Глава I. МИГРАЦИОННАЯ СИТУАЦИЯ НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ: ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ И ПРОБЛЕМЫ

Стр 1 из 5Следующая ⇒

ЦЕНТР СИСТЕМНЫХ РЕГИОНАЛЬНЫХ

ИССЛЕДОВАНИЙ И ПРОГНОЗИРОВАНИЯ

ИППК ПРИ РГУ

ЮЖНОРОССИЙСКОЕ ОБОЗРЕНИЕ

ВЫПУСК 8

Валерий Петрович Кукса

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ВЫНУЖДЕННОЙ МИГРАЦИИ НА СЕВЕРНОМ КАВКАЗЕ

( НА МАТЕРИАЛАХ РЕСПУБЛИКИ ИНГУШЕТИЯ)

Монография

Ответственный редактор

Кислицын С.А.

Ростов-на-Дону

Издательство СКНЦ ВШ

2002

ББК 66.3 (2 Рос)+67.400.7 (2 РОС)

К 44

Редакционная коллегия серии:

Акаев В.Х., Арухов З.С., Волков Ю.Г., Добаев И.П. (зам. отв. ред.),

Попов А.В., Черноус В.В. (отв. ред.), Ненашева А.В. (отв. секретарь).

Печатается по решению кафедры политологии и этнополитики СКАГС

Рецензенты:

Понеделков А.В. – доктор полит.н., проф. СКАГС

Рябцев В.Н. к.ф.н., доц. РГУ

Цечоев В.К. к.и.н., доц. ДЮИ

К 44 Кукса В.П. Государственное регулирование вынужденной миграции на Северном Кавказе (на материалах Республики Ингушетия) / Южнороссийское обозрение Центра системных региональных исследований и прогнозирования ИППК при РГУ. Вып. 8. Отв. редактор Кислицын С.А. – Ростов-на-Дону: Издательство СКНЦ ВШ, 2002 – с.

ISBN 5-87872-141-4

Монография посвящена анализу миграционных процессов на постсоветском пространстве, их влиянию на этнополитическую ситуацию на Северном Кавказе. Основное внимание уделено деятельности государственных служб, институтов гражданского общества по регулированию проблем вынужденной миграции и беженцев. На материалах Республики Ингушетия рассмотрены проблемы формирования реализации миграционной политики в экстремальных условиях.

Адресуется государственным служащим, регионоведам, всем, кто интересуется проблемами миграции и современными этнополитическими процессами на Юге России.

Д – 01 (03) – 2001. Без объявл.

ПРЕДИСЛОВИЕ

Монография Валерия Петровича Куксы написана на одну из самых актуальных тем, связанных с анализом этнополитических конфликтов на Северном Кавказе и их тяжелых последствий. Изучение комплекса вопросов урегулирования проблемы вынужденных миграций стало важнейшей задачей обществоведов всех специализаций: политологов, социологов, историков и т.д. Несмотря на поток научных публикаций и журналистских репортажей, посвященной этой проблематике, которые, кстати говоря, использовал и осмысливал автор данной работы, до законченных обобщений еще очень далеко. Это объясняется прежде всего тем обстоятельством, что не урегулирована сама миграционная ситуация, как в стране в целом, так и на Северном Кавказе, в Ингушетии в частности. И в этой связи представляет большую актуальность в разрешении проблемы лично автора, являющегося министром МЧС республики Ингушетия.

В.П. Кукса пристально проанализировал материалы, характеризующие эскалацию кризисных ситуаций на Северном Кавказе, прежде всего в Чечне, Ингушетии и Дагестане. Он убедительно раскрыл положение о том, что этнополитические конфликты явились одновременно непосредственными причинами, источниками и постоянно действующими стимуляторами вынужденных миграций и потоков беженцев. В свою очередь миграционные общности иной раз сами провоцируют обострение этнополитической ситуации. Наиболее интересна 3 глава, в которой автор предпринял попытку охарактеризовать проблемы правового регулирования проблем вынужденной миграции. Автором здесь обобщен конкретный материал, наработанный ведомством МЧС республики Ингушетия и другими управленческими структурами. Этот раздел может стать основой для последующих исследований. Интересен вывод автора о создании в ходе урегулирования проблемы миграций дополнительной системы власти, обслуживающей интересы прибывших беженцев. Следует отметить самокритичность автора, который не только традиционно фиксирует трудности, например явно недостаточное финансирование центром потребностей республики, население которой практически удвоилось, но указывает и на собственные недостатки и упущения. Он выявил конкретные вопросы, нуждающиеся в урегулировании, показал противоречия между федеральным и местным, республиканским законодательством, высказал мнение о перспективах разрешения этих противоречий. Он привлек интересные материалы комитетов Государственной Думы, самых последних симпозиумов по этой проблематике. В целом работа В.П. Куксы представит интерес для специалистов, аспирантов и студентов, интересующих проблемам современной этнополитики.

Профессор С.А. Кислицын.

ВВЕДЕНИЕ

Кавказ является единой геополитической системой, и ее стабильность может быть обеспечена только политическим единством всех народов Кавказа. В рамках Российской империи и бывшего СССР такое единство было достигнуто, теперь же предстоит искать новые формы, новые пути политической интеграции. Поэтому главный геополитический интерес России на Кавказе - сохранение своей целостности и предотвращение угрозы межнациональных распрей и даже вооруженных конфликтов, так как обширные межэтнические конфликты будут распространяться и на чисто русские регионы. Конфликты (в первую очередь - обе военные кампании в Чечне) и социальная напряженность на Кавказе оказывали сильное дестабилизирующее влияние на весь юг России, поскольку питали мощный поток мигрантов, что обостряло и обостряет ситуацию в соседних регионах.

Для Северного Кавказа характерна очень высокая этническая мозаичность: на его территории проживают многочисленные группы некоренного населения и около пятидесяти коренных народов, самыми крупными из которых являются:

- ДАГЕСТАНСКАЯ ГРУППА - 1258498 человек, - (ветвь иберийско-кавказской языковой семьи), включающая аварцев (514557 человек), даргинцев (321564 человек), лакцев (97753 человек), лезгин (212146 человек), табасаранцев (78439 человек), агулов (13830 человек), рутульцев (14988 человек), цахуров (5221 человек); НАХСКАЯ ГРУППА - 1026819 человек, - (ветвь иберийско-кавказской языковой семьи), включающая чеченцев (828994 человек) и ингушей (197825 человек); ТЮРКСКАЯ ГРУППА - 742000 чел., включающая азербайджанцев (111374 человек), балкарцев (72219 человек), карачаевцев (143971 человек), кумыков (259302 человек), ногайцев (73703 человек), татар (62844 человек), турок (6297 человек), туркмен (12290 человек). ГРУППА АБХАЗО-АДЫГСКАЯ - 566059 человек - (ветвь иберийско-кавказской языковой семьи), включающая кабардинцев (373173 человек), адыгейцев (116234 человек), черкесов (46272 человек), абазин (30380 человек).

Как отмечал директор Института этнологии и антропологии РАН профессор В.А. Тишков, многие нынешние "нации" Северного Кавказа - это конструкции уже советского периода, когда происходило или объединение десятка разнообразных групп, как, например, в аварскую нацию, или, наоборот, из в прошлом черкесов произошло выделение кабардинцев, черкесов и адыгейцев. Взаимоотношения между этими народами были сложными и по настоящий день сохраняются определенные их пережитки.

Между вышеназванными кавказскими этническими группами осуществляется жесткая конкуренция за доминирование в кавказских регионах, при этом демографический потенциал вайнахско-дагестанского ареала примерно вчетверо больше, чем адыгского. Следовательно, во многом определяющей на Кавказе как в численном, так и в идеологическом отношении явится роль вайнахско-дагестанской группы и, в частности, чеченцев. Из истории горских народов известно, что попытки реализации их стремления к консолидации предпринимались неоднократно: первая - шейхом Мансуром в 1785-1791 гг., вторая - Шамилем в ХIХ веке, третья - в 1917-1918 гг., когда была провозглашена независимая от России Горская республика, ликвидированная впоследствии Деникиным. Четвертая - в 90-е годы XX века. Все эти попытки во многом объединяет единая цель - борьба с общим врагом - Российской империей.

В настоящее время Северный Кавказ, то есть оставшаяся российской часть кавказских территорий, является одним из наиболее конфликтных регионов РФ. Это обусловлено наличием здесь критического уровня противоречий в сфере национально-государственного устройства и межэтнических отношений, в основе которых лежит четко обозначившаяся конкурентная борьба этнических и политических сил за перераспределение власти и ресурсов: земли, производственных мощностей, источников финансовых поступлений, и свое выражение эта борьба находит в разнообразных этнополитических движениях за реабилитацию репрессированных народов, за восстановление исторической справедливости, за повышение статуса народа в региональной иерархии национально-государственных образований, за выход образования из состава Российской Федерации.

Важный конфликтный фактор связан с проблемой границ в новых условиях. Известно, что в процессе национально-государственного размежевания и создания административно-территориальных единиц не вполне учитывались этнические особенности расселения народов на Северном Кавказе, хотя нельзя не отметить, что предоставить государственность всем народам и народностям было объективно невозможно. Стремясь максимально учесть запросы этносов и всего союзного государства КПСС за 70 лет существования СССР неоднократно направляла процесс перекройки границ субъектов Федерации. Весь Кавказ в границах бывшего Союза был представлен 32,3 млн. человек, из них 37% составляли русские. Теперь в российскую часть Северного Кавказа входят Дагестан, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия, Чечня, Ингушетия, Республика Адыгея, Краснодарский и Ставропольский края и Ростовская область, то есть 17518 тыс. чел. населения, среди которого русские, украинцы и белорусы составляют 74%, а в "горских республиках" - 27%. Для России военно-стратегическое значение Северного Кавказа, в частности, определяется прежде всего их приграничным положением, близостью к южному флангу НАТО, непосредственным соседством с зоной Закавказья и Центральной Азии, выходами к Каспийскому и Черному морям, где сегодня развернулись процессы геоэкономического и геостратегического передела Каспийско-Черноморского региона мира. Важным фактором стратегического масштаба следует считать близость территории ЮФО к нефтяным запасам на шельфе Каспийского моря и к формируемым странами Запада транснациональным евроазиатским транспортным коммуникациям и энергомостам типа ИНОГЕЙТ, ТРАСЕКА, "Шелковый путь" и т.п. Особая стратегическая значимость ЮФО, в отличие от внутренних федеральных округов, например, Приволжского или Уральского, определяется еще и тем, что именно через его каспийские и черноморские морские порты Российская Федерация имеет прямые выходы в страны Среднего и Ближнего Востока, являющиеся для российского государства перспективными партнерами XXI века в сферах торгово-экономических, научно-технических и иных связей.

В результате всего этого регион быстро превращается в один из узлов международной напряженности. Более 30 государств довольно самоуверенно объявили Кавказ зоной своих национальных интересов. Черноморско-Каспийский район стал объектом повышенного внимания и активности ведущих государств мира, превращается в зону острого стратегического соперничества мировых и региональных держав. Россия в этих условиях будет обязана все более жестче отстаивать свои геополитические интересы. В свете обретения закавказскими республиками собственной государственности и явного тяготения Азербайджана и Грузии, а в последнее время в известной мере - и Армении к интеграции с западным сообществом и НАТО сохраняются перспективы приближения границ зоны ответственности НАТО к Кавказскому хребту. В связи с утратой Россией ряда важных стратегических объектов и ключевых позиций в Закавказье особенно актуализируется значимость Северо-Кавказского региона во всей его полосе от побережья Черного моря до Каспия как передового стратегического рубежа России на Юге.

На протяжении ряда последних лет миграционные процессы в Российской Федерации и отдельных регионах были связаны с конфликтами причинно-следственным образом. С одной стороны, после распада Советского Союза возникла целая серия межнациональных конфликтов и локальных войн, которые сдвинули значительное количество населения с прежних мест жительства, превратив вынужденную миграцию в крупный общественный процесс. С другой стороны, трансформация этнической и социальной составляющей миграционных потоков выдвинула их в ряд мощных факторов конфликтности на Северном Кавказе - регионе геополитическое положение, которое принципиально изменилось в 1990-е годы, так как он стал российским приграничьем.

В общественно-политической литературе вопросы миграции населения в постсоветском пространстве давно стоят в центре внимания исследователей. На страницах специализированного журнала "Миграция", в сборниках трудов, подготовленных сотрудниками комитетов Государственной Думы профильных министерств и ведомств по национальной политике и федеративным отношениям, различных фондов и центров конкретно поставлены и освещены очень многие вопросы, связанные с перемещением населения из национальных республик бывшего СССР в Россию, влиянию националистических и сепаратистских тенденций на развитие миграционных процессов, выяснению возможных последствий для судеб Федерации и т.п. Среди них можно выделить труды таких крупных исследователей этнополитических проблем как Р. Абдулатипов, Г. Витковская, Л.М. Дробичева, А. Здравомыслов, В. Тишков, П. Полян, Н. Бугай, С. Панарин, Э. Баграмов, Э. Эркенов, А. Цуциев.

Проблеме миграции на Северном Кавказе и ее социально-экономическим последствиям посвящена целая серия работ известных исследователей - социологов, географов, историков, демографов и этнографов. Среди них можно назвать Т. Регент, Н. Мкртчяна, В. Мукомеля, А. Осипова (Москва), А. Бадова (Северная Осетия), Л. Хоперскую, Г. Денисову (Ростовская область), Е. Крицкого, М. Савву (Краснодарский край), С. Аккиеву (Кабардино-Балкария), В. Белозерова, В. Авксентьева, М. Аствацатурову (Ставропольский край) и многих других.

Представляют интерес в контексте темы исследования труды ростовских авторов, которые расширили информационное поле научного поиска: В. Игнатова, А. Понеделкова, О. Люлька, А. Старостина, В. Рябцева, И. Добаева, В. Черноуса и др.

Однако, несмотря на имеющуюся обширную литературу, многие вопросы, особенно связанные с современным состоянием проблемы, нуждаются в постоянном переосмыслении, в обновлении позиций, аргументации. То, что вчера казалось незыблемым и очевидным, сегодня выглядит по меньшей мере проблематичным. Перманентно изменяющаяся ситуация требует всестороннего учета всех новых обстоятельств, осмысления нового, самого актуального опыта и др.

Целью исследования является - систематизация и теоретическое обобщение имеющихся представлений о характере, сущности миграционных потоков в условиях этнополитических конфликтов на Северном Кавказе и выявление основных тенденций и перспектив разрешении проблем развития миграционной ситуации в контексте деятельности органов МЧС и миграционных служб в Ингушетии.

Глава I. МИГРАЦИОННАЯ СИТУАЦИЯ НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ: ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ И ПРОБЛЕМЫ.

Миграционные процессы в ходе этнополитических конфликтов в Северо-Кавказском регионе невозможно понять и осмыслить вне общей миграционной ситуации в стране и причин, обусловивших ее обострение. В политологической и исторической литературе устоялось мнение о том, что миграционная ситуация в России в 90-е годы определяется влиянием противоречивых факторов, сформировавшихся в предшествующие годы.

С одной стороны, в течение XX в., вплоть до конца 80-х годов, миграционные потоки в СССР, несмотря на большие различия во времени и пространстве, в целом характеризовались рядом характерных черт. Во-первых, внешние миграции были крайне незначительными; миграционные потоки носили внутренний межрегиональный характер. Во-вторых, в миграции преобладали центробежные тенденции, то есть население переселялось в основном из центра на периферию. В-третьих, главное направление или русло миграции определяла потребность регионов в рабочей силе, то есть это была трудовая миграция, которая активно стимулировалась государством.

Ввиду трудового и организованного характера миграции, обустройством мигрантов занимались те государственные органы и структуры, которые были заинтересованы в притоке рабочей силы. Это были предприятия и местные органы власти при непосредственной поддержке государства. Проблема безработицы отсутствовала, что обуславливалось директивной системой планирования.

Социальные перемены, потрясшие Россию к концу столетия, принципиально изменили развитие миграционных процессов и их основные черты и характеристики. В структуре мигрантов появилась новая составляющая, которая быстро стал ведущей - беженцы и вынужденные переселенцы. Рассмотрение проблемы в историческом плане помогает определить истоки современного этапа миграции на Северном Кавказе. Они появились задолго до распада СССР.

Одной из главных причин кризиса в межнациональных отношениях на современном этапе развития России явились осуществленные в 40-е годы XX в. сталинским политическим режимом массовые вынужденные насильственные переселения этносов, в том числе крымских татар, немцев Поволжья, финнов, корейцев, курдов, греков, турок-месхетинцев, чеченцев, ингушей, балкарцев, калмыков, карачаевцев. Следует иметь в виду, что сталинский режим не был первооткрывателем подобной практики. Еще в XIX в. прошлого столетия Северный Кавказ познал горечь депортаций по национальному признаку. В 1864 г., например, окруженным царскими войсками черкесским племенам было предложено переселиться на границу Ставропольской губернии и Донской области или выселиться в Турцию. Значительная часть черкесов тогда ушла в родственную им по религии Турцию, многие погибли в пути. Другие были переселены в Адыгею. Почти треть ее представляли неудобные, болотистые земли. Надругательства, оскорбления, материальные лишения усугублялись неприспособленностью к нездоровой местности, болезнями. На земли, с которых были вытеснены горцы, царское правительство принудительно переселило волжских, донских, запорожских и бугских казаков, русских крестьян. Все это неизбежно стимулировало недоверие горцев к России и русскому народу. Депортации населения стали фактом большой политики в период 1 мировой войны и послужили известным образцом для последующих режимов, которые осваивали имеющийся опыт. Во-первых, в ходе войны были стронуты с насиженных мест огромные массы беженцев (эмигрантов). Образование новых государств в результате краха империй приводило к повсеместному изменению границ и усиливало вынужденную миграцию, вовлекая в нее не только убежденных противников того или иного режима, но и тех, кто ранее и не помышлял о смене места жительства. Во-вторых, в ходе этой войны правительства обоих воюющих лагерей не стеснялись репрессий по национальному признаку.

Российская практика насильственных депортаций была начата 18 июля 1914 г. (по старому стилю), когда, не дожидаясь объявления Германией начала войны, российское правительство приступило к арестам и высылкам подданных Германии и ее союзника - Австро-Венгрии. В общей сложности около 330 тыс. чел.: уже десятки лет они проживали в Петербурге, Москве, Одессе и Новороссии, на Волыни, в Польше и Прибалтике. Выселяли их в дальние внутренние районы, в том числе в Вятскую, Вологодскую и Оренбургскую губернии, а жителей Сибири и приморья - в Якутскую область). Подданных Турции - в Олонецкую, Воронежскую, Калужскую, Ярославскую и Казанскую губернии. Во второй половине 1915 г. к этим районам добавились зауральская часть Пермской губернии, Тургайская область и Енисейская губерния.

Депортировали всех лиц призывного возраста, для того чтобы предотвратить их вступление в ряды армий противника немцев, австрийцев или венгров. Исключение делалось только славянам - чехам, сербам и русинам, при подписке "не предпринимать ничего вредного" против России. Особенно сурово обошлись с немецким населением Волыни, чуть ли не поголовно летом 1915 г. высланным в Сибирь. В 1915-1916 гг. с территории Польши, Литвы и Белоруссии имели место массовые депортации евреев:, в ходе которых во внутренние губернии России было выселено 250-350 тыс. евреев.

Высылали при этом за счет самих высылаемых, а при отсутствии средств гнали по этапу как интернированных "гражданских пленных". Известен приказ генерала Н.Н. Янушкевича от 5.01.1915: очистить 100-верстную полосу вдоль русских берегов Балтийского моря от всех германских и австро-венгерских поданных в возрасте от 17 до 60 лет. Отказывавшихся уезжать объявляли немецкими шпионами. Под давлением общественности эти репрессии были ослаблены, но только для представителей славянских народов.

В отличие от депортаций царизма, депортационная политика сталинизма была существенно дополнена политикой использования в СССР принудительного труда осужденных в системе ГУЛАГа и планово-добровольного переселения работоспособного населения. В частности, неудача планового переселения в 20-е годы рабочей силы в контексте необходимости развития валютоприносящего экспорта древесины во многом предопределила принудительные формы и методы переселения и трудоиспользования, к которым перешло государство в 30-е годы. Речь идет о заключенных в исправителъно-трудовой системе ГУЛАГа и об депортированных спецпереселенцев, административно-высланных, демобилизованных через военкоматы и др.

Первые масштабные депортации прошли под знаменами коллективизации и раскулачивания в начале 30-х годов. В Северный край высылались зажиточные крестьяне - кулаки из Украины и Центрально-Черноземной области, в Сибирь - с Нижней и Средней Волги и из Белоруссии, а на Урал и в Казахстан - из Северного Кавказа. В Сибири и на Урале большая часть переселений носила внутрикраевой характер.

Был полностью воспроизведен такой тип царских депортаций как "зачистка границ". В 30-е годы по образцу 1914 г. "зачистке" в целях "подготовки театра военных действий" подверглись практически все приграничные зоны. На западном направлении были осуществлены депортации финнов, немцев, поляков, на южном - курдов, иранцев, на дальневосточнном - корейцы. Ширина создаваемых таким образом зон безопасности доходила до 100 км. Присоединение в 1939-1940 гг. прибалтийских государств и западных Украины и Белорусиии др. вновь поставило СССР перед необходимостью заново подготовить к войне аналогичным образом новые западные границы.

В годы Великой Отечественной войны сталинизм продолжил массовые депортации населения по национальному признаку. Примером служили не только российский опыт, но и аналогичные акции США в отношении японцев. В СССР гонениям подверглись многие народы Северного Кавказа, Крыма, Поволжья и других регионов Данное мероприятие проводилось или превентивно, или по принципу "наказания". Превентивные депортации имели самый массовый прецедент - переселение советских немцев Поволжья. В результате депортации практически все немецкое население, было размещено к востоку от Урала. С учетом трудармейцев из числа местных и из демобилизованных из армии приблизительная оценка депортированных советских немцев составляет более 1 млн. чел. Резоны в этом плане безусловно имелись, достаточно вспомнить, что оккупанты проводили особою политику в отношении русского казачества и получили некоторую поддержку в этой этносоциальной группе населения. Кроме того, фашисты использовали тюркские и кавказские части СС, волжско-татарские и крымско-татарские формирования, калмыцкий кавалерийский корпус - всего более 280 тысяч штыков. Можно не сомневаться, что оккупанты активно использовали бы немецкий контингент, если бы он попал в их распоряжение.

Ряд северо-кавказских народов был репрессирован за сотрудничество отдельных представителей с немецко-фашистскими оккупантами, о чем выше было упомянуто. Вина отдельных групп горского населения была несправедливо и огульно перенесена на народы в целом и они, включая женщин и детей, подверглись жестоким переселениям, которые сопровождались большими жертвами. Надо отметить, что предатели, к сожалению, всегда имеются у всех народов во все времена, в том числе были и у русского, украинского, белорусского народов в годы Великой Отечественной Войны. По мнению ряда историков, главным мотивом жестокого выселения была, вероятно, близость некоторых народов к турецкой нации, а поскольку Турция была союзником Германии, то в понимании Сталина существовала гипотетическая опасность формирования национальной "пятой колонны". Угроза этой опасности для Сталина резко возросла, когда на территории Северного Кавказа были образованы немногочисленные прогерманские террористические группы, начались мятежи, укрытие населением т.н. "абреков" и процесс гражданского неповиновения некоторой части населения военным властям. В условиях чрезвычайного военного положения Сталин не стал колебаться и отдал приказ Л.П. Берия об уничтожении повстанцев и ликвидации питающей их этнической среды. Было выселено 68 тыс. карачевецев, почти полмиллиона чеченцев и ингушей, 37 тысяч балкарцев, 130 тысяч калмыков. Административно-национальные автономии этих народов ликвидировались, а территории противоправно включались в состав соседних республик. Например незаконно была полностью ликвидирована Чечно-Ингушская АССР, а ее территория была поделена между Грузией, Северной Осетией и Дагестаном.

Четыре севрокавказских народа были депортированы, в основном, в две республики - Казахстан и Киргизию. Выселенные чеченцы были помещены в Киргизии и в граничащих с ней областях Юго-Восточного Казахстана и в Кара-Калпакии. Ингуши в ссылке расселились относительно неподалеку от чеченцев. В качестве ареалов концентрации ингушей выделяются северные области Казахстана. Расселение карачаевцев было осуществлено в Киргизии и южных областях Казахстана. Ареалом в селения калмыков стали суровые Западная и Восточная Сибирь, а крымских татар - Узбекистан. С учетом калмыков и крымских татар тотальные депортации "возмездия" шести переселенных народов, осуществленные за неполные семь месяцев между ноябрем 1943 г. и июнем 1944 г., затронули около 870 тыс. чел. Вместе с превентивно выселенными немцами, финнами и т.д. количество депортированных советских граждан составило приблизительно 2 млн. чел.

Некоторые народы, не подвергнутые депортациями непосредственно, оказались затронуты косвенно, например кабардинцы, аварцы, лакцы и др. были переселены вопреки собственной воле на оставленные без присмотра земли. Так, компенсационные переселенческие потоки из Дагестана охватили 21 горный район, 144 аула было переселено полностью, а 110 - частично. К августу 1944 г. было переселено около 65 тыс. чел., что фактически составляло около 1/5 населения горной зоны Дагестана. Около 55 тыс. дагестанских переселенцев были размещены в 4 районах, присоединенных к Дагестану, более 10 тыс. - в предгорных и равнинных землях внутри прежних границ Дагестана. Переселенцы адаптировались с большим трудом, и часть из них стала возвращаться назад, но их задерживали и отправляли обратно. Некоторые из старых аулов специально разрушались, чтобы остановить поток возвращенцев. В 1957 г., когда реабилитированные чеченцы и ингуши стали возвращаться на свои земли, большинству пришлось вторично переселяться в родные, частично разрушенные аулы.

В рамках геополитической стратегии Сталина пострадала даже его родина - Грузия, особенно турки-месхетинцы, курды и хемшилы, выселенные зимой 1944 г. из пограничных районов вдоль советско-турецкой границы в Аджарии и Месхет-Джавахети.

Борьба с бандеровцами на Западной Украине, с националистами в Западной Белоруссии и Прибалтике сопровождалась депортациями сопротивлявшихся. В 1944 г. число депортированных из Западной Украины превысило 100 тыс. чел.

После окончания войны репрессивные миграции продолжались хотя и в ослабленном виде. В первые 1,5-2 года осуществлялась передислокация военнопленных вражеских армий, "вестарбайтеров" - гражданских лиц немецкой национальности и советских граждан-репатриантов. Принудительные переселения активизировались в 1947 - 1948 гг. в ходе борьбы с вооруженным бандитизмом в послевоенные годы в Литве и Западной Украине, где сопротивление националистов было наиболее ожесточенным. В итоге общее количество депортированных в послевоенные годы в Сибирь оценено примерно в 400 тыс. чел.

Начавшийся после разоблачения культа личности Сталина на ХХ съезде КПСС процесс реабилитации народов и их возвращения на родную землю, имел бесспорно прогрессивное и гуманное значение. При всем при этом именно этот процесс репатриации вызвал новое обострение этнополитической ситуации регионе. Возвратившиеся народы предъявили логичные требования к тем, кто уже несколько десятилетий прожил на их исконной земле и естественно не желал поступаться своими материальными интересами, уступать участки земель, строения и территории в целом. Наибольшая сложность состояла в том, что на место выселенных в годы репрессий были поселены другие люди, жилища репрессированных разрушены или переданы переселенцам. Возьмем Карачай. К 1956 г. в колхозах Клухорского района проживало 4,1 тыс. человек - 771 грузинская семья (сваны и рачинцы", переселенные из Грузинской ССР). Остальные районы заселены в основном русскими, прибывшими из степных районов Ставропольского края и других мест. Их насчитывалось около 15 тыс. человек. Стихийное возвращение карачаевцев вызвало конфликты с переселенцами.

Карачаевцы в основном были возвращены в те районы, где жили до 1943 г. Однако там проживали компактные группы и других народов, например в Зеленчукском и Урупском - в основном казаки, карачаевцы поселились в районах с черкесским населением и т.д. Все это привело к осложнениям, когда 17 ноября 1991 г. была попытка провозгласить Карачаевская Республика и казаки потребовали выхода их районов и Карачая. Сложный узел проблем завязался с возвращением чеченцев и ингушей.

Из 19,7 тыс. переселенцев, проживавших в районах, отошедших к Грозненской области, свыше 13 тыс. человек прибыло из РСФСР, Украины, Армении, Молдавии. В районы, отошедшие к Дагестанской АССР, переселено 45,9 тыс. аварцев и даргинцев из высокогорных районов этой республики, а в районы, отошедшие к Северо-Осетинской АССР, переселены осетины из Грузинской ССР в количестве 26 тыс. человек, осетины из районов Северной Осетии - 15 тыс. человек, а также 14 тыс. русских - из различных областей бывшего СССР. В целом из 2269 населенных пунктов Чечено-Ингушской АССР осталось 324. Обстановка сложилась далеко не простая. Преодолевая большие трудности, чеченцы и ингуши переселялись на родину. Еще в феврале 1957 г. был поднят вопрос о широко известном сегодня Пригородном районе. "...Ингуши, - сообщалось в записке заведующего отделом ЦК КПСС по РСФСР В. Чураева, - настаивают на передаче Пригородного района Северной Осетии в состав ЧИ АССР, мотивируя это тем, что до 1944 г. он входил в эту республику". Но принадлежавшая ранее ЧИ АССР правобережная часть современного Пригородного района Северной Осетии была оставлена Северо-Осетинской ССР. В 1992 г. это обернулось вооруженным конфликтом. Немало проблем возникло и с возвращением балкарцев. Из 62 селений, принадлежавших им, сохранилось лишь 18, а жилых помещений - только 23 процента. Назрел вопрос и о возвращении Кабардино-Балкарии пастбищ на Черных землях и территории Курпского района, переданного в 1944 г. Северо-Осетинской АССР. Кабардинский обком КПСС высказывался о нежелательности восстановления автономии балкарцев, но не нашел поддержки.

В ходе возвращения репрессированных народов в ряде районов Северного Кавказа резко возрос национальный антагонизм между прибывающими из мест выселения и теми людьми, которые проживали здесь после высылки чеченцев, ингушей, балкарцев и карачаевцев. Направляясь в места своего прежнего жительства, бывшие "спецпоселенцы" требовали возвращения ранее принадлежавших им домов, порой и самовольно вселялись в них. Завязывалась борьба, распалялись национальная ненависть и вражда. За эту политику сталинского режима расплачиваются многие поколения людей.

Таким образом, многие проблемы межнациональных отношений на Северном Кавказе обусловлены исторически, их корни уходят в далекое или не очень далекое прошлое. Волюнтаристский подход к решению сложных этнических, территориальных, языковых, конфессиональных и других вопросов породил большинство современных противоречий. Многие проблемы оказались загнанными внутрь социального организма страны. В изменившихся социально-политических условиях они возникли вновь с новой силой, создавая почву для развития межнациональных конфликтов. Принудительные миграции оказали заметное влияние на рост населения бывшего Советского Союза и на его расселение. В свое время, резко нарушив естественный ход демографического развития этносов, они определенно повлияли на пропорции населения страны, в способствуя сдвигу центра тяжести населения СССР в восточном и юго-восточном направлениях. Вместе с тем практически все депортированные народы со временем проявили акклиматизационные способности и сумели приспособиться к новым условиям жизни или приспособить их для себя, найти или создать для себя определенную экономическую нишу. Как отсутствие коренного населения на родине, так и их присутствие в новых местах обитания имело последствия для остального населения мест выселения и вселения. В результате формировались потоки компенсирующих миграций, тенденции смешанных браков, трудового общения и частичной ассимиляции переселенных этносов среди местного населения.

По степени реабилитации можно выделить три потока или группы выселенных народов: 1) карачаевцы и балкарцы реабилитировались практически полностью 2) чеченццы, ингуши и калмыки были реабилитированы в гражданско-правовом и административно-государственном отношениях, но в территориальном плане они были реабилитированы частично; 3) немцы, крымские татары и турки-месхетинцы были реабилитированы на треть возможного, так как их реабилитация носила гражданско-правовой характер, но не являлось административно-государственной и территориальной. Как подчеркнул В. Полян, парадоксальным моментом явилось то обстоятельство, что с точки зрения конфликтогенного потенциала вторая группа представила собой более мощный очаг опасности, чем третья, по причине того, что участвующий в нем недостаточно удовлетворенный характером реабилитации этнос консолидирован и административно структурирован в рамках национальной автономной государственности.

В период позднего СССР была заметна роль депортированных народов в отдельных межнациональных конфликтах. После распада СССР и формирования новых российских границ эта роль стала не просто значительной, а ведущей. В районах депортации и репатриации начались националистические погромы. Широко известен погром турок-месхетинцев в Ферганской долине в июне 1989 г., кровавые столкновения между ингушами и казаками в станице Троицкой Сунженского района. Кульминацией процесса роста межэтнической напряженности стал 8-дневный осетино-ингушский конфликт 30 октября по 6 ноября 1992 г., остановленный только с помощью армии. Этот конфликт является следствием правового вакуума, созданного депортацией и лишь частичной реабилитацией ингушского народа, а также просчетов федерального центра.

Обострившиеся противоречия с необходимостью порождали этнические и социальные взрывы. В Кавказском регионе началась (1988) самая настоящая и длительная война между Арменией и Азербайджаном, фокусом которой является Нагорный Карабах - населенная главным образом этническими армянами область, отданная Азербайджану в годы сталинского правления. Конфликт согнал с мест 1,6 млн. человек, и напряженность сохраняется до настоящего времени, так как он не получил разрешения на уровне долгосрочных правовых межгосударственных соглашений.

Правительство Грузии спровоцировало два сепаратистские движения, приведшие к большим перемещениям населения. Начавшаяся в 1989 г. война за независимость Южной Осетии вызвала поток мигрантов 36 000 человек и 120 000 беженцев. Конфликт в Абхазии, разразившийся в 1992 г., вынудил мигрировать 270 000 человек.

Со времени падения коммунистического режима в 1991 г. миллионы граждан бывшего Советского Союза мигрируют по 15 новым независимым государствам. Одних вынудили уехать вооруженные конфликты, другие сдвинулись с места в поисках лучшей жизни, третьи бежали от дискриминации, а четвертые вернулись в места, откуда в прошлом были изгнаны их предки. Одновременно в СНГ прибывают постоянно растущие потоки людей из других стран, в основном те, кто надеется перебраться в Западную Европу. Речь идет о жителях Китая, Вьетнама и Афганистана, в меньшей степени - других стран дальнего зарубежья.

В самой России вооруженный конфликт между центральными властями Российской Федерации и мятежной Чеченской республикой породил полмиллиона переселенцев, многие из которых бежали в соседние регионы.

Продолжает существовать напряженность в бывших азиатских республиках СССР. Из пяти центральноазиатских регионов сильнее всего от вооруженных конфликтов и перемещений населения пострадал Таджикистан. В 1992 г. здесь разразилась гражданская война между так называемыми исламистами и неокоммунистами. В результате по Таджикистану кочуют 600 000 человек, а еще 250 000 нашли убежище в Афганистане, России и других соседних государствах.

Актуален вопрос о судьбах вынужденных переселенцев из Средней Азии (в меньшей степени - из Прибалтики и Закавказья) на территорию России. По различным подсчетам, с 1989 г. от 2 до 3 млн. человек переехали в Россию из других стран СНГ в силу разных причин: одни по экономическим, другие - спасаясь от вооруженных конфликтов, третьи - из опасения дискриминации и преследования.

Миграции привели к образованию десятков внутренних "диаспор" практически у каждого репрессированного народа (по типу "родина" - "место изгнания"). С распадом СССР и образованием на его месте 15 независимых стран эти внутренние диаспоры по мнению некоторых исследователей неожиданно приобрели официальный международный статус, что имеет для этих народов как свои отрицательные, так и положительные стороны. (См. подробнее: П.М. Полян Насильственные миграции и география населения. МИР РОССИИ. 1999. № 4)

Процесс всех последующих миграций в Российской Федерации, который в условиях кризиса носит в той или иной степени вынужденный характер нуждается в государственном регулировании. В формировании миграционной и иммиграционной политики важно учитывать опыт Западной Европы, который далеко не однозначен. Современная миграционная политика западных государств основывается на жестких международно-правовых нормах миграционного процесса, значительной роли международных организаций в деле защиты прав мигрантов и членов их семей. Существенные изменения в иммиграционной политике стран Европейского Союза вызваны избытком рабочей силы на европейском рынке труда, что привело к социальной напряженности, антииммигрантским настроением, и, как следствие, экстремистским проявлениям и расовым преследованиям. Рассматриваемая в недавнем прошлом как" временное явление "рабочая сила мигрантов обрела статус одного из важных компонентов, оказывающих влияние на экономику, независимо от состояния хозяйственной конъюнктуры в странах - импортерах. Происходит постоянное увеличение средней продолжительности пребывания мигрантов в стране, принимающей рабочую силу. Мигрант становится во все большей мере долговременным жителем страны - импортера, что меняет сам характер межгосударственной миграции. Одновременно в миграционной политике западноевропейских стран наметились значительные перемены по отношению к государствам, не являющимся членами ЕС.

Не отказываясь от положений Женевской конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г., а также положений Заключительного акта Хельсинкских соглашений о свободе перемещений людей, страны ЕС начали осуществлять политику, направленную на ужесточение режима въезда в регион иностранных граждан. Эта политика проводится посредством гармонизации национальных иммиграционных законодательств, унификации процедур и документации, регулирующих доступ иностранцев на территорию зоны Шенгенского соглашения. Иммиграционная политика стран Европейского Союза, несмотря на некоторые различия и национальные особенности, характеризуется в настоящее время следующими принципами: проведение политики по ограничению въезда в страну низкоквалифицированной рабочей силы; борьба с нелегальной иммиграцией; проведение политики реэмиграции. Одной из основ в системе безопасности, компенсирующей упразднение внутренних границ Европейского Союза (как это предусматривается Шенгенскими соглашениями), наряду с созданием Европола и Шенгенской информационной системы (СИС) является унификация национальных правовых норм стран Сообщества в отношении иностранцев, находящихся на их территории. Указанная проблема была предметом серьезного анализа в рамках Евросоюза, причем принятие решения по ним происходило в контексте Маастрихтского и Шенгенского соглашений.

Важным шагом в регулировании иммиграционной политики является Дублинская конвенция (1990 г.) о праве убежища и обращении с беженцами. Это первое международное соглашение, дающее беженцу определенные гарантии, что его заявление должно быть рассмотрено властями того государства, куда он его направляет. Эффективным и универсальным методом регулирования потока беженцев и иммигрантов является введение унифицированных въездных документов для всех государств региона. Система мер по "эффективному пограничному контролю и выборочному ограничению иммиграций", названная" политикой контролируемой иммиграции", была одобрена всеми странами - членами Шенгенской группы в качестве базы для совместных действий. Она подразумевает: гармонизацию и разработку единого понятия политического убежища, а также норм и правил его предоставления: согласование законодательств стран Евросоюза применительно к иностранцам вообще, и к экономическим, этническим и другим миграциям в частности: определение квот на рабочие места для мигрантов: унификацию визовой политики как в отношении свободного передвижения в пределах Евросоюза, так и выезда на территорию государств Сообщества и передвижения в его границах граждан третьих стран. Протоколы Шенгенского соглашения предусматривают ряд мер по координации действий в этой области: обмен информацией о положении в странах - источниках мигрантов: сотрудничество посольств государств - членов Шенгенского соглашения в странах, где особенно сильны эмиграционные тенденции; взаимный обмен статистическими данными, в частности о больших группах беженцев; постоянный обмен сведениями о лицах, уже просивших убежища в одной из стран шенгенской группы; предварительные консультации в случае предстоящего изменения национального законодательства по вопросам предоставления убежища: разделение финансовых издержек при депортации.

Серьезное внимание правовым вопросам миграции уделяет Международная организация труда. Основной идеей Конвенции МОТ №97 о трудящихся - мигрантах является признание государствами, ратифицирующими данный документ, равенства в отношении мигрантов независимо от их национальности, расовой принадлежности, религии, пола. Общая защита прав мигрантов обеспечивается: организацией бесплатных служб для помощи мигрантам и снабжения их необходимой информацией (ст. 2): принятием мер против недостоверной информации и пропаганды в отношении вопросов, касающихся иммиграции и эмиграции граждан (ст. 3): принятием мер, обеспечивающих все стадии миграции отъезд, перемещение и прием мигрантов (ст. 4): организацией соответствующих медицинских служб (ст. 5).

В Конвенции МОТ №157 (1982 г.) изложена международная система сохранения прав мигрантов в области социального обеспечения, а Конвенция МОТ №143 касается злоупотреблений в области миграции и обеспечения равенства в области гражданских прав мигрантов. Согласно данному документу, государства должны выявлять на своей территории нелегальную миграцию и принимать необходимые меры по ее сокращению.

Важным шагом в направлении интегрирования России в мировое сообщество должна стать ратификация международных конвенций, регламентирующих миграционный процесс. В России сделаны первые шаги в подписании подобных соглашений. К ним, например, можно отнести соглашение между Правительством РФ и Правительством КНР о принципах направления и приема китайских граждан на работу, на предприятиях, в объединениях и организациях России: соглашение между Правительством РФ и Правительством ФРГ о занятости гостевых работников, а также ряд других.

Одной из первоочередных мер в направлении защиты прав граждан России за рубежом является проведение консультаций и переговоров с государствами, в которые возможен наибольший поток мигрантов из Российской Федерации, Прежде всего это касается западноевропейских стран, стран Восточной и Центральной Европы и ряда стран традиционной миграции вроде США, Канады, Израиля. Имеется в виду присоединение России к многосторонним соглашениям по вопросам миграции, включая членство в Международной организации по миграции (МОМ) и взаимодействие с соответствующими странами ЕС. Внешняя миграция из России объективно становится новым фактором в российской внешней политике, что, в первую очередь, касается развития двусторонних связей с основными странами, принимающими эмигрантов из России.

Верховный Совет СССР 14 ноября 1989 г принял декларацию "О признании незаконными и преступными репрессивных актов против народов, подвергшихся насильственному переселению и обеспечению их прав", в котором было записано решение о принятии законодательства для "безусловного восстановления прав всех советских народов, подвергшихся репрессиям". Но скорое крушение советской власти не позволило ей приступить к этой проблеме. Декларация осталась актом о намерениях, а проблема не решена по сей день. В условиях, когда развиваются националистические, шовинистические и прочие негативные тенденции в ущерб интернационализму полная реализация положений знаменитой Декларации ВС СССР при учете интересов всех народов одновременно представляется весьма затруднительной.

Распад СССР в 1991 г. и сопровождавшие его подъем национализма, вооруженные этнические конфликты, политическая нестабильность, экономический кризис обусловили возникновение двух противоположных тенденций. Это резкое падение общей мобильности населения, и вместе с тем появление массовых потоков беженцев, вынужденных переселенцев, репатриантов. В тоже время переход к политике открытых дверей, включение постсоветских стран в систему международных миграций, движение к рынку стали важнейшими социальными амортизаторами дестабилизирующего влияния деструктивных факторов. Благодаря развитию частного предпринимательства и частной финансовой деятельности рынок труда получил новые мощные стимулы, его структура стала более гибкой и разнообразной, появились альтернативные, не связанные с государственным сектором возможности трудоустройства и заработков, что было очень важно на фоне сжатия государственного сектора и создало предпосылки для трудовых миграций. Сила воздействия и приоритетность различных факторов меняются, и миграции быстро и четко отражают происходящие перемены.

На шоковое обострение социально-экономической обстановки и распад СССР население ответило стремительным свертыванием т.н. естественных миграций. Размеры передвижений по сумме прибытий и выбытий граждан сократились с 12,8 млн. фактов в 1989 году до 7,7 млн. в 1993 . Граждане предпочли переждать перестройку, оставаясь в привычных местах жительства. В первые годы экономических реформ миграционные процессы в России стали определяться почти исключительно экстремальными факторами - этническими конфликтами, паникой по поводу возможной потери "своего" гражданства, боязнью голода и нищеты. В середине 1990-х гг. стало ощущаться воздействие рыночных реформ, приведшее к оживлению естественных миграций населения. К сожалению, эта тенденция оказалась кратковременной, и уже в 1995 году, под влиянием чеченской войны и массовых задержек в выплате зарплат и пенсий, размеры естественных миграций вновь стали сокращаться.

Тенденция к сокращению нормальных миграций сохраняется до сих пор, на нее не повлияла даже относительно благополучная ситуация 1997-98 годов, когда впервые удалось остановить все крупные вооруженные конфликты в постсоветских странах, а в самой России затормозилось падение производства, были в основном выплачены долги государства по зарплатам и пенсиям, заторможена инфляция. По мнению видных экономистов, например чл-корр. РАН С. Глазьева, экономические стимулы для переезда в Россию - возможности, появившиеся на рынке труда России на первом этапе реформирования экономики были в основном исчерпаны. Развитие частной торговли и мелкого предпринимательства - основных сфер занятости мигрантов - вероятно, достигло своего предела, насытив имеющийся спрос. Новые же ниши на рынке труда не появились, так как инвестиции не растут, производство развивается более медленными темпами, чем необходимо для форсированного выхода из системного кризиса. Несомненно, по мере оживления экономики активизируется классическая миграция - перемещения населения в зоны повышенного спроса рабочей силы.

На территории бывшего СССР представители ЕС и ООН постоянно сталкивается с проблемами непонимания его целей и даже устойчивого сопротивления своей деятельности. В этой организации они определяются как неспособность "местной инфраструктуры и официальных институтов адекватно реагировать на возникающие острые проблемы".

В этих условиях появляется естественное раздражение против мигрантов, особое место среди которых занимают представители дальнего зарубежья. Таких, по подсчетам УВКБ, около 700 000 человек, в том числе немало граждан Китая. В большинстве своем они прибыли на территорию бывшего Советского Союза с целью перебраться на Запад, но из-за принятых странами Западной Европы мер, ограничивающих въезд в них, "застряли" в СНГ.

Эти люди вместе с пресловутыми "лицами кавказской национальности" чаще, нежели коренное населения, оказываются втянутыми в криминальную сферу, нарушают законодательство, вступают в конфликты. Но надо помнить, что нарушения законности среди населения лишь отражают общее несовершенство законодательства и во многом вытекают из "служебного несоответствия" государственных институтов.

В России по сравнению с СССР принципиально изменилось направление миграционных потоков - с окраин в центральные районы страны, которые отнюдь не испытывали недостатка в населении, из северных районов нового освоения в обжитые районы юга. С распадом Советского Союза русскоязычное население бывших союзных республик в силу ряда экономических и политических причин, в частности усиления в новых суверенных государствах националистических настроений, стало покидать насиженные места и устремилось на свою историческую родину. Среди этой категории мигрантов преобладали русские. Таким образом, обратный поток представлял собой уже не внутреннюю, а внешнюю миграцию, которая ввиду "прозрачности", границ существенно дополнялась как легальной, так и нелегальной миграцией из третьих стран. Движение в Россию стало главным вектором, и она принимает от 2/3 до 3/4 эмиграции из стран СНГ и Балтии. Если в начале 90-х, мощным магнитом для мигрантов была Украина, но миграционные потоки позднее переориентировались преимущественно на Россию. В 1992 году за счет стран СНГ и с стран Прибалтики Россия получила 487 тыс. человек миграционного прироста, а Украина - 118 тыс.; в 1994 же году пропорция стала иной: 760 тыс. - Россия и лишь 35 тыс. - Украина. Та же пропорция сохранилась до последнего времени, но при меньших объемах движения. Иммиграция в Россию из стран СНГ и Балтии после распада Советского Союза примерно сохранила свои обычные размеры, а в последние годы стала даже заметно меньше, чем до перестройки. Выезд же из России сократился в 1998 году более чем в 5 раз по сравнению с 1989 годом, с которого началась общая нисходящая тенденция эмиграции. Именно быстрое сокращение выезда, а не увеличение въезда, как это принято думать, обусловило быстрый рост миграционного прироста России за счет ближнего зарубежья, который за 1992-98 годы достиг 3,5 млн. человек. Это значительно больше, чем за 15 лет с 1976 по 1990 годы.

Выезд из России в страны Центральной Азии, Закавказья и Балтии почти прекратился, а миграционный обмен с ними стал практически односторонним. Резкая асимметрия потоков не свойственна нормальным миграционным связям между соседними странами и является еще одним подтверждением тяжелой ситуации в СНГ. В то же время интенсивные двусторонние миграционные связи между Россией, Украиной и Белоруссией и в 90-е годы не прекращались. Тесные контакты между жителями этих стран не были разрушены ни политическими разногласиями, ни таможенными барьерами, и это, возможно, самый надежный залог стабильности в СНГ. В последние годы возможности России по приему мигрантов уменьшились.

Основную часть мигрантов в Россию составляли русские (от 2/3 до 3/4 в разные годы). Но и миграционный поток других народов весьма значителен. Для СССР была характерна интенсивная миграция в Россию титульных народов из всех республик. Эта тенденция резко нарушилась в преддверии и сразу после распада Союза. В 1990-92 годах из России стали выезжать все, кроме армян, но в последующем прежние тенденции восстановились. За 1993-98 годы чистый приток в Россию мигрантов, принадлежащих к титульным народам стран СНГ и Балтии, составил 724 тыс. человек, из них больше всего украинцев (269 тыс.) и армян (227 тыс.). По сравнению с 80-ми годами этот поток выглядит скромным, но его возобновление - свидетельство восстанавливающегося доверия к России со стороны бывших сограждан. Поток из Закавказского региона, откуда выезд славян в основном завершился, теперь вообще состоит преимущественно из мигрантов коренных национальностей: в 1997 году иммиграция из Армении на 85% состояла из армян и только на 6% из русских; из Азербайджана - на 47% из азербайджанцев, на 10% - из армян и на 30% - из русских; из Грузии - на 23% из грузин, на 33% - из лиц других кавказских национальностей и на 26% - из русских.

Взаимозависимость стран СНГ особенно ярко выявляют трудовые миграции, развитие которых носило взрывной характер. Это наиболее динамичный и, по всей вероятности, самый большой миграционный поток в СНГ. Трудовые миграции в современных условиях выполняют исключительно важную роль социального амортизатора. Они смягчают удары инфляции, частично компенсируют падение доходов, позволяя значительной части населения избежать обнищания в условиях обвального падения производства и безработицы, благодаря им сформирована по существу альтернативная сфера занятости. Все страны СНГ, кроме России, являются ярко выраженными странами трудовой эмиграции, в основном направленной в Россию и, в меньшей мере, за границы СНГ. Возможность привлечь из-за рубежа значительно более дешевую рабочую силу позволила многим российским предприятиям выжить за их счет в условиях кризиса. Несмотря на относительно высокую безработицу, местное население игнорирует рабочие места из-за слишком низких заработков и плохих условий труда. Поэтому мигранты пока что достаточно органично вливаются в рынок труда России, не вызывая серьезных конфликтов на почве конкуренции.

О масштабах трудовой миграции можно судить по следующим примерам. По оценке экспертов, в Армении трудовым мигрантом является примерно каждый четвертый трудоспособный житель, а их трансферты в ежегодно составили от 15% до 22% денежных доходов в армянских семьях. В Азербайджане подобные трансферты оцениваются в 2,5 млрд. долларов США, что более чем в 2 раза превосходит иностранные инвестиции. В Таджикистане количество трудовых мигрантов, выехавших только в страны СНГ, оценивается в 250 тыс. человек. В Киеве обнаружилось 27%, а в Черновцах - 38% семей, имевших мигрантов, выезжавших за пределы страны и обеспечивающих свои семьи за счет сторонних заработков.

1990-е годы ознаменовались радикальным изменением положения экономических районов на миграционной карте России. Традиционные районы оттока населения - Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Уральский, непрерывно отдававшие население (первые два - с прошлого века, а Урал - с 50-х годов), стали получать население за счет миграции. Усилилась притягивающая роль Северного Кавказа, особенно Краснодарского и Ставропольского краев, куда стекаются вынужденные мигранты из Закавказья и Чечни. Восток и Север стали сплошной зоной оттока. За 1990-98 годы Северный район потерял в миграциях 286 тыс. человек (4,6%), Восточная Сибирь - 160 тыс. (7%), Дальний Восток - 772 тыс. (9,6%). Дальний Восток впервые теряет население за весь период его освоения русскими. Потери Севера в значительной мере были связаны с их относительной перенаселенностью, которая в рыночных условиях сразу же проявилась.

На первое место по величине притока населения, как и в 80-е годы, вышел Центральный район. Приток населения сюда в 1,5-2 раза превзошел среднегодовые показатели 80-х. В 1995-97 годы Центр поглотил треть, а к 1998 году - половину миграционного прироста России. Таким образом, миграции свидетельствуют о тяготении населения к старообжитым регионам, причем это тяготение усилилось, как только начался переход к рынку. Потери Севера и Востока во внутренних миграциях частично компенсируются прибывшими из стран СНГ, но и эти мигранты предпочитают селиться в центральных и приграничных со странами СНГ регионах России.

Попытки обнаружить прямую связь миграций с пространственной картиной падения производства и доходов или уровня безработицы успеха не имеют. Прослеживается тесная зависимость миграций от уровня развития частного сектора. Например юго-западные регионы России отличаются значительно более высоким уровнем развития этого сектора. В известной мере и в идеале направления миграционных потоков в современных условиях могут служить индикатором социально-экономической дифференциации регионов России..

Поворот от центробежного к центростремительному движению русских граждан обычно связывают с распадом СССР, но он обозначился раньше. Из Грузии и Азербайджана отток русских идет с 60-х годов, во второй половине 70-х начался их отток из Средней Азии и Казахстана. Вытеснение русских из этих республик в значительной мере было детерминировано объективными факторами. К их числу относятся аграрное перенаселение, высокий прирост трудовых ресурсов, их возросшие мобильность и уровень подготовки. После распада СССР общее направление движения русских не изменилось, но изменился характер этого движения - он стал откровенно вынужденнным и срочным.

Ранее замещение русских специалистов коренными происходило в основном через механизм движения кадров - при увольнении, выходе на пенсию, продвижении по службе и т.д. Другими каналами миграции русских были армия и высшее образование.

Кризисная политическая ситуация, слом советской системы государственного управления обнажили все острые проблемы, создав благоприятные условия для их взрывного проявления. В 90-е годы репатриация русских стала в основном вынужденной и происходит под влиянием угрожающих обстоятельств и этнической дискриминации. Основными механизмами давления на русских стали ограничения в гражданских и политических правах, сужение сферы употребления русского языка, вытеснение его из сферы управленческого и интеллектуального труда, частной деятельности. В настоящее время в количественном отношении выезд русских из бывших республик, включая Северный Кавказ, в целом почти не увеличился, но в обратном направлении русские не мигрируют.

За 1990-98 годы чистая миграция русских в Россию составила 2,8 млн. человек, причем из Украины и Белоруссии - только 330 тыс., всего 2,6% проживавшего там русского населения. Наибольшие потери понесли страны, охваченные вооруженными конфликтами: Армения и Таджикистан лишились более половины русских, Азербайджан и Грузия - более 40%. Потери Молдовы, где также происходили военные столкновения, скромнее - 9%, так как там русские и украинцы образовали свою, хотя и непризнанную "Приднестровскую республику". По четверти русских потеряли Киргизия, Узбекистан и Туркмения, по 13-14% - страны Балтии. В целом русская диаспора в неславянских странах СНГ и Балтии сократилась за счет репатриации в Россию на 20%. Кроме того, примерно 5% русских выехали оттуда на Украину и в Белоруссию.

Процесс возвращения русских из стран Закавказья и из Таджикистана близок к завершению. В Таджикистане осталось еще около 100 тыс. русских, в Закавказье не более 300 тыс. В Киргизии, Туркмении, Узбекистане острая конкуренция на рынках труда и перенаселенность исключают возможность для 2 млн. русских сохранить свои позиции. Если социальная ситуация в постсоветском пространстве будет оставаться относительно спокойной, их выезд может растянуться на длительное время. Результаты многочисленных социологических исследований по проблеме не дают оснований предполагать развертывание масштабной репатриации русских из стран Прибалтики, Украины и Белоруссии. К тому же в последние 2 года русские выезжают из России в Белоруссию.

Процесс репатриации затронул многие народы России, большинство которых активно расселялось по всей территории СССР. Репатрианты, принадлежащие к этим народам, составили около 10% общего количества мигрантов. Скорость их репатриации была примерно такой же, как у русских. Переход к политике открытых дверей активизировал миграции между Россией и внешним миром. Но это не вызвало лавинообразного потока эмигрантов из бывшего СССР на Запад.. Эмиграция сохраняет незначительные размеры.. Начиная с 1990 года, когда начался подъем эмиграции россиян, было выдано 760 тысяч разрешений на выезд за границу на постоянное жительство, примерно по 100 тысяч в год в 1990-95 годах 60 тысячи - в 1998- 99 году.

Разрешенная иммиграция на постоянное жительство из-за границ СНГ очень мала. Вид на жительство в России традиционно получить трудно. По данным МВД в 1990-х гг. годы, только по служебным целям на срок 1 год и более в Россию въехало чуть более тысячи иностранцев не из СНГ. Незаконная же иммиграция за этот период оценивается в пределах от 700 тыс. до 1,5 млн. человек. Свободная иммиграция китайцев, афганских и африканских беженцев вызывает озабоченность как населения, так и исполнительной власти. Это связано с повышенной криминогенностью иммигрантов, опасностью занесения ими инфекций и т.п.

Миграционная политика России не адаптирована в полном объеме к новым политическим условиям. На практике сложилось противоречие между демократическими принципами, декларируемыми в законодательстве, и мировым миграционным опытом.

Основные усилия в сфере миграции правительство и законодательные органы России направляют на решение проблемы приема и обустройства вынужденных переселенцев, и в этом направлении многое сделано. Вместе с тем ясно, что пока в России не преодолен экономический кризис, ее возможности по оказанию помощи мигрантам останутся крайне ограниченными. В этих условиях миграционная политика должна в максимальной степени способствовать самостоятельному решению мигрантами своих проблем. Это касается, прежде всего, устранения искусственных препятствий к свободному передвижению и трудоустройству. Хотя прописка формально отменена, порядок пребывания и жительства во многих субъектах Федерации остается разрешительным.

Для решения этих вопросов необходимы согласованные действия всех стран Содружества. Правовой разнобой, сопровождавший распад СССР, затронул интересы миллионов потенциальных и состоявшихся мигрантов. Мигранты и этнические меньшинства на практике относятся к числу наименее защищенных в правовом отношении данных групп населения. Особенно по вопросам о правах на гражданство, о наследовании имущества о пенсиях, о трудовом стаже и др.

В особом внимании нуждается внешняя миграция, прежде всего нелегальная. Решение ее проблем традиционно ищут на пути ужесточения контроля и требований к статусу беженца, а не в русле разработки процедур легализации. Либеральные идеологи считают, что необходима, например, конструктивная стратегия в отношении регулирования китайской иммиграции. Запретительные меры по ее сдерживанию эффекта не дадут, а умеренно протекционистская политика, предполагающая поощрение торговой и хозяйственной деятельности китайцев в желательном для страны направлении при координирующей и контролирующей роли государства даст ощутимую пользу обществу.

Создание благоприятного климата для мигрантов в принципе отвечает интересам России, так как для последовательного развития рыночной экономики необходима полная свобода передвижения и продажи рабочей силы как товара и ее эксплуатации собственниками всех национальностей. С позиций перспективного развития страны миграция стала и останется в будущем важным источником пополнения населения и трудовых ресурсов России, что очень важно в условиях падения рождаемости населения и увеличения процента смертности. В условиях глубокого кризиса Россия является страной иммиграции, и вероятно она не сможет обойтись без иммигрантов по выходе из кризиса. В тоже время в России будут формироваться новые, как правило, политически активные диаспоры, что вызовет ряд новых острых проблем, связанных с иммиграцией. Судьба исторической прародины сербов края Косово, на котором албанская диаспора провозгласила свое национальное государство, служит ярким примером возможных опасностей на пути развития неконтролируемой миграции.

Миграция практически почти полностью утратила трудовой, а, следовательно, и организованный, характер, приобретя черты стихийности и вынужденности. В стране в начале 1990-х гг. не сложились управленческой структуры, которые непосредственно были бы заинтересованы в притоке этой категории мигрантов. Более того, с их прибытием обострялась и без того напряженная социальная обстановка в регионах. Требовалось вмешательство государства.

Первоначально органы исполнительной власти СССР полагали, что массовые потоки вынужденных мигрантов в 1989- 1990 гг. носят разовый характер и не будут повторяться, а следовательно нет необходимости в организации работы с этой категорией мигрантов на уровне государства. Не были разработаны ни законы, ни меры оказания помощи беженцам. Принимались лишь разовые решения. И только в декабре 1991 г. в целях обеспечения работы с вынужденными мигрантами из государств СНГ и Балтии был создан Комитет по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости Российской Федерации.

Российская Федерация в этот период находилась в стадии становления правовой базы, формирования новых подходов к управлению на федеральном и региональном уровне. Среди других остро встал вопрос о государственной миграционной политике, в том числе о разработке адекватных стоящим задачам структур управления и механизмов взаимодействия различных ведомств. Как указывает Т. Регент, законодательство и механизмы по реализации задач приема и обустройства беженцев и вынужденных переселенцев создавались одновременно с проведением практической работы с мигрантами.

Комитет по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости разработал республиканскую долговременную программу "Миграция", в которой впервые были сформулированы основные направления миграционной политики России. Программа была утверждена Правительством Российской Федерации 18 мая 1992 г. Она представляла собой компактный документ, скорее тактического, чем стратегического характера, и была ориентирована на то, что в первую очередь необходимо делать, какими методами, сколько необходимо выделить бюджетных средств на первоочередные мероприятия.

Однако продолжающий нарастать поток мигрантов и стремительно расширяющийся круг проблем потребовали создания специальной государственной структуры - Федеральной миграционной службы России (ФМС). Она была создана Указом Президента Российской Федерации в июне 1992 г. на базе Комитета по делам миграции населения.

В целях регулирования миграционных процессов на государственном уровне в том же году Федеральной миграционной службой на основе программы "Миграция" были разработаны "Основные направления миграционной политики России и пути ее реализации", одобренные Правительством.

Приоритетными направлениями миграционной политики, сформулированными в этом документе, стали:

1. Защита прав и интересов граждан Российской Федерации, проживающих как на ее территории, так и за ее пределами, в соответствии с принятой Верховным Советом Российской Федерации Декларацией прав и свобод человека и гражданина и Законом России "О гражданстве РСФСР";

2. Управление миграционными процессами в Российской Федерации, регулирование выезда и въезда мигрантов в Россию, миграционный контроль, минимизация неконтролируемых миграционных потоков;

3 Содействие социально-экономической адаптации и интеграции мигрантов в Российской Федерации путем создания законных и гуманных условий их приема и размещения; оказание помощи беженцам и вынужденным переселенцам;

4. Сотрудничество с международными организациями в области миграции.

Безусловно, при формировании основных направлений миграционной политики учитывались конкретные политические и социально-экономические условия в России в 1992 г., требования норм международного права, практика их реализации в различных странах.

Следует подчеркнуть, что в 1992 г. в России полностью отсутствовало национальное миграционное законодательство. Попытки адаптировать иммиграционное законодательство крупных иммиграционных стран, таких, например, как США, Канада, Германия, не могли иметь большого успеха, так кик в то время Россия осталась практически с открытыми границами, безвизовым въездом граждан из ближнего зарубежья, не были созданы территориальные органы исполнительной власти, которые могли бы контролировать миграционные потоки, вести достоверный учет мигрантов, принимать меры в отношении нелегальных мигрантов.

Тем не менее, и в тех условиях Правительство Российской Федерации сочло необходимым одобрить основополагающие принципы миграционной политики новой России:

- свобода выбора мигрантами места жительства и видов занятости;

- запрещение высылки или принудительного возвращения мигрантов в страны, из которых они прибыли, кроме случаев, предусмотренных законодательством;

- недопустимость дискриминации мигрантов по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений;

- гарантия предоставления государством мигрантам вытекающих из их статуса основных прав и свобод, которыми пользуются в соответствии с действующим законодательством собственные граждане, и возможность их судебной защиты;

- безусловное соблюдение мигрантами обязанностей, вытекающих из требований законодательства Российской Федерации;

- недопустимость создания для мигрантов в рамках правительственной помощи каких-либо льгот или преимуществ, которые ставили бы их в привилегированное положение по сравнению с местным населением

Важнейшими направлениями политики, сформулированными в этом документе, стали:

- защита прав и интересов граждан Российской Федерации, проживающих как на ее территории, так и за ее пределами, в соответствии с принятой Верховным Советом Российской Федерации Декларацией прав и свобод человека и гражданина и Законом России "О гражданстве РСФСР";

- управление миграционными процессами в Российской Федерации, регулирование выезда и въезда мигрантов в Россию, миграционный контроль, минимизация неконтролируемых миграционных потоков;

- содействие социально-экономической адаптации и интеграции мигрантов в Российской Федерации путем создания законных и гуманных условий их приема и размещения; оказание помощи беженцам и вынужденным переселенцам;

- сотрудничество с международными организациями в области миграции.

Стратегическая задача миграционной политики России - прием и размещение на территории государства прибывающих из нового зарубежья на постоянное место жительства трудоспособных, квалифицированных мигрантов, являющихся ценным демографическим потенциалом; регулирование потоков внутренних мигрантов, рациональное их расселение.

Работа ФМС России начиналась с решения проблем приема и обустройства вынужденных мигрантов из государств СНГ и Балтии. Сейчас основной задачей службы является регулирование и координация почти всех видов миграционных потоков и работы с различными категориями мигрантов: от вынужденных переселенцев из государств нового зарубежья и беженцев из третьих стран до иностранных рабочих.

За годы, прошедшие с момента образования ФМС России, была создана определенная система учреждений и организаций на всех территориях страны, разработана нормативная база в области миграции и механизмы регулирования миграционных потоков. Естественно, каждый год приносил как успехи, так и неудачи, усложняющаяся миграционная ситуация прибавляла проблем. Понимание важности и необходимости разработки механизмов регулирования миграционных процессов, безусловно, пришло не только сотрудникам системы ФМС России, но и работникам других министерств и ведомств, органов власти и управления субъектов Российской Федерации. В ряде ведомств предпринимались попытки разработать законодательные или нормативные акты по отдельным вопросам, программы, в том числе отраслевые, меры помощи мигрантам.

Вместе с тем отсутствовал базис для осуществления системного подхода к решению проблем: не было четко обозначенной социально-экономической стратегии государства.

Изменение экономической и миграционной ситуации привело к пониманию необходимости комплексного регулирования миграционных потоков.

Для эффективного управления миграционными процессами необходимо в первую очередь разработка политически обоснованной и экономически просчитанной концепции миграционной политики. При этом важно создание механизмов регулирования миграционных потоков: законов, нормативных, экономических административных рычагов. Естественно, что без выявления финансово-экономической базы государственного регулирования этот процесс повисает в воздухе.

Обоснованность концепции миграционной политики зависит от достоверности и достаточности информационной, в том числе статистической, базы прогнозирования процессов.

Узость информационной базы не позволяет прогнозировать развитие миграционных процессов по многим категориям мигрантов, что приводит к принятию некорректных или запоздалых управленческих решений .

В целях формирования полноценной статистической базы данных о миграционных потоках по различным категориям мигрантов необходимо развитие всеохватывающей системы учета и регистрации категорий граждан, которые нуждаются в государственной поддержке, прежде всего вынужденных переселенцев. Функции регистрации мигрантов должны быть закреплены за органами исполнительной власти, имеющими разветвленную систему региональных отделений. Процедура жесткого паспортного контроля позволит сеять остро проблему нелегальной миграции, образования незаконных диаспор в местах скопления мигрантов.

В перспективе миграционные процессы естественного, абсолютно ненасильственного, а рыночного типа, несмотря на относительную сложность данных процедур будут являться одним из двигателей развития современного российского общества и мировой цивилизации.

Указом Президента РФ от 16 октября 2001 года упразднено Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики. Функции упраздненного Министерства в части, касающейся реализации миграционной политики, переданы Министерству внутренних дел. Правительству РФ поручено в месячный срок распределить часть функций Минфедерации между Министерством иностранных дел и Министерством экономического развития и торговли; а также, обеспечить в соответствии с законодательством РФ проведение ликвидационных процедур. Это логично и оправдано, тем более что проблемы миграции во всем их объеме требуют более пристального внимания, радикального изменения подходов к их решению и, в том числе, реорганизации ответственных за эти решения структур. На МВД Указом возложена реализация миграционной политики, хотя пока не вполне ясно, какой орган будет ее разрабатывать. В отсутствии не принятой концепции миграционной политики, по всей видимости, это придется делать МВД, хотя очевидно, что такая функция объективно не свойственна сугубо силовому министерству и в известном смысле вызывает опасения как тенденция милитаризации управления государством. Это также связано с тем обстоятельством, что основным объектом забот Минфедерации (а до него ФМС) были и остаются граждане России, вынужденно покидающие места постоянного проживания, в целом не нуждающиеся в специальном контроле со стороны МВД. Однако поскольку уже МВД были переданы эти функции, в том числе иммиграционного контроля, то оно после серьезного обсуждения и выработки политики в этой области должно наметить комплекс мер по их осуществлению. Представляется , что эти задачи успешно можно решить успешно после подготовки хорошо обученных квалифицированных кадров в области знания международного права и иностранных языков, подготовки в области психологии. Кроме того, необходимо уточнить положение о том, как и какую часть функций Минфедерации будут делить между собой Министерство иностранных дел и Министерство экономического развития и торговли, такая структура будет отвечать за определение и предоставление статуса беженца и вынужденного переселенца, кто будет разрабатывать предложения по развитию законодательства в области миграции, на кого будет возложена социальная поддержка вынужденных мигрантов. В центре внимания этого подразделения МВД будут находится лагеря для беженцев и жителей Чечни, программы помощи детям, образовательные и медицинские программы, обеспечение жильем. Когда Указом № 867 Президента РФ от 17 мая 2000 г. была упразднена Федеральная миграционная служба России, начался процесс ликвидации структуры и имущества, который еще до сих пор нем закончился. Поэтому очень важно в условиях полной реструктуризации органов управления миграцией закончить все бюрократические преобразования, но сохранить территориальные органы по проблемам миграции и их основной кадровый корпус, иначе работа с мигрантами будет снова и надолго парализована.

Дата добавления: 2018-02-28; просмотров: 485; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

12 3 4 5 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!