ОБЩАЯ ЧАСТЬ КАК БАЗОВОЕ ПОДРАЗДЕЛЕНИЕ СИСТЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

⇐ ПредыдущаяСтр 3 из 4Следующая ⇒

Общая часть муниципального права — базовое подразделение системы муниципального права, представляющее собой совокупность нормативных установлений, которые являются едиными для всей отрасли муниципального права.

Выделением общей части достигается более строгая адекватность отражения в праве общественных отношений, регулируемых отраслью, а также упорядоченность ее нормативного массива. Нормы и институты общей части муниципального права носят всеобщий, фундаментальный характер, распространяются на все отношения, регулируемые муниципальным правом, и закрепляют основные правовые положения в сфере местного самоуправления.

Общая часть муниципального права использует правовой материал горизонтальной и вертикальной структур системы муниципального права, обобщает нормативные установления единые для всей отрасли, обеспечивает строгое отражение всех общественных отношений, регулируемых ею, а также систематизацию ее нормативного массива. Ее нормы влияют определяющим образом на соотношение муниципального права и законодательства о местном самоуправлении. Они сосредоточены прежде всего в фундаментальных источниках федерального, регионального и муниципального уровней, обеспечивают их самостоятельность и тесное взаимодействие.

Общая часть муниципального права включает проблематику прав человека и гражданина. Местное самоуправление характеризуется соответственно как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, правовая регламентация которых имеет для отрасли муниципального права принципиальное общее значение.

В системе муниципального права формируются две новые подотрасли: городское право и сельское право, которые охватываются также его общей частью. Они обеспечивают привязку муниципально-правовых норм и институтов к территориальной структуре местного самоуправления.

Развитие и усложнение системы муниципального права связано и с особенностями территориальной организации местного самоуправления. Получают развитие попытки определить специфику городского и сельского самоуправления и на основе этого выделить муниципальное городское право и муниципальное сельское право. В этом проявляется определенная преемственность современного муниципального права с нормами городского и земского права России конца Х1Х—начала XX в.

Организация местного самоуправления в Российской империи строилась на основании Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. и Городового положения 1870 г., а затем регулировалась Положением о земских учреждениях 1890 г. и Городовым положением 1892 г. Изначально становление местного самоуправления в России, формирование муниципального права основывалось на различии между организацией местной власти в городских и сельских поселениях, учитывало специфику осуществления местного самоуправления на различных территориальных уровнях.

Традиции дореволюционного земского и городского права сейчас получают развитие в Законе от 6 октября 2003 г. Сохранение и возобновление действовавших ранее муниципально-правовых норм и регуляторов, признание их роли в новой общественной ситуации означает своего рода муниципально-правовую преемственность.

В.В. Таболин и А.В. Корнев определяют муниципальное городское право как комплексный правовой институт, регулирующий муниципальные отношения в границах городского муниципального образования в целях создания условий для его устойчивого развития, на принципах самостоятельности и ответственности населения (горожан)1. Специфическими признаками отношений, регулируемых городским правом, являются их локально-территориальный и комплексный характер, наличие особого субъекта — населения города. Следует отметить, что указанными чертами могут быть охарактеризованы любые муниципально-правовые отношения, а не только общественные отношения, регулируемые муниципальным городским правом.

Думается, основной специфической особенностью муниципального городского права является его особый субъект — город, городское поселение.

А.А. Саломаткин, С.И. Мозохин, Д.С. Мозохин рассматривают особенности местного самоуправления в сельских поселениях2. В сельской местности хозяйственно-культурная функция связана с обслуживанием населения, проживающего в сравнительно малочисленных поселениях или на редконаселенных пространствах, и соответственно с регулированием тех систем хозяйственно-культурных связей, которые возникают внутри этих локальных территориальных образований. Формы организации муниципальной власти в сельской местности в большей степени, чем в городских поселениях, зависят от традиций и национальных особенностей того или иного региона России. Исходя из этого сельское самоуправление определяется как осуществляемая специальными юридическими способами публичная деятельность сельских жителей, направленная на решение вопросов местного значения, правовым результатом которой является установление, изменение либо прекращение правовых отношений между субъектами права, находящимися в сельских поселениях или на территории соответствующего муниципального образования.

Особые субъекты муниципально-правовых отношений, складывающихся при осуществлении сельского самоуправления, — это сельские поселения, которые отвечают следующим критериям:

1) численность населения, 2) сельскохозяйственный профиль территории, 3) особенности традиций и быта сельского населения, 4) самодостаточность и самоуправляемость сельской территории1.

Выявление и исследование самостоятельной политической, социально-экономической, юридической природы городского и сельского самоуправления имеет важное теоретическое и практическое значение. Специфика организации и осуществления местного самоуправления в городских и сельских поселениях обусловливает естественное формирование подотраслей муниципального права — городского права и сельского права. Некоторые авторы считают, что можно подумать и о районном праве2. Но надо ли это делать?

Составным элементом общей части муниципального права выступает сравнительное муниципальное право, объектами которого обычно являются теоретические и правовые основы местного самоуправления, структура и формы деятельности органов местного самоуправления, их отношения с центральной и региональной властями, вопросы реформирования местного самоуправления. При этом не исключается, естественно, сравнительно-правовой анализ институтов особенной части муниципального права.

В качестве цели сравнительного муниципально-правового исследования можно определить познание путем получения информационных и аналитических материалов о местном самоуправлении других государств.

Сравнительно-правовое исследование местного управления в различных государствах провел А.И. Черкасов. Он сравнил следующие институты: теоретические и правовые основы местного управления (местное управление и государственный механизм, правовое регулирование местного управления), структура и формы деятельности органов местного управления (местное управление и административно-территориальное деление, прямое государственное управление в системе местного управления, структура и формы деятельности представительных и исполнительных органов), полномочия органов местного управления, их отношения с центральной властью (правовое регулирование полномочий местных органов, контроль центральных властей над местным управлением), проблемы местного управления и его реформы3.

Е.В. Гриценко исследовала местное самоуправление в федеративных государствах на примере Германии и России. Выбор Германии в качестве объекта исследования и сравнительного анализа объясняется тем, что Германия имеет глубокие демократические традиции и в ней уже реализованы многие идеи, являющиеся для России программными конституционными ориентирами (правовое государство, социальное государство, гражданское общество). Кроме того, Германию и Россию объединяет общность государственного устройства, принадлежность к одной правовой семье — континентальной, а также историческая связанность. Развитие местного самоуправления в Германии и России имеет общие черты, что не отрицает особенности теоретического и практического закрепления, а также реализации института местного самоуправления в германском коммунальном и российском муниципальном праве.

В современных условиях интеграции мирового сообщества исследования в области сравнительного муниципального права приобретают важное значение и большую ценность.

В настоящее время в муниципально-правовой науке наблюдается тенденция выделения сферы правового сотрудничества, включающей в себя взаимопроникновение правовых теорий, учений и взглядов на местное самоуправление, обмен правовой информацией. В результате возрастает роль сравнительного правоведения. Для теоретиков и практиков муниципального права важно находить допустимую меру влияния иностранного права и умело сравнивать однородные правовые институты и законодательные источники.

К предложенному построению системы муниципального права предъявляются повышенные требования. Целостность отрасли муниципального права придает системе устойчивость и одновременно способствует дальнейшему ее развитию и совершенствованию.

Наряду с предметом правового регулирования, принципами, юридическим режимом и другими основаниями выделения муниципального права в качестве самостоятельной отрасли российской правовой системы отличие муниципального права происходит и по институтам, закрепленным в его общей части. Именно эти институты (территориальная организация местного самоуправления, органы и должностные лица местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление и т.д.) отражают специфику местного самоуправления как особой формы публичной власти. Сферы управления на территории муниципального образования, определяющие содержание особенной части муниципального права, практически не отличаются от областей и сфер управления и хозяйства, сложившихся в рамках административного права, регулирующего полномочия органов государственной и муниципальной власти в этих областях и сферах. Отличие муниципального права от административного проходит в основном по институтам общей части. Данное утверждение еще раз подчеркивает фундаментальный, системообразующий характер норм общей части муниципального права и необходимость ее выделения в системе муниципального права.

Территориальная сфера действия муниципально-правовых норм положена в основу выделения общей части муниципального права С.Д. Князевым и Е.Н. Хрусталевым. Общая часть российского муниципального права, по их мнению, объединяет нормы, действующие на территории всей Российской Федерации и определяющие исходные начала организации местного самоуправления во всех муниципальных образованиях.

По мнению В. В. Пылина, общая часть состоит из следующих основных институтов муниципального права: понятие муниципального права; основы и принципы местного самоуправления; органы и должностные лица местного самоуправления; общественное самоуправление в системе местного самоуправления; гарантии местного самоуправления; ответственность местного самоуправления.

Е.С. Шугрина к общей части муниципального права относит следующие институты: правовые, территориальные, организационные и финансово-экономические основы местного самоуправления, ответственность местного самоуправления, гарантии местного самоуправления.

Анализируя различные точки зрения о структуре муниципального права, необходимо отметить, что территориальные критерии обособления его общей части, предложенные в рамках обозначенных позиций, не могут быть в полной мере положены в основу этого разделения. Выделение общей части муниципального права должно строиться на иных принципах. Нормы общей части регламентируют наиболее общие вопросы организации местного самоуправления в целом, вопросы организации и деятельности муниципальных органов. Они отличаются всеобщностью и имеют системный характер. Эти нормы содержатся и в федеральном законодательстве, и в законодательстве субъектов РФ, и в муниципальных правовых актах.

Своеобразным введением в муниципальное право является основной институт общей характеристики местного самоуправления, включающий субинституты: понятия местного самоуправления; принципов местного самоуправления; системы местного самоуправления; становления местного самоуправления в дореволюционной России; советской системы организации власти на местах; местного самоуправления в СССР; местного самоуправления в России после распада СССР; местного самоуправления в России в период поэтапной конституционной реформы; Конституции РФ 1993 г. и развития современного местного самоуправления

Первостепенное место в общей части муниципального права принадлежит основному институту, устанавливающему общую характеристику муниципального права как отрасли права, содержащему следующие субинституты: понятия, назначения и функций муниципального права; предмета муниципально-правового регулирования; метода муниципального права; муниципально-правовых отношений; муниципально-правовых режимов; муниципально-правовых конструкций; системы муниципального права; источников муниципального права.

Следующим основным институтом общей части муниципального права является институт территориальной организации местного самоуправления, охватывающий субинституты: общей характеристики территориальной организации местного самоуправления и ее принципов; понятия и видов муниципальных образований; порядка образования, преобразования и упразднения муниципальных образований; установления и изменения границ муниципальных образований; особенностей осуществления местного самоуправления на территориях со специальными правовыми режимами (приграничные территории, закрытые административно-территориальные образования и др.), иных территориях (городах федерального значения, наукоградах, районах Крайнего Севера)1; соотношения муниципально-территориального и государственно-территориального устройства.

Центральное место в общей части муниципального права занимает основной институт организации местного самоуправления. В него входят следующие субинституты: моделей местного самоуправления; главы муниципального образования; представительных органов местного самоуправления; правового статуса депутатов представительных органов местного самоуправления; исполнительных органов местного самоуправления; правового статуса выборных должностных лиц местного самоуправления; муниципальной службы.

В свою очередь, указанные субинституты включают элементарные институты. Субинститут моделей местного самоуправления охватывает элементарные институты, выражающие конкретные модели местного самоуправления, а именно «сильный совет — сильный мэр», «сильный совет — слабый мэр», «слабый совет — сильный мэр», «комиссионная форма», «совет — управляющий». Субинститут главы муниципального образования включает следующие элементарные институты: замещения должности главы муниципального образования, правового статуса главы муниципального образования, полномочий главы муниципального образования. В субинститут представительных органов местного самоуправления входят элементарные институты: принципов организации и деятельности представительных органов местного самоуправления, структуры представительного органа местного самоуправления, организационно-правовых форм деятельности представительных органов местного самоуправления, правовых актов представительных органов местного самоуправления. Субинститут правового статуса депутатов представительных органов местного самоуправления охватывает элементарные институты: функций депутата, его прав и обязанностей, гарантий депутатской деятельности. Субинститут исполнительных органов местного самоуправления включает следующие элементарные институты: понятия местных администраций и их видов, аппарата местной администрации, специализированных органов управления местных администраций и их видов. Субинститут правового статуса выборных должностных лиц включает элементарные институты: прав и обязанностей выборных должностных лиц, гарантий и ответственности выборных должностных лиц. В субинститут муниципальной службы входят следующие элементарные институты: понятия муниципальной службы и классификации ее должностей, приема на муниципальную службу, прохождения муниципальной службы, ее прекращение, прав и обязанностей муниципальных служащих.

Основной институт муниципальных правовых актов охватывает субинституты: устава муниципального образования; его государственной регистрации; актов представительных органов местного самоуправления; актов главы муниципального образования и исполнительных органов местного самоуправления; систематизации нормативных правовых актов муниципальных образований.

Основной институт непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления объединяет субинституты общей характеристики форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, муниципальных выборов, местного референдума, народной правотворческой инициативы, территориального общественного самоуправления населения, собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетов, обращений населения в органы местного самоуправления, других форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления.

Основной институт межмуниципального сотрудничества объединяет субинституты, регламентирующие ассоциативные связи муниципальных образований и правовой статус Конгресса муниципальных образований Российской Федерации как органа возглавляющего межмуниципальное сотрудничество в России.

Основной институт юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления включает следующие субинституты: ответственности органов и должностных лиц перед населением; перед государством; перед юридическими и физическими лицами.

Завершает структуру общей части основной институт гарантий и защиты прав местного самоуправления, в который входят субинституты: гарантий организационной самостоятельности местного самоуправления; гарантий финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления; правовых гарантий; судебной защиты местного самоуправления.

Дата добавления: 2020-12-22; просмотров: 77; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 1 234 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!