить на себя бремя гуманитарной интервенции, будет не только неизбежно, но и морально оправдано" <1>. Е.А. Лукашева, рассуждая об опасности односторонних силовых действий государств для мира и международной безопасности и недопущении самостоятельного решения государствами о проведении гуманитарной интервенции, считает, что "единственным исключением из этого правила могут быть силовые акции для действительного сохранения жизни своих граждан, находящихся на территории иностранного государства" <2>. Но, как известно, защита своих граждан зачастую является лишь предлогом для решения государством своих политических притязаний.
--------------------------------
<1> Карташкин В.А. Указ. соч. С. 6.
<2> Лукашева Е.А. Указ. соч. С. 299.
Как отмечалось выше, так называемые гуманитарные интервенции Бельгии в Конго в 1960 году, США и НАТО в Югославию в 1999 году, США и Великобритании в Ирак в 2003 году имели целью не только защиту своих граждан, но и достижение различных политических интересов.
Мы считаем, что в любом случае до согласования на международном уровне норм, регулирующих вопросы осуществления гуманитарных вмешательств, независимо от их целей, должны быть "освящены" ООН, в частности Советом Безопасности.
В противном случае легализация односторонних гуманитарных интервенций подвергнет опасности сложившийся после окончания Второй мировой войны международный правопорядок. Запрет на использование силы, за исключением случаев, закрепленных в Уставе ООН, является краеугольным камнем универсальной системы международной безопасности, созданной на основе Устава ООН. Человечество прошло, как известно, через многие испытания, прежде чем создать эту систему, и было бы целесообразно по возможности сохранять ее. Осуществление же односторонней гуманитарной интервенции способствует размыванию важнейшего принципа международного права - принципа воздержания от применения силы или угрозы силой. Кроме того, легализация односторонней гуманитарной интервенции, осуществляемой в основном сильными в военном отношении государствами против развивающихся стран, может способствовать усилению фактически существующего неравенства государств современного международного сообщества. Легализация такого рода интервенций может также подогреть ожидания различных антиправительственных сил в том, что им будет оказана вооруженная помощь извне, что приведет в конечном счете к эскалации вооруженных конфликтов в ряде государств.
Проведенный анализ вопроса гуманитарной интервенции показал, что полемика в международном сообществе вокруг спорной концепции вмешательства с применением силы в целях защиты людей вспыхнула в основном из-за достигшего критических размеров разрыва между, с одной стороны, нуждами и страданиями людей, испытываемыми ими в реальном мире, и, с другой стороны, нормативными международно-правовыми документами и средствами управления мировым порядком. Параллельно существует достигший не менее критических размеров разрыв между устанавливаемой международными нормами наилучшей практикой международного поведения, сформулированной в Уставе ООН, и фактической практикой государств, развившейся со времени принятия Устава. Хотя еще нет достаточно серьезного основания утверждать о возникновении нового принципа международного обычного права, расширяющаяся практика государств и региональных организаций, а также прецедент в практике Совета Безопасности ООН позволяют сделать предположение о том, что возникает новый руководящий принцип, который, по мнению независимой Международной комиссии по вопросам вмешательства и государственного суверенитета (МКВГС), лучше всего мог бы быть сформулирован как "ответственность по защите" <1>.
--------------------------------
<1> Доклад Международной комиссии по вопросам вмешательства и государственного суверенитета "Обязанность защищать".
Данный принцип заключается в том, что вмешательство в целях защиты людей, включая, в необходимых случаях, военное вмешательство, приемлемо, если наносится или ожидается, что будет неизбежно нанесен серьезный вред гражданскому населению, а данное государство не способно или не желает положить этому конец либо само является его виновником. В последние годы и Совет Безопасности все более проявляет готовность действовать на такой основе; наиболее очевидно это было в отношении Сомали, где Совет определил то, что, по сути, было внутренней ситуацией, как представляющее угрозу международному миру и безопасности, тем самым оправдывая принудительные действия, предусмотренные гл. VII Устава ООН. Это в сущности также служило основанием для оправдания вмешательства Экономического сообщества государств Западной Африки (ЭКОВАС) в Либерии и Сьерра-Леоне его участниками; так обстояло дело и в отношении интервенции, осуществленной союзниками по НАТО без санкции Совета Безопасности ООН в Косове.
В настоящее время набирает силу руководящий принцип в пользу вмешательства с применением силы в целях защиты людей. Этот принцип предусмотрен в самых разных правовых источниках, включая те, которые существуют независимо от любых обстоятельств, ответственности или полномочий, устанавливаемых на основании положений гл. VII Устава ООН. Эти правовые основания включают основополагающие принципы естественного права, положения о правах человека в Уставе ООН, Всеобщую декларацию прав человека, Конвенцию о геноциде, Женевские конвенции и Дополнительные протоколы по международному гуманитарному праву, Статут Международного уголовного суда и ряд других международных соглашений и пактов по защите прав человека.
Материалы вышеупомянутого доклада МКВГС свидетельствуют о том, что в международной практике получает "легитимность" практически любое вмешательство (вплоть до "ограничения суверенитета") во внутренние дела государств, якобы не способных обеспечить демократическими нормами соблюдение гуманитарного права на своей территории. Таким образом, существует опасность того, что с помощью манипуляций и на основе новых представлений о целесообразности получат "законные" права такие понятия, как "международно принятое ограничение территориального суверенитета" и "возможность насильственной гуманитарной интервенции", естественно, под прикрытием войск и мер военно-экономического характера. При этом присутствие иностранных представительств и оккупационных органов в качестве правовых институтов на территории суверенного государства будет рассматриваться как обязательный элемент установления "демократического порядка" с помощью оккупационных войск.
Необходимость согласования в ближайшее время норм, регулирующих вопросы, связанные с осуществлением гуманитарных интервенций, обусловливается также появлением концепции "превентивной гуманитарной интервенции", направленной на предупреждение массовых нарушений прав и свобод человека. Ю.Н. Малеев, введший в научный оборот новый термин "превентивная гуманитарная интервенция", объясняет правомерность такой интервенции чрезвычайностью ситуации, не оставляющей ни выбора иных средств, ни времени на размышление. Непринятие срочных мер (в том числе и прежде всего вооруженных) против групп, общин, государств и т.п., развязывающих резню на расовой, этнической, религиозной почве, будет способствовать, по его мнению, возвращению человечества в самые дикие времена варварства и средневековья. При этом в обоснование указанной концепции Ю.Н. Малеев приводит гуманитарную катастрофу в Кампучии, в которой погибло более миллиона кампучийцев <1>. К таким же по масштабу катастрофам можно отнести и события в Руанде, Сомали, Судане, Восточном Пакистане.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Малеев Ю.Н. Концептуальное обоснование превентивной гуманитарной интервенции // Международное право - International Law. 2009. N 2 (308). С. 6 - 20.
Учитывая, что в кризисных ситуациях в некоторых регионах мира временные меры, осуществляемые по решению Совета Безопасности ООН (создание демилитаризованных зон, отвод войск, проведение демаркационных линий и др.), как правило, осуществлялись после начала конфликтов, приводящих к огромным жертвам, с концепцией превентивной гуманитарной интервенции можно согласиться. Другое дело, что государства, международные организации не готовы предотвращать масштабные и грубые нарушения основных прав человека и "действуют" только после того, как в том или ином государстве (регионе) произошла массовая гибель людей.
При подготовке предложений по регулированию вопросов гуманитарной интервенции, на наш взгляд, необходимо предусмотреть следующие системы ограничений для участников и регламентации их действий.
В отношении права на инициирование интервенции можно выделить две позиции юристов:
1) исключительными правами на решение о применении гуманитарной интервенции обладает Совет Безопасности Организации Объединенных Наций;
2) Совет Безопасности ООН обладает преимущественным правом принятия решения, но в определенных случаях инициировать гуманитарную интервенцию могут соответствующие региональные организации, такие как Организация американских государств, Организация африканского единства, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, Организация Договора о коллективной безопасности в СНГ.
Первый вариант представляется более легитимным, так как подразумевает коллективно принятое решение.
Второй вариант также имеет преимущества, связанные с большим пониманием ситуации с правами человека в той или иной стране и более быстрого реагирования в критической ситуации, например в случае этнических чисток, когда необходимо как можно быстрее воспрепятствовать дальнейшим человеческим жертвам <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Конпитерс Б., Фоушин Н., Апресян Р. Нравственные ограничения войны: проблемы и примеры / Пер. с англ. М.: Градарики, 2002. С. 408.
Чтобы избежать злоупотреблений в ходе гуманитарной интервенции и искажения ее целей, необходима разработка международно-правовых норм, регламентирующих принятие решения об осуществлении интервенции, о составе ее участников и ходе ее проведения, о цели применения силы, масштабе используемого вооруженного конфликта, временных рамках интервенции и др. В современных условиях сочетания нестабильности международных отношений и трудностей, связанных с применением норм международного публичного права, такое регулирование затруднительно, но актуально и необходимо. Отдельной регламентации требует, на наш взгляд, разработка порядка применения силы, осуществляемой государством или группой государств за пределами своих границ без согласия государства, на территории которого применяется сила, направленная на предотвращение массовых нарушений основных прав человека.
7.2. Вопросы этнических и религиозных конфликтов
и права человека
Как показывает практика международных отношений, причинами множества конфликтов являются различия между этническими и религиозным группами. Этноцентризм, инстинктивная групповая солидарность, нетерпимость и агрессивность к другим этническим (религиозным) группам затрудняют нахождение оптимальных компромиссных форм сосуществования, выработку психологии толерантности к чужим интересам и традициям. Положение усугубляется в тех группах, где человек рассматривается как член какой-либо этнической или религиозной группы, в силу чего его индивидуальное сознание "подавляется требованием лояльности к интересам группы, которые зачастую искусственно формируются и навязываются группе этнической элитой; межэтнические отношения превращаются в отношения между конкурирующими политическими группировками" <1>.
--------------------------------
<1> Чешко С.В. Этнические меньшинства в политико-правовой системе современного общества // Права и статус национальных меньшинств в бывшем СССР. М., 1993. С. 10.
В большинстве государств современного мира сообщества людей состоят из множества различных этнических, религиозных, языковых групп. Только равенство этих групп, признание их ценностей могут обеспечить сосуществование различных культур. В противном случае рано или поздно возникают межэтнические конфликты, грубо нарушаются права человека.
Проблемы национализма и религиозной нетерпимости в современных условиях проявляются с новой силой во многих странах мира в результате распада многонациональных государств (СССР, Югославия), а также вследствие нарастающей миграции людей из неспокойных и бедных регионов в развитые страны, что неизбежно приводит к столкновению различных культур и цивилизаций.
Специалисты выделяют следующие виды проблем, которые чаще всего возникают между различными этническими (религиозными) группами.
1. Проблемы этнической дискриминации, возникающие в тех случаях, когда некоторые группы подвергаются социальной дискриминации, эксплуатации, нетерпимости и насилию.
2. Отрицание плюрализма общества - введение государством ограничений на сохранение религиозной, языковой и культурной самобытности.
3. Приобретение численным меньшинством доминирующего положения, которое поддерживается недемократическими методами либо путем маргинализации большинства населения.
4. Проблемы, возникающие в связи с усилиями, предпринимаемыми группами, компактно проживающими на определенной территории, направленными на получение определенной степени автономии, в случаях, когда существует противодействие этим усилиям со стороны государства. В некоторых случаях доминирующие в определенном регионе группы пытаются вытеснить членов других этнических групп, проживающих в этом же регионе.
5. Сепаратистские движения, пытающиеся отделить часть территории государства с целью обретения независимости или присоединения к другому государству.
Некоторые авторы причисляют к этим проблемам также и национализм. Как отмечает Ю. Хабермас, в мире стало более легко манипулировать национальными чувствами. "В современных массовых демократиях национализм представляет собой довольно дешевый ресурс, к которому время от времени могут прибегать правительства, искушаемые желанием проэксплуатировать хорошо известные психологические механизмы с целью отвлечь внимание граждан от внутренних социальных конфликтов и вместо этого заручиться их поддержкой собственной международной политики" <1>.
--------------------------------
<1> Хабермас Ю. Европейское национальное государство: его достижения и пределы. О прошлом и будущем суверенитета и гражданства // Нации и национализм. М.: Праксис, 2002. С. 47.
Религия и схожие формы убеждений привносят надежду и умиротворение миллиардам людей, они содержат в себе потенциал для достижения мира и согласия. Однако они также являлись, как было отмечено выше, источником разногласий и конфликтов. Неоднозначная роль религии и убеждений, а также сложность в простом определении данных терминов продемонстрированы в ходе истории по защите свободы на вероисповедание в контексте международно признанных прав человека.
Борьба за свободу вероисповедания длится уже много веков, результатом чего являлись бесчисленные и трагичные конфликты. Двадцатый век стал свидетелем кодификации общих ценностей, относящихся к свободе вероисповедания, хотя острота столкновений не ослабла. ООН признала важность права на свободу вероисповедания во Всеобщей декларации прав человека, ст. 18 которой гласит: "Каждый человек имеет право на свободу мысли, совести и религии; это право включает свободу менять свою религию или убеждения и свободу исповедовать свою религию или убеждения". После принятия Всеобщей декларации попытки разработать реализуемый международно-правовой инструмент в отношении права на свободу религии и убеждений были безуспешными.
В 1966 году ООН приняла Международный пакт о гражданских и политических правах, раскрывая положения Всеобщей декларации, для того чтобы выразить право на свободу религии и убеждений. Статья 18 Пакта включает четыре пункта по данному вопросу:
1. Каждый человек имеет право на свободу мысли, совести и религии. Это право включает свободу иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору и свободу исповедовать свою религию и убеждения как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком, в отправлении культа, выполнении религиозных и ритуальных обрядов и учений.
2. Никто не должен подвергаться принуждению, умаляющему его свободу иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору.
3. Свобода исповедовать религию или убеждения подлежит лишь ограничениям, установленным законом и необходимым для охраны общественной безопасности, порядка, здоровья и морали, равно как и основных прав и свобод других лиц.
4. Участвующие в настоящем Пакте государства обязуются уважать свободу родителей и в соответствующих случаях законных опекунов обеспечивать религиозное и нравственное воспитание своих детей в соответствии со своими собственными убеждениями.
Определенные статьи Пакта о гражданских и политических правах приняли формы отдельных международных конвенций, положения которых являются юридически обязательными для государств. Однако в силу сложности и политизированности ст. 18 Пакта о гражданских и политических правах не была разработана и кодифицирована тем же образом, как другие отдельные договоры, кодифицировавшие запрет против пыток, дискриминацию против женщин и расовую дискриминацию. После двадцати лет дебатов, интенсивной борьбы и упорного труда Генеральная Ассамблея в 1981 году единогласно приняла Декларацию о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений. Хотя Декларация 1981 года не имеет юридически обязательной силы, обязывающей страны соблюдать ее положения, она все же остается самым важным современным документом, кодифицирующим право на свободу религии и убеждений.
Декларация ООН о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений 1981 года содержит восемь статей, три из которых (ст. ст. 1, 5, 6) определяют конкретные права. Остальные статьи играют вспомогательную роль, предусматривая меры по содействию терпимости или предотвращению дискриминации. В совокупности эти восемь статей представляют собой определенную систему, концепцию терпимости и предотвращения дискриминации, основанной на вероисповедании. Хотя права человека являются индивидуальными, Декларация ООН 1981 года также устанавливает определенные права, присущие государствам, религиозным учреждениям, родителям, законным опекунам, детям и группам лиц. Рассмотрим подробнее эти права.
Статья 1. Правовое определение.
Эта статья повторяет положения ст. 18 Пакта о гражданских и политических правах:
- право на свободу мысли, совести и религии;
- право иметь религию или убеждения любого рода по своему выбору;
- право исповедовать свою религию и выражать убеждения как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком, в отправлении культа, выполнения религиозных и ритуальных обрядов и учений;
- право не подвергать принуждению, умаляющему свободу иметь религию или убеждения по своему выбору;
- свобода исповедовать религию или выражать убеждения подлежит лишь ограничениям, установленным законом и необходимым для охраны общественной безопасности, порядка, здоровья и морали, равно как и основных прав и свобод других лиц.
Статья 2. Классификация дискриминации.
Эта статья устанавливает категории потенциальных юридических и физических лиц и образований, проводящих дискриминацию, и подтверждает право не быть подверженным дискриминации на основе религии и убеждений со стороны:
- государства (национального, регионального, местного правительства);
- учреждений (правительственных, неправительственных, религиозных);
- групп лиц;
- отдельных лиц.
Статья 3. Взаимосвязь с другими правами.
Эта статья увязывает Декларацию ООН 1981 года с другими международными документами. Статья 3 предусматривает, что дискриминация по признаку религии или веры представляет собой оскорбление человеческого достоинства и отрицание принципов Устава ООН и поэтому признается нарушением фундаментальных прав и свобод человека, провозглашенных Всеобщей декларацией прав человека, а также предусмотренных более подробно в:
- Международном пакте о гражданских и политических правах;
- Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах.
Статья 4. Возможные решения.
Статья 4 провозглашает, что все страны (включая все слои гражданского общества) должны принять эффективные меры по предотвращению и ликвидации дискриминации на основе религии или убеждений посредством:
- действий во всех областях гражданской, экономической, политической, социальной и культурной жизни;
- принятия или отмены законодательства, когда это необходимо, для запрещения любой подобной дискриминации;
- принятия всех соответствующих мер по борьбе против нетерпимости на основе религии или иных убеждений в данной области.
Статья 5. Родители, опекуны, дети.
При реализации этой статьи под угрозой находятся следующие права:
- родители и законные опекуны ребенка имеют право определять образ жизни в рамках семьи в соответствии со своей религией или убеждениями;
- каждый ребенок имеет право на доступ к образованию в области религии или убеждений в соответствии с желанием его родителей и не принуждается к обучению в области религии или убеждений вопреки желаниям его родителей;
- ребенок ограждается от любой формы дискриминации на основе религии или убеждений. Он должен воспитываться в духе понимания и терпимости;
- если ребенок не находится на попечении своих родителей или законных опекунов, то принимаются должным образом во внимание выражаемая им воля или любые проявления его воли в вопросах религии или убеждений, причем руководящим принципом являются интересы ребенка;
- право государства ограничивать практику религии или убеждений, в которых воспитывается ребенок, наносящих ущерб его физическому или умственному здоровью, а также его развитию.
Статья 6. Выражение на практике религии или убеждений.
При реализации этой статьи под угрозой находятся следующие права:
- отправлять культы или собираться в связи с религией или убеждениями и создавать и содержать места для этих целей;
- создавать и содержать соответствующие благотворительные или гуманитарные учреждения;
- производить, приобретать и использовать необходимые предметы и материалы, связанные с религиозными обрядами или обычаями или убеждениями;
- писать, выпускать и распространять соответствующие публикации в этих областях;
- вести преподавание по вопросам религии или убеждений в местах, подходящих для этой цели;
- испрашивать и получать от отдельных лиц и организаций добровольные финансовые и иные пожертвования;
- готовить, назначать, избирать или назначать по праву наследования соответствующих руководителей;
- соблюдать дни отдыха и отмечать праздники и отправлять обряды;
- устанавливать и поддерживать связи с отдельными лицами и общинами на национальном и международном уровне.
Статья 7. Национальное законодательство.
Эта статья устанавливает, что все права и свободы, провозглашенные в настоящей Декларации, предоставляются национальным законодательством таким образом, чтобы каждый человек мог пользоваться такими правами и свободами на практике.
Статья 8. Существующие формы защиты.
Данная статья конкретизирует, что Декларация 1981 года не имеет обязательной юридической силы для исполнения государствами, участвующими в ней, последнее, однако, не означает, что она умаляет существующие правовые формы защиты прав на свободу вероисповедания. Статья 8 гласит: "Ничто в настоящей Декларации не должно истолковываться в смысле ограничения или отхода от любого права, как оно определено во Всеобщей декларации прав человека и в Международных пактах о правах человека".
Декларация ООН 1981 года является компромиссом между государствами после двадцати лет сложных дискуссий и дебатов, а также после ее окончательного принятия Генеральной Ассамблеей. Дальнейшему уточнению и разъяснению подлежат следующие важные аспекты:
- национальное право о религии относительно международного права;
- обращение в веру;
- мотивированный отказ служить в армии;
- статус женщин в религии или вероисповедании;
- претензии на верховенство одной религии над другой;
- принятие и изменение религиозных обязательств;
- регистрация религиозных организаций и схожие законы;
- пресса и религия; отношение религии к государству.
Декларация 1981 года о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений является документом, не влекущим юридических обязательств по реализации ее положений, а следовательно, не предусматривает контролирующего механизма. Вместо этого в процессе так называемого дополнительного договорного механизма Комиссия по правам человека назначила Специального докладчика (независимого эксперта) для обеспечения положений Декларации 1981 года. Специальный докладчик обязан ежегодно отчитываться перед Советом по правам человека о состоянии права на свободу религии и убеждений во всем мире.
Так, в соответствии с отчетом Специального докладчика в 2001 году были зафиксированы нарушения в следующих странах: Афганистан, Азербайджан, Беларусь, Бутан, Болгария, Бурунди, Чад, Китай, Кот-д'Ивуар, Египет, Эритрея, Грузия, Греция, Венгрия, Индия, Индонезия, Иран, Израиль, Италия, Иордания, Казахстан, Кувейт, Лаос, Латвия, Ливан, ФРЮ Македония, Малайзия, Мальдивские острова, Мексика, Бирма, Науру, Непал, Нигер, Норвегия, Пакистан, Папуа - Новая Гвинея, Филиппины, Корейская Республика, Россия, Саудовская Аравия, Южная Африка, Шри-Ланка, Судан, Турция, Туркменистан, Уганда, Украина, Великобритания, Узбекистан, Вьетнам и Йемен.
Свежие примеры дискриминации и насилия во имя религии или убеждений содержатся в двух докладах по сообщениям <1>, подготовленным Специальным докладчиком. Один из примеров, приведенных в этих докладах, которые, безусловно, не являются исчерпывающими, связан с беспорядками и нападениями на места отправления религиозных обрядов, инициаторами которых явились члены одной группы, стремившейся навязать свое толкование религиозного закона всем другим лицам, проживавшим в регионе. Другой случай касался якобы имевшего место богохульства, в результате которого определенные религиозные группы угрожали подвергнуть изоляции целый город и учинить расправу над религиозным меньшинством, если полиция не подвергнет аресту пятерых членов этого религиозного меньшинства. Еще один случай был связан с убийством двух членов религиозного меньшинства после того, как преступник потребовал у жертв предъявить ему их удостоверения личности, в которых была указана религиозная принадлежность владельца. Незадолго до проведения национальных выборов в одной из стран был принят закон о персональном статусе в отношении религиозной группы, который способствовал дальнейшей дискриминации и насилию в отношении женщин и девочек и членов религиозных меньшинств. В конкретной провинции другой страны был принят уголовный кодекс для одной из религиозных общин, который фактически легализовал изнасилование в браке. Другие примеры межконфессионального насилия, религиозного преследования и жестокости, совершаемых во имя религии, упомянуты в докладах Специального докладчика о недавно проведенных миссиях <2>.
--------------------------------
<1> A/HRC/13/40/Add.1; A/HRC/10/8/Add.1.
<2> См., например: A/HRC/7/10/Add.3; A/HRC/10/8/Add.2; A/HRC/10/8/Add.3 и A/HRC/13/40/Add.3.
Во многих случаях лица, находящиеся в уязвимом положении, в том числе дети, женщины и лица, обратившиеся в другую веру, становятся объектами дискриминации и насилия во имя религии или убеждений. Детям прививается религиозная нетерпимость, и определенные негосударственные субъекты, к сожалению, продолжают использовать их для совершаемых во имя религии актов насилия по отношению к другим или к самим себе. Женщины также продолжают оставаться постоянным объектом религиозной нетерпимости. Их права нарушаются во имя религии или убеждений самым ханжеским образом. Продолжают действовать законы, особо подвергающие дискриминации женщин, например, в области личных прав, на том основании, что только такие законы соответствуют религиозным верованиям той религиозной общины, к которой принадлежит женщина.
Негосударственные субъекты, а порой даже государственные органы продолжают применять угрозы или дискриминацию по отношению к лицам, обратившимся в иную веру. Эта проблема по-прежнему вызывает обеспокоенность в ряде стран, несмотря на тот факт, что в ст. 18 Всеобщей декларации прав человека конкретно указано, что свобода мысли, совести и религии включает свободу менять свою религию или убеждения. Религиозным деятелям и лицам, формирующим общественное мнение, необходимо учитывать, что не только обращение в их собственную религию или веру подлежит защите, но также и решение заменить свою нынешнюю религию или веру на другую. Возможность менять, выбирать, заменять и восстанавливать свою собственную религию имеет основополагающее значение для свободы мысли, совести и религии. Никто не должен подвергаться нетерпимости, дискриминации или преследованию по причине своего решения изменить религию или веру либо не исповедовать таковых. Кроме того, принуждение лиц сообщать о своей религии или вере в официальных документах может увеличить опасность того, что они подвергнутся преследованиям. Специальный докладчик также подчеркнул, что лица, имеющие теистические, нетеистические и атеистические убеждения, а также лица, не исповедующие никакой религии или веры, пользуются одинаковой защитой. Все они играют важную роль в построении плюралистических обществ в XXI веке.
В заключение рассматриваемой проблемы нарушений прав человека на основе или во имя религии или убеждений необходимо отметить следующие моменты их предотвращения и прекращения.
До тех пор пока на национальном или глобальном уровне будут сохраняться дискриминация и насилие на почве или во имя религии или убеждений, будут сохраняться трения, которые будут эксплуатироваться на практике различными религиозными, политическими или воинствующими силами. Доклады прошлых лет указывают на то, что религиозная нетерпимость не является результатом естественного развития многокультурных обществ, а зачастую представляет собой результат манипуляции со стороны отдельных групп или лиц, преследующих различные цели. Вопросы религии и убеждений затрагивают глубокие чувства, и в случае распространения зарождающейся религиозной нетерпимости ее очень трудно обуздать. Нетерпимость порождает нетерпимость, и ее ликвидация занимает гораздо больше времени, чем ее разжигание. В качестве одной из ключевых целей в области прав человека все общества и на всех уровнях должны уделять первоочередное внимание активизации борьбы против дискриминации.
Важнейшим компонентом формирования атмосферы религиозной терпимости является профилактика. Структура государства, его методы управления и политика в области образования, а также приверженность правительств и обществ основополагающим правам человека являются важнейшими составляющими, которые могут выполнять роль профилактических средств в формировании религиозной гармонии или факторов, способствующих религиозным разногласиям. Такие принципы также применимы и на глобальном уровне. Религиозный фанатизм не ограничивается каким-либо одним регионом и не признает национальных границ. Реальное или кажущееся лишение свободы религии или убеждений в одном регионе или в одной стране может вызвать реакцию в другой части мира. Базовые принципы свободы религии или убеждений должны пользоваться равным уважением во всех обществах. В этой связи следует в очередной раз напомнить, что все права человека являются универсальными, неделимыми, взаимозависимыми и взаимосвязанными.
Основная обязанность по осуществлению международных норм в области прав человека, включая поощрения и защиту свободы религии или убеждений, возлагается на государства. С одной стороны, государства должны воздерживаться от нарушений свободы религии или убеждений, а с другой стороны, они также обязаны защищать лиц в пределах своей юрисдикции от нарушения их прав, включая нарушения, совершаемые негосударственными субъектами. Соответствующие меры должны состоять не только в преследовании лиц, совершающих такие деяния, и предоставлении компенсации жертвам, но и в разработке конкретных профилактических мер по недопущению повторения подобных деяний в будущем.
Законодательные и исполнительные органы должны принимать недискриминационные законы и разрабатывать политику в целях обеспечения равенства. Кроме того, внутреннее законодательство должно соответствовать п. 2 ст. 20 Международного пакта о гражданских и политических правах. Действительно, подстрекательство к религиозной ненависти может служить индикатором возникновения напряженности, и соответствующим властям следует изыскивать наиболее эффективные пути защиты людей от воздействия пропаганды ненависти и насилия со стороны других лиц. В этой связи важнейшую роль в деле обеспечения того, чтобы ни свобода религии, ни свобода выражения не подвергались неоправданным ограничениям, выполняет судебная система, которая рассматривает каждый случай с учетом его конкретных обстоятельств.
В отношении профилактических подходов необходимо, очевидно, учитывать мнения религиозных общин посредством предоставления им надлежащего доступа к директивным и государственным органам. Органам исполнительной власти, административным органам и политическим лидерам следует разработать правозащитную политику и коммуникационные стратегии. Кроме того, им следует принимать меры по повышению осведомленности и просвещению населения о религиозном многообразии, что будет способствовать формированию в обществе прогрессивного отношения к верованиям других общин. Такие меры помогут устранить необоснованные опасения в отношении некоторых религиозных групп и не допустить использование таких опасений в политических целях.
Специальный докладчик по вопросу о свободе религии и убеждений, принявший свой мандат в июле 2004 года, считает также необходимым рекомендовать политическим деятелям проводить коллективные аналитические совещания по вопросам о том, каким образом следует решать новые проблемы в условиях все более глобализированного мира. Такие совместные совещания могут в конечном счете привести к принятию практических мер, направленных на решение проблемы многообразия и реализации инклюзивных подходов, например, в сфере жилищных проектов, школьных программ и выдвижения кандидатур в утвержденные законом органы.
Крайне важно, чтобы государства и научные сообщества разрабатывали более эффективные стратегии по обеспечению того, чтобы свобода религий или убеждений в полной мере распространялась на всех детей и предоставляла им возможность получать качественное образование, способствующее терпимости, взаимопониманию и взаимному уважению. В этой связи могут оказаться полезными программы подготовки учителей для обеспечения беспристрастного отношения к различным религиозным и конфессиональным общинам. Помимо этого существует значительный потенциал добровольных школьных обменов с другими странами. В этой связи на состоявшейся в 2001 году Международной консультативной конференции по школьному образованию в отношении свободы совести и вероисповедания, терпимости и недискриминации было рекомендовано обеспечить учителей и учащихся возможностями для встреч и обменов со своими коллегами, принадлежащими к другим религиям или вероисповеданиям. Для определения реального уровня терпимости в обществе также необходимо, чтобы представители местных органов управления посещали школы и беседовали с молодежными представителями. В отношении вербовки и идеологической обработки детей для целей использования в воинствующих группировках Специальный докладчик подчеркнул необходимость осуществления контроля над такими государственными учреждениями, как сиротские приюты, тюрьмы и школы <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Док. A/HRC/13/40.
В дополнение к этому государствам, как полагает Специальный докладчик, не следует допускать действий, которые противоречат правам человека, даже если такие действия, как представляется, основаны на религиозной или традиционной практике. В этой связи Специальный докладчик и его предшественник в качестве примера пагубной для здоровья женщин практики приводили калечащие операции на женских половых органах <1>. Поскольку нанесение травм женским половым органам зачастую ассоциируется с религией, Специальный докладчик приветствовал заявления, в которых разъяснялись религиозные взгляды в отношении этой пагубной практики и содержался призыв к завершению физических издевательств в отношении женщин <2>. Генеральная Ассамблея в своей резолюции N 63/181 также указала на необходимость рассмотрения ситуаций насилия и дискриминации, затрагивающих многих женщин, а также других лиц на почве или во имя религии или убеждений или в силу культурной и традиционной практики, и использования религии или убеждений для целей, несовместимых с Уставом Организации Объединенных Наций, а также с другими соответствующими документами ООН.
--------------------------------
<1> См.: E/CN.4/2002/73/Add.2, п. 104 - 110.
<2> A/HRC/4/21, п. 38.
Для проведения анализа случаев и действий со стороны правительств, несовместимых с Декларацией об искоренении всех форм нетерпимости и дискриминации по религиозному признаку и убеждениям, и принятия мер по их исправлению Совет по правам человека в своей резолюции N 6/37 от 14 декабря 2007 года рекомендовал государствам:
"- обеспечить, чтобы их конституционные и законодательные системы предусматривали адекватные и действенные гарантии свободы мысли, совести, религии и убеждений для всех, без какого бы то ни было различия, в том числе путем предоставления эффективных средств правовой защиты в случаях нарушения права на свободу мысли, совести, религии и убеждений или права свободно исповедовать свою религию, включая право менять свою религию или убеждения;
- разработать и осуществить стратегии поощрения систем образования и обучения принципам терпимости и уважения других людей и культурного многообразия и свободы религии или убеждений;
- обеспечить принятие соответствующих мер для предоставления надлежащей и эффективной гарантии религии или убеждений женщинам, а также представителям других уязвимых групп, включая лиц, лишенных свободы, беженцев, детей, лиц, принадлежащих к меньшинствам, и мигрантов;
- обеспечить, чтобы любое поощрение религиозной ненависти, которое служит подстрекательством к дискриминации, враждебности или насилию, было запрещено законом;
- прилагать все возможные усилия согласно своему национальному законодательству и в соответствии с международным правом прав человека и гуманитарным правом для обеспечения полного уважения и защиты религиозных мест, объектов, святынь и символов и принимать дополнительные меры в случаях, когда им угрожает осквернение и разрушение;
- проводить обзор, когда это необходимо, существующей практики регистрации для обеспечения права всех лиц исповедовать свою религию как единолично, так и сообща с другими, публичным и частным порядком;
- обеспечить, в частности, право всех лиц отправлять культы или собираться в связи с религией или убеждениями и создавать или содержать места для этих целей и право всех лиц подготавливать, выпускать и распространять соответствующие публикации в этих областях".
Учитывая, что, как было показано выше, нарушения прав человека, дискриминация на основе религии и убеждений в мире не прекращаются, представляется, что существует очевидная необходимость принятия на основе существующей Декларации юридически обязывающего документа, в котором было бы предусмотрено среди прочего создание органа для контроля над соблюдением государствами положений этого документа.
7.3. Защита меньшинств и закрепление за лицами,
принадлежащими к меньшинствам, специальных прав
Национальные, религиозные и прочие меньшинства - сложное и противоречивое явление, не поддающееся однозначной оценке. В современный период проблема национальных меньшинств связана с интернационализацией общественной жизни, интенсификацией культурного и иного обмена.
Международное сообщество, как известно, признало право человека на свободный выбор места жительства, расширилась практика межнациональных браков, свободного перемещения капиталов и рабочей силы в пределах межгосударственных союзов и экономических объединений. Естественным следствием этих процессов стали усиление подвижности населения и рассеивание народов по всему миру. Ускорившиеся процессы глобализации придают этому феномену новый импульс, изменяют социальный статус сотен миллионов человек. Естественно, возникает проблема особой группы прав и свобод, имеющей свою специфику. Она непосредственно затрагивает интересы каждого индивида, принадлежащего как к национально-этническим, религиозным и языковым "большинствам", так и к меньшинствам. Возникает проблема прав целостности и групп - проблема правового статуса титульных народов и официальных языков, с одной стороны, и остальных народов, входящих в государство, и их языков - с другой.
Общепризнано, что защита прав людей, принадлежащих к национальным, религиозным и лингвистическим меньшинствам, является важным вкладом в политическую и социальную стабильность государств, в которых они живут. "Потрясения, имевшие место в европейской истории, продемонстрировали, что защита национальных меньшинств необходима для стабильности, демократической безопасности и мира на европейском континенте", - говорится в преамбуле Конвенции Совета Европы "О защите национальных меньшинств", принятой 1 февраля 1995 года и вступившей в силу 1 февраля 1998 года.
Постановка вопроса о необходимости защиты национальных меньшинств и их прав в международных договорах о правах человека в XX веке потребовала согласования содержания понятия "меньшинство". Один из первых вариантов определения меньшинства был предложен Постоянной палатой международного правосудия еще в 1930 году. Согласно ему критерием данного понятия является наличие в стране группы лиц, принадлежащих к расе, религии, языку и т.д., отличным от таковых в данной стране, и стремящихся поддерживать свою религию, обеспечить обучение и образование детей на своем языке и в духе своих традиций. После Второй мировой войны под меньшинством стали подразумевать недоминирующие группы общества.
В международном праве не существует универсально признанного определения понятия "меньшинство". Доктрина также содержит множество неоднозначных определений этого понятия. Так, согласно определению Спецдокладчика Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств Ф. Капоторти, под меньшинством подразумевается "группа меньшая по численности по сравнению с населением государства, не занимающая доминирующего положения, члены которой, будучи гражданами этого государства, обладают этническими, религиозными или языковыми характеристиками, отличающимися от характеристик остального населения, и проявляют, пусть даже косвенно, чувство солидарности, направленное на сохранение своей культуры, своих традиций, религии и языка" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Study on the Rights of Persons belonging to Ethic, Religious and Linguistic Minorities by Capotorti F // Special Rapporteur of the Sub-Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities. N.Y.: United Nations, 1991. Para. 568.
Согласно определению, предложенному Ж. Дешеном, "меньшинством является группа граждан данного государства, представляющих собой численное меньшинство и занимающих негосподствующее положение в этом государстве, обладающих этническими, религиозными или языковыми характеристиками, отличающимися от характеристик большинства населения, солидарных друг с другом, движимых, пусть даже косвенно, коллективным стремлением к выживанию и стремящихся к фактическому и юридическому равенству с большинством" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Док. ООН E/CN.4/Sub.2/1985/31. P. 30. Цит. по: Черниченко С.В. Указ. соч. С. 229.
Оба определения понятия "меньшинство" имеют один недостаток, заключающийся в том, что они исключают из числа меньшинств некоторые группы, которые объективно (в частности, по историческим признакам) таковыми являются. Тем самым нарушается принцип недискриминации. Так, например, трудно согласиться с мнением, что для обладания правами меньшинств необходимо иметь гражданство государства проживания. По мнению П.С. Криволапова, единственной категорией лиц, не относящейся к основной группе населения государства, которую можно не относить к меньшинствам, являются недавние иммигранты <1>, которых А. Эйде определяет как "тех лиц, которые прибывают в другую страну, полностью осознавая, что эта страна не является страной их гражданства. Они прибывают как иностранцы, знают, что они иностранцы, и признают поэтому, что, по крайней мере временно, они не будут гражданами принимающей страны". Таких лиц можно не признавать относящимися к меньшинствам по той причине, что они оказались в таком положении в результате осознанного решения, добровольно принятого ими самими <2>.
--------------------------------
<1> См.: Криволапов П.С. Новые тенденции международного сотрудничества в области прав человека: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 135.
<2> См.: Возможные пути и средства облегчения мирного и конструктивного решения проблем, связанных с меньшинствами // Доклад А. Эйде. Док. ООН E/CN.4/Sub.2/1993/34. Para. 64.
Вызывает сомнение также целесообразность закрепления в определении меньшинств проявления ими "чувства солидарности, направленного на сохранение своей культуры, своих традиций, религии и языка" и "коллективного стремления к выживанию".
Содержание понятия "меньшинство" неоднократно дополнялось, подвергалось модификации, но согласованного определения этого понятия так и не было достигнуто. Этому есть несколько объяснений. Во-первых, не все государства нуждаются в этом понятии. Так, многие африканские государства отказываются признавать существование у них национальных меньшинств, относя к последним только проживающих на их территории иностранцев. При этом они ссылаются на ст. 19 Африканской хартии прав человека и народов о том, что "все народы равны: они пользуются равным уважением и имеют равные права. Ничто не может оправдывать господство одного народа над другим" <1>.
--------------------------------
<1> Мутагиров Д.З. Права и свободы человека: теория и практика. М., 2006. С. 428.
Во-вторых, международное сообщество до сих пор не определилось с разными по своему правовому содержанию понятиями "коренные" или "местные" народы и национальные, этнические, лингвистические, культурные меньшинства. В доктрине также нет единого подхода к этому, и как результат происходит смешение этих понятий. Такое смешение понятий допускает даже Совет Европы в проекте Конвенции о международной защите прав этнических, языковых и религиозных меньшинств. Под меньшинством этот проект понимает группу, которая в количественном отношении меньше, чем остальное население страны, чьи члены, являющиеся гражданами данного государства, имеют этнические, религиозные и языковые отличия от остальной части населения страны и намерены сохранить свою культуру, традиции, религию и язык. Как справедливо отмечает А.Х. Абашидзе, с принятием этого проекта некоторые титульные народы (казахи, киргизы, латыши) даже в своих республиках могут оказаться национальными меньшинствами и могут изменить свой статус, только заставив эмигрировать значительную часть нетитульных народов. Меньшинствами в своих национально-государственных образованиях являются и многие коренные народы России, давшие названия республикам и национальным округам <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Абашидзе А.Х. Защита прав меньшинств по международному и внутригосударственному праву. М., 1996. С. 5 - 6.
Комитет по правам человека в замечании общего порядка N 23, комментируя ст. 27 Международного пакта о гражданских и политических правах, устанавливающую правовой статус лиц, принадлежащих к меньшинствам, относит коренные народы к числу меньшинств <1>.
--------------------------------
<1> См.: Док. ООН CCPR/C/21/Rev.1/Add.5. П. 7.
По мнению же Э.-И. Даес, коренные народы - это именно народы, а не меньшинства или этнические группы. При этом она выделяет два фактора, по которым можно провести различия между коренными народами и меньшинствами, - приоритет по времени и привязанность к данной территории <1>.
--------------------------------
<1> См.: Док. ООН E/CN.4/Sub.2/AC.4/1996/2.
В этой связи, на наш взгляд, следует согласиться с П.С. Криволаповым, который считает, что нет необходимости противопоставлять понятия "меньшинства" и "коренные народы" и считать коренные народы одним из видов меньшинств. За такими народами, как полагает П.С. Криволапов, должны признаваться все права, которые признаются за лицами, принадлежащими к меньшинствам. Однако, учитывая объективные исторические условия, особую связь коренных народов с территорией, на которой они живут и которая тесно связана с их образом жизни, они нуждаются в дополнительной защите, причем необходимо защищать коренные народы как таковые, а не только отдельных лиц, принадлежащих к ним. Эти вопросы регулируются Конвенцией МОТ N 169 о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах, 1989 года. Данная Конвенция пересматривает Конвенцию МОТ N 107 о защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни в независимых странах, 1957 года <1>.
--------------------------------
<1> См.: Криволапов П.С. Указ. соч. С. 139.
Прежде чем перейти к рассмотрению документов о защите меньшинств, следует отметить, что закрепленные в них права лиц, принадлежащих к меньшинствам, не являются привилегией. Их целью является создание условий для того, чтобы меньшинства могли сохранить свою самобытность, традиции и другие особенности. А.Х. Абашидзе и Ф.Р. Ананидзе в этой связи отмечают, что суть требований меньшинств связана с их физическим состоянием в качестве меньшинства и предполагает создание условий, которые позволяют им сохранить самобытность, наследие и достоинство, для чего в большинстве случаев недостаточно тех механизмов, которые обеспечивают применение принципа недискриминации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Абашидзе А.Х., Ананидзе Ф.Р. Правовой статус меньшинств и коренных народов: международно-правовой анализ. М., 1997. С. 127.
Основными документами, содержащими нормы, направленные на защиту прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, являются Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года (ст. 27) и Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным, этническим, религиозным и языковым меньшинствам, 1992 года. Последняя является документом "мягкого права". На региональном уровне в рамках Совета Европы были приняты Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств 1995 года и Европейская хартия о региональных языках и языках меньшинств 1992 года. В рамках СНГ в 1994 году была принята Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к меньшинствам. Положения, направленные на защиту прав меньшинств, содержатся также в Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года (разд. IV). Последний документ не является юридически обязывающим, а обязательства, вытекающие из его положений, носят морально-политический характер.
К числу документов, защищающих право меньшинств на существование и самобытность, необходимо также отнести Конвенцию о предупреждении геноцида и наказании за него 1948 года и Международную конвенцию о пресечении преступления апартеида и наказании за него 1973 года.
Как уже отмечалось, ст. 27 Международного пакта о гражданских и политических правах закрепляет за лицами, принадлежащими к меньшинствам, право пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком. Данную статью следует рассматривать в свете положения п. 1 ст. 2 Пакта, согласно которому каждое государство обязуется уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам права, признаваемые в Пакте. Тем самым Пакт не ограничивает гражданами круг лиц, принадлежащих к меньшинствам. Такого толкования придерживается и Комитет по правам человека. В Замечаниях общего порядка N 23, принятых Комитетом в соответствии с п. 4 ст. 40 Пакта, указывается, что формулировка ст. 27 Пакта "свидетельствует о том, что лица, имеющие право на защиту, не обязательно должны быть гражданами государства-участника" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Док. ООН CCPR/C/21/Rev.1/Add.5. П. 5.1.
Важным документом, посвященным вопросу о правах меньшинств, является Декларация о праве лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, принятая резолюцией ГА ООН в 1992 году. Этот документ "мягкого права", не являясь юридически обязывающим, имеет большое значение, поскольку он конкретизирует положения вышеупомянутой ст. 27 Пакта о гражданских и политических правах.
В частности, Декларация закрепляет за лицами, принадлежащими к меньшинствам:
- право использовать свой язык в частной жизни и публично, свободно и без вмешательства или дискриминации (п. 1 ст. 2);
- право активно участвовать в культурной, религиозной, общественной, экономической и государственной жизни (п. 2 ст. 2);
- право активно участвовать на национальном и религиозном уровне в принятии решений, которые касаются соответствующего меньшинства (п. 3 ст. 2);
- право создавать ассоциации и обеспечивать их функционирование (п. 4 ст. 2);
- право поддерживать контакты с другими членами своей группы, с лицами, принадлежащими к другим меньшинствам, и трансграничные контакты с гражданами других государств, с которыми они связаны национальными, этническими, религиозными или языковыми узами (п. 5 ст. 2).
Для целей обеспечения этих прав Декларация предусматривает следующие позитивные обязанности государств:
- охранять существование и самобытность национальных или этнических, культурных, религиозных и языковых меньшинств (п. 1 ст. 1);
- принимать меры для создания благоприятных условий, позволяющих лицам, принадлежащим к меньшинствам, выражать свои особенности и развивать свою культуру, язык, религию, традиции и обычаи (п. 2 ст. 4);
- принимать меры к тому, чтобы там, где это осуществимо, лица, принадлежащие к меньшинствам, имели надлежащие возможности для изучения своего родного языка или обучения на нем (п. 3 ст. 4);
- принимать при необходимости меры в области образования с целью стимулирования изучения истории, традиций, языка и культуры меньшинств (п. 4 ст. 4);
- обеспечить лицам, принадлежащим к меньшинствам, надлежащие возможности для получения знаний, необходимых для жизни в обществе в целом (п. 4 ст. 4);
- учитывать законные интересы лиц, принадлежащих к меньшинствам, при разработке национальной политики и программ (ст. 5);
- сотрудничать с другими государствами в вопросах, касающихся прав меньшинств, с целью развития взаимопонимания и доверия (ст. 6).
Указанные права меньшинств и обязанности государств по обеспечению этих прав, предусмотренные в Декларации, могут быть использованы для подготовки юридически обязывающего международного договора.
Существует также ряд документов, касающихся прав меньшинств, принятых на региональном уровне. К ним, в частности, можно отнести Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств 1995 года, Европейскую хартию региональных языков и языков меньшинств, принятую в рамках Совета Европы в 1992 году, Конвенцию СНГ об обеспечении прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, 1994 года.
Рассмотрим особенности каждого из этих документов.
Положения Рамочной конвенции во многом напоминают положения Декларации о праве лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам. Рамочная конвенция более подробно, чем Декларация, закрепляет некоторые аспекты языковых групп. Так, в соответствии со ст. 11 Конвенции лицо, принадлежащее к меньшинствам, имеет право пользоваться своим именем (отчеством) на языке меньшинств.
Особый интерес представляет Европейская хартия региональных языков и языков меньшинств, положения которой сформулированы в форме обязанностей государств. Так, например, Хартия обязывает государства принимать меры, содействующие использованию региональных языков и языков меньшинств в сферах образования, судопроизводства, в административных органах, в средствах массовой информации, при осуществлении культурных мероприятий и в области социально-экономической деятельности. На государства также возлагается обязанность содействовать и развивать приграничное сотрудничество с государствами, на территории которых тот же язык используется в идентичной или схожей форме.
Конвенция СНГ в отличие от других документов содержит определение лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Статья 1 Конвенции дает это определение следующим образом: "Для целей настоящей Конвенции под лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, понимаются лица, постоянно проживающие на территории одной Договаривающейся Стороны и имеющие ее гражданство, которые по своему этническому происхождению, языку, культуре, религии и традициям отличаются от основного населения данной Договаривающейся Стороны". Это определение содержит ряд недостатков принципиального характера.
Во-первых, определение ограничивает гражданами круг лиц, принадлежащих к меньшинствам, что по сути дела противоречит положению ст. 27 Пакта о гражданских и политических правах 1966 года.
Представляется также крайне неудачной формулировка определения лиц, принадлежащих к меньшинствам, в той части, где говорится о том, что эти лица отличаются от основного населения. Такая формулировка, которая может навести на мысль, что те, кто не принадлежит к основному населению, являются людьми "второго сорта", и носит явно дискриминационный характер. Было бы более корректным написать, что эти лица отличаются от остальной части населения <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Криволапов П.С. Указ. соч. С. 145.
7.3.1. Повышение ответственности государств за нарушение
прав лиц, принадлежащих к меньшинствам
Как известно, ответственность государств является одним из фундаментальных принципов международного права, согласно которому государство несет юридическую ответственность за нарушение взятых на себя международных обязательств. Международно-правовые положения об ответственности государства за нарушение прав человека вообще и прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, в частности в последнее время получили значительное развитие. Эти положения, содержащиеся в общей форме в Уставе ООН, были развиты во Всеобщей декларации прав человека, Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него, Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, Декларации о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений и в Конвенции о правах ребенка, а также в других соответствующих международных документах, которые были приняты на всемирном или региональном уровне, и международных документах, заключенных между отдельными государствами - членами Организации Объединенных Наций. Так, например, ст. 2 Конвенции о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, 1989 года прямо предусматривает ответственность правительств государств-участников за проведение, с участием соответствующих народов, согласованной и систематической деятельности по защите прав этих народов и установлению гарантий уважения их целостности.
Такая деятельность включает меры, направленные на:
а) обеспечение того, чтобы лица, принадлежащие к соответствующим народам, пользовались на равных основаниях правами и возможностями, которые предоставляются национальным законодательством остальному населению страны;
б) содействие полному осуществлению социальных, экономических и культурных прав этих народов при уважении их социальной и культурной самобытности, их обычаев и традиций и их институтов;
в) содействие лицам, принадлежащим к соответствующим народам, в ликвидации различий в социально-экономических условиях, которые могут существовать между коренными и другими членами национального сообщества, методами, соответствующими их стремлениям и образу жизни.
В соответствии со ст. 2(d) Конвенции о ликвидации расовой дискриминации 1965 года "каждое государство-участник должно, используя все надлежащие средства, в том числе и законодательные меры, в зависимости от обстоятельств запретить расовую дискриминацию, проводимую любыми лицами, группами или организациями, и положить ей конец".
Становясь участниками Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 года, государства берут на себя ответственность предпринимать активные шаги для осуществления принципа равенства мужчин и женщин в рамках их национальных конституций и иного соответствующего законодательства. Кроме того, государства должны ликвидировать юридические основы для дискриминации, пересмотрев существующие законы, а также гражданское, уголовное и трудовое законодательство (ст. 2(d)).
Все приведенные выше положения конвенций, запрещающие тот или иной вид дискриминации, защищающие права всех лиц на недискриминационной основе, представляют собой лишь общие обязательства и политику государств, которую надлежит проводить для ликвидации дискриминации в отношении женщин и защиты прав коренных народов.
Рассмотренные положения требуют от государств-участников обеспечить соблюдение этих положений государственными органами и "принять эффективные меры для пересмотра политики правительства в национальном и местном масштабе, также для исправления, отмены или аннулирования любых законов и постановлений, ведущих к возникновению или увековечению расовой дискриминации всюду, где она существует".
Что касается ответственности государств за нарушение прав лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, то по этому вопросу международное право, как отмечалось выше, не содержит юридически обязывающего договора. Единственным документом в этом плане является Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, принятая резолюцией N 47/135 Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 1992 года. Декларация в более общей форме, чем в рассмотренных выше Конвенциях, содержит положения об обязательствах государств. В частности, ст. 4 Декларации содержит такие выражения, как "государство принимает при необходимости меры для обеспечения того, чтобы лица, принадлежащие к меньшинствам, могли в полной мере "эффективно осуществлять все свои права человека..."; "государства принимают соответствующие меры к тому, чтобы там, где это осуществимо, лица, принадлежащие к меньшинствам, имели надлежащие возможности для изучения своего родного языка...".
Учитывая, что эта Декларация, как показывает практика международной жизни, может стать основой для кодификации норм, регулирующих права меньшинств, необходимо, очевидно, предусмотреть следующие конкретные положения, направленные на эффективную защиту прав меньшинств:
во-первых, предусмотреть ответственность государств - участников будущего договора за нарушение взятых по договору обязательств;
во-вторых, для рассмотрения хода осуществления положений договора необходимо учредить Комитет по правам меньшинств, наделенный правом рассмотрения докладов государств о законодательных, судебных, административных и других мерах, принятых ими для выполнения положений договора, и о прогрессе, достигнутом в этой связи;
в-третьих, в договоре для меньшинств должна быть предусмотрена возможность получения правовой помощи (например, создание сети кризисных центров) и защита от дискриминации;
в-четвертых, в договоре следует предусмотреть обязанность государств-участников о включении во внутригосударственное законодательство положения о принятии соответствующих санкций за нарушение прав меньшинств и ввести систему подачи и рассмотрения жалоб в национальных судах;
в-пятых, в договоре необходимо предусмотреть обязанность государств сотрудничать в вопросах, касающихся лиц, принадлежащих к меньшинствам, в том числе в обмене информацией и опытом, с целью развития взаимопонимания и доверия.
7.4. Обеспечение реализации прав народов на самоопределение
в рамках, допускаемых международным правом
Международное право, как известно, признает право на самоопределение за народами. Рассеянные по всей стране или даже по всему миру народы сохраняют такое право только в районе их первоначального заселения при условии сохранения там значительного контингента этого народа и его исторических, культурных, религиозных и иных институтов. Иными словами, в понятие "народ" входит все население той или иной территории, а не какие-либо отдельные этнические, религиозные или языковые группы, поэтому реализация прав на самоопределение не должна наносить ущерб какой-либо части населения той территории, в рамках которой это право реализуется.
В этой связи следует отметить, что при обсуждении в VI Комитете ООН принципа самоопределения большие трудности вызвал вопрос о субъекте права на самоопределение. При этом указывалось на сложность определения понятия "народ" - основного бенефициария права на самоопределение. Некоторые представители западных стран считали, что это понятие должно иметь максимально широкий смысл и включать народы, живущие в определенных географических районах и имеющие различные этнические и культурные корни. Такая постановка вопроса, как считали представители социалистических и большинства развивающихся стран, могла бы довести реализацию принципа до абсурда, если бы на это право претендовали многие культурно-этнические группы людей в пределах территориальных границ какого-либо государства колониального периода.
Провозглашение принципа, согласно которому любая группа людей, самовыделяющаяся на этнической, расовой или религиозной основе, имеет право на самоопределение вплоть до отделения, могло бы привести на практике к нарушению территориальной целостности и национального единства колониального народа. Так по сути дела произошло с вопросом о предоставлении независимости Намибии. Империалистические державы, вынужденные признать принцип самоопределения народов, пытались использовать этот принцип в своих неоколониалистских целях, например, путем применения политики "бантустанов", дробления территории Намибии на ряд районов и насаждения в них марионеточных правительств. Политика "бантустанизации" Намибии была, как известно, подвергнута резкой критике и обсуждению на 20-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1965 году, которая также дала четкую юридическую квалификацию любой попытке "аннексировать какую-либо часть или всю территорию" Намибии как "акту агрессии". Под давлением мировой общественности и народа Намибии Генеральная Ассамблея на своей 21-й сессии в 1966 году приняла резолюцию, в которой было подтверждено неотъемлемое право намибийского народа на самоопределение и независимость, отменен мандат ЮАР на управление Юго-Западной Африкой <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Ковалев А.А. Самоопределение и экономическая независимость народов. М., 1988. С. 30 - 31.
С другой стороны, идея XIX века "один народ - одна нация - одно государство" изжила себя. Однородный народ или народ, ставший однородным в результате насильственных мер и имеющий общие этнические, культурные, религиозные и другие характеристики, уже не отвечает реалиям XXI века. Сила государства основывается не на однородности населения, а на добровольном желании всех групп населения участвовать в жизни государства, чему в наибольшей степени способствует установление таких взаимоотношений между различными группами, которые поощряли бы их многообразие <1>.
--------------------------------
<1> См.: Док. ООН E/CN.4/Sub.2/AC.5/2004/Wp.1.
Если народам, составляющим какое-либо государство, комфортно находиться в содружестве народов и их языку, культуре, обычаям и традициям ничто не угрожает, то эти народы имеют право на так называемое внутреннее самоопределение, т.е. самоопределение на уровне самоуправления или автономии, необходимой для сохранения самобытности в рамках федеративного государства. С другой стороны, в случае, когда титульные народы допускают дискриминацию других коренных народов, находящихся в меньшинстве, компактно проживающих на территории того или иного государства, эти народы имеют право на самоопределение на максимальном уровне вплоть до отделения и образования собственного государства.
В настоящее время право народов на самоопределение закреплено в ряде международных документов, в частности - в Уставе ООН и Пактах о правах человека 1966 года, и является одним из принципов международного права. Современное международное право ориентирует на реализацию права на самоопределение в рамках государства, в которое входит территория. В противном случае это противоречило бы таким принципам международного права, как принцип территориальной целостности государства и принцип нерушимости границ. Нельзя не учитывать и того, что отделение от государства какой-либо территории наносит экономический ущерб и влечет большое количество нарушений прав человека.
Поскольку ничем не ограниченное толкование принципа самоопределения способствовало бы возникновению сепаратистских движений и выступлениям меньшинств за достижение самостоятельности в различных странах мира и могло бы привести к расчленению существующих государств, оно не могло быть допущенным ООН, за исключением совершенно особых случаев. Кроме того, дробление и образование новых государств ведет к нестабильности международных отношений. Как отмечается в докладе Генерального секретаря ООН "Повестка дня для мира", "если каждая этническая, религиозная или языковая группа будет притязать на государственность, то не будет предела дроблению, а всеобщий мир, безопасность, экономическое благополучие станут еще более труднодостижимой целью" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Повестка дня для мира: превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира. Доклад Генерального секретаря в соответствии с заявлением, принятым 31 января 1992 года на заседании Совета Безопасности на высшем уровне. Док. ООН A/47/277; S/24111. П. 17.
Поэтому современное международное право допускает реализацию права на самоопределение в форме отделения только в следующих исключительных случаях:
- вопрос о самоопределении в форме отделения может ставиться в том случае, если государство не соблюдает право народов на самоопределение; например если государство проводит политику, направленную на ассимиляцию;
- самоопределение в такой форме возможно также в том случае, когда в конституциях федеративных государств прямо указывается, что субъекты федерации имеют право на отделение. При этом правом на самоопределение в форме отделения обладают именно субъекты федерации, а не более мелкие образования, входящие в состав субъектов федерации. Необходимо отметить, что в данном случае право на отделение вытекает из положений внутригосударственного, а не международного права, его условия и процедура устанавливаются внутригосударственным правом. В случае использования сепаратистами насильственных методов или любого иного несоблюдения процедуры, установленной внутригосударственным правом, такое "отделение" не должно иметь международно-правовых последствий даже в том случае, когда территория не контролируется государством, которому она юридически принадлежит, а иностранные государства и международные организации не вправе оказывать какую-либо помощь такому образованию <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Криволапов П.С. Указ. соч. С. 148 - 149.
По вопросу о содержании самого понятия "самоопределение" в литературе и международных органах в области прав человека идут нескончаемые споры, что не позволяет Генеральной Ассамблее ООН одобрить проект конвенции о правах коренных народов, разработанный и представленный в ООН в 1994 году. Представители меньшинств трактуют право на самоопределение полномасштабно, вплоть до отделения. Представители же государств решительно выступают против такого понимания права на самоопределение и стремятся трактовать его более ограниченно. Они признают за меньшинствами право на внутреннее самоопределение, понимаемое ими как право на демократическое управление в рамках государств, в состав которых они входят <1>.
--------------------------------
<1> См.: Док. ООН E/CN.4/Sub.2/2000/10. Prevention of Discrimination against and the Protection of Minorities. Introduction. Para. 14.
Поскольку смыслом права на самоопределение является, на наш взгляд, участие всех групп населения в жизни государства и определении своей судьбы, во многих случаях для реализации этого права могут быть достаточными такие меры как, например, установление нескольких государственных языков на всей территории государства, установка квот для представителей определенных групп в органах государственной власти, формирование верхней палаты парламента из представителей групп и т.п. Представляется, что если ни одна из групп населения не возражает против такого устройства, то такое самоопределение является наиболее предпочтительным, поскольку оно в наибольшей степени способствуют снятию барьеров между группами, формированию общего самосознания и постепенной интеграции всех групп в единый народ.
Еще одним преимуществом реализации права на самоопределение на нетерриториальной основе является то, что в этом случае снижается потенциальная угроза территориальной целостности государства, поскольку практика показывает, что государства распадались, как правило, по существующим административным границам территорий, образованных по национальному признаку. Следует также отметить, что даже в случае компактного проживания меньшинств в каком-либо районе часть лиц, принадлежащих к этим меньшинствам, все равно проживает в других районах государства, равно как и часть лиц, относящихся к большинству в государстве, проживает в районах, где они являются меньшинством. Такое самоопределение на территориальной основе не ставило бы таких лиц в менее благоприятное положение <1>.
--------------------------------
<1> См.: 
Why Stay Together? A Pluralist Approach to Secession and Federation // Citizenship in Diverse Societies / Ed. by W. Kymliska and W. Norman. Oxford: Oxford University Press, 2000. P. 387.
Другие варианты реализации права на самоопределение предполагают территориальное подразделение. В частности, это возможно путем предоставления автономии той территории, где проживают меньшинства, посредством которой автономия получила бы дополнительные полномочия в области культуры, образования, использования языков и т.п. Таким образом, автономия имела бы особый статус в рамках государства.
Еще одной моделью решения вопроса о самоопределении является создание федеративного устройства государства, при котором все или некоторые субъекты федерации образовываются по национальному признаку большинства населения этих субъектов. В государствах с высокой степенью децентрализации власти, когда меньшинства, проживающие на определенной территории, составляют там большинство населения и имеют возможность развивать материальные и культурные аспекты своей идентичности в рамках того объема полномочий, который делегирован соответствующей территорией. Эти меньшинства могут претендовать на самоопределение на территориальной основе.
Таким образом, в современных условиях право народов на самоопределение может осуществляться различными способами. Реализация этого права возможна как без территориального подразделения, так и посредством территориального подразделения. Цель такой реализации права народов на самоопределение заключается в том, чтобы власти государства представляли все этнические, религиозные и культурные группы, существующие в этом государстве. Это в конечном счете является основой для нормальных отношений между различными группами и для стабильности государств, поскольку любые конфликты подрывают нормальное функционирование всей государственной системы, отвлекают большое количество ресурсов, которые могли бы быть использованы в целях экономического развития, ухудшают положение с соблюдением прав человека в целом. Внутриполитическая нестабильность государств, составляющих международное сообщество, в свою очередь негативным образом сказывается на стабильности всей международной системы. Обеспечение осуществления права народов на самоопределение, как это предусмотрено в действующем международном праве, может и должно способствовать снятию напряженности между указанными выше группами и исключению новых конфликтов между ними.
7.5. Гражданское общество и права человека
7.5.1. Эволюция взглядов на гражданское общество
На протяжении всей своей истории наиболее прогрессивно мыслящие представители человечества пытались создать модель идеального общественного устройства, где царили бы разум, свобода, благополучие и справедливость. Формирование гражданского общества увязывалось с проблемами совершенствования государства, возвышения роли права и закона. Античные мыслители не разделяли "Общество" и "Государство". Так, например, народное собрание жителей Афин было одновременно и высшим органом политического управления. При этом государство (публичная власть), как правило, доминировало над обществом, господствуя над ним то в форме восточной деспотии, то в форме Римской империи, то в форме средневековой монархии. Аристотель определял государство как достаточную для самодовлеющего существования совокупность граждан, т.е. не что иное, как гражданское общество. Цицерон, обосновывая правовое равенство людей, писал: "...закон есть связующее звено гражданского общества, а право, установленное законом, одинаково для всех..." <1>.
--------------------------------
<1> Цицерон. Диалоги. М., 1966. С. 24.
Отожествление гражданского общества с государством продолжалось длительное время и было обусловлено уровнем развития экономических и социально-политических отношений (примитивные формы разделения труда, начальный этап развития товарно-денежных отношений, огосударствление общественной жизни, кастовый характер социальной структуры). Отделение государства от общества и превращение его и общества в относительно самостоятельные феномены произошло только в результате буржуазных революций и утверждения полного господства обменных отношений как средства, связующего людей в общественные организмы. Общество, освободившееся от тирании государства и объединившее отдельных самостоятельных субъектов, получило название гражданского.
В результате развития общественных отношений трансформировались и взгляды философов на гражданское общество. В XVI - XVIII веках в работах Н. Макиавелли, Г. Гроция, Т. Гоббса, Дж. Локка, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо уже мотивировалось соответствие гражданскому обществу не всех, а лишь прогрессивных, по их мнению, форм государственного устройства, основанных на естественно-правовых договорных началах. В частности, Дж. Локк считал, что "абсолютная монархия... несовместима с гражданским обществом и, следовательно, не может вообще быть формой гражданского общества" <1>.
--------------------------------
<1> Локк Дж. Два трактата о правлении. Сочинения: В 3 т. М., 1988. Т. 3. С. 312.
Характеризуя гражданское общество, И. Кант главными считал следующие идеи:
- человек все должен создавать собственными силами и должен отвечать за созданное;
- столкновение человеческих интересов и необходимость их защиты являются побудительными причинами совершенствования людей;
- гражданская свобода, законодательно обеспеченная правом, есть необходимое условие самосовершенствования, гарантия сохранения и возвышения человеческого достоинства.
Эти идеи легли в основу теории гражданского общества. Кант, перенеся концепцию антагонизма между индивидами как стимула их саморазвития на отношения между государствами, делает вывод о том, что для человечества величайшей проблемой, разрешить которую его вынуждает природа, является достижение всеобщего правового гражданского общества <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Кант И. Идея всеобщей истории во всемирно-гражданском плане // Кант И. Сочинения на немецком и русском языках. М., 1994. Т. 1. С. 95.
В. Гумбольдт, принимая философское учение И. Канта, на конкретных примерах показал противоречия и различия между гражданским обществом и государством. К гражданскому обществу он относит:
а) систему национальных, общественных учреждений, формируемых самими индивидами;
б) естественное и общее право;
в) человека.
Государство, в отличие от гражданского общества, состоит, по его мнению:
а) из системы государственных институтов;
б) из позитивного права, издаваемого государством;
в) из граждан <1>.
--------------------------------
<1> Гумбольдт В. Идеи к опыту, определяющему границы деятельности государства. 1792. Опубликовано в русском переводе в приложении к книге Р. Гайма о Гумбольдте 1898 г. (СПб., 1898. С. 73 - 80).
Важную роль в формировании представлений о гражданском обществе сыграл Гегель, определив его как сферу действия частного интереса. Сюда же он включал семью, сословные отношения, религию, право, мораль, образование, законы и вытекающие из них взаимные юридические связи субъектов. Особую роль Гегель отводил противостоящим друг другу индивидам. "В гражданском обществе каждый для себя - цель, все другие для него ничто. Но без соотношения с другими он не может достигнуть объема своих целей" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Гегель Г.В. Сочинения. М., 1934. Т. 7. С. 24.
Государство, представляющее собой сферу всеобщих интересов, Гегель считал более высокой степенью развития, нежели гражданское общество. Государство, объединяя индивидов, организации, сословия, поднимается над обществом, разрешает его противоречия, примиряет противоположные интересы. Таким образом, индивиды здесь суть частные лица, преследующие как свою цель свой собственный интерес. "Но без соотношения с другими он не может достигнуть объема своих целей; эти другие суть потому средства для целей особенного" <1>, - продолжал немецкий философ. Поскольку речь идет не о связях отдельных людей в дуэты, трио, квартеты и т.д., а об отношениях всех со всеми, закономерен его вывод о слиянии всех участников этого взаимодействия в некую всеобщность - гражданское общество.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Кант И. Идея всеобщей истории во всемирно-гражданском плане. Т. 1. С. 95.
Гражданское общество, по Гегелю, - отнюдь не высшая форма "всеобщности" (коллективности). Оно результат разложения кровнородственных связей и объединения людей на иной - обменной - основе в народ, в нацию. Нация хотя и сохраняет для большинства входящих в нее индивидов общность происхождения, вместе с тем объединяет множество "посторонних" людей, имеющих других предков. Это стало возможным лишь вследствие изменения основы коллективных связей. Теперь ее образуют "общие потребности и взаимодействие в их удовлетворении" <1>, которые не зависят от рода и племени входящих в социальную общность субъектов. Поскольку каждый из индивидов преследует собственные цели, их коллективность подвержена разного рода случайностям и нуждается в более высокой "форме всеобщности" - в государстве. Таким образом, гражданское общество - связующее звено, находящееся между разрозненными индивидами и государством как высшей формы человеческой организации <2>.
--------------------------------
<1> Кант И. Идея всеобщей истории во всемирно-гражданском плане. Т. 1. С. 215.
<2> См.: Там же. С. 211.
Процесс становления гражданского общества охватывает десятки столетий начиная с возникновения элементов гражданского общества в античном мире (Афины, Рим), охватывает такой "очаг" Средневековья, как вольный город Новгород, и идет до развитых общественных систем Европы и Америки в наше время. Становление гражданского общества зависит от степени развитости экономических и правовых отношений, реальности личной и экономической свободы индивидов, действенности механизма общественного контроля за государственно-властными структурами.
7.5.2. Признаки гражданского общества
Среди множества определений гражданского общества внимания заслуживает определение, данное Т.В. Кашаниной и А.В. Кашаниным, в соответствии с которым "гражданское общество с развитыми экономическими, политическими, правовыми, культурными отношениями между его членами, независимое от государства, но взаимодействующее с ним; это союз индивидов, обладающих развитой, целостной, активной личностью, высокими человеческими качествами (свободы, права, долга, морали, собственности и др.)" <1>.
--------------------------------
<1> Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы российского права. М., 1997.
К наиболее важным признакам гражданского общества можно отнести следующие <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Ковалев А.А. Гражданское общество в России: возможность самоорганизации и механизмы правового регулирования: Сб. материалов научно-экспертного совета при Председателе Совета Федерации. М., 2005.
Индивидуальная свобода, предполагающая широкую степень свободы человека - свободу слова, свободу собраний, объединений, передвижения, избирательную свободу, свободу в выборе профессии и т.п. В гражданском обществе каждый индивид имеет возможность при необходимости привлечь государство к суду, а государство не должно вмешиваться в частную жизнь. С учетом роста терроризма и других преступлений в России с целью обеспечения безопасности граждан государство может вмешиваться в личную жизнь. Однако при этом должна быть четко определена та грань, которую государство не должно переходить с целью обеспечения безопасности, чтобы не нарушались права человека. Нам представляется, что определение соотношения обеспечения безопасности граждан и соблюдения их гражданских прав является предметом договоренности государства и общества.
Наличие среднего класса, предполагающее наличие обеспеченной, экономически самостоятельной и независимой прослойки людей, обладающей чувством ответственности перед обществом. Средний класс по сути дела является социальной основой и опорой гражданского общества.
Открытость общества, под которой понимаются свободный обмен информацией в обществе и ее доступность, включая информацию о том, какие вопросы и каким образом решают государство, государственные органы, должностные лица. В таком обществе отсутствует культ секретности, обеспечена свобода печати, критики. В международных отношениях такое общество открыто для сотрудничества, взаимодействия с зарубежными государствами, их юридическими и физическими лицами.
Плюрализм (политический, экономический, идеологический) предполагает, что в таком обществе существует многообразие партий и общественных организаций, форм собственности, идеологических концепций, доктрин, воззрений и государство не навязывает какую-то одну из них, не монополизирует политическую, экономическую или идеологическую сферу жизни.
Самоуправляемость общества предполагает, что люди самостоятельно управляют своими интересами, создают общественные органы и организации, в том числе органы местного самоуправления.
Правовое государство означает, что государство несет по отношению к обществу определенные обязанности, прежде всего обязанность закрепить законами и гарантировать естественные права человека. Граждане в таком обществе должны уметь уважать право. Право является приоритетом как для граждан, так и для государства, его должностных лиц.
Исходя из сказанного выше можно вывести следующее определение гражданского общества: гражданское общество - это свободное, демократическое, правовое общество, ориентированное на человека, выражение его интересов, защиту его прав, обеспечение контроля за деятельностью государства.
Из всех перечисленных признаков гражданского общества наиболее важным, на наш взгляд, является правовое государство. Этот признак мы рассмотрим более подробно.
На определенном этапе современные развитые государства становились правовыми, хотя отдельные элементы (признаки) правовых государств стали возникать в них давно. Сам же термин "правовое государство" впервые появился в работах немецких ученых в первой половине XIX века. Предпосылками учения о правовом государстве можно считать идеи древних философов (Аристотеля и др.) о незыблемости и верховенстве закона, необходимости соответствия закона праву. Немецкий философ Иммануил Кант определял государство как "объединение множества людей, подчиненных правовым законам".
Таким образом, одна из главных идей в концепции правового государства состояла и состоит в том, что государство должно быть ограничено правом, само должно подчиняться праву, не может "перешагивать" через право, обязано закрепить основные права граждан законами и гарантировать соблюдение этих прав.
Элементы (признаки) правового государства возникали там, где общество имело стойкие демократические, правовые, политические, культурные традиции. Судебные системы Англии и Франции появились и оформились, потому что существовало право вассала на публичный суд, который должен был твориться не господином, а каким-то третьим лицом.
Считается, что практическое воплощение некоторых элементов правового государства в Англии началось в 1328 году, когда был принят так называемый Нортхэмптонский статут (закон), в соответствии с которым никакое королевское распоряжение не может повлиять на ход правосудия. Этот закон по сути дела послужил также началом разделения властей на королевскую законодательно-исполнительную и королевскую судебную.
Необходимым элементом правового государства является система сдержек и противовесов, уравновешивающая ветви власти, их разделение. Идеи разделения властей, как известно, были высказаны и развиты Шарлем Луи Монтескье (1689 - 1755). Он, в частности, указывал, что нет свободы, если исполнительная и законодательная власти соединены; судебная власть должна быть отделена, иначе воцарятся произвол и угнетение.
Краткий анализ сказанного позволяет определить основные элементы (признаки) правового государства. К ним, в частности, относятся следующие.
Приоритет права, верховенство права, полнота права предполагают, что праву подчиняется не только общество, но и государство (ограничение власти правом); в правовой системе государства наличествуют все необходимые законы: конституция, законы, гарантирующие права человека и гражданина.
Наличие общественного договора между властью и обществом. Конституция выступает как своего рода общественный договор между властью и обществом, по которому за обеими сторонами закреплены определенные права, обязанности, взаимная ответственность.
В правовом государстве признается суверенитет народа; народ передает часть своего суверенитета государству. На протяжении большей части своей истории государства выступали по отношению к обществу в роли "хозяина", "надсмотрщика", "господина", "начальника". В правовом государстве роль государства кардинально меняется: оно становится партнером, своеобразным "менеджером" (управленцем), которого общество нанимает для ведения общих дел.
Разделение властей, предполагающее, что власть разделена на три ветви - законодательную, исполнительную и судебную. Такое разделение называется горизонтальным разделением властей. В правовом государстве власть не должна быть сосредоточена в одних руках, существуют демократические процедуры передачи власти, контроля над властью. В государстве обеспечивается система сдержек и противовесов между ветвями власти. Наряду с "горизонтальным" разделением властей должен осуществляться также принцип "вертикального" разделения на два уровня власти между федерацией и ее субъектами.
Правовое обеспечение прав человека и гражданина, предусматривающее существование в государстве системы юридических гарантий прав человека и гражданина. Таким образом, естественные права получают закрепление в позитивном праве. В правовой системе сочетаются два типа правового регулирования: действия гражданина регулируются по принципу "разрешено все, что не запрещено законом", действия государства - по принципу "запрещено все, что не разрешено". Иными словами, государство, его органы и должностные лица вправе принимать решения и действовать только в пределах своей компетенции. Государство и право ориентированы на человека, его благосостояние и благополучие являются высшей целью государства.
В неправовом государстве, являющемся противоположностью правового, государство встает над личностью и правом. По отношению к таким государствам часто используется термин "полицейское государство". Наиболее характерными признаками неправового государства являются следующие.
В неправовом государстве осуществляется мелочная опека над гражданами; административный аппарат является громоздким и нацелен на всеохватное регулирование всего и вся. В сферу регулирования могут попасть вопросы брака, семьи, обучения и т.п. В таких условиях личность становится принадлежностью государства, из субъекта права превращается в объект власти.
Сильное имущественное расслоение общества. В неправовом государстве существует значительный имущественный разрыв между "верхами" и "низами", отсутствует сколько-нибудь заметная прослойка среднего класса. Государство либо не ставит задачу улучшения благосостояния общества, либо ставит, но на практике не стремится реализовать ее.
Ограничение свобод личности, прав человека. В неправовом государстве не обеспечиваются права и свободы человека и гражданина.
Как обстоит дело с правовым государством в Российской Федерации?
В начале 1990-х годов появилось и стало доминировать такое мнение о преобразованиях в правовой области, в соответствии с которым многое, что необходимо для утверждения в жизни правового государства, уже достигнуто. Нужно только принять новую Конституцию, принять несколько законов по нерешенным вопросам, а там дело лишь за тем, чтобы обеспечить их реальное действие, полное фактическое применение, - и наступит эра правового государства, окажутся созданными надлежащие условия для демократии и рыночного хозяйства.
Однако такое мнение оказалось иллюзорным. Законодательные преобразования, осуществленные в 1989 - 1992 годах, при всей значительности перемен не могут быть оценены однозначно. Они не дали ожидаемых результатов, не привели к кардинальным изменениям в обществе. Причин тому несколько.
Во-первых, во многих случаях сами законы оказались половинчатыми, не содержащими действенных юридических механизмов, обеспечивающих их осуществление, фактическое претворение в жизнь (в частности, в законы о собственности не были заложены механизмы, способные юридически обеспечить ее разгосударствление).
Во-вторых, возник параллелизм в законах, вспыхнула "война законов", что парализовало законодательные инициативы. Особенно проявилось это во второй половине 1991 года, когда союзные республики еще существовавшего тогда союзного государства конституировали себя в качестве суверенных государств (Татарстан, Башкортостан и др.).
В-третьих, отстали в своем реформировании правоохранительные органы и в первую очередь органы правосудия.
В-четвертых, несмотря на крушение в 1991 году партократической власти и имперской государственности, вплоть до осени 1993 года российское право оставалось неразвитой юридической системой, "застрявшей" по основным своим характеристикам на ступени права власти. Особо негативное значение имеет то обстоятельство, что эта система отличалась в целом опубличенным, огосударствленным характером.
Наряду с указанными обстоятельствами одно из слабых мест в сложных процессах становления российского права как важнейшего звена формирующегося гражданского общества - это отсутствие достаточно обоснованной, выверенной теорией и практикой правовой политики в России. Хотя принимаемые в этом отношении меры подчас и носили название реформ (например, судебная реформа), многие государственные акции в этой области нередко имели случайный, поверхностный характер, были лишены единой стержневой линии, четких ориентиров и приоритетов.
Крупные, в сущности первые, по-настоящему значительные законодательные акты, способные заложить прочный фундамент современного российского права, были приняты после октября 1993 года. Это прежде всего Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, Гражданский кодекс (первая часть Кодекса была принята Федеральным Собранием 21 октября 1994 года).
Эти акты заложили некоторые исходные элементы права современного гражданского общества. Для них характерны либерально-демократическая направленность конституционных, законодательных установлений, тенденция к возвышению личности, прав человека, к известному ограничению государственного вмешательства в жизнь общества, к более высокому статусу правосудия.
Важным положением российской Конституции является ст. 15 (п. 4), в соответствии с которой международно-правовые нормы стали частью правовой системы России. В случае конфликта национальных норм и норм международного права действуют нормы международного права, т.е. установлен примат международного права над внутригосударственным.
Гражданский кодекс, вышедший в трех частях, заложил достаточно прочную нормативную базу для урегулирования вопросов, возникающих в области международного частного права, т.е. отношений между юридическими лицами с иностранным элементом.
Однако в самой правовой материи, которая должна образовать основу современного российского права, имеются существенные недостатки.
Так, в Конституции 1993 года положения о фундаментальных правах человека оказались не только отодвинутыми с заглавного места, но и "перемешанными" с социально-экономическими правами гражданина, которые ставят человека в зависимость от власти. Из окончательного текста исчезли и такие ключевые моменты, как "выводимость" прав человека из его достоинства, и о том, что частная собственность является естественным правом человека.
Недостаточно четко прописаны в Конституции вопросы разграничения полномочий и ответственности Федерации и ее субъектов, осуществляемого через выделение в Конституции так называемых предметов ведения (ст. ст. 71 - 73). Конституция законодательно определяет только предметы ведения Федерации (ст. 71) и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72). В то же время предметы ведения субъектов Федерации не имеют прямого конституционного закрепления и вне пределов ведения Российской Федерации субъектов обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73). Такой подход и порождает, по нашему мнению, перманентные диспропорции и кризисы в развитии федеративных отношений в Российской Федерации, которая фактически пытается функционировать как федерация без четкого конституционно-правового закрепления статуса ее субъектов. Основное практическое следствие данного пробела в действующем законодательстве - отсутствие законодательных основ формирования финансово-экономической базы полномочий и ответственности субъектов Федерации, которые не затрагиваются Конституцией Российской Федерации.
До сих пор остается лишь декларируемой задачей проведение основательной судебной реформы, которая привела бы к формированию в России независимого и сильного правосудия.
Каковы же пути "очеловечения" права, возвращения права к его истинному, цивилизованному облику и предназначению, столь необходимым в свободном демократическом современном гражданском обществе?
В связи с этим можно выделить три аспекта проблемы, соответствующие основным институтам и принципам, способным возвысить право, придать ему такой статус, когда оно может стать над властью.
Первый аспект касается воссоздания частного права, предоставления ему достойного места в правовой системе. Частное (или гражданское, цивильное) право, в значительной мере огосударствленное при советском режиме, является своеобразной правовой сферой, куда, за исключением случаев, предусмотренных законом, заказан вход государству. Это сфера юридического господства частных лиц, решения которых становятся юридически обязательными: государство обязано их поддерживать, обеспечивать. Частная собственность, предпринимательство, экономическая свобода, да и вообще свобода в обществе невозможны без частного права. В правовой системе демократического общества на первое место выходит именно частное (гражданское) право.
Второй аспект связан с приданием общепринятым фундаментальным правам и свободам человека определяющего значения, центра демократической правовой системы. Движение российского законодательства в этом направлении уже обозначилось с достаточной определенностью. Как отмечалось выше, определенный позитивный шаг сделан в Конституции Российской Федерации, в которой закреплено непосредственно юридическое действие прав человека. Необходимо в связи с этим еще раз подчеркнуть, что именно общепризнанные права и свободы человека должны стать отправной точкой, жестким критерием правового обустройства общества. Необходимость эффективной государственной власти с этих позиций должна реализовываться так, чтобы даже в перспективе, в непредсказуемых изломах политической жизни сильная власть никогда ни в чем не могла стать угрозой для свободы людей, неотъемлемых прав человека.
Третий аспект связан с резким повышением роли суда в жизни общества. Ситуация в этой области представляется сложной и даже обманчивой, поскольку может сложиться впечатление, что с созданием Конституционного Суда проблема третьей власти в России исчерпана. Между тем третьей властью является вся система правосудия, во всех ее отправлениях. В связи с этим приходится признать, что все иные суды - и общие и арбитражные - продолжают находиться на обочине государственно-правовой жизни, не обрели в ней высокого, достойного положения. Опыт демократических стран, причем не только англо-американской правовой системы, свидетельствует, что высокий уровень правового развития достигается в обществе тогда, когда суд, опираясь на конституцию, на закон, на закрепленные в законе основополагающие правовые принципы, общепризнанные права человека, тоже "творит право". Поэтому настало время рассмотреть вопрос придания решениям высших судебных инстанций функций судебного прецедента.
Отмеченные аспекты "очеловечения" права должны с опорой на российскую Конституцию найти выражение в законах, реализовываться в правовом бытии. Но прежде всего, на наш взгляд, нужны концептуальное уяснение самой проблемы, сдвиг в понимании права демократического общества, фундаментальные перемены в правовом мировоззрении и правовой политике России.
С.С. Алексеев считает, что "гражданское общество - это общество свободных индивидов" <1>. В экономическом плане сказанное означает, что каждый индивид является собственником. Он реально обладает теми средствами, которые необходимы для его нормального существования. Он свободен в выборе форм собственности, определении профессии и вида труда, распоряжения результатами своего труда. Вслед за Гегелем можно сказать, что гражданское общество - это сообщество частных собственников, которые независимо от своего социального статуса, религиозных и политических воззрений, расовой, этнонациональной принадлежности и т.д. в юридически-правовом отношении равны перед законом. Члены гражданского общества вправе преследовать свои интересы с помощью всех тех средств, которые предусмотрены законом, выбирать род занятий и профессию, место проживания и т.д. Как писал С.Л. Франк, "частная собственность есть реальное условие бытия человека как духовно-телесного существа; тем самым она есть реальное условие его свободы как члена общественного целого и, следовательно, условие бытия самого гражданского общества. А так как общественное строение в форме гражданского общества, как сотрудничества и взаимодействия свободно-индивидуальных центров активности, есть неустранимый момент интегральной природы общества, то институт частной собственности, утвержденный в этом его функциональном значении как условия общественного служения, есть неустраненная основа общественной жизни" <2>.
--------------------------------
<1> Алексеев С.С. Теория государства и права. М., 1997. С. 89.
<2> Франк С.Л. Интеллигенция и освободительное движение // Полярная звезда. 1906. N 9.
Разумеется, в современных условиях эта роль частной собственности нуждается в определенном переосмыслении, но фактом остается то, что свобода выбора в важнейших сферах жизни, в том числе и политической, предполагает свободу экономического выбора, что в свою очередь предполагает наличие альтернативных источников получения средств к существованию. Система отношений собственности, или система имущественных отношений, а также отношения купли-продажи во всех их проявлениях фиксируются в системе гражданского права, реализация которой обеспечивается государством.
В социальном плане принадлежность индивида к определенной социальной общности (семья, клан, класс, нация) не является абсолютной. Он может существовать самостоятельно, имеет право на достаточно автономную самоорганизацию для удовлетворения своих потребностей и интересов. Политический аспект свободы индивида как гражданина заключается в его независимости от государства, т.е. в возможности, например, быть членом политической партии или объединения, выступающих с критикой существующей государственной власти, вправе участвовать или не участвовать в выборах органов государственной власти и местного самоуправления. Обеспеченной свобода считается тогда, когда индивид через определенные механизмы (суд и т.д.) может ограничивать своеволие государственных или иных структур в отношении себя. Иными словами, гражданское общество суть открытое социальное образование, в котором обеспечивается свобода слова, включая свободу критики, гласность, доступ к разного рода информации, право свободного въезда и выезда, широкий и постоянный обмен информационными, образовательными технологиями с другими странами, культурное и научное сотрудничество с зарубежными государственными и общественными организациями, содействие деятельности международных и иностранных объединений в соответствии с принципами и нормами международного права. Гражданское общество привержено общегуманистическим принципам и открыто для взаимодействия с аналогичными образованиями в планетарном масштабе.
С типологической точки зрения гражданское общество - это своего рода социальное пространство, в котором люди связаны и взаимодействуют между собой в качестве независимых как друг от друга, так и от государства индивидов. Это система обеспечения жизнедеятельности социальной, социокультурной и духовной сфер, их воспроизводства и передачи от поколения к поколению, система самостоятельных и независимых от государства общественных институтов и отношений, которые призваны обеспечить условия для самореализации отдельных индивидов и коллективов, реализации частных интересов и потребностей, будь то индивидуальных или коллективных. Вступая в систему общественных отношений, отдельный индивид не утрачивает своего личностного начала, своей безусловной значимости. С точки зрения нравственной личность не должна превратиться в простое средство, для которого высшей целью является общество. Общество - это союз личностей, и вне этого союза оно лишено всякого смысла. Качество общества зависит от качества составляющих его личностей, имеющих свою волю, свои устремления, нравственные ориентиры на формы общественной жизни. Здесь одно из двух - либо режим всеобщего принудительного согласия, исключающий какое-либо несогласие с намеченными целями общества, либо условия для полного проявления творческих возможностей каждого индивида, всяких противоречий и конфликтов, без чего невозможно представить себе прогрессивное развитие общества. Поэтому естественно, что формирование гражданского общества неразрывно связано с формированием идеи индивидуальной свободы, самоценности каждой отдельно взятой личности. С этой точки зрения основополагающее значение имели формирование и подтверждение в Новое время идеи о прирожденных, неотчуждаемых правах каждого человека на жизнь, свободу и стремление к счастью. Не удивительно, что мыслители Нового времени объявили потерявшими силу все формы наследственной власти и сословных привилегий. Они поставили на первое место свободу и естественные способности отдельного индивида как самостоятельной, независимой единицы социального действия. Лежащий в основе этого подхода индивидуализм развивался рука об руку с гуманизмом, с идеей человеческой свободы, плюрализмом мнений и убеждений, стимулировал их, стал как бы их основанием, подпоркой. Здесь ударение делается на самоценность индивида, на его свободу выбирать формы и сферы своей деятельности и т.д.
7.5.3. Структура гражданского общества
Гражданское общество имеет свою структуру, составляющими которой являются различные общественные образования и общественные институты, обеспечивающие условия для реализации частных интересов и потребностей индивидов, коллективов, способных воздействовать на государственную власть, с тем чтобы заставить служить обществу.
Системообразующим началом, генерирующим интеллектуальную и волевую энергию общества, является человек с его естественными потребностями и интересами, внешне выраженными в юридических правах и обязанностях. Составляющими частями (элементами) структуры выступают различные общности и объединения людей и устойчивые взаимосвязи между ними.
Структуру современного гражданского общества можно представить в виде пяти основных систем, отражающих соответствующие сферы его жизнедеятельности. Это социальная (в узком смысле слова), экономическая, политическая, духовно-культурная и информационная системы.
Социальная система охватывает совокупность объективно сформировавшихся общностей людей и взаимоотношений между ними. Это первичный, основополагающий пласт гражданского общества, оказывающий влияние на жизнедеятельность других его подсистем.
Прежде всего здесь следует обозначить блок отношений, связанных с продолжением рода человеческого, воспроизводством человека, продлением его жизни, воспитанием детей. Это институты семьи и отношения, обусловленные ее существованием, обеспечивающие соединение биологического и социального начал в обществе.
Второй блок составляют отношения, отражающие сугубо социальную сущность человека. Это конкретные отношения человека с человеком как непосредственно, так и в различных коллективах (клубах, общественных объединениях и т.п.). Третий блок образуют опосредованные отношения между большими социальными общностями людей (группами, слоями, классами, нациями, расами).
Экономическая система представляет собой совокупность экономических институтов и отношений, в которые вступают люди в процессе реализации отношений собственности, производства, распределения, обмена и потребления совокупного общественного продукта.
В качестве первичного слоя здесь выступают отношения собственности, пронизывающие всю ткань экономических отношений и весь цикл общественного производства и потребления. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Отношения производства материальных и нематериальных благ составляют второй, наиболее важный для общественной системы структурный слой. В основе производства лежит созидательный труд членов общества, поэтому неотъемлемой частью экономических отношений являются трудовые отношения. Более опосредованный и абстрактный характер носят производственные отношения, которые в силу своей специфики становятся независимыми от воли и сознания конкретного человека. Структурными элементами экономической системы выступают частные, муниципальные, акционерные, кооперативные предприятия, фермерские хозяйства, индивидуальные частные предприятия граждан. Отношения распределения, обмена, потребления общественного совокупного продукта являются важной составной частью экономической системы, хотя они в определенной степени функционируют и в рамках другой системы - социальной.
Политическую систему составляют целостные саморегулирующиеся элементы (организации) - государство, политические партии, общественно-политические движения, объединения и отношения между ними. Индивид политически выступает в качестве гражданина, депутата, члена партии, организации.
Глубинным, сущностным слоем здесь являются отношения по поводу власти, которые пронизывают политическую систему во всех ее средах, на всех этапах ее существования. Властные отношения весьма разнообразны: это отношения между государством и иными структурными элементами, между государственными органами и учреждениями и т.д. Особое место занимают отношения, складывающиеся в связи с деятельностью политических партий, конечной целью которой выступает всегда политическая (государственная) власть.
Помимо сугубо властных существует целая гамма политических отношений, охватывающих проблемы объединения граждан в общественно-политические организации, свободы слова, гарантий избирательных прав граждан, функционирования форм непосредственной демократии и др.
Духовно-культурная система образуется из отношений между людьми, их объединениями, государством и обществом в целом по поводу духовно-культурных благ и соответствующих материализованных институтов, учреждений (образовательных, научных, культурных, религиозных), через которые реализуются эти отношения.
Наиболее важный блок в этой сфере составляют отношения, связанные с образованием. Образование является фундаментом в деле развития человеческой личности. Его состояние характеризует перспективы развития конкретного общества. Без образования не может нормально функционировать не только духовно-культурная сфера, но и общественная система в целом.
Жизненно необходимы для человека и общества отношения, обусловливающие возникновение и развитие науки, культуры, религии. Разнообразны пути формирования этих отношений, неоднозначно их воздействие на человека, но консолидирующими факторами являются их направленность на сохранение исторического опыта, общегуманистических традиций, накопление и развитие научных, нравственно-духовных, культурных ценностей.
Информационная система складывается в результате общения людей друг с другом непосредственно и через средства массовой информации. В качестве ее структурных элементов могут выступать общественные, муниципальные и частные организации, учреждения, предприятия, а также граждане и их объединения, осуществляющие производство и выпуск средств массовой информации. Информационные отношения носят сквозной характер, они пронизывают все сферы гражданского общества.
Поскольку, как было отмечено выше, доминантой гражданского общества является отдельно взятая личность, то несущими его конструкциями являются все те институты, организации, группы и т.д., которые призваны содействовать всесторонней реализации личности, ее потенций, интересов, целей, устремлений и т.д. Эти институты и ассоциации служат для отдельного индивида в качестве источников власти, влияния и авторитета. При этом основополагающая роль центральной ячейки общественного организма, источника влияния и авторитета сохраняется за семьей. Немаловажную роль играют родственные связи, соседские общины, профессиональные организации, творческие институты, трудовые коллективы, сословия, социальные слои, с которыми люди так или иначе отождествляют себя. Другой основополагающей единицей социального действия в обществе и соответственно в гражданском обществе является группа. Очевидная характеристика группы - это функциональная взаимозависимость составляющих ее членов. Группа существует и функционирует в силу разделяемых всеми ее членами интересов, целей, установок, ценностей, что в свою очередь предполагает взаимную зависимость ее членов друг от друга в деле реализации совместных целей и интересов. Чем определеннее эти цели и интересы, тем вероятнее жизнеспособность и функциональная эффективность группы.
Одной из наиболее институционализированных форм групп являются заинтересованные группы, представляющие собой разного рода организации или ассоциации рабочих, фермеров, предпринимателей, представителей различных профессий (например, врачей, адвокатов, инженеров и т.д.), церковные, женские, молодежные и иные общественные организации, объединенные общностью интересов. Одни из них имеют длительную историю, а другие формируются временно вокруг какой-либо одной проблемы или ограниченного круга проблем и по достижении своей цели распадаются. Заинтересованные группы и организации предоставляют отдельному индивиду необходимое поле для реализации его возможностей и потребностей. Они отражают разнообразие экономических, этнических, религиозных, региональных, демографических, профессиональных и иных интересов. В результате социальная жизнь оказывается ареной столкновений и сотрудничества конкурирующих друг с другом групп, вступающих в разного рода союзы, коалиции, соглашения. Это помогает последним уравновешивать друг друга, удерживая всю социальную и политическую систему в своеобразном равновесии, препятствуя резкому сдвигу общественно-политической оси влево или вправо. Все эти институты, организации и центры служат в качестве своеобразных опор для отдельной личности в его взаимоотношениях с государством. В значительной мере степень независимости граждан от государства, степень демократичности общественно-политической системы прямо пропорциональна степени полицентричности распределения власти в обществе <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Гаджиев К.С. Гражданское общество: сущность и важнейшие структурные элементы. http://lib.socio.msu.ru/1/library?e=d-000-00-001ucheb.
7.5.4. Гражданское общество и права человека
Одной из целей гражданского общества является построение правового государства, созданного по принципу разделения властей (законодательной, исполнительной и судебной) и многопартийности со справедливыми всеобщими выборами. Именно такая политическая система обладает естественными механизмами защиты от злоупотреблений, поскольку одна ветвь власти контролирует другую, а партия (партии), находящаяся в оппозиции, изобличает нарушения, допущенные правящей партией.
Правовому государству присущи следующие принципы его деятельности:
Принцип приоритета права.
Приоритет права означает:
а) рассмотрение всех вопросов общественной и государственной жизни с позиций права, закона;
б) соединение общечеловеческих нравственно-правовых ценностей (разумность, справедливость) и формально-регулятивных ценностей права (нормативность, равенство всех перед законом с организационно-территориальным делением общества и легитимной публичной властной силой);
в) необходимость идеологически-правового обоснования любых решений государственных и общественных органов;
г) наличие в государстве необходимых для выражения и действия права форм и процедур (конституции и законов, системы материальных и процессуальных гарантий и т.д.).
Дата добавления: 2018-06-01; просмотров: 216; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!