Статья 1. Швейцарская Конфедерация 39 страница
С точки зрения американских политических стандартов Президент Дж. Форд поступил вполне правомерно, отстранив Дж. Шлесинджера от должности министра обороны без предварительного уведомления. "Вашингтон пост" так комментировала это событие: "Президент внезапно сместил Шлесинджера, поставив его тем самым в неловкое положение. По этому поводу не было дано никакого публичного объяснения, кроме заявления о том, что после пребывания Шлесинджера на посту в течение 15 месяцев и проведения им "успешной внешней политики" он (Дж. Форд. - А.М.) хочет иметь в Пентагоне и ЦРУ "своих парней" <1>.
--------------------------------
<1> The Washington Post. 1975. November 12.
Летом 1982 г. Президент Рональд Рейган заставил уйти в отставку государственного секретаря Александра Хейга, не поладившего с некоторыми друзьями Президента. Когда Рейгана спросили на пресс-конференции, почему он сделал это в разгар средневосточного кризиса, Р. Рейган ответил спокойно и туманно: "Если бы я думал, что в этом есть что-то такое, что касается благополучия американского народа и ему нужно об этом знать, то я был бы откровенен... и рассказал бы" <1>. Назначение нового государственного секретаря Джорджа Шульца прошло в Сенате вполне благополучно.
--------------------------------
<1> Newsweek. 1982. July 12. P. 17.
4.2. Полномочия законодательной власти
Принцип противостояния законодательной и исполнительной властей, положенный в основу системы сдержек и противовесов, нашел свое выражение в известной симметрии полномочий, присущих противостоящим и одновременно сотрудничающим властям.
|
|
|
Анализу законодательного вето следует предпослать следующую общетеоретическую посылку. С точки зрения формально-юридической глава исполнительной ветви власти во всех вопросах внутренней политики играет по отношению к Конгрессу главным образом вспомогательную роль. Американская доктрина сводит роль Президента во внутренних делах к трем основным позициям, выводимым из разд. 3 ст. II Конституции: информирование Конгресса о состоянии Союза, рекомендация Конгрессу таких законодательных мер, которые он сочтет необходимыми и целесообразными, и забота о том, чтобы законы применялись должным образом.
Законодательное вето впервые появилось в политической практике США в 1932 г., когда был принят Закон об ассигнованиях на нужды законодательных органов, который уполномочивал Президента Г. Гувера осуществлять реорганизацию органов исполнительной власти. В этот Закон было включено положение о том, что любая палата Конгресса в течение 60 календарных дней может признать недействительным любой указ Президента, принятый во исполнение полномочий, делегированных ему вышеуказанным Законом. С тех пор законодательное вето получило право на существование. Оно представляет собой запрет, налагаемый Конгрессом в целом, одной из его палат или соответствующим постоянным комитетом на нормативные акты, принимаемые Президентом по делегации Конгресса. Уполномочие на осуществление законодательного вето с указанием сроков и субъектов, на это уполномочиваемых, содержится каждый раз в соответствующем акте Конгресса. Сам акт применения законодательного вето осуществляется путем принятия совместной или простой резолюции <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> См.: Мишин А.А. Государственное право США. М.: Наука, 1976. С. 113, 114.
В отличие от биллей и совместных резолюций, которые вступают в силу только с санкции Президента и, соответственно, могут быть им отвергнуты, совпадающие и простые резолюции не нуждаются в конфирмации главы исполнительной ветви власти. Этим объясняется особая сила и эффективность законодательного вето: оно является фактически абсолютным, резолютивным, а не отлагательным, суспензивным, как конституционное вето президента. Дело дошло до того, что в июне 1978 г. Президент Дж. Картер обратился к Конгрессу с посланием, посвященным специально законодательному вето и практике его применения. Президент выразил недовольство по поводу активизации использования Капитолием законодательного вето, которое, по словам Картера, способно принести "не столько пользу, сколько вред" <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> См.: Савельев В.А. Законодательное вето // США: экономика, политика, идеология. 1979. N 3. С. 120.
В послании Президента Дж. Картера и в американской периодической печати были приведены весьма убедительные данные о том, что законодательное вето становится все более грозным оружием в руках законодателей и весьма досаждает исполнительной власти. Достаточно сказать, что в настоящее время насчитывается уже несколько сот статутов, предусматривающих применение права законодательного вето. Около 200 законов предусматривало возможность применения однопалатного вето.
Активизация применения Конгрессом законодательного вето была реакцией на те скандальные злоупотребления, которые были совершены федеральной администрацией в 1970-е гг. В числе этих злоупотреблений - война во Вьетнаме, тайные бомбардировки Камбоджи, "уотергейтские" мошенничества, участие ЦРУ в совершении государственного переворота в Чили, незаконные поставки оружия, грубые нарушения гражданских прав разведывательными и иными органами и многое другое.
|
|
|
В 1973 г. была принята резолюция о военных полномочиях, которая предоставила Конгрессу право налагать законодательное вето на решения Президента о посылке Вооруженных сил в районы боевых действий, если Конгресс не принял декларацию об объявлении войны. Это положение о введении законодательного вето, по словам сенатора Э. Кеннеди, явилось существенной мерой для восстановления конституционной ответственности Конгресса "объявлять войну" и "набирать и содержать армию".
Фактически институционализированная в систему сдержек и противовесов практика законодательного вето была неожиданно торпедирована Верховным судом США в июне 1983 г. В своем решении, принятом большинством (семь против одного), суд признал неконституционными положения о законодательном вето 60 федеральных законов. Председатель суда У. Бергер от имени большинства заявил, что решение обусловлено необходимостью "поддержать систему разделения властей и предупредить эрозию тщательно определенных границ полномочий соответствующих властей". Это решение Верховного суда вызвало резкое недовольство большинства членов Палаты представителей и сенаторов.
В арсенале средств, применяемых Конгрессом для контроля за деятельностью аппарата исполнительной власти в рамках системы сдержек и противовесов, особое место занимают его расследовательские полномочия. Эти полномочия относятся к числу подразумеваемых и не могут быть выведены из какого-либо конкретного положения Конституции.
Хотя Конституция и отцы-основатели нигде не упоминают о расследовательских полномочиях законодательной власти, фактически этим правом в той либо иной мере располагали еще колониальные законодательные собрания. Оно было заимствовано из парламентской практики Британии.
В американской литературе в настоящее время почти не ставится под сомнение тот факт, что "Конституция предоставляет Конгрессу подразумеваемое полномочие проверять деятельность исполнительной ветви власти" <1>. Обратная сторона этого полномочия Конгресса - обязанность исполнительной власти предоставлять законодателям требуемую ими информацию - ожесточенно отрицалась администрацией Р. Никсона в период Уотергейтского дела. Позиция Белого дома сводилась к тому, что привилегия исполнительной власти позволяет Президенту и его агентам удерживать любую информацию, хотя сама привилегия исполнительной власти имеет такую же базу в писаной Конституции, что и расследовательские полномочия Конгресса. Когда генеральный атторней Ричард Кляйндинст был вызван в апреле 1973 г. на совместное заседание трех подкомитетов сенаторского комитета по правительственным операциям и юридического комитета, то он заявил, что "доктрина разделения властей предоставляет Президенту конституционное право по своему усмотрению удерживать определенные документы и информацию, находящуюся в его владении или во владении исполнительной ветви власти, от насильственных процессов законодательной либо судебной ветви правительства, если он полагает, что раскрытие повредит должному осуществлению его конституционных функций" <2>.
--------------------------------
<1> Hamilton J. Op. cit. P. 160.
<2> Ibid. P. 157.
Сейчас, конечно, политический климат другой, нет "уотергейтского ожесточения" в отношениях всех трех властей, но, как говорят англичане, "под пеплом всегда есть огонь".
Расследовательские полномочия к настоящему времени признаны конституционными в ряде решений Верховного суда. Так, в решениях по делам "Соединенные Штаты против Рамли" (1953) и "Утоткинс против Соединенных Штатов" (1957) было записано, что "важной обязанностью представительного органа является усердное наблюдение за всеми делами правительства". Суд отметил, что "право Конгресса на проведение расследований... охватывает проверку департаментов федерального правительства с целью выявления коррупции, неэффективности и расточительства". В этих решениях развивалась идея о том, что без расследовательских полномочий Конгресс не сможет должным образом осуществлять свои конституционные права и обязанности. Без получения необходимой информации, отмечали судьи, нельзя принимать и отменять законы, ассигновать деньги, утверждать президентские назначения, ратифицировать договоры и т.д. "Если Конгресс не будет расследовать деятельность исполнительной ветви власти, - заключает Дж. Гамильтон, - он не сможет информировать народ о состоянии дел в его правительстве. Короче, лишить Конгресс права расследовать - это значит кастрировать его" <1>.
--------------------------------
<1> Hamilton J. Op. cit. P. 161.
Значительную роль играют систематические расследования, осуществляемые комитетами и подкомитетами Конгресса. Достаточно вспомнить весьма эффективную деятельность сенатского Особого комитета по расследованию президентских избирательных кампаний, возглавляемого сенатором Сэмом Эрвином, который расследовал Уотергейтский скандал. Широкую известность получила деятельность юридического комитета Палаты представителей, которая завершилась принятием статей импичмента, т.е. обвинением Президента Р. Никсона в совершении преступлений и правонарушений. В 1975 - 1976 гг. особые комитеты Палаты представителей и Сената расследовали деятельность Федерального бюро расследований, Центрального разведывательного управления, Управления военной разведки, Агентства национальной безопасности. Эти расследования завершились скандальными разоблачениями - подготовка заговоров с целью убийства лидеров иностранных государств, запугивание американских граждан, а также совершение иных правонарушений и преступлений.
Для оценки подлинного значения расследовательских полномочий Конгресса, практики их осуществления и конечных результатов необходимо принять во внимание ряд весьма существенных обстоятельств.
Во-первых, человеческие ресурсы, которыми располагает Конгресс при проведении расследований, весьма ограничены: 535 членов обеих палат Конгресса, 1600 технических помощников и экспертов, обслуживающих конгрессменов, и небольшой штат ведомства генерального контролера. Им противостоит громадный федеральный бюрократический аппарат, в состав которого входит более 5 млн. гражданских и военных служащих. Эти люди заняты в огромном количестве федеральных исполнительных агентств и иных бюрократических ведомств, нередко делающих свою работу независимо как от Конгресса, так и от Президента.
Во-вторых, любое расследование каких-либо подразделений исполнительной ветви власти, предпринимаемое комитетами Конгресса, означает прежде всего получение соответствующей информации о деятельности подлежащих расследованию ведомств. Получение же такой информации сопряжено с большими трудностями.
Для того чтобы уклониться от предоставления информации комитетам Конгресса, федеральная бюрократия прибегает к различным приемам. "Хитроумный бюрократ знает множество путей, чтобы уклониться от раскрытия фактов" <1>: великолепно действует обыкновенная хрестоматийная волокита; часто федеральная бюрократия снабжает Конгресс искаженной или просто фальсифицированной информацией; можно завалить расследовательский комитет избыточной и сознательно усложненной информацией, что фактически равносильно отказу в предоставлении информации, и т.д. Нельзя забывать о том, что в эпоху научно-технической революции деятельность многих исполнительных агентств специализирована. Но даже в тех случаях, когда член расследовательского комитета обладает специальными знаниями, это ему мало помогает, так как эксперты-бюрократы всегда могут обвести его вокруг пальца. В американской литературе отмечалось, что всякий раз, когда конгрессмен пытался вторгнуться в сферу таких военных секретов, как производство современного ядерного и ракетного оружия, "он рисковал оказаться в положении самонадеянного и невежественного дурака" <2>.
--------------------------------
<1> Krasner M.A., Chabasky St.G., Jones D.K. American Government. N.Y., 1977. P. 100.
<2> Hamilton J. Op. cit. P. 201.
Отсутствие достаточного персонала, затруднения, связанные с получением информации, недостаток экспертов в соответствующих областях резко снижают эффективность применения расследовательских полномочий Конгрессом, но отнюдь не превращают их в бесполезный атрибут.
4.3. Импичмент
Самым мощным, но и одновременно редко применяемым орудием воздействия на исполнительную власть в руках Конгресса является импичмент, который был заимствован американцами из парламентской практики Англии. По Конституции импичмент представляет собой судебную процедуру, возбуждаемую и осуществляемую обеими палатами Конгресса в отношении федеральных гражданских должностных лиц. Субъектами ответственности являются Президент, вице-президент и все другие гражданские должностные лица Соединенных Штатов. Следовательно, эта процедура не распространяется на должностных лиц военного ведомства. Исключаются из круга субъектов импичмента также депутаты Палаты представителей и Сената, так как разд. 5 ст. I предписывает: "Каждая палата сама является судьей правомерности выборов, результатов голосования и квалификации своих членов... Каждая палата... может наказывать своих членов за нарушающее порядок поведение и с согласия двух третей - исключать их из своего состава".
Процедура импичмента не применяется к частным лицам, однако находящееся в отставке должностное лицо не пользуется иммунитетом от импичмента за действия, совершенные им во время пребывания в должности <1>. Весьма скудная практика показывает, что фактически процедура импичмента применялась или возбуждалась только в отношении президентов и федеральных судей.
--------------------------------
<1> Tribe L.H. Op. cit. P. 216.
До сих пор ни теория, ни практика не решили окончательно вопроса об основаниях для привлечения к процедуре импичмента. Согласно разд. 4 ст. II Конституции такими основаниями являются "государственная измена, взяточничество или другие тяжкие уголовные преступления и мисдиминоры". Из этого перечня преступлений, подлежащих наказанию в порядке импичмента, в Конституции определяется только измена. Раздел 3 ст. III гласит: "Государственной изменой Соединенным Штатам считается только ведение войны против них или присоединение к их врагам, а также оказание врагам помощи и поддержки".
Понятие "взяточничество" никогда не вызывало сомнений, так как оно достаточно однозначно истолковано в американском праве. Более сложно обстоит дело с понятиями "тяжкое уголовное преступление или мисдиминор". Сюда относятся: злоупотребление вверенными суммами, злоупотребление официальной властью, небрежение должностными обязанностями, посягательство на законодательные прерогативы или их оскорбление и коррупция.
В американской литературе неоднократно высказывались мнения о том, что конституционные основания импичмента, даже при их точной интерпретации, нельзя считать исчерпывающими. Эти основания сводятся только к уголовным преступлениям. Однако возможны ситуации, когда импичмент может быть возбужден за действия, не содержащие в себе состава преступления. Многие американские юристы полагают, что основанием для возбуждения импичмента может послужить любой поступок Президента, подрывающий доверие к федеральному правительству <1>. Некоторые авторы считают, что для импичмента достаточно обвинения в некомпетентности, дурном управлении, моральном несоответствии занимаемой должности. Интересные мнения были высказаны в редакционной статье газеты "Нью-Йорк Таймс" в разгар Уотергейтского скандала: "Преступления, за которые должностное лицо может быть привлечено к ответственности в порядке импичмента, подразделяются на две основные категории: это политические преступления, сопряженные с антиконституционным злоупотреблением президентской властью или антиконституционным ограничением прерогатив Конгресса, и преступления, которые носят, скорее, уголовный характер и касаются таких правонарушений, которые - если бы речь шла об обычном гражданине - могли бы повлечь за собой уголовное преследование, но, когда речь идет о Президенте США, влекут за собой импичмент" <2>. По смыслу сказанного газета отнюдь не исключает возможности возбуждения импичмента по моральным основаниям.
--------------------------------
<1> The Law of Presidential Impeachment. N.Y., 1974.
<2> The New York Times. 1973. November 29.
В истории США лишь два президента стали объектами применения процедуры импичмента. В 1867 г. Палата представителей возбудила процедуру импичмента в отношении Президента Эндрю Джонсона на том основании, что он в нарушение положений Акта о продолжительности пребывания в должности 1867 г., признанного впоследствии неконституционным, попытался отстранить от должности военного министра Эдвина Стэнтона. Для признания Э. Джонсона виновным в Сенате не хватило одного голоса. Уже тогда подобное обвинение не рассматривалось как чисто уголовное преступление. Член Палаты представителей Джон Брингэм, возглавлявший группу инициаторов импичмента, писал в 1868 г.: "Достаточным для импичмента тяжким преступлением или мисдиминором является такое, которое по своей природе и последствиям подрывает основные и существенные принципы правительства или причиняет значительный вред публичным интересам и, таким образом, может состоять в нарушении Конституции, закона, официальной присяги, обязанностей, совершенных посредством действия или бездействия или, без нарушения позитивного права, посредством злоупотребления дискреционными полномочиями из низменных побуждений или для низменных целей" <1>. Речь, следовательно, идет не об обычных тяжких преступлениях и мисдиминорах, подсудных судам общей юрисдикции, а об особых преступлениях и мисдиминорах, сопряженных с посягательством на конституционную и обычную законность и другие объекты, перечисленные в приведенной цитате. Особенно интересна последняя часть цитаты, где говорится о тяжких преступлениях и мисдиминорах, не сопряженных с нарушениями позитивного права. Таким образом, имеются в виду все-таки моральные проступки.
--------------------------------
<1> Trial of President Andrew Johnson. N.Y., 1868. P. 157.
Дата добавления: 2020-11-23; просмотров: 48; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!