Проверки кредитных организаций и их филиалов Банком России. 11 страница
Казначейство представляет собой общегосударственную кассу - резервуар денежных ресурсов, принадлежащих государству. Туда стекаются все государственные доходы, какой бы они ни были природы; равным образом оттуда исходят все платежи, предусмотренные бюджетом. В рамках казначейства происходит как бы централизация всех касс различных подотчетных казначеев, рассредоточенных по всей стране. Единство казначейства (единство бюджетной кассы) осуществляется через управление общим движением финансовых ресурсов, которое исходит из того, что все средства государства должны зачисляться на единый консолидированный счет министерства финансов. С этого же счета должны производиться и все платежи.
На этапе исполнения бюджета реализуется такой важный принцип бюджетного права, как специализация кредита. При утверждении бюджета валовой (общей) суммой правительство в установленных ему пределах может распоряжаться бюджетными средствами по собственному усмотрению. Дискреционные полномочия правительства ограничиваются в том случае, если бюджет специализирован. Под специализацией кредита понимается утверждение парламентом конкретных целей, на которые могут расходоваться те или иные объемы средств. В этом случае при исполнении бюджета правительство может законным путем расходовать средства только на предусмотренные при утверждении бюджета цели. Юридической предпосылкой специализации кредита является порядок вотирования бюджета (по главам, разделам, статьям). Если бюджет вотируется по главам (разделам), за министрами сохраняется лишь ограниченное право передвижения кредитов в пределах своей сметы только по статьям. Передвижение кредитов из одной главы в другую запрещено или допускается только с разрешения парламента. В тех случаях, когда бюджет вотируется постатейно, санкция парламента необходима и при переводе из статьи в статью в рамках одной главы.
|
|
|
Разассигнование кредитов и их использование по установленному законом назначению относится к компетенции распорядителей кредитов, главным из которых является министр финансов. За ним, в соответствии с объемом предоставленных прав, следуют распорядители первой ступени (министры, чьи ведомства получают кредит), второй ступени (начальники департаментов и генеральных дирекций министерств и ведомств) и т.д. Законодательство ряда стран предусматривает, что государственные расходы производятся только с разрешения главного контролера, который осуществляет контроль за исполнением бюджета в целом.
Процедура бюджетного контроля в зарубежных странах имеет как общие черты, так и национальную специфику. К первым следует отнести обязательную процедуру утверждения парламентом отчета об исполнении бюджета. Отчет может приниматься в форме закона или резолюции одобрения отчета специального контрольного органа.
|
|
|
Организация и деятельность таких органов в различных странах отличается значительной спецификой. В США таким органом является Главное контрольно-ревизионное управление, в Великобритании - Управление главного контролера. В ряде стран создаются специализированные квазисудебные (то есть наделенные отдельными полномочиями судебных органов) органы финансового контроля (например, счетные палаты во Франции, ФРГ, Нидерландах и др.). Другая распространенная форма осуществления бюджетного контроля - институт государственного ревизора или контролера (в некоторых скандинавских странах, например, парламент избирает целую группу ревизоров). В их обязанности входят изучение финансовых отчетов, контроль за правильностью расходования средств из государственного бюджета, правильностью и своевременностью поступления доходов в бюджет. Им предоставляется право требовать от органов государственного управления необходимые сведения и документы. Органы бюджетного контроля представляют парламентам свои замечания по годовым отчетам об исполнении государственного бюджета.
|
|
|
Бюджетное право занимает центральное место в системе финансово-правовой науки зарубежных стран. Оно систематизирует знания о правовом регулировании публичных финансов в соответствии с принципом плановости и ежегодного (периодического) вотирования основного финансового акта - бюджета представительным (законодательным) органом.
Что касается бюджетного права как совокупности правовых норм, регулирующих бюджетные отношения, то его место в правовой системе в разных странах определяется по-разному. В странах романо-германской правовой семьи бюджетное право представляет собой подотрасль (раздел) финансового права. В странах англосаксонского права нормы, регулирующие бюджетные отношения, чаще всего рассредоточены по различным актам конституционного и административного права.
§ 2. Понятие и стадии бюджетного процесса
в зарубежных странах
Понятие бюджетного процесса применительно к практике зарубежных стран не отличается от аналогичного понятия, сложившегося в российской правовой доктрине, и обозначает "регламентированную законодательством деятельность органов государственной власти по составлению проектов бюджетов, рассмотрению и утверждению бюджета, его исполнению, контролю за исполнением, а также составлению и утверждению отчета об исполнении бюджета" <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М., 2003. С. 420.
Бюджетный процесс представляет собой циклический, ежегодно повторяемый комплекс мероприятий, осуществление которых возложено на специально уполномоченные органы. Весь процесс принято делить на стадии, или этапы, в зависимости от содержания той или иной деятельности и органа, который ее осуществляет.
В зарубежной литературе, как и в отечественной, выделяют четыре основных этапа: составление проекта бюджета, рассмотрение и утверждение, исполнение бюджета и так называемая стадия заключения, на которой составляется и утверждается отчет об исполнении бюджета. Иногда в качестве самостоятельных стадий бюджетного процесса выделяют контрольную и аналитическую. Контроль, безусловно, важен для бюджетного процесса, однако он осуществляется на всех стадиях, присутствует в различных формах в деятельности каждого уполномоченного ведомства и затруднительно выделить его в самостоятельный этап.
В том же ключе необходимо рассматривать и аналитическую деятельность. В зарубежной бюджетной практике придается большое значение финансово-аналитическим процедурам, разработке научно обоснованных методик планирования и оценки эффективности бюджетных операций. Тем не менее они обычно являются составной частью определенного этапа, чаще всего этапа составления проекта бюджета, и не могут рассматриваться в отрыве от него.
Здесь уместно отметить, что указанные четыре стадии бюджетного процесса, в свою очередь, делятся на более мелкие этапы. Они охватывают весь спектр действий органов власти от возникновения потребности в расходах и их предвидения до заключительного утверждения отчета об исполненном бюджете. Все они в совокупности составляют бюджетный цикл (иногда его именуют бюджетным кругооборотом), который в большинстве зарубежных стран длится около трех лет.
Бюджетный процесс представляет собой регламентированную законом деятельность органов государственной власти по составлению проектов бюджета, рассмотрению, утверждению бюджета, его исполнению, контролю за исполнением, составлению и утверждению отчета об исполнении бюджета.
Составление проекта бюджета. По общему правилу полномочиями по подготовке бюджета в большинстве государств мира наделена исполнительная власть. Раньше во Франции по Конституциям 1791 и 1795 годов, а в США до 1921 года проект бюджета составлялся исключительно законодательной властью, но сегодня полномочиями по составлению бюджета наделены министры финансов. В некоторых государствах (например, в Болгарии, Канаде, США, Швейцарии) этими полномочиями наделен глава исполнительной власти. Как правило, везде за разработку проекта бюджета отвечают министерства финансов (в США эту роль выполняет Административно-бюджетное управление - АБУ), задачами которых являются оценка доходов и расходов и соблюдение налоговой политики государства.
Работа по составлению бюджета начинается задолго до начала финансового года (во Франции - за 12 месяцев, в США - за 18 месяцев, в Канаде - за 15 месяцев). Сметы расходов министерств и ведомств разрабатываются соответствующими отделами каждого из них, а затем обобщаются министром и передаются в минфин. Уточнения и изменения, предложения обсуждаются на заседании правительства, но в Великобритании, Франции, Болгарии и Канаде министр финансов может по собственной инициативе предлагать тем или иным министрам внести какие-либо изменения в их сметные предложения.
В Постоянных правилах палаты общин Великобритании зафиксировано право короны инициировать бюджетный процесс, но ответственность за составление бюджета несет министр финансов. При подготовке проекта в его составлении участвует целая группа отделов, Казначейство, Межрегиональный комитет по определению государственных расходов и Межрегиональный комитет по бюджету, состоящие из представителей всех министерств и ведомств.
Во Франции в соответствии со ст. 37 Ордонанса министр финансов под руководством премьер-министра подготавливает проект закона о финансах. Проект закона о бюджете готовит Бюджетное управление в контакте с Генеральным налоговым управлением, Комиссией по доходам и Таможенным управлением. Свои предложения по бюджету они передают министру финансов. Окончательное решение принимает Совет министров Франции.
В соответствии с Конституцией США только Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги, подати и акцизные сборы. Он же регулирует эмиссии и выдачу денег. Но в обход Конституции, в соответствии с Законом о бюджете 1921 года, прерогатива составления и исполнения бюджета перешла к Президенту США, под руководством которого АБУ составляет проект бюджета на основе заявок министерств и ведомств.
Составление проекта бюджета в развивающихся странах, как правило, осуществляется министерством финансов и местными финансовыми органами, в Конго - Министерством финансов и бюджета, а в Нигерии эта работа возложена, как и в США, на Административно-бюджетное управление, которое действует в этой стране с 1981 года. Работа по составлению бюджета ведется около года.
Бюджеты составляются по бюджетным классификациям доходов и расходов, которые следует рассматривать как систематизированные группировки, т.е. все доходы и расходы должны располагаться в бюджете в определенном порядке и быть отнесены на определенные цели. Место каждого дохода и расхода заранее предусмотрено в бюджетной схеме. Все это и составляет бюджетную классификацию расходов и доходов как обязательную их группировку и твердый порядок их расположения в бюджете. Данный бюджетный документ утверждается соответствующим государственным органом и, следовательно, имеет юридическое значение. В нем практически выражены правовая организация бюджета и компетенция органов власти и управления по составлению и исполнению бюджета.
В бюджетной классификации находят отражение организация государственного аппарата, организация экономического и социального устройства страны.
В развивающихся странах бюджетные классификации пока недостаточно развиты: они или очень просты и представляют собой перечисление названий отдельных отраслей или функций государственной деятельности, или, наоборот, сложны и, соответственно, дают возможность для сокрытия истинных бюджетных расходов.
В развитых странах, независимо от их политических систем, сложилось несколько видов бюджетной классификации: министерская, отраслевая, предметная и смешанная. Данные классификации используются и в освободившихся странах.
В последние годы все большее развитие получает целевая классификация, предусматривающая выделение бюджетных средств на определенные программы, причем как в развитых, так и в развивающихся странах мира. Целевые программы в развивающихся странах, как правило, отражают их социально-экономическую направленность. В Эфиопии была разработана и осуществлена программа по переселению людей из засушливых районов в более плодородные. Мавритания, Мали и Сенегал выполняют программу по освоению бассейна реки Сенегал, возводят на ней плотины, строят порты, проводят линию электропередачи и т.д. <1>. В 1970 - 80-е годы в Нигерии были разработаны первая и вторая программы буровых работ по изысканию нефтяных залежей. В 1980 году принята программа регионального уровня под названием "Лагосский план действия", одобренная Организацией африканского единства.
--------------------------------
<1> См.: Шмелев В.В. Экономические группировки развивающихся стран: экономико-статистический справочник. М., 1984. С. 120 - 121.
Составленный проект бюджета рассматривается главой государства - президентом, монархом, одобряется им и передается на утверждение высшего законодательного органа страны.
Рассмотрение и утверждение бюджета. После рассмотрения проекта бюджета соответствующими органами исполнительной власти он направляется в парламент. Законодательство каждого государства предусматривает определенные сроки представления бюджетных документов: во Франции - середина сентября, в Германии - июнь, в Канаде - февраль, а в США и Японии - январь. Первоначально проект бюджета рассматривается в специализированных комиссиях, а также в отраслевых комитетах парламента.
В Великобритании и Канаде нет специализированных комитетов по бюджету, поэтому проект бюджета рассматривается всей палатой.
Затем председатель комиссии по бюджету выступает с докладом перед депутатами всей палаты, и начинается обсуждение. Согласно общему правилу обсуждение законопроекта о бюджете слушается в нескольких чтениях. Как правило, для каждого чтения учреждаются строгие временные рамки, определенные правила дебатов и кворум при голосовании.
Так, процедурные особенности принятия финансовых законов предусмотрены в ст. 47 Конституции Франции. Согласно этой статье на первое чтение бюджета Национальному Собранию отводится 40 дней. Если решение не принимается, правительство передает проект в Сенат, который должен принять свое решение в течение 15 дней. Если же парламент не принял решения в течение 70 дней, проект финансового закона может быть введен в силу путем издания ордонанса Президентом Франции.
Статья 110 Основного закона ФРГ устанавливает для бундестага шестинедельный срок для вынесения решения по проекту бюджета.
Конституция Японии в ст. 60 ограничивает срок вынесения окончательного решения по бюджету до 30 дней вместо 60 дней, выделяемых для обсуждения обычного закона.
Закон о контроле за бюджетом США 1974 года устанавливает рамки прохождения проекта бюджета в парламенте по дням и часам. Продолжительность общих дебатов в палате представителей не должна превышать 10 часов, и на обсуждение общих экономических вопросов может быть выделено дополнительно не более 4 часов.
В Великобритании и Канаде все стадии прохождения бюджета в парламенте расписаны по дням и при отклонении парламент распускается.
В Испании в случае непринятия бюджета Конституция предусматривает автоматическое повторение предыдущего бюджета (ст. 134).
Основной закон Германии (ст. 111) наделяет федеральное правительство в случае непринятия бюджета правом производить все расходы, необходимые для содержания установленных законом учреждений и выполнения юридически обоснованных обязательств ФРГ.
По общему правилу депутаты парламента обладают правом внесения поправок в представленные законопроекты, но не по бюджетным и финансовым законопроектам, по изменению которых депутаты парламента обладают ограниченными полномочиями:
- в Аргентине, Бангладеш, Замбии, Канаде, Таиланде парламентарии могут лишь снижать расходы, но не увеличивать их;
- в Великобритании, Испании, Индии, Корее, Пакистане парламентарии могут уменьшать и увеличивать расходы, но для увеличения бюджетных расходов надо получить одобрение правительства;
- во Франции, Коста-Рике, Сенегале, Тунисе, Кот-д'Ивуаре парламентарии могут увеличивать или уменьшать бюджетные расходы, но только в том случае, если они одновременно предлагают компенсационные меры для соблюдения принципа бюджетного равновесия;
- в Австрии, Бельгии, Венгрии, Германии, Дании, Израиле и Швеции парламентарии могут все, но в ограниченное время;
- в Австралии, Ирландии и Сирии парламентарии не могут вносить никаких изменений в проект бюджета.
В некоторых странах особенностью прохождения проекта бюджета является ограничение роли верхней палаты парламента на второй стадии бюджетного процесса. Так, например, согласно ст. 60 Конституции Японии в случае разногласий между палатой представителей и палатой советников после объединенного заседания обеих палат решение палаты представителей по бюджету становится решением парламента в целом.
В Великобритании роль палаты лордов при принятии законов признается факультативной согласно ст. 1 Акта о парламенте 1911 года. Палата лордов располагает лишь одним месяцем для рассмотрения финансовых законопроектов, по истечении которого данный закон представляется на подпись Короне даже в случае его непринятия палатой лордов.
Во многих странах в результате разногласий по проекту бюджета между палатами парламента законодательство предусматривает возможность формирования согласительных комиссий для выработки компромиссного решения. Такие комиссии предусмотрены в законодательстве Германии, Франции, Японии, США и многих других государств.
Дата добавления: 2021-04-07; просмотров: 44; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!