Глава 10. Контроль и надзор за деятельностью полиции
Комментируемая глава Закона состоит из пяти статей. В отличие от Закона о милиции, содержавшего в разделе VIII "Гарантии законности и обеспечения прав граждан в деятельности милиции" только три статьи, посвященные контролю и надзору за деятельностью милиции, в главу вошли такие дополнительные гарантии обеспечения законности в деятельности полиции, как государственный и общественный контроль, судебный контроль и надзор.
В рамках контроля и надзора оценивается уровень соблюдения полицейскими законов и иных нормативных актов, принимаются меры по недопущению отклонений от установленных законодательством норм и правил, а также устранению имеющихся в работе полиции недостатков. Тем самым обеспечивается режим законности в ее работе.
Контроль и надзор за законностью работы полиции - это деятельность уполномоченных субъектов по наблюдению и оценке соответствия работы подразделений, служб и организаций полиции, поведения ее сотрудников должным требованиям и правилам.
В данной главе сохранена норма, закрепляющая право обжалования действий (бездействия) сотрудника полиции. Норма, определяющая ответственность сотрудника полиции, перенесена в главу 6, регламентирующую отдельные вопросы прохождения службы в полиции.
В Законе о полиции отсутствует норма Закона о милиции, предусматривавшая, что в сферу контроля не входят уголовно-процессуальная, оперативно-розыскная и административно-юрисдикционная деятельность полиции, так как она охватывается частью 2 статьи 30 Закона, посвященной гарантиям правовой защиты сотрудника полиции: никто не имеет права вмешиваться в законную деятельность сотрудника полиции, кроме лиц, прямо уполномоченных на то федеральным законом. Отнесение указанного предписания к правовым гарантиям является обоснованным решением, позволяющим избавить комментируемую норму от излишней декларативности. Кроме того, она, обеспечивая необходимый уровень автономии правоохранительного механизма, позволяет реализовывать контрольные полномочия лицам, которым они предоставлены законом, в целях исключения возможных злоупотреблений со стороны сотрудников полиции.
|
|
|
Статья 49. Государственный контроль за деятельностью полиции
Комментарий к статье 49
1. Часть 1 статьи называет субъекты внешнего государственного контроля за деятельностью полиции, которыми являются Президент Российской Федерации, палаты Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации.
Вместе с тем следует отметить, что это не исчерпывающий перечень. Соответствующими контрольными полномочиями в названной сфере обладают также Счетная палата Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, некоторые федеральные органы исполнительной власти, обладающие надведомственными полномочиями (например, Минфин России и Минюст России). Однако данностью является то, что эти органы образуются, учреждаются либо Президентом Российской Федерации, либо Правительством Российской Федерации. В формировании некоторых из них (например, Счетной палаты Российской Федерации) принимают участие и палаты Федерального Собрания Российской Федерации.
|
|
|
2. Контрольные полномочия Президента Российской Федерации в сфере деятельности полиции обусловлены его конституционным статусом высшего должностного лица государства, гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе в области правоохранительной деятельности. Кроме того, на главу государства возложена функция обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными и судебными органами.
|
|
|
Президент Российской Федерации формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, который рассматривает вопросы обеспечения безопасности, анализирует информацию о соблюдении прав и свобод человека, осуществляет подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности <1>. Иными словами, Президент Российской Федерации непосредственно определяет политику в области организации и деятельности полиции (полицейскую политику).
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности" // СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 2.
Контроль Президента Российской Федерации за деятельностью полиции носит преимущественно стратегический характер и направлен на обеспечение выполнения ею обязанностей по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, противодействию преступности, охране общественного порядка, собственности и обеспечению общественной безопасности. Как правило, он осуществляется в двух основных формах: а) непосредственный контроль Президента Российской Федерации; б) контроль за деятельностью полиции через соответствующие президентские структуры - Администрацию Президента Российской Федерации, Контрольное управление Президента Российской Федерации, полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
|
|
|
Непосредственный контроль Президент Российской Федерации осуществляет прежде всего в области подбора и расстановки руководящих кадров полиции. При рассмотрении вопросов назначения на должность одновременно оцениваются работа кандидатов, ее эффективность.
Президент Российской Федерации вправе заслушивать отчеты и информацию министра внутренних дел Российской Федерации, других должностных лиц министерства, выносить вопросы, связанные с деятельностью полиции, на рассмотрение Совета Безопасности, участвовать в работе совещаний министерства, заседаниях его коллегий и осуществлять иные контрольные полномочия.
В осуществлении президентского контроля значительная роль принадлежит Администрации Президента Российской Федерации. Согласно Положению об Администрации Президента Российской Федерации <1> она осуществляет контроль за исполнением федеральных законов, указов и других решений Президента Российской Федерации, в том числе и по вопросам деятельности полиции.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. N 490 // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1395; N 24. Ст. 2392; 2005. N 32. Ст. 3272; 2007. N 13. Ст. 1530; 2008. N 43. Ст. 4919; 2010. N 3. Ст. 274; 2011. N 4. Ст. 572.
Важные функции по обеспечению президентского контроля возложены на Контрольное управление Президента Российской Федерации. В соответствии с Положением <1> оно призвано проверять исполнение федеральными органами власти федеральных законов, указов и иных решений Президента Российской Федерации и готовить на этой основе информацию для Президента Российской Федерации с конкретными предложениями по предупреждению и устранению выявленных недостатков. Для реализации своих задач Контрольное управление вправе создавать комиссии. Так, например, его проверки деятельности МВД России касались вопросов исполнения законодательства об оружии, присоединения Российской Федерации к европейским конвенциям о выдаче, взаимной правовой помощи, об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и др.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 8 июня 2004 г. N 729 // СЗ РФ. 2004. N 24. Ст. 2395; 2008. N 43. Ст. 4919; 2011. N 4. Ст. 572.
3. Парламентский контроль за деятельностью полиции осуществляется Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в пределах их полномочий, определяемых статьями 102, 103 Конституции Российской Федерации. В связи с этим основными формами работы палат парламента, через которые реализуются их контрольные функции, выступают следующие:
рассмотрение и принятие (одобрение) федеральных конституционных законов и федеральных законов, регулирующих деятельность полиции;
заслушивание докладов и информаций Правительства Российской Федерации о состоянии законности и правоприменительной практики в Российской Федерации;
рассмотрение ежегодных отчетов о работе Счетной палаты Российской Федерации по результатам проверок соблюдения финансового и бюджетного законодательства МВД России;
заслушивание Министра внутренних дел Российской Федерации, осуществляющего руководство полицией, на проводимых палатами правительственных часах;
запросы депутатов или членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, направляемые в адрес МВД России, по вопросам деятельности полиции и др.
К примеру, в течение двух последних лет палатами Федерального Собрания Российской Федерации проведено семь правительственных часов, на которых выступал Министр внутренних дел Российской Федерации.
В адрес МВД России за это время поступило почти 3,5 тыс. обращений, запросов и писем депутатов и сенаторов.
Предметом контроля со стороны палат Федерального Собрания Российской Федерации могут выступать также факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина. Указанное правомочие реализуется в рамках Федерального закона от 27 декабря 2005 г. N 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" <1>. В ходе парламентских расследований выясняются факты и обстоятельства, связанные с деятельностью полиции, имеющие негативные последствия для общества и государства <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 7; 2007. N 1 (ч. I). Ст. 40; 2011. N 1. Ст. 16.
<2> По вопросу о понятии и содержании парламентского контроля за правоохранительной деятельностью см.: Тарасов А.М. Государственный контроль в России. С. 341 - 375.
4. Правительство Российской Федерации как высший исполнительный орган государственной власти общей компетенции наделено широкими контрольными полномочиями в отношении федеральных органов исполнительной власти. Его контрольные полномочия также носят универсальный характер в силу того, что Правительство является органом, осуществляющим исполнительную власть в Российской Федерации, а Министр внутренних дел Российской Федерации является членом Правительства Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации в пределах своей компетенции организует исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации".
Правительство Российской Федерации:
заслушивает на своих заседаниях руководителей МВД России по вопросам противодействия преступности, охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности;
рассматривает проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и указов Президента Российской Федерации, касающиеся деятельности полиции;
издает постановления и распоряжения, регулирующие отношения, связанные с деятельностью полиции;
определяет бюджет МВД России, осуществляет финансирование деятельности министерства, в том числе полиции;
контролирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, в том числе МВД России.
5. Проверку законности, обоснованности и рациональности расходования бюджетных средств, а также работы по их экономии осуществляет Счетная палата Российской Федерации и Минфин России, деятельность которой регламентирована Федеральным законом от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате" <1>. В соответствии с ним в компетенцию Счетной палаты входят:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167; 2002. N 28. Ст. 2790; 2003. N 27 (ч. I). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; N 33. Ст. 3370; N 49. Ст. 4844; 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3427; 2007. N 10. Ст. 151; N 16. Ст. 1829; N 30. Ст. 3804; N 31. Ст. 4011; 2008. N 13. Ст. 1185; N 52 (ч. I). Ст. 6229; 2009. N 7. Ст. 772; 2010. N 15. Ст. 1739; 2011. N 1. Ст. 16, 49.
контроль за своевременным исполнением статей федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов;
анализ эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности;
оценка проектов федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов;
финансовая экспертиза проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти;
анализ причин отклонения от установленных показателей федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов;
контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств внебюджетных фондов в финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации; регулярное информирование Совета Федерации и Государственной Думы о ходе исполнения бюджета и результатах контрольных мероприятий.
Соответствующими контрольными полномочиями в сфере реализации финансовой политики наделен Минфин России <1>:
--------------------------------
<1> См: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3258; N 49. Ст. 4908; 2005. N 23. Ст. 2270; N 52 (ч. III). Ст. 5755; 2006. N 32. Ст. 3569; N 47. Ст. 4900; 2007. N 23. Ст. 2801; N 45. Ст. 5491; 2008. N 5. Ст. 411; N 46. Ст. 5337; 2009. N 3. Ст. 378; N 6. Ст. 738; N 8. Ст. 973; N 11. Ст. 1312; N 26. Ст. 3212; N 31. Ст. 3954; 2010. N 5. Ст. 531; N 9. Ст. 967; N 11. Ст. 1224; N 26. Ст. 3350; N 38. Ст. 4844; 2011. N 1. Ст. 238; N 3. Ст. 544; N 4. Ст. 609; N 10. Ст. 1415; N 12. Ст. 1639; N 14. Ст. 1935; N 36. Ст. 5148; N 43. Ст. 6076; N 46. Ст. 6522.
6. Частью 2 комментируемой статьи предусмотрен ведомственный контроль за деятельностью полиции. Подобной нормы в Законе о милиции не содержалось.
Ведомственный контроль выступает важным инструментом оценки и обеспечения в деятельности полиции режима законности и дисциплины, соблюдения прав и свобод граждан. Кроме того, в ходе его оценивается и обеспечивается эффективность использования сил и средств полиции. Эти результаты достигаются за счет выявления имеющихся отклонений от установленных правил полицейской деятельности и принятия мер к их устранению.
Выделяются два уровня ведомственного контроля за деятельностью полиции: контроль вышестоящих органов внутренних дел и их подразделений и контроль конкретных руководителей органов внутренних дел за деятельностью полиции и их сотрудников.
Наиболее распространенными видами первого направления контроля являются: инспектирование; контрольные проверки; комплексные выезды для оказания практической помощи; целевые (самостоятельные) выезды по отдельным направлениям оперативно-служебной деятельности, проверке жалоб, заявлений и другим вопросам; зональный контроль; линейный контроль; ревизии (проверки) финансово-хозяйственной деятельности; заслушивание отчетов руководителей.
Контроль, осуществляемый руководителем органа внутренних дел за соблюдением законности сотрудниками полиции, носит постоянный характер и выступает как составная часть управления личным составом, прямая обязанность руководителей. К наиболее действенным видам данного контроля относятся: повседневный контроль работы подчиненных сотрудников; проверка работы подразделений в целом и по отдельным направлениям деятельности; периодические заслушивания руководителей подразделений и отдельных сотрудников полиции; устные и письменные отчеты сотрудников полиции; проверка выполнения планов работы; проверка жалоб граждан на действия (бездействие) сотрудников милиции.
7. Новеллой является то, что из числа субъектов государственного контроля за деятельностью полиции, перечисленных в статье 49 Закона, исключены органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Причина заключается в формировании модели полиции, монолитно встроенной в централизованную систему органов внутренних дел. Данная мера необходима на период становления обновленных органов охраны правопорядка.
Ранее указанный контроль носил в большей степени декларативный характер, поскольку был ограничен как по своим масштабам, так и по содержанию. Он преимущественно затрагивал вопросы расходования средств бюджетов субъектов Российской Федерации, исполнения нормативных правовых актов по вопросам обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны общественного порядка, а также предполагал проверку правильности режима пользования и распоряжения объектами государственной собственности субъектов Российской Федерации, находящимися в ее ведении.
Исключение полиции из сферы контроля органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации не означает, что полиция становится для них абсолютно бесконтрольной. В соответствии с частью 3 статьи 8 Закона полиция регулярно информирует государственные и муниципальные органы, граждан о своей деятельности через средства массовой информации, информационно-телекоммуникационную сеть Интернет, а также путем отчетов должностных лиц (не реже одного раза в год).
В целях организации взаимодействия и координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также указанных органов с институтами гражданского общества и социально ориентированными некоммерческими организациями в сфере правопорядка, общественной безопасности, профилактики правонарушений в субъектах Российской Федерации образованы постоянно действующие координационные совещания <1>.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 11 декабря 2010 г. N 1535 "О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка".
Статья 50. Общественный контроль за деятельностью полиции
Комментарий к статье 50
1. Общественный контроль за деятельностью полиции осуществляют непосредственно граждане, общественные объединения, а также Общественная палата Российской Федерации, общественные наблюдательные комиссии и общественные советы, формируемые при МВД России и его территориальных органах.
Нормативно-правовое закрепление данной формы контроля в виде отдельной статьи обусловлено его значимостью для деятельности полиции. Провозглашая и формируя новый тип взаимоотношений между органом правоохраны и обществом, конкретным гражданином, законодатель делает полицию открытой для такого контроля.
Общественный контроль за деятельностью полиции со стороны граждан является производным от их права, закрепленного в статье 33 Конституции Российской Федерации, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы.
В части 2 статьи 8 Закона, устанавливающей принцип открытости и публичности деятельности полиции, определено, что граждане, общественные объединения и организации имеют право получать достоверную информацию о деятельности полиции, а равно получать от полиции информацию, непосредственно затрагивающую их права, за исключением сведений, доступ к которым ограничен федеральным законом. Задачам контроля граждан за деятельностью полиции служат регулярные отчеты участковых уполномоченных полиции, а также других должностных лиц полиции перед населением (часть 3 статьи 8).
2. Контроль Общественной палаты Российской Федерации за деятельностью полиции осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" <1>. Среди основных форм такого контроля можно выделить следующие: проведение гражданских форумов, слушаний и иных мероприятий; выдачу заключений о нарушениях законодательства Российской Федерации; проведение экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов; приглашение руководителей МВД России на пленарные заседания Общественной палаты; направление членов Общественной палаты для участия в заседаниях коллегии МВД России; направление запросов Общественной палаты в МВД России по вопросам деятельности полиции и др.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 15. Ст. 1277; 2006. N 1. Ст. 6; 2007. N 27. Ст. 3216; 2008. N 24. Ст. 2791; N 52 (ч. I). Ст. 6238; 2010. N 30. Ст. 4008; 2011. N 19. Ст. 2706; N 50. Ст. 7353.
Данный контроль осуществляют комиссии и рабочие группы Общественной палаты Российской Федерации. Решения Общественной палаты по результатам контрольной деятельности принимаются в форме заключений, предложений и обращений и носят рекомендательный характер.
При получении обращения или запроса Общественной палаты должностные лица соответствующих органов обязаны проинформировать Общественную палату о результатах рассмотрения обращения (запроса) в течение тридцати дней со дня его регистрации.
Заключения Общественной палаты по результатам экспертизы проектов нормативных правовых актов подлежат обязательному рассмотрению на заседаниях коллегии МВФ России с приглашением членов Общественной палаты.
Члены Общественной палаты вправе принимать участие в работе общественных советов при МВД России и его территориальных органов.
3. Контроль общественных наблюдательных комиссий и их членов за деятельностью полиции осуществляется на основании Федерального закона от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" <1> и имеет целью проверку обеспечения прав граждан в местах их принудительного содержания.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2008. N 24. Ст. 2789; 2010. N 27. Ст. 3416; 2011. N 49 (ч. V). Ст. 7056; N 50. Ст. 7353.
Гарантией объективности деятельности полиции и автономии правоохранительного механизма при осуществлении данного контроля является закрепленный в части 2 статьи 4 указанного Закона принцип недопустимости вмешательства в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях.
Основными формами контрольной деятельности наблюдательных комиссий являются: посещение мест принудительного содержания лиц; рассмотрение предложений, заявлений и жалоб лиц, находящихся в местах принудительного содержания, иных лиц, которым стало известно о нарушении прав тех, кто находится в местах принудительного содержания; подготовка решений по результатам проведения общественного контроля и направление материалов по итогам его осуществления и др.
Объектами контроля со стороны общественных наблюдательных комиссий в системе МВД России являются: места, где содержатся задержанные; места отбывания административного ареста; центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей.
4. Еще одной, новой, группой субъектов, наделенных правом осуществления общественного контроля за деятельностью полиции, выступают общественные советы при МВД России и его территориальных органах (см. комментарий к статье 9 Закона).
При осуществлении общественного контроля за деятельностью полиции они вправе:
запрашивать и получать в установленном порядке информацию (за исключением случаев, когда это противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве, о производстве по делам об административных правонарушениях, об оперативно-розыскной деятельности, о защите государственной и иной охраняемой законом тайны, а также нарушает права граждан, общественных объединений и организаций);
заслушивать информацию должностных лиц о работе по профилактике преступлений, охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности;
вносить руководителям предложения по совершенствованию деятельности органов внутренних дел;
принимать участие в работе аттестационных и конкурсных комиссий. Реализуя контрольные полномочия, члены общественных советов могут:
посещать занимаемые органами внутренних дел, а также места принудительного содержания подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления, задержанных лиц, лиц, подвергнутых административному аресту;
знакомиться с обращениями граждан о нарушении их прав, свобод и законных интересов сотрудниками органов внутренних дел, а также с результатами рассмотрения таких обращений;
ходатайствовать перед соответствующими руководителями органов внутренних дел и контролирующих органов о проведении проверок соблюдения сотрудниками органов внутренних дел прав, свобод и законных интересов граждан, требований к служебному поведению, норм профессиональной этики, принимать участие в таких проверках и знакомиться с их результатами;
участвовать в работе совещаний, проводимых органами внутренних дел;
присутствовать при проведении должностными лицами органов внутренних дел личного приема граждан.
Решения общественных советов носят рекомендательный характер.
Статья 51. Судебный контроль и надзор
Комментарий к статье 51
1. Комментируемая статья является новеллой. Подобные нормы в статусных законах о правоохранительных органах отсутствуют.
2. Судебный контроль за деятельностью полиции может быть предварительным (разрешительным), последующим и итоговым. Если при предварительном контроле изучаются документы и материалы, представляемые для получения разрешения (санкции), то в процессе последующего и итогового контроля анализируются результаты деятельности полиции, а также заявления и жалобы на допущенные полицией и должностными лицами нарушения.
Судебный контроль за деятельностью полиции осуществляется в процессе рассмотрения судьями материалов и дел, поступающих из полиции, возникшими при осуществлении уголовно-процессуальной, административно-юрисдикционной и оперативно-розыскной деятельности, а также в ходе рассмотрения жалоб и заявлений граждан и организаций, протестов прокурора по поводу действий должностных лиц полиции. В ходе этой работы судом проверяется правомерность решений, принимаются меры по исправлению допущенных нарушений, что способствует укреплению законности в деятельности полиции.
В случаях, когда при судебном рассмотрении материалов или соответствующих дел будут выявлены обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, иного правонарушения, либо нарушения прав и свобод граждан полицейскими, а также другие отступления от закона, допущенные при рассмотрении материалов, производстве дознания, предварительного следствия, производстве по делу об административном правонарушении, суд вправе вынести частное определение или постановление, в котором следует обратить внимание соответствующего органа полиции и должностных лиц на данные обстоятельства и факты нарушений закона, требующие принятия необходимых мер. Суд также наделен правом вынесения частного определения или постановления и в других случаях, если признает это необходимым.
Решения и действия органов и должностных лиц полиции, нарушающие права и свободы человека и гражданина, могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном главой 25 ГПК РФ.
Помимо этого Верховный Суд Российской Федерации рассматривает обращения по поводу законности издания МВД России нормативных правовых актов. Так, в 2010 г. им рассмотрено 30 обращений, из которых два заявления были удовлетворены.
Формы контроля общих и арбитражных судов за деятельностью полиции имеют свои особенности, поскольку их основной задачей является рассмотрение уголовных, гражданских, административных и иных дел. Контрольная же функция осуществляется ими не отдельно, а в процессе рассмотрения данных дел.
3. Свою специфику имеет судебный контроль за оперативно-розыскной деятельностью. Основания такого контроля и порядок его осуществления при проведении оперативно-розыскных мероприятий (далее - ОРМ) закреплены в статьях 5, 8, 9 и 12 Закона об ОРД.
Процедура, в которой испрашивается судебное разрешение на проведение ОРМ, не является судебным разбирательством. Проверяемое лицо не является участником процесса и знать о нем не должно. Процедура судебного рассмотрения и соответствующая процессуальная мера (санкция судьи) связаны с решением задач уголовно-правового характера. Наделение суда полномочием по независимому одобрению ОРМ, связанных с ограничениями конституционных прав граждан, создает дополнительную гарантию их защиты. На это обращено внимание в пункте 6 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1998 г. N 86-О "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" по жалобе гражданки И.Г. Черновой".
В соответствии с Законом об ОРД судебное решение требуется для ограничения конституционных прав граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, и на неприкосновенность жилища.
Статья 52. Прокурорский надзор
Комментарий к статье 52
1. Предметом прокурорского надзора являются соблюдение полицией, ее должностными лицами прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка регистрации и разрешения заявлений и сообщений о преступлениях и административных правонарушениях, выполнения ОРМ, проведения дознания, а также законность решений, принимаемых должностными лицами полиции.
В соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" основными направлениями прокурорского надзора являются: надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзор за законностью приема, учета, регистрации, проверки и разрешения заявлений и сообщений о правонарушениях; надзор за законностью уголовно- и административно-процессуальной деятельности; надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности полиции.
2. Основные права и свободы человека и гражданина определены в Конституции Российской Федерации. К ним относятся: право на свободу и личную неприкосновенность, право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, свобода мысли и слова, право на охрану здоровья и т.д. Все они являются непосредственно действующими, неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения. Поэтому предпринимаемые полицией меры по охране правопорядка, противодействию преступности не только не должны нарушать права и свободы человека и гражданина, но и, наоборот, содействовать признанию, соблюдению и защите данных ценностей. Иное возможно лишь на основаниях и при условиях, установленных федеральным законом, и только в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства (статья 55 Конституции Российской Федерации).
Проверка соблюдения полицией прав и свобод граждан проводится прокурорами как по собственной инициативе, так и в связи с поступающими к ним жалобами и заявлениями.
3. Значительная часть прокурорского надзора касается приема, регистрации (в том числе в электронной форме) заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях и происшествиях и их разрешении. Как известно, осуществление этой работы относится к числу важнейших обязанностей полиции (пункт 1 части 1 статьи 12 Закона).
Данное направление прокурорского надзора имеет особое значение, которое обусловлено тем, что полиция регистрирует и рассматривает подавляющее большинство заявлений и сообщений о преступлениях.
4. Прокурорский надзор за уголовно-процессуальной деятельностью полиции распространяется в основном на производство дознания. Предметами прокурорской проверки при этом выступают следующие направления:
полнота раскрытия преступлений, обеспечение принципа неотвратимости уголовной ответственности;
обоснованность привлечения к уголовной ответственности или иных ограничений прав лиц, вовлекаемых в сферу уголовного судопроизводства;
соблюдение порядка и наличие оснований, установленных законом, для задержания граждан по подозрению в совершении преступлений;
соблюдение сроков расследования, правил проведения следственных действий, прав участников уголовного судопроизводства и иных граждан;
своевременность и качество выполнения поручений следователя, суда;
полнота выявления причин и условий, способствующих совершению преступлений, принятие мер к их устранению.
5. Согласно Приказу Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 15 февраля 2011 г. N 33 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности" <1> в ходе данного направления прокурорского надзора оцениваются:
--------------------------------
<1> Законность. 2011. N 5.
законность и обоснованность заведения, ведения и прекращения дел оперативного учета;
компетентность проведения оперативно-розыскных мероприятий, соблюдение оснований и условий их проведения;
соблюдение в ходе оперативно-розыскной деятельности прав и свобод человека и гражданина;
законность и обоснованность решений должностных лиц оперативных аппаратов полиции;
обеспечение защиты сведений об оперативных аппаратах и сотрудниках, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, гражданах, сотрудничающих с ними;
состояние социальной и правовой защиты оперативных работников полиции, а также граждан, содействующих им.
Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью осуществляется уполномоченными прокурорами.
7. Прокурорский надзор за административно-процессуальной деятельностью полиции имеет своим главным содержанием проверку соблюдения сотрудниками полиции оснований и порядка привлечения к административной ответственности, установленных КоАП РФ.
Статья 53. Обжалование действий (бездействия) сотрудника полиции
Комментарий к статье 53
1. В отличие от статьи 39 Закона о милиции Закон о полиции устанавливает, что факты нарушения прав и законных интересов могут быть обжалованы не только гражданами, но и государственными органами, общественными объединениями, религиозными и иными организациями.
Предусмотренный Законом институт обжалования выступает важным способом самозащиты гражданами и организациями своих прав и свобод, восстановления нарушенных интересов, а также эффективным средством укрепления законности в деятельности полиции, формирования общественного доверия и поддержки. Конституцией Российской Федерации установлено, что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (статья 45), граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (статья 33).
Жалоба представляет собой письменное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с просьбой о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.
Предметом обжалования могут быть любые действия (бездействие) сотрудника полиции, в результате которых нарушены права и законные интересы гражданина или организации либо созданы препятствия для их реализации, на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность либо он незаконно привлечен к ответственности.
Закон устанавливает три возможных способа обжалования незаконных действий (бездействия) сотрудника полиции: в вышестоящий орган или должностному лицу (инстанционный или административный способ), в органы прокуратуры (прокурорский способ) либо в суд (судебный способ). Эти способы обжалования альтернативны; право решать, какой из них будет использован, предоставлено субъекту обжалования. Законодатель также не запрещает направлять жалобу одновременно в несколько инстанций. Каждая из инстанций должна принять и рассмотреть жалобу в пределах своей компетенции.
2. Обжалование в вышестоящий орган или должностному лицу осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <1>. В системе органов внутренних дел действует Инструкция по работе с обращениями граждан, утвержденная Приказом МВД России от 22 сентября 2006 г. N 750.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060; 2010. N 27. Ст. 3410; N 31. Ст. 4196.
Жалобы направляются в те органы и тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены органы и должностные лица полиции, действия (бездействие) которых обжалуются. По общему правилу жалобы рассматриваются в течение 30 дней, а те, которые не требуют дополнительного изучения и проверки, - безотлагательно, но не позднее 15 дней.
В тех случаях, когда для изучения жалобы необходимо провести специальную проверку, истребовать дополнительные материалы либо принять другие меры, сроки разрешения жалобы могут быть продлены руководителем или заместителем руководителя соответствующего органа или учреждения, но не более чем на один месяц, с сообщением об этом заявителю.
Запрещается направлять жалобы граждан для разрешения в те органы или тем должностным лицам, решения и действия (бездействие) которых обжалуются.
Должностные лица полиции при рассмотрении жалоб обязаны внимательно разбираться в их существе, при необходимости истребовать нужные документы, осуществлять на месте проверку изложенных в жалобах обстоятельств, принимать другие меры для объективного разрешения поставленных заявителем вопросов, выявления и устранения причин и условий, порождающих недовольство.
По результатам проверки обращения составляется мотивированное заключение, которое должно содержать объективный анализ собранных материалов. Если при проверке выявлены нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан, злоупотребления сотрудников должностным положением, в заключении должно быть указано, какие конкретно приняты меры по восстановлению нарушенных прав и охраняемых законом интересов граждан, по привлечению к ответственности виновных лиц. Заключение подписывается лицом, производившим проверку, руководителем структурного подразделения полиции.
Должностное лицо, признав жалобу подлежащей удовлетворению, обязано обеспечить своевременное и правильное исполнение принятого решения.
Ответы на жалобы дают руководители или другие уполномоченные на то должностные лица полиции в письменной или устной форме с указанием принятых по обращению мер или доводов отклонения жалобы. В случае устного ответа составляется соответствующая справка, которая приобщается к материалам проверки жалобы. В карточке учета (журнале) делается отметка о том, что результаты проверки сообщены заявителю в личной беседе.
Руководитель органа внутренних дел (полиции) обязан осуществлять контроль за работой подчиненных с жалобами и другими обращениями граждан лично, через своих заместителей или руководителей структурных подразделений и секретариат (канцелярию).
3. В органах прокуратуры Российской Федерации принимаются к рассмотрению жалобы, содержащие сведения о нарушениях сотрудниками полиции законов, в соответствии с компетенцией прокуратуры. Жалобы, не подлежащие разрешению в органах прокуратуры, направляются по принадлежности с извещением об этом заявителя.
Общие правила рассмотрения жалоб в органах прокуратуры установлены в статье 10 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", рядом нормативных правовых актов Генерального прокурора Российской Федерации, например Приказом Генеральной прокуратуры России от 27 декабря 2007 г. N 212 "О порядке учета и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федерации сообщений о преступлениях" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Законность. 2008. N 3.
4. Порядок судебного обжалования урегулирован Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <1>, в соответствии с которым гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, их должностных лиц и государственных служащих нарушены его права и свободы. Жалоба подается по усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения органа, должностного лица в следующие сроки:
--------------------------------
<1> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970; 2009. N 7. Ст. 772.
в течение трех месяцев - со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав;
в течение одного месяца - со дня отказа в удовлетворении жалобы вышестоящим органом (должностным лицом) или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.
Жалоба рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства.
По результатам рассмотрения жалобы суд может признать обжалуемое действие (решение) сотрудника полиции незаконным, отменив при этом примененные к гражданину меры ответственности либо иным путем восстановив его нарушенные права и свободы.
Удовлетворяя жалобу, суд решает также вопрос об ответственности сотрудников полиции, предусмотренной соответствующими законами, вплоть до внесения представления об увольнении.
Ответственность может быть возложена как на тех лиц, чьи действия признаны незаконными, так и на лиц, которыми предоставлена информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений).
5. В соответствии с международными договорами Российской Федерации в ситуации, когда исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты, гражданин вправе обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека. В подавляющем большинстве случаев таким органом выступает Европейский суд по правам человека.
В Европейский суд может обратиться с заявлением любое лицо, которое утверждает, что оно является жертвой нарушений прав, изложенных в Конвенции о защите прав человека и основных свобод <1> и Протоколах к ней. Однако такое обращение возможно только после того, как в соответствии с общепризнанными нормами международного права были исчерпаны все внутригосударственные средства правовой защиты и лишь в течение шести месяцев с даты принятия окончательного внутригосударственного решения.
--------------------------------
<1> Заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г. // СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 163.
Европейский суд не принимает к рассмотрению никакие индивидуальные жалобы, которые: а) являются анонимными; б) уже были предметом его рассмотрения по существу; в) являются предметом другой процедуры международного разбирательства.
Об активном использовании гражданином этой формы защиты своих прав свидетельствуют следующие цифры. По состоянию на апрель 2011 г. на рассмотрении в Европейском суде находилось более 40 тысяч жалоб, поступивших из Российской Федерации, из которых каждая четвертая - на неправомерные действия сотрудников органов внутренних дел (применение незаконных мер принуждения, физического воздействия к гражданам, неправомерные действия органов предварительного следствия и дознания).
Дата добавления: 2015-12-17; просмотров: 92; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!