Умеренно-реформаторский сценарий



Этот сценарий предполагает более медленное и постепенное проведение преобразований, когда:

в рамках сложившейся системы отношений между уровнями власти осуществляются меры, позволяющие установить и рационализировать «правила игры» и в определенной степени обеспечить статусное продвижение представителей элиты в соответствии с их способностями и талантами;

подобные меры сопровождаются ограниченной демократизацией, осуществляющейся в первую очередь на муниципальном уровне;

782

 

переход к комплексной демократизации, включая реальную многопартийность и выборность губернаторов, а также формирование полноценной фискальной автономии субфедеральных уровней власти происходит в рамках следующего политического цикла, когда новая институциональная среда в основных своих чертах сформировалась, а «навес» протестных настроений частично снят.

Муниципальный уровень наиболее предпочтителен для первоочередного восстановления демократических процессов по следующим причинам:

на этом уровне выборы до сих пор сохранены (хотя во многих случаях носят чисто формальный характер), а механизмы вертикализации еще не приобрели такую устойчивость, как на региональном уровне;

ущерб от возможного популизма на уровне муниципалитета, при прочих равных условиях, может быть меньше, чем на уровне региона;

муниципальное сообщество более гомогенно, оформлено и более способно к самоопределению, чем региональное;

учитывая более «приземленный» характер решаемых на уровне муниципалитета вопросов, дефекты неквалифицированной и популистской политики проявляются быстрее.

 

По сравнению с радикально-реформаторским сценарием данный сценарий обладает определенными потенциальными преимуществами.

Во-первых, он более постепенен и позволяет системе шаг за шагом адаптироваться к новым условиям.

Во-вторых, он более управляем, — есть возможность влиять на темпы и глубину реформ в зависимости от складывающихся внутренних и внешних условий, вовремя корректировать ошибки.

В-третьих, несмотря на заложенный в нем конфликтный потенциал, он в меньшей мере формирует угрозу целостности государства.

В то же время этот сценарий не свободен от существенных рисков.

С одной стороны, возникает вопрос о субъекте, заинтересованном в реализации данного сценария. Для того чтобы существующая элита взяла на себя ответственность за подобные преобразования, значительно меняющие «правила игры» в обществе в направлении ущемления ее собственных краткосрочных узкогрупповых интересов, ее мотивация должна существенно поменяться:

элита должна объединиться вокруг системы норм и ценностей, существенно отличающейся от сложившейся;

элита должна быть достаточно целеустремленной и последовательной в осуществлении преобразований на протяжении достаточно длительного времени

783

 

(стабильность и предсказуемость «правил игры» — ключевая предпосылка успеха данного варианта политики);

необходимо отказаться от ориентации на социальную стабильность как высший приоритет в проведении политики всех уровней власти и рассматривать социальный конфликт (естественно, не в экстремальных формах) как стимул и необходимую плату за проведение преобразований.

Если подобные фундаментальные изменения не произойдут, данный сценарий может выродиться в чисто бюрократический процесс, носящий декоративный характер и фактически маскирующий продолжение инерционного сценария со всеми свойственными ему рисками.

С другой стороны, существует опасность, что в рамках данного сценария реализуется значительная часть рисков радикально-реформаторского сценария без его преимуществ. Это заставит заплатить еще большую цену за преобразования и породит еще более серьезное социальное напряжение, чем при реализации радикального сценария.

И умеренно-реформаторский, и радикально-реформаторский сценарии при их последовательном проведении способны создать условия для современного экономического роста. В то же время риски реализации обоих сценариев достаточно высоки. Выбор между ними должен быть результатом политического решения.

Предлагаемые меры

 

Меры по реализации умеренно-реформаторского и радикально-реформаторского сценариев, как и решаемые в их рамках основные задачи, различаются не по содержанию, а по темпам и последовательности их практического воплощения. Применительно к умеренно-реформаторскому сценарию ряд ключевых мер разделен на два этапа, связанных с темпами осуществления демократизации.

В рамках радикально-реформаторского сценария, когда время осуществления демократических преобразований на региональном и муниципальном уровне совпадает, меры первого и второго этапа могут осуществляться единовременно либо последовательность их осуществления определяется в ходе переговоров между самостоятельными политическими субъектами, относящимися к разным уровням власти.

Политические меры

1 этап. Усиление демократии на уровне местного самоуправления:

Исключение из федерального законодательства всех положений, предусматривающих вмешательство федерального либо регионального уровня власти в определение системы местных выборов и системы управления муниципальным образованием (требование пропорциональной избирательной

784

системы, участие региональных властей в конкурсной комиссии по найму главы администрации муниципального образования, удаление глав в отставку по инициативе губернатора и т. п.);

2) для борьбы с неформальным давлением региональных властей против прямых выборов глав муниципальных образований возможно на один избирательный цикл сделать прямые выборы глав МО обязательными;

3) упрощение процедуры организации и усиление роли местных референдумов и сходов граждан, предоставление права местным сообществам решать на местном референдуме (сходе) любые вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления;

4) упрощение процедуры отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления по инициативе населения.

2 этап. Возврат к выборности губернаторов.

Меры структурного характера ликвидация Федеральных округов; стимулирование добровольных объединений субъектов Федерации для решения задач стратегического развития.

Регулирование разграничения полномочий и финансовых ресурсов

1 этап.

1) Базово существующее разграничение полномочий сохраняется41. В него вносятся следующие изменения: передача региональным органам власти с федерального уровня части делегированных полномочий, исполняемых на постоянной основе, в качестве собственных (более подробно см. таблицу в Приложении); передача с муниципального на региональный уровень власти вопросов муниципального здравоохранения;[1]

785

 

закрепление за уровнем местного самоуправления полномочий по обеспечению первичных мер поддержания правопорядка;

возможно — разделение вопросов местного значения на обязательные и добровольные.

На этом этапе возможна также передача субъектам Федерации отдельных полномочий, исполняемых территориальными подразделениями федеральных органов власти, в частности, по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, по труду и занятости. Однако в целом проблема неэффективности системы территориальных подразделений федеральных органов власти связана не с неадекватным разграничением полномочий, а с несовершенством структуры управления на федеральном уровне. Тем самым ее решение требует в первую очередь преобразований именно в данной сфере: некоторые органы могут быть ликвидированы (например, с передачей их функций общественным организациям), объединены либо часть функций может быть передана на аутсорсинг.

После внесения данных изменений устанавливается мораторий на внесение дальнейших изменений в разграничение полномочий между уровнями власти на среднесрочный период.

2) Децентрализация обеспечивается в первую очередь в результате:

дерегулирования исполнения региональных и муниципальных полномочий, ревизии всей системы регулирования исполнения региональных и муниципальных полномочий, в т. ч. ГОСТов, СанПинов и т. п., в направлении минимизации подобного регулирования и приближения его к реальным условиям, в которых происходит оказание региональных и муниципальных услуг;

резкого сокращения требований к предоставлению отчетности субъектов Федерации и муниципальных образований, обеспечения открытости и доступности запрашиваемой информации открытого характера;

прекращения крупных федеральных инициатив в сфере полномочий субъектов Федерации и муниципальных образований, реализации федеральных приоритетов через механизм широкоцелевых субсидий (см. ниже);

радикального ограничения практики передачи полномочий с федерального на региональный уровень после закрепления значительной части передаваемых на настоящий момент полномочий в качестве собственных региональных.

 

3) Принимаются следующие меры по повышению финансовой автономии региональных и местных органов власти:

786

 

налог на прибыль полностью передается субъектам Федерации;

расширяются полномочия субъектов Федерации в регулировании налогообложения имущества организаций, отменяется федеральное регулирование ставки данного налога;

за органами местного самоуправления полностью закрепляются налоги на жилую недвижимость, на малый бизнес, экологические платежи, после введения налога на бизнес-недвижимость он также частично закрепляется за местным уровнем;

расширяются полномочия органов местного самоуправления по регулированию базы и ставки налогообложения на жилую недвижимость (возможность выбора из установленного на федеральном уровне меню оценки налоговой базы, свободное установление ставки), ставки налогов на малый бизнес, экологических платежей (сохраняется фиксация нижней границы, не регулируется верхняя);

местным органам власти предоставляется право администрирования местных налогов с возможностью делегировать данное право на федеральный уровень;

сохраняются неизменными установленные на федеральном уровне отчисления в местные бюджеты от НДФЛ, несмотря на централизацию полномочий в сфере здравоохранения; при этом сохраняется уплата НДФЛ по месту работы;

отменяются установленные на федеральном уровне льготы по региональным и местным налогам;

усиливается локализация налога на прибыль (за счет уплаты налога не по месту нахождения обособленных подразделений, а по месту нахождения основных фондов);

отменяется государственное регулирование самообложения населения на уровне поселений, за исключением требования прозрачности и публичности правил самообложения.

2 этап.

1) По истечении периода моратория на основании накопленного опыта принимается решение о целесообразности перераспределения полномочий между уровнями власти. В частности, рассматривается вопрос о передаче на местный уровень в полном объеме полномочий в сфере организации дошкольного, общего и дополнительного образования. Это позволило бы закрепить за местными бюджетами дополнительные налоги: бизнес-недвижимость полностью, НДФЛ в большем объеме.

787

 

2) Рассматривается вопрос о введении механизма договорного делегирования полномочий, предусматривающего согласие двух сторон (Федерации и региона, региона и муниципалитета).

3) Рассматривается вопрос о расширении полномочий региональных органов власти в регулировании налогообложения прибыли (сохраняется фиксация нижней границы налоговой ставки, не регулируется верхняя) и подоходного налога с целью усиления их финансовой автономии, а также об администрировании региональных налогов на уровне субъектов Федерации.

4) Рассматривается вопрос о предоставлении муниципальным образованиям права устанавливать налоги и целевые сборы, не предусмотренные федеральными нормативными актами.


Дата добавления: 2018-02-15; просмотров: 274; ЗАКАЗАТЬ РАБОТУ