РАЗДЕЛ III. Конфликт между губернаторами и местным самоуправлением.
Конфликт между губернаторами и местным самоуправлением, по мнению многих исследователей,в России приобрёл особую актуальность после принятия Конституции 1993 года. Доктор политических наук Р.Ф. Туровский пишет о том, что формирование выборного местного самоуправления, отделенного от государственной власти, привело к разрушению внутрирегиональной властной вертикали[21]. Государственный советник РФ третьего класса И.Г. Мачульская так же видит причину обострения конфликта отделённости местного самоуправления от государственной власти, но так же обращает внимание и на противоречивость норм, заложенных в законе о местном самоуправлении. Она пишет, что «с принятием нового закона о местном самоуправлении сводились на нет широко распространенные в 1993-1995 гг. конфликтные ситуации между органами государственной власти субъектов Федерации и федеральным Центром. Нужно было снять напряженность и перевести стрелку недовольства губернаторов действиями федеральных властей на «свои» органы местного самоуправления, для чего понадобилось в федеральном законе заложить конфликт компетенции между региональными и местными властями»[22].
Р.Ф. Туровский выделяет следующие временные отрезки, которые характеризуются усилением конфликтности:
1. 1994-1996 гг. – происходит укрепление моноцентризма, губернатор сталкивается с институциализированной оппозицией на нижних этажах региональной власти.
|
|
|
2. 1997-1998 гг. – конфликтность усиливается в связи с первыми выборами местных глав и на фоне повышенного интереса к местному самоуправлению федерального центра. Р.Ф. Туровский отмечает, что в федеральном центре местное самоуправление воспринималось как «важнейший ограничитель губернаторской власти в регионах»[23].
3. 1997-1999 гг. – «вторая волна» конфликтности, связанная с конфликтом между губернаторами и мэрами крупных городов. По мнению Р.Ф. Туровского одной из причин данного конфликта является то, что «губернатору для сохранения моноцентрической модели приходится искать технологии финансово-административного контроля над муниципальным уровнем власти». В то же время, выделяется группа наиболее влиятельных глав крупных городов, претендующих на власть в регионах. После серии политических поражений и восстановления основ моноцентризма уровень конфликтности снижается и сводится к набору конкретных региональных ситуаций. В России не складывается единой муниципальной оппозиции и муниципальной элиты как отдельного класса[24].
При этом, Р.Ф. Туровский и И.Г. Мачульская обращают внимание на следующий парадокс: в случае избрания губернатором бывший мэр начинает вести себя в соответствии с губернаторской логикой поведения, стремится установить всеобъемлющий контроль за главами органов местного самоуправления, иногда даже более жесткий, чем их предшественники.
|
|
|
По мнению исследователей, конфликт между губернаторами и местным самоуправлением на сегодняшний день во многом определяется экономическими факторами.
И.Г. Мачульская считает, что конфликты обусловлены прежде всего несовершенством существующей системы межбюджетных отношений. Законодательством установлена децентрализованная, федеративная система управления, разделенная по уровням бюджетов – федерального, регионального, местного. Однако, на практике действует централизованная система, при которой все налоги сначала собираются в федеральном центре, а потом в виде трансфертов и субсидий, возвращаются в субъекты Федерации. В условиях систематических финансовых и экономических кризисов в России ежегодно вводятся новые налоги, отменяются старые или меняются их пропорции, отчисляемые в субъекты Федерации (как правило, в сторону уменьшения). Для того, чтобы залатать дыры в социальной сфере, агро- и военно-промышленном комплексе, выплатить пособия льготным категориям граждан, субъектам приходится обирать города-доноры, что неминуемо ведет к конфликтам между региональными и местными властями, выяснению отношений, разделу ответственности и сфер влияния на экономику[25].
|
|
|
И.Г. Мачульская подчёркивает, что при существующей в России федеральной правовой базе и практике межбюджетных отношений конфликты между мэрами и губернаторами по поводу распределения денежных и материальных ресурсов, собственности - неизбежная закономерность[26].
Кандидат философских наук В.В. Вагин также подчёркивает, что одной из сфер, в которой идёт борьба за доминирование и самостоятельность между местной и региональной властями, является бюджетный процесс. Исследователь указывает на то, что в ходе бюджетного процесса происходит борьба вокруг пересмотра долей налогов поступающих в местные бюджеты, исключения из расходных частей областных бюджетов городских программ, налоговых льгот: «практически каждый год городские бюджеты теряют часть своих доходов, в результате пересмотра доли налогов, зачисляемых в городской бюджет. Отсутствие стабильного и долговременного норматива отчислений делает невозможным перспективное городское планирование, приводит к ежегодному “сезонному” обострению противостояния властей в период утверждения бюджетов[27]».
|
|
|
Р.Ф. Туровский обращает внимание на то, что в данном случае речь идет уже не о конфликте не между губернатором и местным самоуправлением, а о конфликте между губернаторами и немногочисленными городами-донорами[28].
В.В. Вагин выделяет так же и две другие сферы, борьба за самостоятельность в которых между местной и региональной властями идёт особенно остро – это возможность предоставления преференций и иерархическая соподчиненность[29].
Предоставление преференций хозяйствующим субъектам и муниципальным образованиям, выражающееся в предоставлении освобождения от уплаты каких-либо местных налогов является мощным орудием влияния.
Однако на сегодняшний день равное значение имеют отсрочка и рассрочка платежей. Попустительство низкой платежной дисциплине, возможность избежать санкций за несвоевременные платежи в местные бюджеты являются важным ресурсом влияния.
Другим важным ресурсом властных полномочий являются преимущества в выделении земельных участков и контроль за сделками с недвижимостью. Постоянным источником властных противоречий является и возможность предоставления гарантий для инвесторов.
В.В. Вагин пишет, что разрушение соподчиненности в рамках единой советской властной вертикали привело к становлению новых принципов разделения власти. После 1993 года, в числе прочего, разрушилась и вертикаль советских органов. Сегодня именно законодательные органы субъектов Федерации сумели создать эффективные и прочные самоуправляющиеся ассоциации. Так, едва ли не единственными структурами в рамках ассоциаций регионального взаимодействия являются законодательные секции. Их создание вызвано необходимостью обмена опытом законодателей[30].
Учёный отмечает, что традиционно руководителям отраслевых управлений и заместителям глав областных исполкомов, подчинялись все муниципальные отраслевые службы и их руководители. В то время как сегодня, кроме своих аппаратов, им стало некем командовать. Вызов на совещание работников органов местного самоуправления уже не является предписанием нижестоящим подчиненным явиться для получения указаний.
Невозможность для губернаторов добиться безусловного доминирования в вопросах регионального управления подталкивает их к постановке вопроса о восстановлении “единой вертикали власти”. Именно единая, назначаемая вертикаль может, по их мнению, обеспечить “восстановление управляемости”, выступая “панацеей от большинства бед”.
Однако данная схема таит в себе такие опасности как:
· Свертывание имеющихся наработок местного самоуправления, первого опыта реальной демократии.
· Нарастание абсолютизации исполнительной власти субъектов Федерации, при отсутствии соответствующего контроля над ними.
· Отход от избираемости руководителей нанесет ощутимый урон вере российских граждан в собственные возможности влияния на власть. До сих пор одна из аксиом восприятия постсоветской власти и основной способ для населения выказать свое отношение к руководству - выборность властей
· Нарушение Конституции РФ, отказ от норм Совета Европы в очередной раз выведет Россию из правового пространства цивилизованного[31].
И.Г. Мачульская пишет о возникновении идеи восстановления вертикали исполнительной власти не только со стороны региональных, но и федеральных властей. Она выделяет два подхода: возрождение вертикали только по переданным государственным полномочиям и создание абсолютной вертикали - по всему объему компетенции органов местного самоуправления[32].
Приводя в пример период, когда Е.М. Примаков, являясь главой правительства РФ, своей властью назначал мэров городов заместителями губернаторов, И.Г. Мачульская приходит к выводу, что путь восстановления единой вертикали власти не сможет решить проблему противостояния мэров и губернаторов. Решение данной проблемы сможет обеспечить только корректировка федерального законодательства, и, прежде всего, федерального закона о местном самоуправлении, Бюджетного кодекса и практики перераспределения и собирания налогов. Однако нормальная обособленность местного самоуправления от системы органов государственной власти будет порождать все новые и новые противостояния[33].
Таким образом, конфликт между мэром и губернатором является результатом борьбы за распределение бюджетных средств, предоставление преференций и иерархическую соподчиненность. На сегодняшний день предполагается решить данный конфликт через восстановление единой вертикали власти, однако данный метод не является эффективным. Разрешение данного противостояния возможно добиться через изменение законодательства, однако сегодня, пока не пересмотрена законодательная база разрешение данного конфликта возможно только путём переговоров, и только при желании сторон прийти к компромиссу.
Дата добавления: 2015-12-19; просмотров: 39; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!