Глава 4. ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ЭКСТРЕМАЛЬНЫХ СИТУАЦИЯХ

⇐ ПредыдущаяСтр 4 из 5Следующая ⇒

Всякий крупный вооруженный конфликт или война, особенно гражданская сопровождается отъездом с насиженных мест огромных масс беженцев. Образование суверенных государств как правило приводит к изменению границ и усиливает вынужденную миграцию, вовлекая в нее не только убежденных противников того или иного режима, но и тех, кто ранее и не помышлял о смене места жительства. Беженцы и мигранты как правило плохо готовы к борьбе за существование в окружении чужой культуры, чужого языка и конкуренции рабочей силы.

Из истории известно, что каждое государство пыталось решить проблему беженцев издавая новые законы, разрабатывая административные акты. В 1920- х гг. большего успеха в этом деле добилась международная структура во главе с норвежским полярным исследователем Фритьоф ом Нансеном. В качестве Верховного комиссара по делам беженцев от Лиги наций он учредил т.н. "нансеновский паспорт" - первый международно признанный документ, который помог множеству эмигрантов вернуться на родину или получить возможность легального проживания на новых местах. Нансену удалось способствовать массовому возвращению военнопленных - подданных Германии и Австро-Венгрии - из России, а также собрать значительные средства в помощь русским голодающим. Однако этих усилий, отмеченных Нобелевской премией мира 1922 г., было недостаточно, чтобы оказать помощь всем мигрантам, число которых резко увеличилось после прихода к власти нацистов в Германии и начала 2 мировой войны.

Широко известна трагедия тех, кто был по соглашению между союзниками по антигитлеровской коалиции возвращен в СССР в 1945 и последующих годах, например пленные казаки-коллаборационисты переданные англичанами советским частям в Лиенце в 1945 г. Эта репатриация обернулась на практике массовым пополнением сталинских лагерей. В пятидесятые годы, при непосредственном участии и содействии Верховного комиссара по делам беженцев были репатриированы или приобрели новое гражданство более миллиона человек. В то же время для решения проблемы палестинских беженцев, которая возникла в результате ставшего перманентным арабо-израильского конфликта, была создана особая комиссия ООН. УВКБ же активно занималось беженцами из Венгрии (1956), жертвами войны в Алжире (1961), многочислеными (свыше 5 млн.) представителями племен тутси и хуту, втянутыми в этнический конфликт в районе африканских Великих озер (Руанда, Бурунди, Заир). На территории Центральной и Южной Америки массовые перемещения людей были вызваны гражданскими войнами в Сальвадоре и Никарагуа, установлением режима Пиночета в Чили.

Воссоединение Северного и Южного Вьетнама под властью коммунистического правительства положило начало потоку беженцев, пытавшихся достичь Гонконга. УВКБ ООН было вынуждено к проблеме беженцев в Европе после развала социалистического лагеря, в частности после известных внутриюгославских войн и конфликтов

Эти и другие процессы поставили вопрос о разработки определенных правовых механизмов по регулированию миграционного движения в международном пространстве. Одним из таких механизмов стала служба Управления Верховного Комиссара ООН.

Базой для создания нового подразделения стала провозглашенная 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщая декларация прав человека. В ней указывалось (ст. 14): "Каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем". В соответствии с этим положением, на Верховного комиссара возлагалась уставная обязанность "оказания содействия правительствам и, с согласия соответствующих правительств, частным организациям для облегчения добровольной репатриации беженцев или их ассимиляции в новых странах".

При непосредственном участии УВКБ была разработана и в 1951 г. принята международная Конвенция о статусе беженцев, где были юридически оформлены рамки этой категории лиц. Отныне беженцем считается всякий, кто "в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений".

Чтобы считаться беженцем совершенно не обязательно дожидаться, пока тебя начнут преследовать по указанным выше причинам. Вполне достаточно "обоснованно опасаться" этих преследований. Такая обоснованность является предметом отдельного рассмотрения законодательными органами отдельных стран, которые получают для этого рекомендации УВКБ. Управление Верховного комиссара оказывало помощь беженцам лишь опосредованно, воздействуя на соответствующие государства и их правительства. Впрочем, характер такого воздействия представители разных стран и видели по-разному.

Следуя негласному принципу использования международных организаций в своих целях, Советский Союз, не подписавший Конвенцию о беженцах, немедленно определил свои цели в отношении УВКБ. Представители СССР в ООН последовательно настаивали на репатриации всех перемещенных лиц и беженцев, не пожелавших некогда вернуться в "страну победившего социализма". Их "опасения стать жертвой преследования" полностью отметались как необоснованные. При этом советские дипломаты упрямо игнорировали известные всему миру данные о том, что любой человек, покинувший без разрешения властей территорию СССР или оставшийся за границей, рассматривавался в своем отечестве как преступник, изменивший родине.

Надо сказать, что в отличие от проблемы беженцев, вопрос о вынужденных миграциях в СССР стоял иным образом. В силу проведения форсированной индустриализации, коллективизациии, раскулачивания, освоения целины, экономического подъема малонаселенных или неблагоприятных по природным условиям регионов СССР миллионы людей насильно переселяли, вынуждали или идеологически стимулировали переехать в другие части страны. Эти перемещения населения имели также цели укрепления правительственного контроля над страной; ликвидацию опасности, угрожавшей коммунистическому режиму. Массовые перемещения населения были широко известны, но в отличие от судьбы наиболее известных диссидентов, не привлекали внимания международной общественности. Но Советский Союз не подписывал ни Конвенции о беженцах, ни последовавшего за ней Протокола об их статусе, а также не был замечен в финансировании УВКБ, которое ведется государствами - членами ООН - на добровольной основе. Проблемы беженцев в период функционирования системы "развитого социализма" здесь не существовало, причем не потому, что была установлена система прописки, ограничивающая переезды граждан, а прежде всего по причине отсутствия крупных межнациональных и иных конфликтов..

Вынужденные миграции, связанные с разразившимися с постсоветскими вооруженными конфликтами, получили широкую огласку в средствах массовой информации и вызвали озабоченность соседних и других государств, опасающихся последствий продолжающейся нестабильности и движения беженцев в регионе. Миллионы граждан бывшего Советского Союза стали мигрировать по 15 новым независимым государствам. Одних вынудили уехать вооруженные конфликты, другие сдвинулись с места в поисках лучшей жизни, третьи бежали от дискриминации, а четвертые вернулись в места, откуда в прошлом были изгнаны их предки. Одновременно в СНГ прибывают постоянно растущие транзитные потоки людей из других стран, в основном те, кто надеется перебраться в Западную Европу. Речь идет о жителях Китая, Вьетнама и Афганистана, в меньшей степени - других стран дальнего зарубежья.

Резкая активизация вынужденной миграции, да еще в особо крупных размерах, после распада СССР вынудила российские власти приступить к разработке правовых норм для регуляции этого процесса. Распоряжением президента России в начале 1992 г был создан специальный Комитет по делам миграции при министерстве труда и занятости. Этот комитет был в июне 1992 преобразован в специальную миграционную службу, которая подготовила ряд законопроектов, в том числе "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах". В этих одобренных Государственной Думой законах давались определения категорий граждан, сменивших место проживания. Вынужденным переселенцем признавался гражданин российской федерации, который "вынужден или имеет намерение покинуть место своего постоянного места жительства на территории другого государства. Либо на территории Российской Федерации вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах, либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедования, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений в связи с проведением враждебных кампаний применительно к отдельным группам лиц, массовым нарушениями общественного порядка и другими обстоятельствами, существенно ущемляющими права человека".

Временный переселенец получает в течение 5 дней по прибытии на новое место жительство удостоверение и ему предоставляется право провоза багажа, проезда. необходимые условие для поддержания жизни согласно медицинским норам, денежное пособие и т.п.

В отличие от этой категории к беженцам отнесено лицо, не имеющее российского гражданства., "но которое было вынуждено или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства вследствие совершенного против него насилия или преследования в иных формах, либо реальной опасности повергнуться насилию или иному преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности или к определенной социальной группе или политических убеждений". Юридический статус беженцев ничем не отличается от статуса лиц без гражданства. Беженцы имеют права на получения льгот и пособий, в том числе льготные условия для получения нового гражданства. Существенным обстоятельством явилось то что закон указывал на невозможность признания беженцем лицо, совершившее преступление против мира, человечности или иное тяжелое преступление. Впервые беженцы в СССР появились в 1988 г. после событий в Сумгаите. С 1994 г. статус беженцев предоставлялся лицам, прибывшим из Таджикистана, Молдовы. Грузии и Азербайджана где происходили вооруженные столкновения, конфликты. Статус беженцев получали русскоязычные граждане Эстонии и Латвии, где они были лицами без гражданства. Беженцами считались лица, покинувшие Пригородный район Северной Осетии и переселившиеся в Ингушетию. К беженцам отнеслись русскоязычные граждане, покинувшие Чечню и Дагестана, в начальный период конфликтов. После прихода к власти в Чечне в 1991 г. сепаратиста-националиста эксгенерала ВВС Джохара Дудаева начался массовый отток русскоязычного населения, которое стало подвергаться широкомасштабным притеснениям, насилию и террору и закономерно получившего статус беженцев. Лица, переселявшиеся из других районов, получали, статус переселенцев. В Москве и Санкт-Петербурге беженцев регистрировали только при наличии родствеников, готовых прописать беженцев на своей территории. Согласно "Временному порядку учета и регистрации беженцев на территории России" с 1 января 1994 ведется раздельная регистрация беженцев и вынужденных переселенцев, что сказывалось на характере и качестве обустройства, назначения пособий. В августе 1993 г ФМС сообщило, что в РФ находится до 2 млн. беженцев, в том числе 1,5 млн. из ближнего зарубежья. Но, думается, эта цифра явно занижена, так как часто не учитывается группа латентных и нелегальных переселенцев и беженцев. Очень многие переселенцы уезжают предвидя и предвосхищая возможные катаклизмы и не имеют формального юридического права на получение статуса беженца. Кроме того, не все обратившиеся в органы ФМС получают запрашиваемый статус. Надо иметь в виду, что страны ближнего зарубежья скрывают масштаб эмиграции, так как не желают демонстрации последствий своей националистической политики. Государственные органы - ФМС, МВД, опережая события или выдавая желаемое за действительное, часто объявляют о нормализации миграционной обстановки в каких-то регионах и отдают указание об отказе регистрации беженцев из этой территории и выплаты им соответствующих пособий, предоставления жилья. Например, в 1994 г. ФМС не включала в список мигрантов беженцев из Чечни, объявив что положение там нормализуется. Но по ряду данных уже тогда в Ингушетии было свыше 150 тысяч беженцев. В Дагестане - 70 тысяч, в Северной Осетии и Кабардино-Балкарии - 15 тысяч, в Крснодарском крае - 4 тысячи официальных мигрантов и свыше несколько сот тысяч русскоязычных переселенцев без соответствующего статуса беженцев

Федеральный закон о вынужденных переселенцах действует с декабря 1995 г. Опыт работы с этим законом насчитывает уже шесть лет, но по прежнему продолжается работа по внесению в него поправок.

Анализ Федерального Закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О беженцах", принятого летом 1997 г. показывает, что он нуждается в совершенствовании. Многие попытки анализа в прессе были явно тенденцеозны, так как трактовали редакцию закона субъективно либо во вред правам беженцев, либо государству.

В федеральном законе о беженцах полностью, практически дословно восстановлена норма Конвенции Организации Объединенных Наций о статусе беженцев. Ранее понятие "беженец" определялось как лицо, которое: "покинуло государство своего постоянного проживания или пребывания, или имеет намерение, или только желает покинуть". Это не соответствует понятию правового положения беженцев - ни де юре, ни де факто. В новом законе было четко прописано, что беженец - это лицо, которое находится вне государства своего постоянного проживания по причинам, перечисленным в статье 1 раздела "А" Конвенции ООН.

В законе были заложены две возможности обратиться с ходатайством о предоставлении статуса беженца: когда человек находится на территории Российской Федерации и когда он находится за ее пределами. В новом законе мы постарались максимально отразить все возможные ситуации, в которых может оказаться человек, попавший в беду. Обозначены три основных варианта положения, в котором он может находиться после пересечения границы России: 1) человек прибывает на границу нашей страны в соответствии с существующими правилами; 2) он находится в России законно, например, учится здесь; 3) по различным причинам он оказывается на территории России незаконно.

По закону, он должен был незамедлительно обратиться с ходатайством о предоставлении статуса. По новой редакции закона, человек, незаконно попавший на территорию России, но в силу объективных обстоятельств не имеющий возможности незамедлительно обратиться с ходатайством о предоставлении статуса беженца, имеет на это определенное время.

Закон предусматривал возможность отказа в регистрации ходатайства, что являлось правовым нонсенсом. В международной практике и прошлой российской практике работы с заявлениями граждан никогда не было такого, чтобы человеку, подающему заявление или ходатайство, отказывали даже в регистрации. В новой редакции закона уже было четко прописано, что право подать ходатайство есть у всех и каждое такое ходатайство обязательно строго учитывается, т.е. регистрируется. Далее - две стадии рассмотрения ходатайства. Сначала - предварительное (при положительном результате выдается свидетельство о рассмотрении ходатайства на предоставление статуса беженца по существу), на втором этапе при положительном решении выдается удостоверение о предоставлении статуса беженца.

В законе нет положения, которое закреплено в Конвенции ООН 1951 г. "О статусе беженцев", - права на воссоединение семьи. В новом законе это право прописано даже шире, чем традиционная норма. В новом законе определена норма фиксирующее право получения статуса беженца для несовершеннолетних, прибывших на территорию России без родителей или опекунов. В данной редакции закона ни одно ведомство, кроме федеральной миграционной службы, не было обязано решать проблемы мигрантов. В новом законе специальная статья прописывает обязанности всех федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по отношению к беженцам. Статус беженцев, - это комплексная проблема, и в ее решении должны участвовать не только миграционные службы, но и многие другие министерства и ведомства.

Новая реакция закона давала право истцу, который ходатайствует о статусе беженца, обжаловать любое неправомерное, с его точки зрения, решение. Эти рекомендации идут из статьи в статью: если вы получили отказ в выдаче свидетельства или удостоверения беженца, то за защитой своего права можно обратиться в суд.

Проблема миграции в целом и, в частности, проблема беженцев как проблема государственной политики во многом еще для наших властей нова, и поэтому законодатель обращает внимание всех, кто ею занимается, на то, что нельзя нарушать права лиц, ходатайствующих о статусе беженцев.

Расширена финансовая база Фонда помощи беженцам. В старом законе этот фонд рассматривался как государственная структура, и она совершенно не работала за прошедшие четыре года с февраля 1993 г., когда вступил в силу Закон Российской Федерации "О беженцах". Этот фонд законодатели сделали не только бюджетным, но и внебюджетным, чтобы иметь возможность добывать деньги из различных других источников. Законодатели предусмотрели возможность организовывать такие фонды не только на федеральном уровне, но и на региональном. Общество стремится этой законодательной нормой расширить влияние общественных переселенческих организаций на местах, чтобы они могли разрабатывать региональные программы, брать средства из местных бюджетов.

При сравнительном анализе двух редакций закона обращает на себя внимание то, что законодатели исключили нормы, которые по государственным пошлинам и по другим сборам давали налоговые льготы. Причиной явилось то обстоятельство что, во-первых. на практике что эти нормы не работали, во-вторых, они не являются предметом закона о беженцах. Для введения действующих налоговых льгот для беженцев и вынужденных переселенце необходимо ввести поправки в налоговое законодательство России., это 9 законов о налогах: в законы о земле, о пошлине, о добавленной стоимости и в ряд других.

Вынужденные переселенцы сегодня, согласно двум постановлениям правительства, имеют право получать возвратную ссуду или безвозмездную денежную субсидию. Эти нормы заложены в законе о вынужденных переселенцах и в нормативных актах, постановлениях правительства. Понятие "возвратная ссуда" в контексте проблемы миграции воспринималось беженцами негативно, так как государство выступило в роли рэкетира. В результате распада СССР, двух чеченских войн, осетино-ингушского конфликта сотни тысяч людей остались часто не по своей воле без жилья, без имущества. Предложение ссуд с возвратом через 15 лет социально незащищенным вынужденным переселенцам, которые не в состоянии вернуть эти кредиты и по этой причине отказываются от них, не может решить проблему.

Другой острой проблемой в решении проблемы переселенцев и беженцев является противоречие между федеральным и региональным законодательством по вопросу о вынужденной миграции.

В современной практике Конституционного Суда РФ чаще всего оспариваются акты субъектов Российской Федерации в области прав человека. В массиве дел можно выделить три направления: избирательное право, свобода передвижения и выбора места жительства, административное задержание на срок до 30 суток. Если региональные акты, связанные с избирательным правом, как правило, оспариваются органами государственной власти Российской Федерации, то по делам о соответствии Конституции РФ региональных актов, посвященных свободе передвижения то есть миграции, доминируют жалобы граждан.

До настоящего времени противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации, регламентирующим свободу передвижения, достаточно широко распространены, что нашло отражение в практике Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление № 9-П от 4 апреля 1996 г., Постановление № 10-П от 2 июля 1997 г.).

Возникновение противоречий между законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов федерации по вопросам вынужденной миграции объективно неизбежно в современных условиях. Прежде всего необходимо учитывать, что идет процесс формирования миграционного законодательства на федеральном уровне. Существенные коррективы, внесенные в конце 1990- гг. в федеральные законы "О вынужденных переселенцах" и "О беженцах", не нашли достачного отражения в соответствующих актах субъектов федерации. Кроме того, в Конституции Российской Федерации вопросы миграции не были специально выделены как самостоятельный предмет ведения. Они рассматриваются в качестве особой сферы регулирования в рамках административного права, отнесенного к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Данная отрасль в отличие от уголовного и гражданского права не претерпела кардинальных изменений, для нее характерно действие старого Кодекса об административных правонарушениях в новых условиях. К тому же основной закон не дает ответа, как распределяются полномочия между Российской Федерацией и ее субъектами в рамках конкретного предмета ведения.

До принятия Конституции 1993 г. большинство субъектов федерации либо не имели права принимать законы, либо не пользовались этим правом. Таким образом, в настоящее время региональные власти осваивают эту сферу - законотворчество. Анализ законов и нормативных правовых актов в области вынужденной миграции, действующим в субъектах Российской Федерации, расположенных на Северном Кавказе, показывает что в субъектах федерации положению беженцев и вынужденных переселенцев не уделяется достаточного внимания. Одним из первых стало положение о порядке регистрации, обустройства и материальной поддержке беженцев и вынужденных переселенцев на территории Республики Дагестан, утвержденное постановлением Совета Министров республики от 6 мая 1993 г. Как правило, положения о беженцах и вынужденных переселенцах встречаются в законах и нормативных правовых актах, регулирующих иные вопросы.

В субъектах федерации статус беженцев и вынужденных переселенцев чаще регулируется изданием подзаконных актов. На законодательном уровне вопрос регламентируют обычно комплексные акты, посвященные миграции - Иммиграционный кодекс Ставропольского края, Закон Республики Северная Осетия-Алания "О миграции". Имеются акты, посвященные регистрации по месту пребывания и жительства - Закон Краснодарского края "О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края" от 23 июня 1995 г., закон Ростовской области "О мерах по усилению контроля за миграционными процессами на территории Ростовской области" от 19 сентября 1994 г.. Следует отметить акт, устанавливающий административную ответственность за нарушение данного порядка -Закон Кабардино-Балкарской Республики "Об административной ответственности за нарушение порядка определения на постоянное место жительства в Кабардино-Балкарской Республике" от 5 июня 1995 г., закон Ставропольского края "Об административной ответственности за нарушение порядка пребывания и определения на постоянное место жительства в Ставропольском крае" в редакции от 18 декабря 1996 г.

Следует подчеркнуть, что основной массив актов, регламентирующих статус вынужденных мигрантов - это подзаконные акты субъектов федерации. В Республике Адыгея и Ингушетии предпочтение отдается Указам президента республики, в Республике Дагестан - постановлениям Госсовета и правительства, краях и областях - указам губернаторов. Объем и содержание подзаконного регулирования различается довольно существенно. В Республике Ингушетия актами президента и председателя правительства, как правило, оформляются организационные мероприятия по приему и обустройству вынужденных мигрантов. В Краснодарском крае есть подзаконные акты, регламентирующие статус вынужденных мигрантов, принадлежащих к определенной этнической группе, предоставляющие льготы общественным объединениям беженцев и вынужденных переселенцев, утверждающие региональные миграционные программы.

Среди наиболее типичных противоречий, которые встречаются в региональных правовых актах, необходимо различать собственно нарушения прав беженцев и вынужденных переселенцев, а также ограничения свободы передвижения и выбора места жительства, которые могут существенно влиять на положение беженцев и вынужденных переселенцев. Эти ограничения связаны с желанием властей ограничить миграцию, которая в данный временной промежуток времени наносит ущерб экономике субъекта, заставляет считаться с дополнительной социальной нагрузкой, в том числе с ростом преступности. Именно поэтому в актах прослеживаются формальные нарушения прав беженцев и вынужденных переселенцев. Это введение дополнительных условий для регистрации, не предусмотренных в федеральном законодательстве. Примером является положение о регистрации вынужденных мигрантов в Краснодарском крае и Ростовской области, согласно которому необходимо наличие родственников, проживающих на территории субъекта в течение установленного срока (5 лет - Ростовская область, 10 лет - Краснодарский край). В Республике Северная Осетия-Алания устанавливаются категории лиц, пользующихся преимущественным правом приобретения статуса беженца и вынужденного переселенца. На этот статус могут претендовать лишь те, кто имеет в республике супругов или близких родственников, предоставляющих им жилье, либо письменные гарантии предприятий, учреждений и организаций о трудоустройстве и предоставлении жилья с учетом социальных норм. В Карачаево-Черкесской Республике предоставление статуса беженца или вынужденного переселенца увязывается не только с личными обстоятельствами вынужденного мигранта, но и с интересами конкретного предприятия, учреждения, организации, а также местного населения субъекта федерации.

На Северном Кавказе встречаются и такие решения проблемы: регистрация в качестве постоянного жителя только тех вынужденных мигрантов, которые получили статус беженца или вынужденного переселенца в миграционной службе данного субъекта федерации, введение сбора за регистрацию в качестве беженца или вынужденного переселенца.

В ряде регионов Российской Федерации беженцы и вынужденные переселенцы в обязательном порядке должны проходить медицинское освидетельствование на наличие ВИЧ-инфекции (Калининградская область, Республика Марий Эл), заболеваний, передаваемых половым путем (Республика Чувашия).

Свобода передвижения и выбора места жительства, как правило, ограничивается путем введения квот на предоставление права на пребывание (Ставропольский и Краснодарский края, Ростовская область, Республика Северная Осетия-Алания), ограничений на проживание в определенной местности (Ставропольский и Краснодарский края, Республика Северная Осетия-Алания), сборов, не предусмотренных федеральным законодательством (Республика Адыгея, Карачаево-Черкесская Республика, Ставропольский и Краснодарский края, Республика Северная Осетия-Алания), преимущественного права на возвращение на территорию субъекта федерации представителей титульного этноса или выходцев из данных мест (Республика Дагестан, Республика Адыгея, Республика Северная Осетия-Алания, Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область). Хотя эти ограничения затрагивают некоторые интересы беженцев и вынужденных переселенцев, которые прибывают на территорию субъектов федерации, но они имеют объективные причины, связанные с условиями данных регионов.

Названные и другие противоречия между федеральным и региональным законодательством можно реально снимать различными путями. Первым вариантом решения проблемы является обращение в Конституционный Суд Российской Федерации, но он представляется недостаточно эффективным из-за длительных сроков прохождения дел. Вопросы, связанные с нарушением прав беженцев и вынужденных переселенцев, требуют оперативной реакции, чего не может обеспечить орган конституционной юстиции. Кроме того надо учитывать загруженность этого органа и то обстоятельство, что для рассмотрения вопроса в Конституционном Суде требуется квалифицированное юридическое обоснование позиции сторон, что практически не доступно для нищих беженцев и вынужденных переселенцев. Не является секретом тот факт , что в условиях только начавшегося процесса становления правового государства региональные власти не всегда адекватно и оперативно реагируют на решения данного органа.

Второй вариант снятия противоречий - это совершенствование и детализация федерального законодательства Государственной думой и федеральными органами. Юридическая практика последних лет показывает четко обозначившуюся тенденцию ужесточения подхода органов государственной власти Российской Федерации к мигрантам и сокращения круга лиц, которые могут претендовать на статус беженца или вынужденного переселенца. При внесении изменений и дополнений в законодательство о статусе вынужденных мигрантов в основном учитываются чисто экономические и финансовые возможности государства, геополитические интересы, а не классические идеальные права человека и гражданина.

Нововведения в законодательство в ходе реализации прав и свобод человека сначала порождают новые проблемы из-за отсутствия четких новых юридических механизмов их реализации и отсутствия необходимых условий. Так, в новой редакции Федерального закона "О беженцах" введено понятие "временное убежище", но большинство процедурных норм, связанных с предоставлением данного статуса, в законе четко не прописано. Декларативность положений российских законов, отсутствие фиксированных реальных источников финансирования не позволяют в полном объеме обеспечить права беженцев и вынужденных переселенцев.

В некоторых случаях удалось опротестовать акты субъектов федерации, ограничивающие право граждан на свободу передвижения и выбор места жительства. Однако это осталось, во -первых, эпизодом, во-вторых, это не привело к изменению практики и в целом не приобрело характер устойчивой тенденции. Практика показывает, что успешное решение дела о миграционном вопросе во многом зависит от такого субъективного фактора как наличие гражданской позиции и человеческих качеств высшего должностного лица, которому адресован протест суда или общественности.. Анализ прессы свидетельствует, что в ряде регионов очень сильно давление на органы судебной власти со стороны администрации субъекта федерации именно по делам, связанным с регистрацией по месту пребывания и жительства. В области защиты прав и интересов лиц, претендующих на статус или получивших статус беженца или вынужденного переселенца, очень много зависит от политических решений общенационального или регионального характера. В этой сфере, как и в других, существуют политические договоренности между федеральными и региональными властями, обеспечивавшие стабильную поддержку регионов центра и позиций Президента.

В Северо-Кавказском регионе, особенно в Чечне, в связи с широким использованием федеральных войск для урегулирования кризиса и политизацией мигрантских организаций использование судебной системы для решения миграционных проблем затруднительно. Во всех южнороссийких субъектах федерации увеличилось число вынужденных мигрантов, при этом лицам, прибывающим из Чеченской Республики, не всегда предоставлялся статус вынужденных переселенцев в соответствии с нормами бывшей Федеральной миграционной службы. Эти субъекты федерации были должны решать миграционные проблемы за пределами своей компетенции и без серьезной финансовой поддержки.. Принятие нормативных актов, ограничивающих возможности притока и легализации статуса вынужденных мигрантов, было одной из форм защиты интересов жителей своего региона, что естественно является для регионов приоритетным делом.

Министр по чрезвычайным ситуациям Сергей Шойгу неоднократно выражал неудовлетворение работой Федеральной миграционной службы России. Глава МЧС указал на то, что российское миграционное законодательство "является пока несовершенным". Он привел в пример опыт других стран, где, по его словам, законодательные акты о миграции "носят гораздо более жесткий характер, что отчасти облегчает работу миграционных служб". Он сообщил, что на Северном Кавказе ФМС сталкивается с рядом трудностей при работе с переселенцами из Чечни. Большинство беженцев отказываются покидать палаточные городки и возвращаться на территорию Чечни, хотя там, по словам министра МЧС С. Шойгу, уже созданы определенные условия для проживания, естественно в рамках возможного.

В нижней палате российского парламента - Государственной думе регулярно заседает Совет переселенческих объединений при председателе Государственной Думы, в котором принимает участие спикер нижней палаты Геннадий Селезнев , председатель думского комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками Борис Пастухов, депутаты, руководители переселенческих общин. Внимание парламентариев сосредотачивается на нерешенных проблемах, среди которых по-прежнему актуальными остаются вопросы жилья, трудоустройства и создания рабочих мест в различных регионах России для мигрантов и вынужденных переселенцев. Депутаты отмечали несовершенство имеющихся федеральных законов (например, Федерального закона о вынужденных переселенцах), особенно печально известное правительственное постановление № 510, и в целом настоящий правовой вакуум вокруг тысяч людей, оказавшихся вне какого-либо статуса после начала антитеррористической операции в Чечне осенью 2000 г., поскольку термин "внутренне перемещенные лица" находится вне правового поля РФ. Особенно острая ситуация с вынужденными переселенцами сложилась в Краснодарском и Ставропольском краях, в Ингушетии, а также в некоторых приграничных регионах со странами СНГ (например, с Казахстаном), где эмиграционная ситуация может стать неподконтрольной правительству. Для более эффективного решения проблем мигрантов собравшиеся рассмотрели предложение ряда общин о создании в Госдуме специального комитета по проблемам мигрантов и переселенцев.

Естественно, что власти Ингушетии не могли остаться в стороне от проблемы первого урегулирования острой миграционной ситуации

1 марта в Назрани (Ингушетия) начался второй съезд ингушского народа, на котором определены приоритеты в социально-экономическом развитии республики на 2000 год. Ранее президентом республики Русланом Аушевым были приняты законы, запрещающие временно - до 1 января 2004 года - любые сделки с недвижимостью для не зарегистрированных в Ингушетии граждан РФ.

Правовой статус съезда ингушского народа значительно выше, чем это может показаться на первый взгляд. В 1999 году парламентом Ингушетии был принят закон "О Съезде народа Ингушетии", после чего последовало принятие поправки к Конституции республики. В результате подобного приведения Основного закона республики в соответствие с принятым парламентом законом Съезд народа Ингушетии стал высшим представительным органом республики.

Практика принятия поправок к Конституции в мире весьма распространена, и ничего из ряда вон выходящего в этой практике нет. Но в Ингушетии наблюдается несколько пренебрежительное отношение к Конституции - как республики, так и федерации . Отдельные руководящие деятели республики стремятся самостоятельно регулировать миграционный процесс исходя из своего понимания проблемы. Так был подготовлен указ за номером 102 "О некоторых мерах по регулированию процесса миграции в Республике Ингушетия". Согласно указу, вступившему в силу с момента подписания, приобретение жилья тем или иным способом лицами, прибывающими из-за пределов республики и не состоящими на учете в миграционной службе Ингушетии, не допускается. В указе оговаривается срок запрета - до 1 января 2004 года. Временно. При этом совершенно не учитывается тот факт с момента подписания Аушевым документа противоречит требованиям Конституции Российской Федерации. Государства, частью которого является Ингушетия. Согласно статье 27 Основного закона России, "каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право... выбирать место пребывания и жительства". Указ президента Ингушетии не смотря на свою обоснованность и логичность в известной степени ограничивал это право. (Известия 02.03. 2000 г.) Президентские административные структуры руководствовались исключительно благими намерениями Ингушетия маленькая, беженцев много, уровень безработицы высок, а пришлые, вполне могут пожелать скупить недвижимость, однако в условиях конфликта указ мог сыграть другую роль . Ведь если следовать указу, ни один приезжий независимо от национальности и вероисповедания - не сможет приобрести жилье на территории Ингушетии. Это касается беженцев из Пригородного района Северной Осетии, покинувших соседнюю республику в ходе скоротечного, но кровавого осетино-ингушского конфликта 1992 года. Заработанные беженцем деньги за время пребывания в гостеприимной Ингушетии, не позволят ему стать домовладельцем.

На неофициальном уровне меры, объективно направленные против обустройства беженцев и вынужденных переселенцев, оправдываются опять-таки вроде благой целью: беженцы должны вернуться в свои дома. При этом не достаточно учитывается, что дома как таковые перестали существовать еще в 1992 году, а психологическое неприятие идеи возвращения ингушей во Владикавказ и населенные пункты Пригородного района все еще не преодолено.

Главной проблемой конечно оставалась ситуация с беженцами из Чечни. Первый президент Ингушетии Р. Аушев на встречах с В. Путиным неоднократно обсуждал положение чеченских беженцев. Он высказал мнение о чрезмерной политизированности проблемы беженцев, о том, что Ингушетию постоянно обвиняют в завышении количества беженцев из Чечни, провоцируя пикировку между властями Ингушетии и федеральным центром. Ингушский лидер сообщил о том, что данные о вынужденных переселенцах неоднократно проверялись Федеральной миграционной службой, которая пришла к выводу, что руководство республики не только не завышает количество чеченских беженцев, но и, напротив, в республике немало незарегистрированных переселенцев. Была обсуждена проблема связанная с материальной компенсацией за частное жилье, в которых живут беженцы, так как 150 тысяч беженцев из Чечни размещены именно в частном секторе и живут в ингушских семьях. В ходе встреч с В. Путиным обсуждалась необходимость создания условий для возвращения беженцев, в первую очередь в населенные пункты Ассиновская, Серноводск и Ачхой Мартан.

Второй немаловажной темой было освещение СМИ ситуации в республике. Аушев проинформировал Владимира Владимировича, что ему поступает неверная и зачастую предвзятая информация, касающаяся положения дел в Ингушетии. В СМИ говорится даже о том, что мы чуть ли не пособничаем в похищении людей. Республику обвиняют во всех смертных грехах", - сказал Р. Аушев. По его мнению, В. Путин как авторитетный и влиятельный политик должен также вмешаться в развязанную информационную войну, которая вредит выборной кампании и граничит с нарушением закона о выборах.

Информационные ошибки и перехлесты могут повлиять и на процесс возвращения беженцев в Чечню. В начале 2001 г. более 37 тыс. вынужденных переселенцев из Чечни вернулись в республику. По данным МЧС, в ходе работ по жизнеобеспечению населения в 70 из 100 населенных пунктов в Наурском, Надтеречном, Шелковском, Гудермесском, Грозненском (сельском) и Ачхой-Мартановском районах восстановлено электроснабжение, в 28 населенных пунктов подан газ, из 112 школ функционирует 57. На освобожденной территории Чечни продолжаются работы по возведению временных городков для вынужденных переселенцев. В поселке Знаменское развернуты два палаточных городка на 5 тыс. человек. Определены места размещения временных переселенцев в населенных пунктах Серноводск на 2-2,5 тыс. человек и Ассиновскаяна 1,5 тыс. человек. Медицинскую помощь населению в Надтеречном, Шелковском и Наурском районах оказывают три бригады Центра медицины катастроф "Защита"

Все административные структуры региона должны сделать все от них зависящее для того, чтобы создать условия для их возвращения домой до конца текущего года. Соответствующие федеральные руководители не скрывают, что жизнеобеспечение беженцев является их самым трудным делом. Не случайно также эта проблема то и дело поднимается многочисленными политическими силами, как напрямую с ней связанными, так и не имеющими к ней никакого отношения, но активно использующими ее в собственных целях. Поэтому все накопившиеся в этой сфере вопросы не могли не привлечь внимания депутатов российского парламента и просто были обязаны стать предметом парламентских слушаний, причем проведенных не в московских залах, а непосредственно в Северо-Кавказском регионе.

В конце апреля 2001 г. Кисловодске состоялись выездные парламентские слушания на тему "Правовой статус и проблемы жизнеобеспечения лиц, вынужденно покинувших места постоянного проживания в ЧР. Перспективы их возвращения и обустройства в ЧР". Инициатором и одним из основных организаторов слушаний стала комиссия Госдумы РФ по Чечне. Ее руководитель - председатель комитета нижней палаты по делам национальностей Валентин Никитин, а также заместитель руководителя Минфедерации России Белан Хамчиев выступили с основными докладами. Замминистра рассказал о результатах работы его ведомства в сфере жизнеобеспечения лиц, вынужденно покинувших места постоянного проживания в ЧР. По новейшим данным Минфедерации, количество таких граждан составляет соответственно в самой Чечне - более 230 тыс. человек, в Ингушетии - более 120 тыс., еще около 15 тыс. - в Дагестане, Северной Осетии и Ставрополье. По этим же сведениям, количество граждан, покинувших Чечню после 1991 года и получивших статус вынужденного переселенца, составляет около 115 тыс. человек. В этом году Минфедерации намерено осуществлять мероприятия, способствующие более активному возвращению жителей Чечни в места постоянного проживания, но перспективы этого процесса напрямую связаны с возможностью решения социально-бытовых проблем, в том числе выделением материальной помощи в восстановлении разрушенного жилья или компенсацией за его утрату, а также с решением вопросов трудовой занятости и обеспечением личной безопасности.

Главными в его докладе В. Никитина были вопросы правового характера, из которых и вытекают острейшие проблемы пострадавших граждан. Депутат напомнил, что сегодня единственным законом, регламентирующим оказание помощи людям в ситуации вынужденной миграции, является Федеральный закон "О вынужденных переселенцах". Вновь было отмечено, что лица, покинувшие Чечню с начала контртеррористической операции, строго говоря, не подпадают под действие ряда его положений. Это касается и утраты ими жилья и имущества. Кроме того, жители республики, не покинувшие ее пределов, но вынужденные бежать из своих домов, по определению не могут получить статус вынужденного переселенца, тогда как такой статус могут получить даже иностранные граждане, проживающие в России и в силу обстоятельств, предусмотренных в законе, изменившие свое место жительства. Наконец, что вполне естественно, многие люди бежали с насиженных мест, утратив свои документы, а без этого невозможно не только получить статус вынужденного переселенца, но и решать элементарные жизненные проблемы - трудоустройство, получение медицинской помощи, пенсий, образования для детей. Таким образом было в очередной раз подчеркнуто , что действующее миграционное законодательство явно не охватывает всего многообразия проявлений кризисных ситуаций и не рассчитано на единовременный исход населения в условиях экстремальных обстоятельств. В связи с этим необходим свод законов о миграции и общая концептуальная картина для понимания того, какую брешь закрывает тот или иной нормативный акт.

В числе других наиболее острых проблем, с которыми сталкиваются лица, вынужденные покинуть места постоянного проживания, является невозможность исчисления пенсий по более выгодному варианту. В связи с очевидной невозможностью предоставления сведений о заработной плате пенсии исчисляются в минимальном размере. В связи с этим, считает Никитин, в случае несохранения документов о заработке за время трудовой деятельности в Чечне необходимо законодательно закрепить практику исчисления пенсий из среднемесячного заработка по стране на момент начисления пенсии. Такая практика сложилась даже в отношении лиц, переехавших в Россию на постоянное место жительства из ряда стран ближнего зарубежья. Таким образом, уже упомянутые и многие другие проблемы тысяч граждан вытекают из того, что они де-факто являются вынужденными переселенцами, но не являются таковыми де-юре.

Важнейшим вопросом, волнующим большинство людей, является восстановление индивидуального жилья в Чечне и расширение жилищного строительства в Ингушетии. Утвержденным правительственной комиссией порядком с этой целью предусмотрены предоставление самим жителям стройматериалов и оплата их труда, для чего необходимо, чтобы средства дошли до адресата. Однако известно, что нагромождение контролирующих органов не решит проблему нецелевого использования средств, если люди не будут обеспечены паспортами и не будет организована полноценная банковская система, делающая прозрачными все этапы движения денег. В этой связи руководитель думской комиссии по Чечне назвал принципиально важным принятое Центробанком РФ решение о регистрации в Грозном филиала Россельхозбанка, который сможет открывать счета не только юридическим, но и частным лицам. По его мнению, было бы целесообразно обязать предприятия и организации, действующие в Чечне, открывать счета исключительно в кредитных учреждениях, расположенных в республике, что позволило бы установить более действенный контроль за движением средств. Еще одним важнейшим вопросом является назвал введение института единого государственного заказчика в рамках восстановительных работ, которым должно стать правительство Чечни.

Однако очевидно, что ни одна из проблем беженцев не сможет быть решена без достижения результатов в процессе политического урегулирования. Несмотря на активно продолжающиеся поиски путей мирного процесса, кризис не ослабевает. Но, видимо, в этом плане использованы еще не все ресурсы, поэтому, как сообщил "НГ" ответственный секретарь комиссии Госдумы РФ по Чечне Абдул-Хаким Султыгов, в ближайшее время может быть создана еще одна парламентская комиссия, но из представителей обеих палат российского парламента. Депутаты Госдумы и члены Совета Федерации намерены образовать комиссию по политико-правовому урегулированию ситуации в Чечне. Между тем единственным "оружием" парламентских слушаний являются рекомендации всем структурам российской власти. Конечно, они в принципе не носят обязывающий характер, однако опыт проведения парламентских слушаний по Чечне в сентябре прошлого года показывает, что власть не может позволить себе их игнорировать. К тому же рекомендации слушаний сразу же изучаются, а их выполнение принимается на контроль европейскими парламентскими структурами, что делает их еще более актуальными, поскольку Москва так или иначе вынуждена учитывать мнение Запада. В Кисловодске принят проект рекомендаций, которые окончательно и, видимо, без существенных изменений будут утверждены на заседании комиссии Госдумы по Чечне ориентировочно 18 мая. Кроме того, в сентябре-октябре этого года выездное заседание думской комиссии будет проведено в Чечне, и там также будет рассматриваться ход выполнения рекомендаций. В разработанном в Кисловодске документе отмечается, что решение проблем граждан, вынужденно покинувших места постоянного проживания в ЧР, - одна из наиболее важных составляющих нормализации обстановки в ЧР, снижения социальной напряженности на юге России и в стране в целом. Отсутствие позитивных сдвигов в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина может привести к эскалации напряженности.

На совещании правительственной комиссии по миграционной политике в Южном федеральном округе 27 декабря 2001 в Краснодаре, которое провел замминистра МВД РФ Владимир Васильев, по данной проблеме прошел обмен мнениями руководителей региональных исполнительных органов власти и территориальных органов федеральных структур, ведающих делами беженцев и вынужденных переселенцев, Ингушетии, Краснодарского края, Северной Осетии - Алании и Кабардино-Балкарии. Участники подтвердили то, что проблема беженцев и вынужденных переселенцев на их территориях обострена, однако в каждом регионе это проявляется по-своему.

В Северной Осетии - Алании, по информации руководителя территориального органа ликвидированного на федеральном уровне Министерства по делам федераций, национальной и миграционной политике Феликса Тотчиева, находится более 42 тысяч беженцев и вынужденных переселенцев. Из них более 32 тысяч приехали в республику из ближнего зарубежья - Грузии, Таджикистана. Население республики испытывает к ним сочувствие и положительно оценивает действия руководства республики по адаптации беженцев. Может быть, играет роль и то, что большинство вынужденных переселенцев - той же национальности, что и основное население. В республике активно идет строительство поселков для вынужденных переселенцев. Сейчас к этим поселкам подводятся коммуникации. Помогает в решении проблемы жилья для вынужденных переселенцев представительство Верховного комиссара ООН по делам беженцев на Северном Кавказе, расположенное во Владикавказе. Например, подведение газопровода к одному из поселков переселенцев финансировалось совместно и представительством ООН, и Северной Осетией, выделившими соответственно 6 и 2,3 млн рублей. Феликс Тотчиев считает, что создание правой базы в сфере миграционной политики в России необходимо прежде всего для регулирования внешней трудовой миграции.

Для Кабардино-Балкарии проблема миграции связана с нехваткой жилья и рабочих мест для прибывающих в республику переселенцев из Чеченской Республики, а также возрастающим с каждым годом числом репатриантов из арабских стран - Турции, Иордании, Сирии, Ирака, Ливана. Об этом корреспонденту Страны.Ru рассказал секретарь Совета безопасности Кабардино-Балкарской Республики Руслан Абазов. С начала боевых действий в Чечне на территории КБР официально зарегистрировано 25 тысяч человек, вынужденно покинувших Чеченскую Республику. 860 человек получили статус вынужденных переселенцев.

У республики нет собственных ресурсов для решения проблем мигрантов. Часть прибывших была размещена в санаториях, домах отдыха и турбазах Кабардино-Балкарии. Сейчас они не хотят их покидать. Большинство здравниц, где живут переселенцы, пришли в негодность, но республика не может отремонтировать их и использовать по назначению. Что касается репатриантов, то, по словам Руслана Абазова, эта проблема в ближайшее время может существенно обостриться: их число будет возрастать, а значит, все сложнее будет решить проблему их трудоустройства и предоставления им жилья. В Нальчике также рассчитывают на решение проблемы на государственном уровне.

Начальник управления по межнациональным отношениям администрации Краснодарского края Александр Шустенков также считает, что миграция на территории России должна регулироваться государственными органами. Для края наиболее остро стоит проблема турок-месхетинцев, приехавших на Кубань из Грузии в конце 80-х годов. По словам Шустенкова, население относится к ним без сочувствия и неодобрительно. Это связано с тем, что основным местом расселения турок-месхетинцев стала самая благодатная зона края - Черноморское побережье. Переселенцы социально не адаптированы, две трети из них проживают в крае без законных оснований, занимаясь нелегальным бизнесом и фактически не платя налогов. По словам Александра Шустенкова, чтобы ускорить процесс правового регулирования процесса миграции, более года назад депутаты парламентов Краснодарского края и Адыгеи разработали проект закона "О миграции" и передали его для рассмотрения с Государственную думу. Однако до сих пор никакого решения по поводу этого закона на уровне Госдумы не последовало.

По мнению заместителя председателя правительства Ингушетии Тархана Хашагульгова, для его республики главной проблемой стала большая кредиторская задолженность федерального центра перед Магасом за содержание и коммунальные услуги, которые предоставляет Ингушетия вынужденным переселенцам. В настоящее время в 6 пунктах временного проживания и приспособленных для проживания помещениях проживают 149 тысяч вынужденных переселенцев из Чеченской Республики и 39 тысяч человек - из Северной Осетии. Кредиторская задолженность центра перед республикой составляет более 500 млн рублей. "Мы никогда не станем требовать насильственного выдворения вынужденных переселенцев с территории республики: народ Ингушетии в основном с сочувствием относится к народу соседней Чеченской Республики, - сказал Хашагульгов - С другой стороны, вынужденные переселенцы из Чечни выражают желание вернуться на родину: жить зимой в палатках, в тесноте, по 30 и более человек, терпеть лишения - вряд ли это кому-то из них нравится. Тем более когда недалеко, в 20-30 километрах, находятся их родные дома. Республика Ингушетия, годовой бюджет которой всего 2 млрд рублей, просто невозможно обеспечить проживание всех беженцев. Однако для их возвращения на родину надо создать необходимые условия и восстановить историческую справедливость. Под исторической справедливостью я подразумеваю соблюдение Конституции РФ для всех жителей Российской Федерации, и в том числе свободу в выборе гражданином места жительства".

Для урегулирования проблем беженцев, размещенных в Ингушетии, было издано более 100 законодательных и нормативных актов, однако они не исполняются в полном объеме. По мнению Тархана Хашагульгова, необходимо предпринять следующее: обеспечить безопасность вынужденных переселенцев, упростить процедуру в получении ими статуса, ведь многие из них, покидая места проживания, остались без документов. И самое главное, необходимо отрегулировать конкретные решения в правовом поле по содержанию и по времени их исполнения. Первый заместитель председателя правительства Ингушетии выразил надежду на помощь при решении проблемы вынужденных переселенцев спецпредставителя Президента по урегулированию чечено-ингушского конфликта и руководства ЮФО.

Несмотря на то что в каждом из субъектов Федерации, входящих в ЮФО, существуют специфические проблемы в сфере миграции и руководство территорий предполагает по-разному их решать, все участники беседы высказали мнение, что решать проблему миграции в Южном федеральном округе нужно прежде всего с регулирования государством правового поля. Следующим шагом должно стать принятие конкретных правовых решений и четкое определение статуса беженцев.

На наш взгляд, следует поручить МВД РФ упорядочить паспортизацию населения ЧР и упростить процедуру восстановления документов, идентифицирующих личность граждан, покинувших ЧР. Рекомендуется поручить Минобороны и МЧС привлекать в свои строительные подразделения призывников из ЧР и направлять их на восстановительные работы в республике. Правительству РФ рекомендовано разработать федеральные целевые программы возвращения и обустройства граждан, покинувших ЧР, и медико-социальной реабилитации жителей и выходцев из ЧР и участников контртеррористической операции. Российскому кабинету министров следует поручить Минтруда и Минфину России определить объемы и разработать механизм погашения задолженности по зарплате жителям ЧР и покинувшим ее гражданам. Согласно проекту рекомендаций, МЧС и Минфедерации должно быть поручено оптимизирование условий работы международных структур, занимающихся оказанием гуманитарной помощи. Федеральному собранию следует совместно с правительством РФ разработать и принять федеральный закон под рабочим названием "О вынужденной миграции из района чрезвычайного положения и зоны контртеррористической операции". Российскому парламенту рекомендуется внести изменения и дополнения в Закон "О борьбе с терроризмом" в плане регламентирования порядка возмещения ущерба имущественным интересам граждан и организаций в результате проведения контртеррористической операции. Кроме того, необходимо доработать законопроект "О чрезвычайном положении" в плане формирования механизма возмещения ущерба гражданам и организациям.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом неурегулированность вооруженных конфликтов на российской территории Кавказа, сложные межэтнические отношения, трудности социально-политического и экономического развития являются основой для эскалации кризисных ситуаций в северокавказских субъектах Российской Федерации. Радикальный национализм, политический и религиозный экстремизм, вооруженная сецессия на Северном Кавказе - реальная угроза национальной безопасности России. Современная ситуация такова, что можно ожидать как эскалации конфликтов, так и появление новых кризисов. Наряду с чеченским и осетино-ингушским конфликтами влияние на обстановку в регионе оказывают вооруженные конфликты в Закавказье.

Социально-политическая стабильность в регионе может быть достигнута только в том случае, если удастся достичь конструктивного сотрудничества сторон в ликвидации последствий вооруженных конфликтов, пресечь проявления сепаратизма и политического экстремизма, грозящих расколом региона и отдельных северокавказских субъектов Федерации по этническому признаку. Универсальных рецептов урегулирования и предотвращения конфликтов не существует. На Кавказе с его спецификой межнациональных и межклановых отношений, горского менталитета, социального расслоения и речь может идти о разработке определенных принципиальных подходах к разрешению конфликтов и кризисных ситуаций.

Четкая и недвусмысленная артикуляция целей и задач государственной политики на Северном Кавказе - необходимое условие взвешенности и сбалансированности такой политики. Политика России в конкретных конфликтах и кризисных ситуациях должна быть более предсказуема. Для этого необходимо четкое разграничение полномочий органов исполнительной власти, устранение нескольких центров принятия решений на федеральном уровне. Шарахания из стороны в сторону, поддержка то одной, то другой противоборствующей стороны в конфликтах в Закавказье не снискали лавров России.

Конфликтные ситуации в регионе усугублялись противоречиями между федеральным законодательством и законодательством субъектов Северного Кавказа. В ряде случаев эти противоречия обусловлены недвусмысленным выбором законодателей субъектов в пользу обеспечения политической стабильности над обеспечением прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств.

Безусловное применение в регионах Северного Кавказа федеральных стандартов в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина, лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, должно основываться на процедурах устранения правовых противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов - которые еще предстоит разработать, - учитывающих и интересы субъектов Северного Кавказа.

Огромное значение имеет устранение социальных предпосылок возникновения кризисных ситуаций. Российская политика на Северном Кавказе могла бы быть намного эффективней, если бы не только федеральный центр, но и регионы обладали бы необходимыми финансовыми рычагами. По большинству северокавказских субъектов Федерации приняты указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации, федеральные целевые программы, направленные на обеспечение социально-экономического и культурного возрождения этих субъектов. Однако принятые решения постоянно срываются либо из-за отсутствия финансирования, либо из-за нецелевого расходования бюджетных средств.

Простых решений проблем в межнациональных отношениях нет и быть не может, так как ее решение растянется на десятилетия. И здесь важно просчитывать возможные последствия принимаемых решений. Необходима активная и регулярная деятельность прокуратуры по заведению в уголовных дел против нарушителей законности в Дагестане и Чечне , информационное обеспечение, создание более благоприятной международной обстановки вокруг действий федеральной власти, работа с местными политиками и общественностью, нейтрализация антироссийских пропаганды и действий в самой России.

Необходимо создать стройную систему разграничения полномочий между различными федеральными органами, в той или иной степени причастными к миграционной политике на Северном Кавказе, и органами исполнительной власти субъектов региона, без чего невозможно устранить дублирование функций различных ведомств и ликвидировать ряд вопросов, ранее остававшихся "бесхозными", наладить четкий контроль за исполнением принимаемых решений.

Меры, принимаемые федеральными и местными властями в конфликтах и кризисных ситуациях в регионе, должны быть адекватны складывающейся обстановке. Применение силы должно быть в идеале строго дозировано и безопасность гражданского населения должна являться естественным ограничителем ее использования. В тоже время недопустимо промедление с использованием силовых вариантов, когда того требует обстановка, например рецидивы деятельности остатков бандформирований в Чечне. Российская миграционная политика должна быть предельно транспорентна. Слухи и домыслы приводят в кризисных ситуациях к катастрофическим последствиям. В современных условиях не обойтись без профессионального информационного пропагандистского обеспечения действий государства в проведении миграционной политики в условиях конфликтной ситуации в регионе.

Процедуры урегулирования и предотвращения вынужденных миграций должны основываться на соответствующей правовой базе.

Мы солидарны с утверждением, что не состоятельны позиции, согласно которым целенаправленные перемещения людей, включая отъезд русских из республик и создание гомогенных территорий в северо-кавказском регионе. репатриация соотечественников необходимы в морально-исторических целях. Создание этнических анклавов или обеспечение демографического большинства для одной группы способны не меньше порождать конфликты чем этнически смешанные территории или совместно проживающие общины. В тоже время надо признать, что если есть возможность сохранять этническую однородность местных общин и сложившийся этнический состав населения, то это надо делать. Конфликты вызывает не только сам факт многоэтнического состава населения, сколько слишком резкие изменения его пропорций.

На основании исследования комплекса документальных и историографических источников по теме вынужденной миграции в условиях конфликтных зон Северного Кавказа. можно сделать некоторые рекомендации. Главным условиям решения указанной проблемы является успокоение Чечни в целом региона. Только прекращение боевых действий в Чечне позволит начать возращение основной массы вынужденных переселенцев. Необходимо умножить все усилия, прежде всего самих чеченцев и ингушей, для восстановления мирной созидательной жизни и окончательному разгрому сил сепаратизма и бандитизма. В этой связи рекомендуется привлекать для строительных подразделений Минобороны и МВД призывников из данного региона и использовать их для восстановления экономики. Во-вторых, правительственным структурам РФ и Ингушетии необходимо разработать целевые программы возращения и обустройства граждан из числа вынужденных переселенцев и беженцев, а также медико-социальной реабилитации жителей Ингушетии и выходцев из Чечни, а также участников контрртерористической операции. В-третьих, важно отработать механизм погашения федеральной задолженности по зарплате жителям Чечни и Ингушетии. МЧС и Минфедерации могут оптимизировать условия работы международных структур, занимающихся гуманитарной помощью, ненавязчиво систематизировать усилия данных организаций. В четвертых, желательно разработать законопроект для рассмотрения профильными комитетами Государственной Думы под приблизительным названием " О вынужденной миграции из района чрезвычайного положения и зоны межнациональной конфликтов". Этот закон должен предусмотреть порядок возмещения ущерба имущественным интересам граждан и организаций в ходе проведения контртеррористической операции. Законодательное регулирование режима чрезвычайного положения, статуса приграничных территорий, правовых основ взаимоотношений с Чеченской Республикой, порядка реализации закона о территориальной реабилитации репрессированных народов, прав национальных меньшинств - это тот обязательный минимум новых федеральных законов.

В целом решение проблем вынужденных переселенцев и беженцев - одна из самых актуальных задач в контексте снижения социальной и межнациональной напряженности на юге России и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

ЛИТЕРАТУРА

1. Документы.

Вертикаль власти. Региональная и национальная политика, принципы местного самоуправления Российской Федерации. Документы. Комментарии. Разъяснения. М.1996.

О предоставлении вынужденным переселенцам долговременной беспроцентной возвратной ссуды на строительство (приобретение) жилья: Постановление Правительства РФ // Миграция. - 1997. - № 2. - С.29-31.

Об утверждении порядка выдачи и формы свидетельства о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем и удостоверения вынужденного переселенца: Постановление Правительства РФ // Миграция. - 1997. - № 2. - С.32-38.

Об утверждении Типового положения о центре временного размещения вынужденных переселенцев: остановПление Правительства РФ // Миграция. - 1997. - № 1. - С.42-44.

Организация юридических консультаций для беженцев и вынужденных переселенцев в городах и регионах России: Материалы первого семинара / Правозащит. центр "Мемориал" - М.:

Звенья, 1997. - 183 с., табл.

Кто и как поможет переселенцам: Новейшие документы. Разъяснения. - М., 1996. - 160 с. - (Б-ка "Рос. газ."; Вып.17).

О внесении изменений и дополнений в Положение о Федеральной миграционной службе России: Постановление Правительства Российской Федерации // Собр. актов Президента и правительства РФ. - 1994. - N 14. - С.1348-1349

О порядке выплаты компенсаций за утраченное жилье и/или имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно: Постановление Правительства Российской Федерации // Миграция. - 1997. - N 2. - С.39-41.

О реализации Федеральной миграционной программы: Постановление Правительства Российской Федерации // Собр. актов Президента и правительства РФ. - 1995. - N 4. - С.606-607.

О Федеральной миграционной программе: Указ Президента Российской Федерации // Собр. законодательства РФ. - 1994. - N 18. - С.2837.

Об утверждении Положения о Федеральной миграционной службе: Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации // Собр. актов Президента и правительства РФ. - 1993. - N 10. - С.1037-1042.

Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 годов // Миграция. - 1997. - N 1. - С.1.

Типовое положение о Центре временного размещения миграционной службы // Бюллетень нормативных актов Министерств и ведомств Российской Федерации. - 1994. - N 3. - С.52-56.

Федеральная миграционная программа: Одобрена Указом Президента Российской Федерации от 9 августа 1994г. N 1668 // Собр. законодательства РФ. - 1994. - N 18. - С.2837-2907.

2. Монографии, статьи

Анализ миграционных процессов и оценка перспектив их развития // О-во и экономика. - М., 1995. - N 10-11. - С.112-117.

Анализ миграционных процессов и прогноз их до 2005 года // О-во и экономика. - М., 1994. - N 9/10. - С.94-99.

Барсукова С.Ю. Проблемы беженцев и вынужденных переселенцев в зеркале идеологий // Полис. - 1999. - N 5. - С.31-42.

Белозеров В.С. Этнодемографические процессы на Северном Кавказе. Ставрополь. 200.

Былим А.И. Пути преодоления социальной дезадаптации у беженцев Северного Кавказа // Мир на Северном Кавказе через языки, образование и культуру. - Пятигорск, 1997. - С.16-21.

Вечканов Г.С., Рульков О.А. Миграционное движение населения Российской Федерации // Социально-экономические проблемы миграционного и естественного движения населения Российской Федерации. - СПб., 1993. - С.7-30.

Вечканов Г.С. Современные проблемы иммиграции и эмиграции населения Российской Федерации // Социально-экономические проблемы миграционного и естественного движения населения Российской Федерации. - СПб., 1993. - С.30-58.

Витковская Г.С. Вынужденная миграция: проблемы и перспективы. - М., 1993. - 174 с., табл. - (Программа по исслед. миграции; Вып.3)

Витковская Г. Вынужденные мигранты в России. Беда или благо? // Человек и труд. - М., 1995. - N 11. - С.9-12.

Витковская Г.С., Петров Н.В. Политические предпочтения вынужденных переселенцев: (Науч. докл./ Моск. центр Карнеги; Вып.17). - М., 1997. - 151 с.

Волох В. Кадры для реализации миграционной политики // Миграция. - 1997. - N 2. - С.6-8.

Гаврилова И. Миграционная политика в России // Россия и мусульманский мир. - М., 1995. - N 8. - С.31-35

Дубинина Н. Волны миграций и российская цивилизация // Актуальные проблемы современной цивилизации. - Хабаровск, 1996. - С.102-118.

Здравомыслов А.Г. Межнациональные конфликты и в постсоветском пространстве. М.1997.

Стратегия национальной политики Российской Федерации на Северном Кавказе. Ростов нД 19998 .

Вопросы национальных и федеральных отношений. М. 2000.

Зайончковская Ж.А., Иванова Т.Д. Миграции // Население России. 1996. - М., 1997. - С.135-158.

Зайончковская Ж.А. Миграция населения как индикатор социальной ситуации в постсоветском пространстве // Пробл. прогнозирования. - М., 1997. - Вып.3. - С.119-128

Зайончковская Ж.А. Первый международный семинар по миграционным процессам в СНГ // Пробл. прогнозирования. - М., 1996. - Вып.5. - С.145-146.

Кретов Н.Н., Бугаков Ю.Ф. Миграция: два мнения из одного района // ЭКО. - 1998. - N 4. - С.124-134

Костаков В. Миграция: беда или благо? // Экономист. - 2000. - N 2. - С.34-39.

Миграция населения в постсоветских государствах: Аннот. библиогр. рос. изд. 1992-1997 гг. / Моск. Центр Карнеги; Науч.-метод. рук. Зайончковской Ж.; Сост.: Бадыштова И., Зайончковская Ж.; Сост. указ. имен: Иоффе А.; Общ. ред. Витковской Г. - М., 1998. - 185 с.

Миграция - "сильное решение": Обзор газетных публикаций // Рус. культура вне границ. - М., 1996. - Вып.3. - С.11-18

Моисеенко В.М. Влияние чрезвычайной ситуации на миграцию населения: (На примере районов, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС) // Пробл. прогнозирования. - М., 1993. - Вып.1. - С.99-108

Моисеенко В.М. Миграция населения как объект комплексного исследования // Народонаселение: современное состояние и перспективы развития научного знания. - М., 1997. - С.23-30.

Назаров А.Д. Проблемы миграции населения: Исторические предпосылки, тенденции, социальные последствия (1985-1995 гг.): Автореф. дис. ... док. ист. наук. - М., 1995. - 54 с.

Новейшие изменения во внутренней и внешней миграции населения в России и их экономическое значение / Под ред. В.С.Хорева. - М: Гуманит. знание, 1994. - 90 с.

Проблемы управления в сфере межнациональных отношений(предпосылки и формы разрешения межнациональных конфликтов).Под ред. Проф. С.И.Замогильного. . Саратов 1998.

Полян П. Не по своей воле... история и география принудительныхмиграций в СССР. М.2001.

Паин Э. Межнациональные отношения и миграция // Миграция. - 1997. - N 1. - С.11-13.

Рыбаковский Л. Миграция или массовый исход? // Рос. Федерация. - М., 1997. - N 2. - С.48-49.

Сикевич З.В. Социология и психология национальных отношений. Учебное пособие. С.П.Б. 1999.

Спад миграционной волны // Миграция. - 1997. - N 2. - С.21.

Староверов О.В. Миграция: объединение микро- и макроподходов // Экономика и мат. методы. - М., 1993. - Т.29, Вып.3. - С.426-435.

Степанов В.В., Сусоколов А.А. Русские ближнего зарубежья: Проблемы адаптации в русской деревне. - М., 1993. - 252 с.

Чудиновских О.С. Причины миграции в России // Пробл. прогнозирования. - М., 1998. - Вып.5. - С.121-132.

Регент Т. Государственное регулирование миграционных процессов в Российской Федерации // Проблемы прогнозирования. - 1999. - N 1. - С.88-93.

Регент Т. Проблемы миграционной политики России на современном этапе // Регент Т. "Такой стране, как наша, необходимо Министерство по делам миграции" // Миграция. - 1997. - N 2. - С.1-5.

Тоцкий Н.Н. Государственно-правовое регулирование миграционных процессов в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1998. - 26 с.

Туляков В. О компенсационных выплатах гражданам, пострадавшим при разрешении кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно // Миграция. - 1997. - N 2. - С.46-48.

Красинец Е., Баринова Н. Особенности миграционных процессов в России // Экономист. - М., 1994. - N 5. - С.79-85.

Миграционная ситуация в России: социально-политические аспекты / Ин-т народнохоз. прогнозирования РАН. Лаб. миграции населения, РЭНД (США); Науч.ред. Зайончковская Ж.А. - М., 1994. - 106 с. - (Прогр. по исслед. миграции; Вып.4)

Миграционные процессы в трансформируемом обществе / РАН. Ин-т междунар. экон. и полит. исслед.; Ред. Чудакова Н. - М.: Эпикон, 1997. - 115 с

Миграция русского населения в России: (Науч. докл.) / Науч. руководитель Рыбаковский Л.Л.; РАН. Ин-т социологии; Центр социал. демографии. - М., 1992. - 44 с.

Молодикова И.Н., Ноздрина Н.Н. Миграционные потоки в Россию и их влияние на территориальное распределение населения // Пробл. прогнозирования. - М., 1998. - Вып.6. - C.121-133.

Орлова И.Б. Современная миграционная ситуация в России // Соц.-полит. журн. - М., 1993. - N 7. - С.9-14.

Рахманинова М., Варшавская Н. О миграционной ситуации в России // Вопр. статистики. - М., 1998. - N 10. - С.78-81.

Регент Т.М. Миграция в современной России // Международная научно-практическая конференция "Демографическое развитие и занятость в условиях переходной экономики". - М., 1997. - С.9-20.

Русские в новом зарубежье. Миграционная ситуация, переселение и адаптация в России: Сб. ст. / Отв. ред. Савоскул С.С. - М.: ИЭЛ РАН, 1997. - 364 с.

Рыбаковский Л.Л., Тарасова. Н.В. Внутрироссийская миграция населения: нынешняя ситуация и прогноз // СоцИс: Соц. исслед. - М., 1994. - N 1.

Рыбаковский Л.Л., Морозова Г.Ф., Трубин, В.В. Миграция россиян из стран нового зарубежья // Пробл. прогнозирования. - М., 1992. - Вып.5. - С.66-78.

Рыбаковский Л.Л. Россия и новое зарубежье: Миграционный обмен и его влияние на демографическую динамику. - М., 1996. - 55 с.

Современная миграция населения России: Сб. ст. / РАН. Ин-т социал.-полит. исслед.; Под ред. Рыбаковского Л.Л. - М., 1993. - 68 с.

Хоперская Л.Л. Современные этнополитические процессы на сервном Кавказе. Ростов нД 1997.

Шараф Т.С. Миграционная ситуация в России и ее влияние на рынок труда // Трансформация системы воспроизводства рабочей силы в условиях реформирования российской экономики. - Саратов, 1997. - С.72-77.

Юдина Т.Н., Михайлец Ю.О. Современная миграционная ситуация в России // Учен. зап. / Моск. гос. социал. ун-т М-ва труда и социал. развития РФ. - М., 1998. - N 1. - С.60-70.

Осипов А.Г., Черепова О.И. Нарушение прав вынужденных мигрантов и этническая дискриминация в Краснодарском крае: Положение месхетин. турок: [Доклад] / Правозащит. центр "Мемориал". - М., 1996. - 110 с.

Проблемы беженцев в Ингушетии: (Результаты социол. исслед., проведен. в Ингушетии в конце апр. - начале мая 1994 г.). Исслед. проведено при фин. поддержке Рос. фонда фундамент. исслед. / Ин-т социал.-полит. исслед. РАН. Центр социологии межнац. отношений; Руководитель исслед. Иванов В.Н. - М., 1994. - 30 с.

Проблемы беженцев и вынужденных мигрантов // Материалы Первой Российской летней школы по женским и гендерным исследованиям "ВАЛДАЙ-96". - М., 1997. - С.157-158.

Регент Т.М. Российское государство-вынужденным переселенцам и беженцам. - М.: ИСЭПН, 1998. - 124 с.

Экон. наука современ. России. - М., 1998. - N 3. - С.96-107.

Русские на Северном Кавказе: вызовы XXI века. Ростов-на-Дону. 2001.

Современное положение Чечни: социально-политический аспект. Ростов-на-Дону. 2001.

Современные проблемы геополитики Кавказа. Ростов-на-Дону. 2001.

Дата добавления: 2018-02-28; просмотров: 327; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 1 2 345 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!